DECIZIE nr. 382 din 17 aprilie 2007
referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 7 alin. (1), (3) şi (7) şi ale art. 11 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004
EMITENT
  • CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
  • Publicat în  MONITORUL OFICIAL nr. 340 din 18 mai 2007



    Ioan Vida - preşedinte
    Nicolae Cochinescu - judecător
    Aspazia Cojocaru - judecător
    Kozsokar Gabor - judecător
    Petre Ninosu - judecător
    Ion Predescu - judecător
    Şerban Viorel Stănoiu - judecător
    Tudorel Toader - judecător
    Ion Tiucă - procuror
    Claudia-Margareta Krupenschi - magistrat-asistent
    Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 7 alin. (1), (3) şi (7) şi ale art. 11 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie ridicată de Societatea Comercială "Alex Society" - S.R.L. din comuna Popeşti-Leordeni în Dosarul nr. 5.827/2/2006 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
    La apelul nominal răspunde autorul excepţiei prin avocat Mădălin Barbu cu împuternicire avocaţială depusă la dosar, lipsind celelalte părţi, faţă de care procedura de citare a fost legal îndeplinită.
    Partea prezentă învederează Curţii, cu titlu de chestiune prealabilă, lipsa de procedură în cazul citării părţii Societatea Comercială "Danubiana" - S.A. din Popeşti-Leordeni, întrucât, ulterior invocării excepţiei, împotriva acesteia s-a declanşat procedura insolvenţei, astfel că ar trebui citată la sediul lichidatorului judiciar, sens în care depune documente doveditoare la dosar.
    Reprezentantul Ministerului Public apreciază că în cauză nu este necesară refacerea procedurii de citare cu partea menţionată.
    Deliberând, Curtea, în temeiul art. 98 din Codul de procedură civilă, coroborat cu art. 14 din Legea nr. 47/1992, respinge cererea de acordare a unui nou termen de judecată în vederea efectuării unei noi citări a părţii lipsă.
    Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii acordă cuvântul reprezentantului legal al autorului excepţiei, care solicită admiterea excepţiei de neconstituţionalitate. Arată, în esenţă, că obligaţia parcurgerii procedurii prealabile în cazul unui act administrativ nul absolut împiedică accesul la instanţă al părţii vătămate, lezează dreptul său la apărare şi dreptul de petiţionare, întrucât până la constatarea nulităţii absolute de către instanţă acel act continuă să-şi producă efectele.
    Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepţiei ca neîntemeiată, susţinând în acest sens că termenele şi condiţiile referitoare la exercitarea dreptului la acţiune în contencios administrativ, astfel cum sunt reglementate de textele de lege criticate, corespund întru totul prevederilor art. 52 din Constituţie, referitor la dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică.
    CURTEA,
    având în vedere actele şi lucrările dosarului, reţine următoarele:
    Prin Încheierea din 13 decembrie 2006, pronunţată în Dosarul nr. 5.827/2/2006, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 7 alin. (1), (3) şi (7) şi ale art. 11 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie ridicată de Societatea Comercială "Alex Society" - S.R.L. din comuna Popeşti-Leordeni într-o cauză având ca obiect soluţionarea unei acţiuni în contencios administrativ.
    În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate se susţine, în esenţă, că procedura prealabilă instituită de art. 7 din Legea nr. 554/2004 este o procedură inutilă, care, prin amânarea soluţionării cauzei peste limitele unui termen rezonabil, nu face decât să îngrădească flagrant accesul liber la justiţie, fără o raţiune economică, socială şi politică, contrar prevederilor art. 21 din Constituţie. Stabilirea unor termene de prescripţie sau de decădere prea scurte, de 6 luni sau 1 an, după caz, conduce, de asemenea, şi la încălcarea art. 52 alin. (1) din Legea fundamentală, fiind inacceptabil ca, în situaţia unui act administrativ prin care se atribuie un drept real imobiliar, dreptul la acţiune să fie prescriptibil. Arată că dezideratul asigurării stabilităţii circuitului civil nu apare ca o justificare a acestor restricţii, în condiţiile în care ritmul modificărilor legislative împiedică practic stabilitatea instituţională. În opinia sa, persoanele juridice de drept public sunt favorizate atât prin obligaţia parcurgerii procedurii prealabile de către persoana vătămată printr-un act administrativ, cât şi prin instituirea acestor termene nerezonabile, care permit emiterea unor "acte nule absolute, dar anulabile", ceea ce contravine principiului egalităţii în faţa legii, statuat de art. 16 din Constituţie.
    Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal apreciază că prevederile art. 7 alin. (1), (3) şi (7) şi ale art. 11 din Legea nr. 554/2004 nu încalcă egalitatea în drepturi a cetăţenilor, accesul liber la justiţie şi nici dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică. Dimpotrivă, textele criticate prevăd reguli speciale, stabilite de legea contenciosului administrativ în conformitate cu dispoziţiile art. 52 alin. (1) din Constituţie, potrivit cărora condiţiile şi limitele exercitării dreptului la acţiune al persoanei vătămate într-un drept ori interes legitim de o autoritate publică se stabilesc prin lege organică.
    Potrivit dispoziţiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi formula punctele de vedere cu privire la excepţia de neconstituţionalitate ridicată.
    Guvernul consideră că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată, invocând în acest sens jurisprudenţa în materie a Curţii Constituţionale, prin care aceasta a constatat că dispoziţiile art. 7 alin. (1), (3) şi (7) şi ale art. 11 din Legea nr. 554/2004 nu contravin prevederilor art. 16, 21 şi ale art. 52 alin. (1) din Constituţie.
    Avocatul Poporului apreciază că dispoziţiile legale criticate sunt constituţionale. Arată, în esenţă, că acestea nu aduc atingere principiului constituţional al egalităţii în faţa legii, fiind aplicabile oricărei persoane aflate în situaţiile menţionate în ipoteza normei juridice, neavând caracter discriminatoriu pe considerente arbitrare. Totodată, textele criticate sunt în deplină concordanţă cu prevederile art. 21 şi ale art. 51 alin. (1) din Constituţie, precum şi cu jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, care a statuat, de exemplu, în Cauza Stubbings şi alţii împotriva Regatului Unit, 1996, că instituirea unor termene pentru efectuarea diferitelor acte de procedură, termenele de prescripţie şi cele de decădere sau sancţiunile pentru nerespectarea acestora nu aduc atingere dreptului la un tribunal în substanţa sa. De altfel, în sensul constituţionalităţii dispoziţiilor criticate, Curtea Constituţională s-a pronunţat prin deciziile nr. 569/2006 şi nr. 638/2006.
    Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate ridicate.
    CURTEA,
    examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului şi Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susţinerile părţii prezente, concluziile procurorului şi dispoziţiile de lege criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:
    Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate ridicată.
    Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile art. 7 alin. (1), (3) şi (7) şi ale art. 11 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004. Textele criticate prevăd următoarele:
    - Art. 7. - Procedura prealabilă: "(1) Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, trebuie să solicite autorităţii publice emitente, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Plângerea se poate adresa în egală măsură organului ierarhic superior, dacă acesta există.(...)
    (3) Este îndreptăţită să introducă plângere prealabilă şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul în care a luat cunoştinţă, pe orice cale, de existenţa acestuia, în limitele termenului de 6 luni prevăzut la alin. (7).(...)
    (7) Plângerea prealabilă în cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce, pentru motive temeinice, şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este termen de prescripţie.";
    - Art. 11. - Termenul de introducere a acţiunii: "(1) Cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual sau recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la:
    a) data primirii răspunsului la plângerea prealabilă sau, după caz, data comunicării refuzului, considerat nejustificat, de soluţionare a cererii;
    b) data expirării termenului legal de soluţionare a cererii, fără a depăşi termenul prevăzut la alin. (2);
    c) data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative.
    (2) Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ unilateral, cererea poate fi introdusă şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data emiterii actului.
    (3) În cazul acţiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, termenul curge de la data când s-a cunoscut existenţa actului nelegal, fiind aplicabile în mod corespunzător prevederile alin. (2).
    (4) Ordonanţele sau dispoziţiile din ordonanţe care se consideră a fi neconstituţionale, precum şi actele administrative cu caracter normativ care se consideră a fi nelegale pot fi atacate oricând.
    (5) Termenul prevăzut la alin. (1) este termen de prescripţie, iar termenul prevăzut la alin. (2) este termen de decădere."
    În motivarea excepţiei autorul invocă prevederile constituţionale ale art. 16, privind principiul egalităţii cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi fără discriminări, ale art. 21 referitor la accesul liber la justiţie şi ale art. 52 alin. (1) privind dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, precum şi prevederile tratatelor internaţionale la care România este parte - Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice şi Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, fără a face însă referire la un text anume.
    Analizând critica de neconstituţionalitate, Curtea reţine că aceasta vizează, în esenţă, procedura plângerii prealabile, instituită de art. 7 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, precum şi stabilirea, prin art. 11 din lege, a unor termene pentru introducerea acţiunii în contencios administrativ. În opinia autorului excepţiei, procedura prealabilă este inutilă şi de natură a tergiversa soluţionarea pricinii de către instanţa judecătorească, fiind îngrădit astfel accesul liber la justiţie, iar termenele de prescripţie sau de decădere, care sunt de 6 luni sau de un an, după caz, sunt prea scurte, nerezonabile, astfel încât aduc atingere dreptului persoanei vătămate de o autoritate publică de a se adresa justiţiei pentru a cere anularea actului administrativ sau recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei.
    Curtea constată că textele de lege criticate, raportate la aceleaşi prevederi constituţionale şi la aceleaşi critici, au mai fost analizate în jurisprudenţa sa. De exemplu, prin Decizia nr. 39 din 27 ianuarie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 165 din 24 februarie 2005, Curtea a respins excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 1 alin. (1) şi ale art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, reţinând că "Nicio dispoziţie constituţională nu interzice ca prin lege să se instituie o procedură administrativă prealabilă, fără caracter jurisdicţional, cum este de exemplu procedura recursului administrativ graţios sau a celui ierarhic." Prin Decizia nr. 220/2004 s-a arătat, de asemenea, că instituirea recursului prealabil sau graţios reprezintă o modalitate simplă, rapidă şi scutită de taxa de timbru, prin care persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică are posibilitatea de a obţine recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului său legitim direct de la organul emitent. Se realizează astfel, pe de o parte, protecţia persoanei vătămate şi a administraţiei, iar pe de altă parte, degrevarea instanţelor judecătoreşti de contencios administrativ de acele litigii care pot fi soluţionate pe cale administrativă, dându-se expresie principiului celerităţii.
    Cât priveşte problema termenelor reglementate de art. 11 din Legea nr. 554/2004, înăuntrul cărora persoana vătămată trebuie să exercite dreptul la acţiune în contencios administrativ, Curtea, prin Decizia nr. 123/2006, a reţinut că "stabilirea unor condiţionări pentru introducerea acţiunilor în justiţie nu constituie o încălcare a dreptului la accesul liber la justiţie şi la un proces echitabil", iar "legiuitorul poate institui, în considerarea unor situaţii deosebite, reguli speciale de procedură, ca şi modalităţile de exercitare a drepturilor procedurale, principiul liberului acces la justiţie presupunând posibilitatea neîngrădită a celor interesaţi de a utiliza aceste proceduri, în formele şi în modalităţile instituite de lege". În considerentele Deciziei nr. 534/2006, Curtea a arătat totodată că "textul de lege supus controlului de constituţionalitate [art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004] nu conţine nicio dispoziţie prin care s-ar crea privilegii sau discriminări. Alin. (1) al art. 11 prevede regula generală potrivit căreia termenul pentru introducerea cererii la instanţa de contencios administrativ este de 6 luni, iar alin. (2) stabileşte excepţia, în sensul că pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ unilateral, cererea poate fi introdusă şi peste acest termen, dar nu mai târziu de un an de la data emiterii actului. Aceste reglementări se aplică deopotrivă tuturor persoanelor care se consideră vătămate prin actul administrativ şi vor să-l atace".
    Curtea constată că cele reţinute în jurisprudenţa menţionată îşi păstrează valabilitatea şi în această cauză.
    Curtea observă că nu poate fi reţinută nici critica de neconstituţionalitate referitoare la încălcarea art. 52 alin. (1) din Legea fundamentală, privind dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică. Potrivit alin. (2) al textului constituţional invocat, "condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică". Or, dispoziţiile legale criticate cuprind reguli privind anumite condiţii şi termene în limitele cărora persoana vătămată în drepturile sale de o autoritate publică îşi poate exercita dreptul la acţiune împotriva actelor administrative emise de aceasta, astfel că nu există contradicţie între art. 7 alin. (1), (3) şi (7) şi art. 11 din Legea nr. 554/2004, pe de o parte, şi art. 52 alin. (1) din Constituţie, pe de altă parte.
    Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992,
    CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
    În numele legii
    DECIDE:
    Respinge excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 7 alin. (1), (3) şi (7) şi ale art. 11 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie ridicată de Societatea Comercială "Alex Society" - S.R.L. din comuna Popeşti-Leordeni în Dosarul nr. 5.827/2/2006 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
    Definitivă şi general obligatorie.
    Pronunţată în şedinţa publică din data de 17 aprilie 2007.
    PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,
    prof. univ. dr. IOAN VIDA
    Magistrat-asistent,
    Claudia-Margareta Krupenschi
    --------------