DECIZIE nr. 694 din 28 iunie 2012
referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 32 şi ale art. 47 alin. (3)-(5) din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul
EMITENT
  • CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
  • Publicat în  MONITORUL OFICIAL nr. 611 din 24 august 2012



    Augustin Zegrean - preşedinte
    Acsinte Gaspar - judecător
    Petre Lăzăroiu - judecător
    Mircea Ştefan Minea - judecător
    Iulia Antoanella Motoc - judecător
    Ion Predescu - judecător
    Puskas Valentin Zoltan - judecător
    Tudorel Toader - judecător
    Claudia-Margareta Krupenschi - magistrat-asistent
    Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Antonia Constantin.
    Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 32 şi ale art. 47 alin. (3)-(5) din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul, excepţie ridicată de Lucian Manuel Paraschiv şi Mihaela Cristescu în Dosarul nr. 27.835/3/2010 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi care formează obiectul Dosarului nr. 512D/2012 al Curţii Constituţionale.
    La apelul nominal se constată lipsa părţilor, faţă de care procedura de citare a fost legal îndeplinită.
    Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepţiei de neconstituţionalitate. Susţine că textele de lege criticate nu instituie o diferenţă de tratament juridic între titularii dreptului de proprietate - persoane fizice sau persoane juridice -, acestea cuprinzând condiţiile impuse în mod egal tuturor proprietarilor, fără derogări de la regimul autorizaţii construcţiilor.
    CURTEA,
    având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:
    Prin Decizia civilă nr. 310 din 23 ianuarie 2012, pronunţată în Dosarul nr. 27.835/3/2010, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor "art. 1 pct. 10 şi pct. 24 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 7/2011 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul", excepţie ridicată de Lucian Manuel Paraschiv şi Mihaela Cristescu într-o cauză având ca obiect soluţionarea recursului formulat împotriva unei sentinţe civile prin care a fost respinsă acţiunea autorilor excepţiei de reparare a unui prejudiciu cauzat printr-un act administrativ.
    În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate se arată că prevederile art. I pct. 10 şi pct. 24 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 7/2011 au adus modificări discriminatorii regimului de încadrare urbanistică, în funcţie de suprafaţa, respectiv de modul în care vor fi folosite anumite terenuri. Astfel, asupra terenurilor având destinaţia de locuinţe, aparţinând persoanelor fizice sau juridice, legea nu mai permite derogări de la regimul urbanistic prestabilit, în timp ce pentru terenuri cu destinaţia de spaţii comerciale sau în cazuri de construire a unor obiective de interes major este posibilă modificarea prevederilor documentaţiilor de urbanism. Deşi sancţiunea pentru construirea în afara dispoziţiilor legale este comună, şi anume demolarea clădirii, apare această inechitate sub aspectul posibilităţii reîncadrării urbanistice a imobilului prin derogare de la prevederile Planului urbanistic zonal, permisă numai în cazul unor spaţii cu destinaţii comerciale. Or, art. 44 alin. (2) din Constituţie garantează că "proprietatea este ocrotită în mod egal de lege". Prin urmare, proprietarii unor imobile cu destinaţia de locuinţă sunt discriminaţi şi sunt afectaţi prin ingerinţa statului asupra celor 3 atribute definitorii ale dreptului de proprietate: posesia, folosinţa şi dispoziţia. Dreptul lor de proprietate asupra bunului imobil, drept cu "caracter total", ce conferă titularului său folosinţa şi dispoziţia asupra unui bun "în mod exclusiv şi perpetuu" devine, practic, inutilizabil, ceea ce echivalează cu o expropriere nelegală. Autorii excepţiei mai susţin că textele de lege criticate nici nu stabilesc vreun mod de îndreptare a unor erori de încadrare urbanistică prin Planul urbanistic general, ceea ce face ca aceste prevederi să fie abuzive şi sub acest aspect.
    Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal consideră că dispoziţiile de lege criticate sunt constituţionale, având în vedere motivele invocate în preambulul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 7/2011, ce justifică necesitatea şi urgenţa reglementării.
    Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.
    Avocatul Poporului consideră că dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 7/2011 sunt constituţionale. Fără a fi contrare prevederilor art. 44 alin. (2) şi (3) din Constituţie, textele de lege criticate, prin care sunt reglementate anumite măsuri de armonizare a activităţilor de planificare urbană şi teritorială, sunt în deplină concordanţă cu exigenţa impusă de art. 44 alin. (7) din Legea fundamentală, ce impune proprietarului obligaţia respectării tuturor sarcinilor ce îi revin, potrivit legii sau obiceiului. În plus, normele constituţionale îndrituiesc legiuitorul ordinar să stabilească cadrul juridic pentru exercitarea atributelor dreptului de proprietate, în accepţiunea principială conferită de Constituţie, în aşa fel încât să nu vină în coliziune cu interesele generale sau cu interesele particulare legitime ale altor subiecte de drept, instituind astfel nişte limitări rezonabile în valorificarea acestuia, ca drept subiectiv garantat.
    Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.
    CURTEA,
    examinând actul de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:
    Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.
    Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie, potrivit încheierii de sesizare şi motivării autorilor excepţiei, prevederile art. 1 pct. 10 şi pct. 24 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 7/2011 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 111 din 11 februarie 2011. Având în vedere că ordonanţa de urgenţă menţionată este un act modificator al unei legi, iar, potrivit art. 62 teza întâi din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, "Dispoziţiile de modificare şi de completare se încorporează, de la data intrării lor în vigoare, în actul de bază, identificându-se cu acesta", rezultă că obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl reprezintă, în realitate, dispoziţiile art. 32 şi ale art. 47 alin. (3)-(5) din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 373 din 10 iulie 2001, astfel cum au fost modificate prin dispoziţiile art. I pct. 10 şi pct. 24 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 7/2011 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul. Textele de lege criticate prevăd următoarele:
    - Art. 32: "(1) În cazul în care prin cererea pentru emiterea certificatului de urbanism se solicită o modificare a prevederilor documentaţiilor de urbanism aprobate pentru zona respectivă sau dacă condiţiile specifice ale amplasamentului ori natura obiectivelor de investiţii o impun, autoritatea publică locală are dreptul ca, după caz, prin certificatul de urbanism:
    a) să respingă în mod justificat cererea de modificare a prevederilor documentaţiilor de urbanism aprobate;
    b) să condiţioneze autorizarea investiţiei de elaborarea şi aprobarea de către autoritatea publică locală competentă a unui plan urbanistic zonal;
    c) să condiţioneze autorizarea investiţiei de elaborarea unui plan urbanistic zonal, prin grija investitorului privat, în condiţiile legii, şi de aprobarea acestuia de către autoritatea publică locală, numai în situaţia solicitării construirii de parcuri industriale, parcuri tehnologice, supermagazine, hipermagazine, parcuri comerciale, parcuri culturale, zone de producţie, zone de dezvoltare a unor ansambluri rezidenţiale noi, infrastructură de transport, în situaţia extinderii intravilanului localităţii cu cel puţin 10.000 mý pentru funcţiuni de locuire sau cu cel puţin 5.000 mý pentru funcţiuni de servicii sau producţie;
    d) să condiţioneze autorizarea investiţiei de elaborarea şi aprobarea unui plan urbanistic de detaliu;
    e) să permită întocmirea documentaţiei tehnice pentru autorizaţia de construire, în situaţia solicitării construirii pe o parcelă în cadrul unui front continuu construit preexistent în care clădirile de pe parcelele adiacente au acelaşi regim de înălţime cu cel solicitat.
    (2) Pentru situaţiile prevăzute la alin. (1) lit. c), iniţierea planului urbanistic zonal se face după obţinerea unui aviz de oportunitate întocmit de arhitectul-şef şi aprobat, după caz, conform competenţei, de preşedintele consiliului judeţean, cu avizul prealabil al primarului localităţii, de primarul localităţii, respectiv primarul general al municipiului Bucureşti.
    (3) Avizul de oportunitate se emite în baza unei solicitări scrise, cuprinzând următoarele elemente:
    a) piese scrise, respectiv memoriu tehnic explicativ, care va cuprinde prezentarea investiţiei/operaţiunii propuse, indicatorii propuşi, modul de integrare a acesteia în zonă, prezentarea consecinţelor economice şi sociale la nivelul unităţii teritoriale de referinţă şi la nivelul localităţii, categoriile de costuri ce vor fi suportate de investitorii privaţi şi categoriile de costuri ce vor cădea în sarcina autorităţii publice locale;
    b) piese desenate, respectiv încadrarea în zonă, plan topografic/cadastral cu zona de studiu actualizat, conceptul propus - plan de situaţie cu prezentarea funcţiunilor, a vecinătăţilor şi a limitelor servituţilor propus a fi instituite, modul de asigurare a acceselor, utilităţilor.
    (4) Prin avizul de oportunitate se stabilesc următoarele:
    a) teritoriul care urmează să fie reglementat prin Planul urbanistic zonal;
    b) categoriile funcţionale ale dezvoltării şi eventualele servituţi;
    c) reglementări obligatorii sau dotări de interes public necesare;
    d) reglementări privind asigurarea acceselor, parcajelor, utilităţilor;
    e) capacităţi şi indicatori maximali pentru volumele de marfă vehiculate, emisii de noxe.
    (5) După aprobarea Planului urbanistic zonal sau de detaliu se poate întocmi documentaţia tehnică în vederea obţinerii autorizaţiei de construire, exclusiv cu respectarea reglementărilor urbanistice aprobate."
    Art. 47 alin. (3)-(5): "(3) Elaborarea de planuri urbanistice zonale este obligatorie pentru:
    a) zonele centrale ale localităţilor;
    b) zonele construite protejate;
    c) parcurile industriale, parcurile de activităţi sau tehnologice;
    d) zonele destinate hipermagazinelor şi/sau parcurilor comerciale;
    e) zonele de producţie;
    f) parcurile culturale;
    g) zonele de dezvoltare a unor ansambluri rezidenţiale noi;
    h) infrastructura de transport;
    i) zonele supuse restructurării sau regenerării urbane;
    j) zona costieră/zonele de protecţie a ţărmului mării, pe o adâncime de minimum 200 m;
    k) alte zone stabilite de autorităţile publice centrale sau locale, potrivit legii, pentru zone omogene din punct de vedere funcţional şi morfologic sau pentru suprafeţe mai mari de 10.000 mý.
    (4) Delimitarea zonelor pentru care se întocmesc planuri urbanistice zonale obligatorii se face, de regulă, în Planul urbanistic general.
    (5) Prin Planul urbanistic zonal se stabilesc, în baza analizei contextului social, cultural istoric, urbanistic şi arhitectural, reglementări cu privire la regimul de construire, funcţiunea zonei, înălţimea maximă admisă, coeficientul de utilizare a terenului (CUT), procentul de ocupare a terenului (POT), retragerea clădirilor faţă de aliniament şi distanţele faţă de limitele laterale şi posterioare ale parcelei, caracteristicile arhitecturale ale clădirilor, materialele admise."
    Textele din Constituţie invocate de autorul excepţiei ca fiind încălcate sunt cele ale art. 44 alin. (2) teza întâi, potrivit cărora "Proprietatea privată este garantată şi ocrotită în mod egal de lege, indiferent de titular", precum şi ale art. 44 alin. (3), în temeiul cărora "Nimeni nu poate fi expropriat decât pentru o cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă şi prealabilă despăgubire."
    Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea Constituţională constată că aceasta urmează să fie respinsă ca neîntemeiată, pentru următoarele considerente:
    Art. 32 din Legea nr. 350/2001 stabileşte soluţiile pe care autoritatea publică locală are dreptul să le adopte faţă de cererile de modificare a prevederilor documentaţiilor de urbanism aprobate pentru o anumită zonă din raza sa teritorială, iar art. 47 alin. (3)-(5) enumeră cazurile în care elaborarea de planuri urbanistice zonale este obligatorie. În anumite situaţii, justificate prin condiţiile specifice ale amplasamentului ori prin natura obiectivelor de investiţii, este posibilă modificarea datelor din documentaţiile de urbanism preexistente, însă numai cu respectarea cerinţelor legii, cerinţe care vizează necesitatea obţinerii unor avize suplimentare şi care nu prevăd nicio discriminare legată de persoana solicitantului, indiferent dacă aceasta este persoană fizică sau persoană juridică de drept privat sau de drept public. Determinant este, aşadar, factorul obiectiv al valorii, întinderii, amplasării şi al impactului general al investiţiei imobiliare respective.
    Prin urmare, dispoziţiile de lege criticate nu prevăd un tratament juridic diferenţiat al proprietăţii, în funcţie de persoana titularului dreptului de proprietate, aşa cum susţin autorii excepţiei, fiind în deplin acord cu exigenţele art. 44 alin. (2) teza întâi din Constituţie.
    Curtea Constituţională nu poate reţine nici criticile referitoare la realizarea unei exproprieri, prin faptul că, fără obţinerea modificărilor prevederilor documentaţiilor de urbanism, titularul dreptului de proprietate - persoană fizică - ce are ca obiect un bun imobil cu destinaţia de locuinţă este împiedicat să exercite neîngrădit atributele specifice dreptului de proprietate - usus, fructus şi abusus. Potrivit dispoziţiilor art. 44 alin. (1) teza a doua din Constituţie, dreptul de proprietate nu are caracter absolut, conţinutul şi limitele sale fiind stabilite de lege.
    În cazul de faţă, însă, nici nu se pune problema restrângerii exerciţiului dreptului de proprietate. Dreptul de proprietate, ca orice al drept, trebuie exercitat cu bună-credinţă şi în acord cu interesele şi drepturile altor titulari de drepturi sau cu interesul general al societăţii sau al unei comunităţi determinate. Normele legale referitoare la amenajarea teritoriului şi urbanismul, reglementate de Legea nr. 350/2001, urmăresc tocmai obţinerea unui echilibru rezonabil între interesele particulare ale titularilor dreptului de proprietate şi interesul public ce constă în protejarea mediului şi asigurarea dreptului la un mediu sănătos, garantat de art. 35 din Constituţie. Pentru evitarea abuzurilor în domeniul construcţiilor, cu consecinţe extrem de grave asupra dezideratului de armonizare a mediului urban concomitent cu protejarea mediului natural, legea cuprinde anumite reguli privind regimul autorizaţiilor de construire, elaborate, evident, în funcţie de natura, obiectivul şi impactul social al fiecărui tip de construcţie. Respectarea acestor reguli nu poate fi convertită într-o pretinsă îngrădire a exercitării dreptului de proprietate, aşa cum susţin autorii excepţiei. Faptul că aceştia nu se află în ipotezele normelor legale ce reglementează situaţiile în care autoritatea publică locală poate accepta, sub anumite condiţii stricte, cererea de modificare a prevederilor documentaţiilor de urbanism, nu înseamnă că actul normativ în cauză instituie o discriminare în defavoarea acestora sau că este afectat dreptul lor de proprietate.
    Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992,
    CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
    În numele legii
    DECIDE:
    Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 32 şi ale art. 47 alin. (3)-(5) din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul, excepţie ridicată de Lucian Manuel Paraschiv şi Mihaela Cristescu în Dosarul nr. 27.835/3/2010 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
    Definitivă şi general obligatorie.
    Pronunţată în şedinţa publică din data de 28 iunie 2012.
    PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,
    AUGUSTIN ZEGREAN
    Magistrat-asistent,
    Claudia-Margareta Krupenschi
    ------