DECIZIE nr. 420 din 28 mai 2015
referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 271^1 şi art. 271^2 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii
EMITENT
  • CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
  • Publicat în  MONITORUL OFICIAL nr. 610 din 12 august 2015



        Augustin Zegrean - preşedinte
        Petre Lăzăroiu - judecător
        Mircea Ştefan Minea - judecător
        Daniel Marius Morar - judecător
        Mona-Maria Pivniceru - judecător
        Puskas Valentin Zoltan - judecător
        Simona-Maya Teodoroiu - judecător
        Tudorel Toader - judecător
        Bianca Drăghici - magistrat-asistent

    1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 271^1 şi art. 271^2 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, excepţie ridicată de Financiar Urban - S.R.L. în Dosarul nr. 6.280/2/2014 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, de Sutech - S.R.L. în Dosarul nr. 591/57/2014 al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal şi de Novara T Impex - S.R.L. în Dosarul nr. 1.991/54/2014 al Curţii de Apel Craiova - Secţia contencios administrativ şi fiscal şi care formează obiectul dosarelor Curţii Constituţionale nr. 1.275D/2014, nr. 1.277D/2014 şi nr. 1.412D/2014.
    2. Dezbaterile au avut loc la data de 14 mai 2015, în prezenţa reprezentanţilor autorului excepţiei Sutech - S.R.L., avocaţii Ionuţ Şerban şi Dan Cristea, şi cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Luminiţa Nicolescu, fiind consemnate în încheierea de la acea dată, când Curtea a conexat dosarele nr. 1.277D/2014 şi nr. 1.412D/2014 la Dosarul nr. 1.275D/2014, care a fost primul înregistrat, şi, având în vedere cererea de întrerupere a deliberărilor pentru o mai bună studiere a problemelor ce formează obiectul cauzei, a amânat pronunţarea, în temeiul dispoziţiilor art. 57 şi art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, pentru data de 28 mai 2015.
    CURTEA,
    având în vedere actele şi lucrările dosarelor, constată următoarele:
    3. Prin Decizia nr. 8.081 din 3 noiembrie 2014, pronunţată în Dosarul nr. 6.280/2/2014, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 271^1 şi art. 271^2 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii.
    4. Prin Decizia nr. 4.051 din 29 octombrie 2014, pronunţată în Dosarul nr. 591/57/2014, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 271^1 şi art. 271^2 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii.
    5. Prin Încheierea din 16 decembrie 2014, pronunţată în Dosarul nr. 1.991/54/2014, Curtea de Apel Craiova - Secţia contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 271^1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii.
    6. Excepţia a fost ridicată de Financiar Urban - S.R.L., Sutech - S.R.L. şi Novara T Impex - S.R.L. în cauze având ca obiect soluţionarea plângerilor formulate împotriva deciziilor pronunţate de Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor prin care s-au respins contestaţiile depuse împotriva rezultatului procedurii de licitaţie deschisă în vederea atribuirii unor contracte de lucrări.
    7. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorii acesteia apreciază, în esenţă, că jurisdicţia Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor este una specială, administrativă, iar prin dispoziţiile de lege criticate nu se mai poate vorbi despre jurisdicţii administrative gratuite, ci despre taxe impuse anumitor subiecte de drept care, potrivit legii, au dreptul să sesizeze un organ administrativ. Astfel, impunerea prin lege a unei sarcini patrimoniale de 1% din valoarea unui contract de achiziţie publică reprezintă o îngrădire a exercitării dreptului de acces la instanţă.
    8. De asemenea, consideră că textele de lege supuse controlului de constituţionalitate impun o sarcină oneroasă pentru accesul la justiţie doar uneia dintre părţile potenţiale ale unui litigiu, anume operatorul economic participant. Or, această situaţie generează o discriminare între operatorul economic şi autoritatea contractantă, ca părţi procesuale aflate pe poziţii de egalitate. Totodată, susţin că garanţia de bună conduită, deşi poartă această denumire, nu este altceva decât o taxă de timbru mascată.
    9. În final, apreciază că "obligativitatea achitării anticipate a garanţiei de bună conduită răstoarnă prezumţia de bună conduită a operatorilor economici implicaţi în derularea unor proceduri reglementate de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 şi restrânge, în mod evident, accesul liber la justiţie şi dreptul la un proces echitabil, condiţionând judecarea pe fond a cauzei de plata unei taxe împovărătoare şi prohibitive pentru operatorii economici".
    10. Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal îşi exprimă opinia în sensul respingerii excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor de lege criticate, prin raportare la art. 21 alin. (4) din Constituţie, având în vedere că garanţia de bună conduită nu are caracterul unei taxe de natură a suprima caracterul gratuit al jurisdicţiei administrative, ci a fost instituită de legiuitor în scopul declarat de a proteja autoritatea contractantă de riscul unui eventual comportament abuziv al operatorului economic, pe întreaga perioadă cuprinsă între data depunerii contestaţiei şi până la data rămânerii definitive a deciziei Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor sau hotărârii instanţei de judecată, astfel cum se arată explicit în expunerea de motive a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 51/2014.
    11. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal îşi exprimă opinia în sensul că dispoziţiile de lege criticate nu încalcă prevederile constituţionale ale art. 16 alin. (1) şi (2) şi art. 21 alin. (4).
    12. Curtea de Apel Craiova - Secţia contencios administrativ şi fiscal apreciază că excepţia de neconstituţionalitate invocată este neîntemeiată, întrucât prin noile măsuri impuse în sarcina agenţilor economici se doreşte o fluidizare a întregului proces de atribuire a contractelor de achiziţii publice, limitarea practicilor abuzive din partea agenţilor economici care, prin modul de a formula neîngrădit contestaţii, nu au făcut decât să îngreuneze în mod netemeinic procedurile şi aşa anevoioase de atribuire a contractelor de achiziţii publice.
    13. Potrivit art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actele de sesizare au fost comunicate preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.
    14. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul şi Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.
    CURTEA,
    examinând actele de sesizare, rapoartele întocmite de judecătorul-raportor, notele scrise depuse de autorii excepţiei Financiar Urban - S.R.L. şi Sutech - S.R.L., precum şi de partea SNGN Romgaz - S.A., susţinerile reprezentanţilor autorului excepţiei Sutech S.R.L., concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:
    15. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.
    16. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile art. 271^1 şi art. 271^2 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 418 din 15 mai 2006, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 337/2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 625 din 20 iulie 2006, cu modificările şi completările ulterioare, dispoziţii introduse prin art. I pct. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 51/2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 486 din 30 iunie 2014, având următorul cuprins:
    - Art. 271^1: "(1) În scopul de a proteja autoritatea contractantă de riscul unui eventual comportament necorespunzător, contestatorul are obligaţia de a constitui garanţia de bună conduită pentru întreaga perioadă cuprinsă între data depunerii contestaţiei/cererii/plângerii şi data rămânerii definitive a deciziei Consiliului/hotărârii instanţei de judecată de soluţionare a acesteia.
    (2) Contestaţia/Cererea/Plângerea va fi respinsă în cazul în care contestatorul nu prezintă dovada constituirii garanţiei prevăzute la alin. (1).
    (3) Garanţia de bună conduită se constituie prin virament bancar sau printr-un instrument de garantare emis în condiţiile legii de o societate bancară ori de o societate de asigurări şi se depune în original la sediul autorităţii contractante şi în copie la Consiliu sau la instanţa de judecată, odată cu depunerea contestaţiei/cererii/plângerii.
    (4) Cuantumul garanţiei de bună conduită se stabileşte prin raportare la valoarea estimată a contractului ce urmează a fi atribuit, astfel:
    a) 1% din valoarea estimată, dacă aceasta este mai mică decât pragurile valorice prevăzute la art. 55 alin. (2) lit. a) şi b);
    b) 1% din valoarea estimată, dacă aceasta este mai mică decât pragurile valorice prevăzute la art. 55 alin. (2) lit. c), dar nu mai mult decât echivalentul în lei a 10.000 euro, la cursul BNR de la data constituirii garanţiei;
    c) 1% din valoarea estimată, dacă aceasta este egală sau mai mare decât pragurile valorice prevăzute la art. 55 alin. (2) lit. a) şi b), dar nu mai mult decât echivalentul în lei a 25.000 euro, la cursul BNR de la data constituirii garanţiei;
    d) 1% din valoarea estimată, dacă aceasta este egală sau mai mare decât pragurile valorice prevăzute la art. 55 alin. (2) lit. c), dar nu mai mult decât echivalentul în lei a 100.000 euro, la cursul BNR de la data constituirii garanţiei.
    (5) Garanţia de bună conduită trebuie să aibă o perioadă de valabilitate de cel puţin 90 de zile, să fie irevocabilă şi să prevadă plata necondiţionată la prima cerere a autorităţii contractante, în măsura în care contestaţia/cererea/plângerea va fi respinsă.
    (6) În cazul în care, în ultima zi de valabilitate a garanţiei de bună conduită, decizia Consiliului sau hotărârea instanţei de judecată nu este rămasă definitivă, iar contestatorul nu a prelungit valabilitatea garanţiei de bună conduită în aceleaşi condiţii de la alin. (1)-(5), autoritatea contractantă va reţine garanţia de bună conduită. Prevederile art. 271^2 alin. (3)-(5) se aplică în mod corespunzător.
    (7) Prevederile alin. (1)-(6) se aplică în mod corespunzător şi în situaţia în care plângerea împotriva deciziei Consiliului este formulată de o altă persoană decât autoritatea contractantă sau contestator, conform art. 281.";
    - Art. 271^2: "(1) În cazul în care contestaţia este respinsă de către Consiliu sau de către instanţa de judecată, atunci când contestatorul se adresează direct instanţei, autoritatea contractantă are obligaţia de a reţine garanţia de bună conduită de la momentul rămânerii definitive a deciziei Consiliului/ hotărârii instanţei de judecată. Reţinerea se aplică pentru loturile la care contestaţia a fost respinsă.
    (2) Prevederile alin. (1) se aplică şi în cazul în care contestatorul renunţă la contestaţie/cerere/plângere.
    (3) Măsura prevăzută la alin. (1) nu va fi aplicată în cazul în care Consiliul/instanţa de judecată respinge contestaţia ca rămasă fără obiect sau în cazul în care s-a renunţat la contestaţie/cerere/plângere, ca urmare a adoptării de către autoritatea contractantă a măsurilor de remediere necesare, în condiţiile art. 256^3 alin. (1).
    (4) În situaţia în care Consiliul admite contestaţia, respectiv instanţa competentă admite plângerea formulată împotriva deciziei Consiliului de respingere a contestaţiei, autoritatea contractantă are obligaţia de a restitui contestatorului garanţia de bună conduită, în cel mult 5 zile de la momentul rămânerii definitive a deciziei/hotărârii.
    (5) În situaţia în care contestatorul se adresează direct instanţei de judecată şi aceasta admite cererea introdusă, prevederile alin. (4) se aplică în mod corespunzător.
    (6) Sumele încasate de autoritatea contractantă din executarea garanţiei de bună conduită reprezintă venituri ale autorităţii contractante."
    17. Autorii excepţiei susţin că dispoziţiile de lege criticate contravin prevederilor constituţionale ale art. 16 alin. (1) şi (2) referitor la egalitatea în drepturi şi art. 21 alin. (1), (2) şi (4) privind accesul liber la justiţie.
    18. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine că, prin Decizia nr. 5 din 15 ianuarie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 188 din 19 martie 2015, a admis excepţia de neconstituţionalitate şi a constatat că dispoziţiile art. 271^2 alin. (1) şi (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 sunt neconstituţionale şi a respins, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 271^1 şi art. 271^2 alin. (3)-(6) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006.
    19. Curtea a constatat că dispoziţiile art. 271^2 alin. (1) şi (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006, care prevăd reţinerea necondiţionată a garanţiei de bună conduită în cazul respingerii contestaţiei/cererii/plângerii, sunt neconstituţionale, întrucât îngrădesc accesul liber la justiţie - art. 21 alin. (1) din Constituţie - prin descurajarea contestatorului de a formula o contestaţie/cerere/plângere, considerându-se de plano că orice respingere se converteşte într-o sancţiune pentru un comportament necorespunzător. Totodată, Curtea a constatat că este afectat şi dreptul de proprietate privată, prevăzut de art. 44 din Constituţie, diminuarea patrimoniului autorilor contestaţiilor/cererilor/plângerilor neputând fi consecinţa directă a exercitării unui drept sau a unei libertăţi fundamentale, respectiv a unui drept procesual (paragrafele 46 şi 47 din Decizia nr. 5 din 15 ianuarie 2015, precitată).
    20. În aceste condiţii, faţă de constatarea neconstituţionalităţii art. 271^2 alin. (1) şi (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006, sunt incidente dispoziţiile art. 29 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 807 din 3 decembrie 2010, potrivit cărora "Nu pot face obiectul excepţiei prevederile constatate ca fiind neconstituţionale printr-o decizie anterioară a Curţii Constituţionale". Constatând că acest caz de inadmisibilitate a excepţiei de neconstituţionalitate a intervenit după sesizarea Curţii Constituţionale, excepţia cu acest obiect urmează să fie respinsă ca devenită inadmisibilă.
    21. În procesul de aplicare şi interpretare a legislaţiei incidente în cauză, instanţa de judecată, potrivit dispoziţiilor art. 147 alin. (1) şi (4) din Constituţie, urmează să respecte Decizia Curţii Constituţionale nr. 5 din 15 ianuarie 2015, atât sub aspectul dispozitivului, cât şi al considerentelor pe care acesta se sprijină. Prin urmare, chiar dacă, în temeiul art. 29 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, excepţia de neconstituţionalitate urmează să fie respinsă ca devenită inadmisibilă, potrivit jurisprudenţei Curţii, prezenta decizie, în temeiul deciziei de constatare a neconstituţionalităţii, poate reprezenta motiv de revizuire, conform art. 509 alin. (1) pct. 11 din Codul de procedură civilă, raportat la incidenţa acestor articole în speţă.
    22. Referitor la critica de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 271^1 alin. (5) şi (6) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006, Curtea reţine că acestea nu îndeplinesc condiţia legăturii cu soluţionarea cauzei, în sensul art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, deoarece prevăd condiţiile ulterioare constituirii garanţiei de bună conduită, respectiv să aibă o perioadă de valabilitate de cel puţin 90 de zile, să fie irevocabilă şi să prevadă plata necondiţionată la prima cerere a autorităţii contractante, în măsura în care contestaţia/cererea/plângerea va fi respinsă, precum şi situaţiile în care se va reţine garanţia de bună conduită. Or, având în vedere că din analiza înscrisurilor aflate în dosare nu reiese îndeplinirea condiţiei prevăzute de art. 271^1 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006, Curtea va respinge ca inadmisibilă excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 271^1 alin. (5) şi (6) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006.
    23. Cât priveşte dispoziţiile art. 271^1 alin. (1)-(4) şi (7) şi art. 271^2 alin. (3)-(6) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006, Curtea reţine că aspectele invocate de autorii excepţiei în motivarea criticii de neconstituţionalitate ridică probleme care ţin de interpretarea şi aplicarea legii, aspecte care excedează controlului de constituţionalitate, astfel încât excepţia de neconstituţionalitate ridicată urmează să fie respinsă ca inadmisibilă.
    24. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,
    CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
    În numele legii
    DECIDE:
    1. Respinge, ca devenită inadmisibilă, excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 271^2 alin. (1) şi (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, excepţie ridicată de Financiar Urban - S.R.L. în Dosarul nr. 6.280/2/2014 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, de Sutech - S.R.L. în Dosarul nr. 591/57/2014 al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal şi de Novara T Impex - S.R.L. în Dosarul nr. 1.991/54/2014 al Curţii de Apel Craiova - Secţia contencios administrativ şi fiscal.
    2. Respinge, ca inadmisibilă, excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 271^1 şi ale art. 271^2 alin. (3)-(6) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, excepţie ridicată de aceiaşi autori în aceleaşi dosare ale aceloraşi instanţe.
    Definitivă şi general obligatorie.
    Decizia se comunică Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal şi Curţii de Apel Craiova - Secţia contencios administrativ şi fiscal şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
    Pronunţată în şedinţa din data de 28 mai 2015.

    PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE

    AUGUSTIN ZEGREAN

    Magistrat-asistent,

    Bianca Drăghici

    -----