DECIZIE nr. 300 din 1 martie 2011
referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 256 alin. (1), art. 283 şi art. 285 alin. (5) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii
EMITENT
  • CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
  • Publicat în  MONITORUL OFICIAL nr. 312 din 6 mai 2011



    Augustin Zegrean - preşedinte
    Aspazia Cojocaru - judecător
    Acsinte Gaspar - judecător
    Mircea Ştefan Minea - judecător
    Iulia Antoanella Motoc - judecător
    Ion Predescu - judecător
    Daniela Ramona Mariţiu - magistrat-asistent
    Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Simona Ricu.
    Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 256 alin. (1), art. 283 şi art. 285 alin. (5) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, excepţie ridicată de Societatea Comercială "Orange România" - S.A. din Bucureşti în Dosarul nr. 841/2/2010 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
    Dezbaterile au avut loc în şedinţa publică din data de 10 februarie 2011, fiind consemnate în încheierea din acea dată, când, având nevoie de timp pentru a delibera, Curtea a amânat pronunţarea la data de 24 februarie 2011, respectiv 1 martie 2011.
    CURTEA,
    având în vedere actele şi lucrările dosarului, reţine următoarele:
    Prin Încheierea din 15 februarie 2010, pronunţată în Dosarul nr. 841/2/2010, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 256 alin. (1), art. 283 şi art. 285 alin. (5) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, excepţie ridicată de Societatea Comercială "Orange România" - S.A. din Bucureşti.
    În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autoarea acesteia susţine că dispoziţiile criticate contravin prevederilor art. 21 alin. (4) din Constituţie. Astfel, Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor desfăşoară o activitate administrativ-jurisdicţională care, potrivit textului constituţional invocat, ar trebui să fie facultativă. Această condiţie nu este respectată de textul criticat, doar unele litigii fiind soluţionate direct de către instanţa de judecată, regula fiind în sensul sesizării Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor. De asemenea, dispoziţia potrivit căreia hotărârea pronunţată de instanţă este definitivă şi irevocabilă încalcă principiul dublului grad de jurisdicţie stabilit de legea organică nr. 554/2004 în materia contenciosului administrativ.
    Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal arată că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată.
    Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.
    Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul şi Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.
    CURTEA,
    examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susţinerile părţii prezente, concluziile reprezentantului Ministerului Public, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:
    Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze prezenta excepţie.
    Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile art. 256 alin. (1), art. 283 şi art. 285 alin. (5) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 418 din 15 mai 2006.
    Art. 283 alin. (4) a fost modificat prin articolul unic pct. 32 şi 33 din Legea nr. 278/2010 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 76/2010 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, lege publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 898 din 31 decembrie 2010. La art. 283 a fost introdus un nou alineat - alin. (1^1) -, care nu are nicio incidenţă din perspectiva criticii de neconstituţionalitate formulate.
    Textele criticate au următorul conţinut:
    - Art. 256 alin. (1): "În vederea soluţionării contestaţiilor pe cale administrativ-jurisdicţională, partea care se consideră vătămată are dreptul să se adreseze Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, cu respectarea prevederile art. 256^2 şi 270-271.";
    - Art. 283: "(1) Instanţa competentă să soluţioneze plângerea formulată împotriva deciziei pronunţate de Consiliu este curtea de apel, secţia de contencios-administrativ şi fiscal în a cărei rază se află sediul autorităţii contractante. Cu excepţia cazurilor în care plângerea are ca obiect contestarea amenzii, Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor nu are calitatea de parte în proces.
    (2) Plângerea va fi soluţionată în complet format din 3 judecători.
    (3) Plângerea se soluţionează potrivit dispoziţiilor art. 304^1 din Codul de procedură civilă. Prevederile secţiunii a 9-a se aplică în mod corespunzător.
    (4) După soluţionarea plângerii de către instanţa prevăzută la alin. (1) sau (11), dosarul cauzei se restituie de către instanţă Consiliului.";
    - Art. 285 alin. (5): "Hotărârea pronunţată de instanţă este definitivă şi irevocabilă."
    În susţinerea neconstituţionalităţii acestor dispoziţii legale sunt invocate prevederile constituţionale ale art. 21 alin. (4) referitoare la jurisdicţiile speciale administrative.
    Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea constată că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată pentru considerentele ce vor fi expuse:
    În ceea ce priveşte critica potrivit căreia dispoziţiile art. 285 alin. (5) încalcă principiul dublului grad de jurisdicţie, stabilit de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, Curtea constată că aceasta nu poate fi primită. Astfel, în jurisprudenţa sa constantă, instanţa de contencios constituţional a statuat că examinarea constituţionalităţii unui text de lege are în vedere compatibilitatea acestui text cu dispoziţiile constituţionale pretins violate, iar nu compararea mai multor prevederi legale între ele şi raportarea concluziei ce ar rezultă din această comparaţie la dispoziţii ori principii ale Constituţiei. De altfel, în conformitate cu prevederile art. 126 alin. (3) şi ale art. 129 din Constituţie, Curtea a statuat, prin Decizia nr. 288 din 3 iulie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 560 din 5 august 2003 că "accesul la justiţie nu presupune şi accesul la toate mijloacele procedurale prin care se înfăptuieşte justiţia, iar instituirea regulilor de desfăşurare a procesului în faţa instanţelor judecătoreşti, deci şi reglementarea căilor ordinare sau extraordinare de atac, este de competenţa exclusivă a legiuitorului, care poate institui, în considerarea unor situaţii deosebite, reguli speciale de procedură. Astfel, accesul liber la justiţie nu înseamnă accesul la toate structurile judecătoreşti şi la toate căile de atac". În acest sens este şi Decizia Plenului Curţii Constituţionale nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994. În ceea ce priveşte invocarea în sprijinul criticii de neconstituţionalitate a dreptului la dublul grad de jurisdicţie, Curtea constată că acest drept este reglementat prin dispoziţiile art. 2 din Protocolul adiţional nr. 7 la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, fiind recunoscut doar în materie penală, ceea ce nu este cazul în speţa dedusă controlului de constituţionalitate.
    În ceea ce priveşte critica potrivit căreia dispoziţiile criticate încalcă prevederile art. 21 alin. (4) din Constituţie, Curtea constată că nici aceasta nu poate fi primită. Astfel, Curtea observă că, raportat la momentul introducerii acţiunii în justiţie, partea interesată avea posibilitatea optării între parcurgerea căii administrativ-jurisdicţionale sau introducerea acţiunii direct în faţa instanţei de judecată. De altfel, Curtea constată că nemulţumirea autorului excepţiei se bazează pe o aplicare greşită a dispoziţiilor criticate de către instanţă, ceea ce excedează controlului de constituţionalitate realizat de instanţa de contencios constituţional.
    Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,
    CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
    În numele legii
    DECIDE:
    Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 256 alin. (1), art. 283 şi art. 285 alin. (5) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, excepţie ridicată de Societatea Comercială "Orange România" - S.A. din Bucureşti în Dosarul nr. 841/2/2010 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
    Definitivă şi general obligatorie.
    Pronunţată în şedinţa publică din data de 1 martie 2011.
    PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,
    AUGUSTIN ZEGREAN
    Magistrat-asistent,
    Daniela Ramona Mariţiu
    OPINIE SEPARATĂ
    În dezacord cu soluţia pronunţată de Curtea Constituţională prin Decizia nr. 300 din 1 martie 2011, prin care s-a respins ca neîntemeiată excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 256 alin. (1), art. 283 şi art. 285 alin. (5) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, considerăm că aceasta ar fi trebuit admisă, pentru următoarele motive:
    I. În ceea ce priveşte litigiile care pot surveni în legătură cu atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, trebuie distins între:
    - cereri privind procedura de atribuire, înainte de încheierea contractului;
    - cereri privind acordarea de despăgubiri pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire;
    - cereri privind executarea, nulitatea, anularea, rezoluţiunea, rezilierea sau denunţarea unilaterală a contractelor de achiziţie publică.
    Plecând de la dispoziţiile art. 266 alin. (1) şi de la cele ale art. 286 alin. (1) rezultă că Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor este competent să soluţioneze contestaţiile formulate în cadrul procedurii de atribuire, înainte de încheierea contractului, celelalte două categorii de cereri soluţionându-se, în primă instanţă, de către secţia comercială a tribunalului în circumscripţia căruia se află sediul autorităţii contractante.
    Astfel, în continuare ne vom referi la prima categorie de cereri, cele ce privesc procedura de atribuire, înainte de încheierea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii.
    II. Potrivit dispoziţiilor art. 255 alin. (1) din ordonanţă (după modificarea acestora prin Legea nr. 278/2010), orice persoană care se consideră vătămată într-un drept ori într-un interes legitim printr-un act al autorităţii contractante, prin încălcarea dispoziţiilor legale în materia achiziţiilor publice, poate solicita, prin contestaţie, anularea actului, obligarea autorităţii contractante de a emite un act, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim pe cale administrativ-jurisdicţională, în condiţiile prezentei ordonanţe de urgenţă.
    Dispoziţiile art. 256 din ordonanţă prevăd că partea care se consideră vătămată are dreptul, cu respectarea prevederilor art. 256^2 şi art. 270-271, de a se adresa Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor în vederea soluţionării contestaţiilor pe cale administrativ-jurisdicţională. Aceste dispoziţii nu au fost modificate prin Legea nr. 278/2010.
    Dispoziţiile art. 256^2 şi art. 270-271 la care textul criticat face referire dispun, în prezent, după cum urmează:
    - art. 256^2 (după modificarea acestora prin Legea nr. 278/2010) - asupra termenelor înăuntrul cărora persoana vătămată poate sesiza Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor în vederea anulării actului şi/sau recunoaşterii dreptului pretins ori a interesului legitim;
    - art. 270-271 - asupra elementelor pe care trebuie să le conţină contestaţia; sancţiunii respingerii contestaţiei ca tardive pentru nedepunerea în termenele prevăzute de art. 256^2; înştiinţării participanţilor implicaţi în procedura de atribuire.
    Înainte de modificarea survenită prin Legea nr. 278/2010 dispoziţiile art. 255 alin. (1) din ordonanţă prevedeau că orice persoană care se consideră vătămată într-un drept ori într-un interes legitim printr-un act al autorităţii contractante, prin încălcarea dispoziţiilor legale în materia achiziţiilor publice, poate solicita anularea actului, obligarea autorităţii contractante de a emite un act, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim pe cale administrativ-jurisdicţională sau în justiţie, în condiţiile prezentei ordonanţe de urgenţă.
    De asemenea, dispoziţiile art. 256^2 dispuneau asupra termenelor înăuntrul cărora persoana vătămată putea sesiza Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor sau, după caz, instanţa judecătorească competentă în vederea anulării actului şi/sau recunoaşterii dreptului pretins ori a interesului legitim.
    Mai mult, dispoziţiile alin. (3) al acestui articol prevedeau că partea nu se putea adresa, pentru soluţionarea aceleiaşi cereri, concomitent Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor şi instanţei judecătoreşti competente; în caz contrar, se prezuma renunţarea la calea administrativ-jurisdicţională, partea având obligaţia de a notifica Consiliului introducerea cererii la instanţa judecătorească competentă. Astfel, cea care rămânea învestită cu soluţionarea cererii era instanţa de judecată.
    III. Prin comparaţie, din perspectiva caracterului facultativ al procedurilor administrativ-jurisdicţionale, Ordonanţa Guvernului nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare stabilind Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării ca autoritate administrativ-jurisdicţională, stabileşte prin art. 20 alin. (1) că "persoana care se consideră discriminată poate sesiza Consiliul în termen de un an de la data săvârşirii faptei sau de la data la care putea să ia cunoştinţă de săvârşirea ei", iar prin art. 27 alin. (1) că "Persoana care se consideră discriminată poate formula, în faţa instanţei de judecată, o cerere pentru acordarea de despăgubiri şi restabilirea situaţiei anterioare discriminării sau anularea situaţiei create prin discriminare, potrivit dreptului comun. Cererea este scutită de taxă judiciară de timbru şi nu este condiţionată de sesizarea Consiliului".
    IV. Învestită fiind cu soluţionarea unor excepţii de neconstituţionalitate ale dispoziţiilor cap. IX "Soluţionarea contestaţiilor" din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006, Curtea Constituţională a reţinut în mai multe decizii că aceste dispoziţii sunt constituţionale, dat fiind că persoana ce se considera vătămată are opţiunea între a contesta actul administrativ pe calea administrativ-jurisdicţională şi formularea unei acţiuni în faţa instanţei judecătoreşti în temeiul dreptului comun în materia contenciosului administrativ. În plus, a mai constatat Curtea, contestatorii pot renunţa oricând, pe parcursul soluţionării contestaţiei, la jurisdicţia administrativă specială şi se pot adresa instanţei de contencios administrativ, conform prevederilor art. 6 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.
    Astfel că, într-o atare situaţie, instanţa de contencios constituţional a statuat că dispoziţiile criticate satisfac pe deplin cerinţa constituţională consacrată de art. 21 alin. (4), potrivit căreia "Jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite", persoana vătămată având posibilitatea de a opta între contestarea actului administrativ pe calea administrativ-jurisdicţională şi formularea unei acţiuni direct în faţa instanţei judecătoreşti, în temeiul dreptului comun în materia contenciosului administrativ.
    În acest sens sunt, de exemplu, Decizia nr. 690 din 11 septembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 668 din 1 octombrie 2007; Decizia nr. 887 din 16 octombrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 779 din data de 16 noiembrie 2007; Decizia nr. 236 din 19 februarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 224 din 7 aprilie 2009.
    V. Având în vedere cele expuse mai sus se constată că s-a acordat Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor competenţa exclusivă în soluţionarea cererilor privind procedura de atribuire, înainte de încheierea contractului, persoana vătămată nemaiavând posibilitatea de a opta între contestarea actului administrativ pe calea administrativ-jurisdicţională şi formularea unei acţiuni direct în faţa instanţei judecătoreşti. Astfel, este pus sub semnul întrebării principiul caracterului facultativ al procedurilor administrativ-jurisdicţionale.
    Legea fundamentală nu se opune instituţionalizării jurisdicţiilor speciale administrative, cu condiţia respectării dispoziţiilor constituţionale ale art. 21 alin. (4) care prevăd caracterul facultativ şi gratuit al acestor jurisdicţii.
    Practica Curţii Constituţionale este constantă în a considera ca fiind de competenţa exclusivă a legiuitorului instituirea unor proceduri administrativ-jurisdicţionale destinate, în general, să asigure soluţionarea mai rapidă a unor categorii de litigii, descongestionarea instanţelor, evitarea cheltuielilor de judecată; crearea unor asemenea proceduri constituie, însă, o măsură de protecţie, care, deci, nu poate avea ca scop, în niciun mod, limitarea accesului la justiţie. În acest sens este, de exemplu, Decizia Plenului Curţii Constituţionale nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994 şi Decizia nr. 282 din 1 iulie 1997, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 250 din 24 septembrie 1997.
    Caracterul facultativ al jurisdicţiilor speciale administrative permite celui îndreptăţit să se adreseze fie organului administrativ-jurisdicţional, fie direct instanţei de judecată. Aceasta înseamnă că cel care contestă un act administrativ supus unei jurisdicţii administrative speciale se poate adresa direct instanţei judecătoreşti, fără a mai parcurge procedura administrativă prealabilă.
    În situaţia în care legea prevede posibilitatea atacării unui act administrativ şi în cadrul unei jurisdicţii speciale administrative, iar partea optează pentru această cale, ea este datoare fie să parcurgă integral procedura specială, fie, dacă hotărăşte să renunţe la această procedură, să notifice intenţia sa, în prealabil, organului administrativ jurisdicţional. În acest sens este Decizia nr. 411 din 4 noiembrie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 925 din 23 decembrie 2003.
    Astfel cum s-a arătat, caracterul facultativ al procedurilor administrativ-jurisidicţionale, prevăzut în prezent de Constituţie, permite celui îndreptăţit să se adreseze fie organului administrativ-jurisdicţional, fie direct instanţei de judecată.
    Prin urmare, textul constituţional determină, pe lângă obligaţia negativă a legiuitorului de a nu interveni printr-o dispoziţie legislativă în sensul stabilirii unei taxe pentru accesul la o procedură administrativ-jurisdicţională, şi o obligaţie pozitivă a acestuia de a înscrie în mod expres în actul normativ caracterul facultativ al acestei proceduri.
    Legiuitorul trebuie să îşi îndeplinească această obligaţie tocmai pentru a exista o legislaţie clară, precisă şi adecvată, care să nu dea naştere la interpretări şi aplicări diferite ale textelor de lege de către instanţele de judecată în această materie.
    În acest sens este şi jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, care a statuat constant în sensul că legea trebuie să fie accesibilă justiţiabilului şi previzibilă în ceea ce priveşte efectele sale (Hotărârea din 29 martie 2000 în Cauza Rotaru împotriva României). De asemenea, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a considerat că "lege" nu poate fi considerată decât o normă enunţată cu suficientă precizie, pentru a permite cetăţeanului să îşi controleze conduita; apelând la nevoie la consiliere de specialitate în materie, el trebuie să fie capabil să prevadă, într-o măsură rezonabilă, faţă de circumstanţele speţei, consecinţele care ar putea rezultă dintr-o anumită faptă (Hotărârea din 25 ianuarie 2007 în Cauza Sissanis împotriva României).
    VI. Având în vedere obiectul excepţiei, admiterea acesteia ar fi dus la extinderea controlului de constituţionalitate la întreg capitolul care dispune asupra acestei etape - Capitolul IX - Soluţionarea contestaţiilor -, potrivit art. 31 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, care prevede că "în caz de admitere a excepţiei, Curtea se va pronunţa şi asupra constituţionalităţii altor prevederi din actul atacat, de care, în mod necesar şi evident, nu pot fi disociate prevederile menţionate în sesizare".
    Judecător
    Prof. univ. dr. Iulia Motoc
    ----