DECIZIA nr. 238 din 3 iunie 2020referitoare la obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. I pct. 2 [cu referire la art. 2 alin. (1)], pct. 3 [cu referire la art. 2 alin. (4)], pct. 4 [cu referire la art. 4 alin. (3)], pct. 5 [cu referire la art. 5 alin. (3) lit. a), c) și i)], pct. 8 [cu referire la art. 8], pct. 9 [cu referire la art. 14], pct. 10 [cu referire la art. 16] și pct. 18 [cu referire la art. 39] din Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 297/2018 privind Registrul Național de Publicitate Mobiliară și pentru abrogarea Ordonanței Guvernului nr. 89/2000 privind unele măsuri pentru autorizarea operatorilor și efectuarea înscrierilor în Arhiva Electronică de Garanții Reale Mobiliare
EMITENT
  • CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
  • Publicat în  MONITORUL OFICIAL nr. 666 din 28 iulie 2020

    Valer Dorneanu

    - președinte

    Cristian Deliorga

    - judecător

    Marian Enache

    - judecător

    Daniel Marius Morar

    - judecător

    Mona-Maria Pivniceru

    - judecător

    Gheorghe Stan

    - judecător

    Livia Doina Stanciu

    - judecător

    Elena-Simina Tănăsescu

    - judecător

    Varga Attila

    - judecător

    Benke Károly

    - magistrat-asistent-șef
    1. Pe rol se află soluționarea obiecției de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii pentru modificarea și completarea Legii nr. 297/2018 privind Registrul Național de Publicitate Mobiliară și pentru abrogarea Ordonanței Guvernului nr. 89/2000 privind unele măsuri pentru autorizarea operatorilor și efectuarea înscrierilor în Arhiva Electronică de Garanții Reale Mobiliare, obiecție formulată de Guvernul României.2. Obiecția de neconstituționalitate a fost înregistrată la Curtea Constituțională, prin fax, cu nr. 1.922 din 1 aprilie 2020 și, prin depunere la Registratura jurisdicțională a Curții Constituționale, cu nr. 1.926 din 2 aprilie 2020, și constituie obiectul Dosarului nr. 486A/2020.3. În motivarea obiecției de neconstituționalitate se susține că sunt încălcate dispozițiile art. 1 alin. (3) și (5) din Constituție. În acest sens, cu titlu preliminar, este invocată jurisprudența Curții Constituționale referitoare la calitatea formulării în sine a actului normativ, corelarea sa cu alte acte normative și aptitudinea acesteia de a fi aplicată efectiv și eficient și se apreciază că prevederile legale criticate sunt neconstituționale prin prisma acestor exigențe. Cu privire la cerințele de calitate a legilor, se face trimitere la deciziile Curții Constituționale nr. 513 din 4 iulie 2017 și nr. 420 din 3 iulie 2019.4. Cu privire la cuprinsul expunerii de motive, se arată că acesta este lacunar, raportat la soluțiile reținute în legea adoptată, soluții centrate pe propunerea de transfer al competențelor de autoritate de supraveghere, care nu a fost menținută în forma finală a legii. Celelalte soluții sunt doar enunțate, cu o justificare sumară, în contextul în care, cu mai puțin de un an înainte de depunerea inițiativei legislative, Parlamentul, abrogând reglementarea anterioară a Arhivei Electronice de Garanții Reale Mobiliare, a adoptat o lege nouă, cea a Registrului Național de Publicitate Mobiliară. Față de ampla și profunda revizuire a reglementării cadru prin Legea nr. 297/2018, o nouă intervenție legislativă prin care se repun în discuție soluții adoptate de legiuitor recent, fără ca acestea să fi fost evaluate după o durată de aplicare relevantă, este vulnerabilă din perspectiva respectării principiului predictibilității legii, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituție. Cu privire la conținutul instrumentului de motivare, se invocă Decizia Curții Constituționale nr. 139 din 13 martie 2019, prin care s-a stabilit că lipsa unei fundamentări temeinice, precum și caracterul sumar instrumentului de motivare încalcă art. 1 alin. (5) din Constituție.5. Se critică dispozițiile art. I pct. 3 [cu referire la art. 2 alin. (4)] din lege în sensul că acestea introduc, ca sancțiune pentru prestarea serviciului de înscriere de către operatorul/agentul în situație de conflict de interese, nulitatea înregistrării, or, conform Codului civil, nulitatea sancționează în general nevalabilitatea unor acte juridice. În materia înregistrărilor în registrele publice, având în vedere efectul de opozabilitate al acestora, sancțiunea nu ar putea afecta tranzacțiile încheiate de terții care, cu bună-credință, s-au întemeiat pe înscrierile din Registrul Național de Publicitate Mobiliară, ci ar trebui să fie exclusiv legată de dreptul operatorului/agentului de a desfășura această activitate, cu posibilitatea atragerii, după caz, a răspunderii patrimoniale a acestuia. Se mai arată că nu este reglementată modalitatea de anulare a înregistrărilor efectuate cu încălcarea legii, având în vedere că, potrivit legii, orice aviz de înscriere înregistrat nu poate fi modificat decât prin înregistrarea unui alt aviz de înscriere, solicitat și semnat de persoana interesată. Astfel, înscrierea unui aviz de nulitate se face ca urmare a unei hotărâri judecătorești prin care s-a anulat/constatat nulitatea contractului de ipotecă, așadar, a actului juridic pe care s-a întemeiat înregistrarea.6. Se susține că art. I pct. 4 [cu referire la art. 4 alin. (3)] din legea criticată vine în conflict cu dispozițiile legale privind titlurile executorii și publicitatea mobiliară, excluzând, deopotrivă, controlul instanțelor judecătorești, orice înscris sub semnătură privată devenind titlu executoriu prin simpla înscriere în Registru. Textul ignoră însăși rațiunea înscrierilor în Registru, axată pe ideea de publicitate, înscrierea urmând să aibă un efect de opozabilitate față de terți, iar nu un efect constitutiv de drepturi. Se mai susține că norma criticată contravine și dispozițiilor legale care permit legiuitorului să prevadă pentru anumite înscrisuri și alte modalități de asigurare a opozabilității, realizându-se o trimitere, în acest sens, la art. 2.411 din Codul civil.7. Cu referire la art. I pct. 8 [cu referire la art. 8] din lege se arată că acesta creează confuzie în legătură cu exercitarea de către organele fiscale a căutărilor certificate, care se efectuează de operatori/agenți la cererea persoanelor interesate, iar nu de operatorii de drept. Totodată, devin neclare și garanțiile care pot face obiectul înscrierii de către operatorii de drept, având în vedere că, potrivit art. 345 din Codul de procedură fiscală, acestea nu privesc și alte tipuri de creanțe în afară de cele fiscale.8. Se mai indică faptul că art. I pct. 9 (cu referire la art. 14) din lege modifică regulile de organizare și funcționare a asociației profesionale a operatorilor Registrului Național de Publicitate Mobiliară, asociație fără scop patrimonial, supusă atât regulilor speciale din norma care guvernează registrul, cât și regulilor generale din Ordonanța Guvernului nr. 26/2000, ordonanță în temeiul căreia a fost constituită. Eliminându-se trimiterea la această ordonanță, modul de funcționare al acestei persoane juridice este opacizat, iar regimul său juridic primar devine lacunar. Se mai arată că nu este clar care dintre aspectele legate de funcționarea asociației vor fi reglementate la nivel de statut.9. Cu privire la art. I pct. 10 (cu referire la art. 16) din lege, se arată că acesta creează confuzie în ceea ce privește avizele pentru a căror înscriere este necesară parcurgerea procedurii de verificare, realizată de Corpul Operatorilor. Această procedură specială, ca excepție de la regula completării formularului de aviz de înscriere de către solicitant, a fost elaborată pentru a institui un control cu privire la acele tipuri de înscrieri care ar putea afecta drepturile terților și care se efectuează în mod forțat, menționându-se avizele de înscriere solicitate de organele judiciar penale. Se concluzionează că textul criticat exclude din sfera de aplicare a procedurii de verificare actualele cazuri prevăzute de lege și nu prevede situațiile în care această procedură va fi aplicabilă.10. Cu privire la criticile de neconstituționalitate raportate la art. 136 alin. (4) din Constituție, se arată, cu titlu preliminar, că unele texte legale sunt susceptibile să afecteze siguranța sistemului de evidență a informațiilor privind sarcinile constituite asupra bunurilor mobile și, prin aceasta, serviciul public a cărui corectă funcționare trebuie asigurată de către stat, prin autoritățile sale sau prin entități private, în acest din urmă caz, cu un control adecvat din partea autorității statale, sens în care se face trimitere la Decizia Curții Constituționale nr. 1.636 din 10 decembrie 2009.11. Se consideră că art. I pct. 5 [cu referire la art. 5 alin. (3) lit. i)] și pct. 8 [cu referire la art. 8 alin. (3)] din lege, prin formularea lor lipsită de previzibilitate din perspectiva conținutului obligației autorității de supraveghere, sunt de natură să afecteze calitatea serviciului public de furnizare a informațiilor din registru. În acest sens se critică eliminarea sintagmei „acces direct și gratuit“, care avea ca finalitate consultarea registrului cu celeritate și la orice moment, de către orice persoană interesată, pentru a verifica dacă există sarcini ce grevează un bun mobil. Față de dinamica accentuată a operațiunilor cu bunuri mobile, accesul direct și facil la aceste informații este esențial în ceea ce privește eficacitatea acestui sistem și garanția transparenței sale. Având în vedere că noua reglementare introduce o taxă pentru căutările certificate efectuate de operatori și agenți, nu este clar dacă și în ce condiții noul cadru legislativ permite, în continuare, accesul direct și gratuit al publicului interesat.12. Se consideră că art. I pct. 5 [cu referire la art. 5 alin. (3) lit. c)] și pct. 9 [cu referire la art. 14 alin. (6) și (7)] din lege, reglementând o nouă abordare a organizării serviciului public de înregistrare a ipotecilor mobiliare, prezintă vulnerabilități importante din perspectiva siguranței bazei de date și a controlului nemijlocit al Autorității de Supraveghere asupra funcționării acesteia.13. În susținerea celor de mai sus, se arată că, încă de la începutul funcționării sale, sistemul informatic al Registrului a fost alcătuit din două noduri informatice, unul administrat de Corpul Operatorilor, inclusiv aplicația software „Client Arhivă“ prin intermediul căreia se efectuează înscrierile în Registru, susținut prin contribuția operatorilor autorizați, și unul de siguranță administrat de Ministerul Justiției, care răspunde în timp real la înscrierile efectuate în celălalt nod, susținut din fondul special al Registrului prevăzut de Ordonanța Guvernului nr. 89/2000 și, ulterior, de Legea nr. 297/2018.14. În noua reglementare, Autoritatea de Supraveghere, în mod exclusiv, administrează și întreține sistemul computerizat, compus din două sau mai multe servere independente, situate în locuri diferite și conectate între ele, contribuția financiară a Corpului Operatorilor pentru susținerea rețelei informatice a registrului fiind eliminată. Textul criticat vine în contradicție cu art. 4 alin. (7), art. 36 și 37 din Legea nr. 297/2018, texte menținute în reglementarea de bază. Se arată că, în absența unor dispoziții de drept tranzitoriu cu privire la situația serverelor de înscriere, s-ar deduce că nodul informatic va fi în continuare deținut și utilizat de Autoritatea de Supraveghere, dar administrarea, întreținerea și finanțarea sa vor fi doar în sarcina statului. Lipsa de claritate a normei în ceea ce privește obligațiile de administrare și drepturile de utilizare a sistemului informatic de interes public este de natură să afecteze serviciul public de înregistrare și furnizare a informațiilor din registru. Totodată, se fac referiri la unele considerente ale Deciziei nr. 1.636 din 10 decembrie 2009, potrivit cărora taxele și tarifele încasate pentru prestarea unui serviciu public trebuie folosite în scopul îmbunătățirii acestui serviciu; or, soluția legislativă criticată presupune asigurarea finanțării Registrului exclusiv din veniturile provenite din taxele plătite de utilizatori, fără niciun fel de contribuție din partea operatorilor care prestează acest serviciu și care sunt cvasiexclusiv privați.15. Se consideră că art. I pct. 2 [cu referire la art. 2 alin. (1)], pct. 5 [cu referire la art. 5 alin. (3) lit. a)] și pct. 18 (cu referire la art. 39) din lege vulnerabilizează mecanismul de control al accesului la activitatea de înregistrare a avizelor și slăbesc garanțiile de respectare a legii și a interesului public în desfășurarea acestei activități, ceea ce contravine atât art. 136 alin. (4), cât și art. 1 alin. (3) din Constituție. Cu privire la acest din urmă text constituțional, se menționează Decizia nr. 582 din 20 iulie 2016.16. Se arată că sunt eliminate cazurile de incompatibilitate la dobândirea calității de operator, fiind astfel acceptată posibilitatea ca aceeași persoană să presteze serviciile de înscriere de avize prin intermediul mai multor entități; or, furnizarea acestui serviciu trebuie să se realizeze în condiții de independență și concurență. Relaxarea regimului de răspundere a operatorilor/agenților împuterniciți ai acestora, prin prevederea unor sancțiuni mai puțin severe, și eliminarea unora dintre faptele care sunt prevăzute de legea în vigoare ca abateri disciplinare sunt susceptibile să genereze o scădere a calității actului de înregistrare în registru, cu efecte importante pentru securitatea circuitului civil.17. Se consideră că art. I pct. 9 (cu referire la art. 14) din lege, prin eliminarea Corpului Operatorilor din sfera de incidență a reglementării generale în materia asociațiilor, și anume Ordonanța Guvernului nr. 26/2000, a dus la o reglementare a acestuia mai apropiată de cea a asociațiilor profesionale ale unor profesii liberale. Întrucât regimul juridic al acestuia reglementat prin noua lege este lacunar și nepredictibil, se poate ajunge la periclitarea capacității statului de a asigura o funcționare corectă a acestui serviciu. Se mai subliniază că, atât timp cât legea deleagă Corpului Operatorilor atribuții importante în funcționarea sistemului de publicitate mobiliară, organizarea sa trebuie să fie clar reglementată, sens în care se face referire la deciziile Curții Constituționale nr. 233 din 25 mai 2004 și nr. 160 din 27 martie 2018, care privesc organizarea și exercitarea profesiei de avocat.18. Cu privire la criticile de neconstituționalitate raportate la art. 111 alin. (1) teza a doua și art. 138 alin. (5) din Constituție, se arată că art. I pct. 5 [cu referire la art. 5 alin. (3) lit. c)] și pct. 9 [cu referire la art. 14 alin. (6) și (7)] din lege reglementează trecerea exclusiv în sarcina statului a finanțării sistemului de publicitate mobiliară, însă în lipsa evaluării implicațiilor bugetare și a identificării sursei de finanțare din care acestea ar trebui asigurate.19. Față de această schimbare importantă de concepție, expunerea de motive a legii nu prezintă justificări pentru oportunitatea eliminării contribuției financiare a operatorilor și nicio evaluare a impactului bugetar al acestei măsuri, în contextul în care fondul aflat la dispoziția Ministerului Justiției este destinat doar administrării sistemului de siguranță a registrului. Noua lege lărgește baza de colectare pentru fondul special prin majorarea taxelor și prin taxarea unor noi operațiuni (taxarea căutărilor certificate, extinderea tipurilor de înscrisuri care trebuie înregistrate în Registru), fără a evalua în ce măsură aceste fonduri suplimentare ar garanta acoperirea necesarului de cheltuieli de funcționare în viitor. Se mai arată că o măsură care plasează povara întreținerii sistemului exclusiv pe umerii solicitanților serviciilor de registru era, de asemenea, necesar să fie evaluată. Se face referire la jurisprudența Curții Constituționale în această materie, invocându-se Decizia nr. 331 din 21 mai 2019.20. În conformitate cu dispozițiile art. 16 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, obiecția de neconstituționalitate a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, precum și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele lor de vedere.21. Președintele Senatului apreciază că, întrucât niciunul dintre cei doi competitori cu competență normativă în privința normelor cu putere de lege, și anume Parlamentul și Guvernul, nu are putere de convingere unul asupra altuia, revine Curții Constituționale sarcina să se pronunțe în legătură cu aspectele de predictibilitate ale legii criticate.22. Se arată că există o prezumție de predictibilitate a textului normativ, deoarece procedura parlamentară presupune examinarea complexă și bine documentată a fiecărei inițiative legislative, avizarea acesteia de autoritățile publice specializate, dezbaterea în comisiile permanente, analiza în fiecare grup parlamentar, precum și dezbaterea generală în plenul Camerelor legislative. În plus, fiecare parlamentar are dreptul să propună și să susțină amendamente, contribuind astfel la îmbunătățirea conținutului proiectului de lege și la redactarea sa precisă, clară și completă. Altfel spus, procedurile legislative care se desfășoară în cadrul Camerei Deputaților și Senatului sunt o garanție că actul normativ adoptat de Parlament este predictibil; lipsa predictibilității sale, dacă este pusă sub semnul îndoielii de un competitor legislativ, trebuie să fie demonstrată de acesta. În caz contrar, se reține în seama acestuia un comportament instituțional contrar principiului colaborării și cooperării autorităților publice, în concordanță cu normele constituționale referitoare la principiul separației celor trei puteri în stat.23. Sarcina demonstrării impredictibilității legii revine Guvernului. Impredictibilitatea unei legi se demonstrează cu argumente juridice, de doctrină, și, dacă este cazul, cu practica instanțelor judecătorești. Impredictibilitatea legii criticate nu poate fi dedusă din afirmații fără suport argumentativ, așa cum sunt cele din sesizarea trimisă Curții Constituționale. În realitate, analiza actului normativ supus controlului jurisdicțional al Curții Constituționale, în comparație cu criticile de neconstituționalitate formulate cu ușurință de către Guvern, arată foarte clar că este vorba de două opțiuni sau soluții legislative, una aparținând Parlamentului, care a legiferat într-un domeniu de evident interes social, iar alta Guvernului, care în spatele criticilor aduse legii pretinde că ar fi fost un legiuitor mai specializat și mai eficient din punctul de vedere al clarității conținutului juridic al normelor de drept criticate.24. Președintele Camerei Deputaților și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra obiecției de neconstituționalitate.25. În temeiul art. 76 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, Curtea Constituțională, prin Adresa nr. 2.462 din 14 mai 2020, a solicitat Ministerului Justiției să comunice punctul său de vedere cu privire la conținutul normativ al art. I pct. 3 [cu referire la art. 2 alin. (4)], pct. 4 [cu referire la art. 4 alin. (3)] și pct. 10 [cu referire la art. 16 alin. (1) lit. a)] din legea criticată.26. Ministerul Justiției, prin Adresa nr. 2.620 din 22 mai 2020, a răspuns la solicitările Curții Constituționale, subliniind deficiențele normative ale dispozițiilor art. I pct. 3 [cu referire la art. 2 alin. (4)], pct. 4 [cu referire la art. 4 alin. (3)] și pct. 10 [cu referire la art. 16 alin. (1) lit. a)] din legea criticată.27. Curtea, la termenul de judecată din 6 mai 2020, a amânat dezbaterile pentru data de 3 iunie 2020, când a pronunțat prezenta decizie.
    CURTEA,

    examinând obiecția de neconstituționalitate, punctul de vedere al președintelui Senatului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, înscrisurile aflate la dosarul cauzei, dispozițiile legii criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:28. Curtea Constituțională a fost sesizată, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. a) din Constituție, precum și ale art. 1, 10, 15 și 18 din Legea nr. 47/1992, republicată, să soluționeze obiecția de neconstituționalitate.29. Obiectul controlului de constituționalitate, astfel cum a fost formulat, îl constituie Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 297/2018 privind Registrul Național de Publicitate Mobiliară și pentru abrogarea Ordonanței Guvernului nr. 89/2000 privind unele măsuri pentru autorizarea operatorilor și efectuarea înscrierilor în Arhiva Electronică de Garanții Reale Mobiliare. Analizând critica de neconstituționalitate formulată, Curtea reține că, în realitate, aceasta vizează, în mod punctual, dispozițiile art. I pct. 2 [cu referire la art. 2 alin. (1)], pct. 3 [cu referire la art. 2 alin. (4)], pct. 4 [cu referire la art. 4 alin. (3)], pct. 5 [cu referire la art. 5 alin. (3) lit. a), c) și i)], pct. 8 [cu referire la art. 8 și cu privire specială la art. 8 alin. (3)], pct. 9 [cu referire la art. 14 și cu privire specială la art. 14 alin. (6) și (7)], pct. 10 (cu referire la art. 16) și pct. 18 (cu referire la art. 39) din lege, dispoziții asupra cărora Curtea urmează să se pronunțe prin prezenta decizie și care au următorul cuprins:– Art. I pct. 2 [cu referire la art. 2 alin. (1)]: „(1) Nu poate efectua înregistrarea formularelor de aviz de înscriere în Registru operatorul/agentul autorizat care este parte în contractul/operațiunile asimilat (e) care stă/stau la baza înscrierii sau în avizul de înscriere, după cum urmează:“;– Art. I pct. 3 [cu referire la art. 2 alin. (4)]: „(4) Nerespectarea dispozițiilor alin. (1) și (2), se sancționează cu retragerea autorizării operatorului/agentului respectiv și nulitatea înregistrărilor făcute cu încălcarea legii.“;– Art. I pct. 4 [cu referire la art. 4 alin. (3)]: „(3) Contractele de ipotecă mobiliară, precum și înscrisurile sub semnătură privată pentru care legea solicită realizarea formalităților de publicitate sunt titluri executorii sub condiția înscrierii în Registru.“;– Art. I pct. 5 [cu referire la art. 5 alin. (3) lit. a), c) și i)]:(3) Autoritatea de Supraveghere exercită următoarele atribuții:
    a) analizează solicitările operatorilor în vederea autorizării pentru efectuarea înscrierilor în Registru;
    [...]
    c) administrează și întreține sistemul computerizat al Registrului compus din două sau mai multe servere independente, situate în locuri diferite și conectate între ele;
    [...]
    i) asigură, în condițiile legii, accesul publicului la informațiile înscrise în Registru, cu respectarea normelor privind protecția datelor cu caracter personal;
    – Art. I pct. 8 [cu referire la art. 8 și cu privire specială la art. 8 alin. (3)]:(1) Pot să efectueze înregistrarea avizelor de înscriere și să certifice căutările în Registru doar operatorii de drept, operatorii autorizați, agenții împuterniciți ai acestora și Corpul Operatorilor, în condițiile prevăzute în prezenta lege.(2) Sunt operatori de drept, autoritățile desemnate în acest sens prin acte normative cu putere de lege, exclusiv pentru creanțele fiscale și alte creanțe ale statului.(3) Corpul Operatorilor efectuează certificarea căutărilor în Registru și înregistrarea avizelor de înscriere prevăzute la art. 16. Operațiunile efectuate de către Corpul Operatorilor, la solicitarea autorităților publice, se realizează în mod exclusiv, obligatoriu și gratuit.– Art. I pct. 9 [cu referire la art. 14 și cu privire specială la art. 14 alin. (6) și (7)]:(1) Operatorii sunt constituiți într-o asociație profesională denumită Corpul Operatorilor Registrului Național de Publicitate Mobiliară, persoană privată de utilitate publică, care să le reprezinte interesele în raporturile cu Autoritatea de Supraveghere și cu terțele persoane.(2) Toți operatorii autorizați de Autoritatea de Supraveghere, precum și operatorii de drept fac parte din Corpul Operatorilor Registrului Național de Publicitate Mobiliară de la data autorizării, respectiv, de la data intrării în vigoare a actului normativ care le conferă această calitate, după caz.(3) Corpul Operatorilor își desfășoară activitatea potrivit următoarelor reguli:
    a) Adunarea generală a Corpului Operatorilor se constituie din câte un reprezentant al fiecărui operator autorizat;
    b) Adunarea generală este legal constituită în prezența majorității membrilor Corpului Operatorilor; dacă la prima convocare condiția de prezență nu este îndeplinită, se face o nouă convocare pentru un termen de cel mult două zile lucrătoare de la prima convocare; la a doua convocare, Adunarea generală este legal constituită în prezența a cel puțin doi membri;
    c) fiecare operator are un vot în adoptarea hotărârilor Adunării generale; hotărârile Adunării generale se adoptă cu votul majorității membrilor prezenți, cu excepțiile prevăzute de prezenta lege;
    d) Corpul Operatorilor este condus de un președinte ales de Adunarea generală dintre directorii de Registru, pentru un mandat de un an, ce poate fi reînnoit;
    e) Președintele Corpului Operatorilor asigură administrarea activității curente și reprezintă Corpul Operatorilor în relațiile cu terții;
    f) Hotărârile Adunării generale se publică, în termen de 3 zile de la adoptare, pe pagina de internet a Corpului Operatorilor.
    (4) Corpul Operatorilor se organizează și funcționează potrivit propriului statut, care include dispozițiile prevăzute la alin. (3).(5) Corpul Operatorilor propune Autorității de Supraveghere reguli pentru organizarea activității de publicitate mobiliară, precum și pentru administrarea și organizarea Registrului.(6) Pentru asigurarea funcționării, Corpul Operatorilor își constituie venituri provenite din contribuțiile membrilor stabilite prin hotărâre a Adunării generale, adoptată cu unanimitatea membrilor săi. Neplata contribuției în condițiile stabilite atrage suspendarea calității de membru și a drepturilor aferente în cadrul Corpului Operatorilor.(7) Corpul Operatorilor suportă cheltuielile prilejuite de înregistrarea în Registru a actelor și operațiunilor stabilite potrivit legii și de îndeplinirea oricăror acte necesare pentru realizarea acestor atribuții.
    – Art. I pct. 10 [cu referire la art. 16]:(1) În mod exclusiv și gratuit, în condițiile stabilite de Autoritatea de Supraveghere, Corpul Operatorilor înregistrează în Registru:
    a) formulare de aviz de înscriere care presupun verificarea documentelor care stau la baza înscrierii;
    b) formularul de aviz de executare privind încetarea executării pe baza hotărârii instanței judecătorești;
    c) formularul de aviz de preluare privind anularea preluării bunului ipotecat în contul creanței pe baza hotărârii judecătorești;
    d) formularele de aviz de înscriere transmise de organele judiciare penale;
    e) formularul de aviz de nulitate a avizelor de înscriere.
    (2) Formularele care necesită efectuarea verificărilor potrivit alin. (1) lit. a) se înregistrează potrivit procedurii care cuprinde următoarele etape:
    a) după primirea solicitării de înscriere și verificarea documentelor se completează formularul corespunzător și se transmite solicitantului pentru a fi semnat;
    b) solicitantul returnează formularul semnat, în două exemplare, pentru a putea fi înregistrat în Registru;
    c) după efectuarea înregistrării în Registru, un exemplar al formularului se restituie solicitantului pe suport hârtie, vizat de Corpul Operatorilor, ori, după caz, în formă electronică, semnat cu semnătura electronică calificată, cu menționarea numărului și datei înregistrării formularului, precum și a numărului de identificare a înscrierii.
    – Art. I pct. 18 [cu referire la art. 39]:(1) Constituie abateri disciplinare ale operatorilor/agenților autorizați:
    a) nerespectarea obligațiilor stabilite prin actele emise de Autoritatea de Supraveghere;
    b) înregistrarea în Registru a avizelor de înscriere cu încălcarea dispozițiilor prezentei legi și a actelor emise de Autoritatea de Supraveghere;
    c) încălcarea regulilor privind concurența stabilite prin acte normative și administrative specifice;
    d) perturbarea funcționării Registrului și a accesării legale a acestuia de către persoanele îndreptățite;
    e) neachitarea taxelor aferente înregistrărilor efectuate în Registru la termenele stabilite pentru îndeplinirea acestor obligații;
    f) refuzul sau întârzierea în furnizarea către Autoritatea de Supraveghere, în termen de 30 de zile de la data primirii solicitării, a informațiilor și documentelor privind activitatea de operator/agent autorizat, solicitate de aceasta;
    g) construirea unei pagini de internet proprii de prezentare a activității astfel încât să inducă în eroare publicul utilizator ori să creeze confuzie cu pagina de internet a Registrului, prin aspectul general al paginii, prezentare, însemne oficiale folosite, denumiri, imagini, figuri sau alte caracteristici relevante;
    h) nerespectarea obligațiilor privind verificarea calității de persoană interesată a persoanei fizice solicitante care completează și semnează formularul de aviz de înscriere și care solicită înregistrarea acestuia în Registru;
    i) omisiunea menționării, de către agentul împuternicit, pe toate documentele emise, a calității de agent împuternicit, precum și a numelui/denumirii operatorului care l-a împuternicit;
    j) nerespectarea obligațiilor privind păstrarea formularului de aviz de înscriere, a tuturor documentelor care însoțesc acest formular, a registrului general ținut corespunzător prevederilor din regulament, precum și a corespondenței aferente desfășurării activității de operare în Registru, în condițiile Legii Arhivelor Naționale nr. 16/1996, republicată.
    (2) Autoritatea de Supraveghere poate aplica operatorilor sau birourilor teritoriale proprii ori agenților împuterniciți ai acestora, în raport cu gravitatea abaterii săvârșite, următoarele sancțiuni:
    a) avertisment scris;
    b) suspendarea autorizării și a dreptului de a efectua înscrieri în Registru pe o durată de la 10 zile la șase luni;
    c) revocarea autorizării.
    (3) Constatarea abaterilor disciplinare se efectuează de către Autoritatea de Supraveghere, în urma unei cercetări prealabile, la care participă și directorul de Registru al operatorului autorizat. În cazul în care este necesar, cercetarea se poate desfășura și la sediul operatorului/agentului cercetat.(4) Sancțiunile disciplinare prevăzute la alin. (2) se aplică prin ordin al ministrului justiției.(5) Împotriva sancțiunii disciplinare aplicate se poate face plângere, în termen de 15 zile de la comunicare, care se soluționează de Autoritatea de Supraveghere în termen de 30 de zile de la data înregistrării. Sancțiunile disciplinare aplicate pot fi atacate și direct la instanța de contencios administrativ competentă, potrivit legii.
    30. Textele constituționale invocate în susținerea obiecției de neconstituționalitate sunt cele ale art. 1 alin. (3) privind statul de drept și alin. (5) privind cerințele de calitate a legilor, ale art. 111 alin. (1) privind informarea Parlamentului, ale art. 136 alin. (4) privind regimul bunurilor proprietate publică și ale art. 138 alin. (5) privind interdicția constituțională de a aproba cheltuieli bugetare fără stabilirea sursei de finanțare.31. În prealabil examinării obiecției de neconstituționalitate, Curtea are obligația verificării condițiilor de admisibilitate ale acesteia, prin prisma titularului dreptului de sesizare, a termenului în care acesta este îndrituit să sesizeze instanța constituțională, precum și a obiectului controlului de constituționalitate. Dacă primele două condiții se referă la regularitatea sesizării instanței constituționale, din perspectiva legalei sale sesizări, cea de-a treia vizează stabilirea sferei sale de competență, astfel încât urmează a fi cercetate în ordinea antereferită, iar constatarea neîndeplinirii uneia dintre ele are efecte dirimante, făcând inutilă analiza celorlalte condiții (Decizia nr. 66 din 21 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 213 din 9 martie 2018, paragraful 38).32. Curtea constată că obiecția de neconstituționalitate îndeplinește condițiile prevăzute de art. 146 lit. a) teza întâi din Constituție atât sub aspectul titularului dreptului de sesizare, întrucât a fost formulată de Guvernul României, cât și sub aspectul obiectului, fiind vorba de o lege adoptată, dar nepromulgată încă.33. Cu privire la termenul în care poate fi sesizată instanța de contencios constituțional, potrivit art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, acesta este de 5 zile de la data depunerii legii adoptate la secretarii generali ai celor două Camere ale Parlamentului, respectiv de două zile, începând de la același moment, dacă legea a fost adoptată în procedură de urgență. Totodată, în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi din Legea fundamentală, Curtea Constituțională se pronunță asupra constituționalității legilor înainte de promulgarea acestora, care, potrivit art. 77 alin. (1) teza a doua din Constituție, se face în termen de cel mult 20 de zile de la primirea legii adoptate de Parlament, iar, potrivit art. 77 alin. (3) din Constituție, în termen de cel mult 10 zile de la primirea legii adoptate după reexaminare.34. În cauză, propunerea legislativă a fost adoptată de Senat la 9 octombrie 2019, iar de Camera Deputaților la 10 martie 2020. La 12 martie 2020 legea a fost depusă la secretarii generali ai celor două Camere pentru exercitarea dreptului de sesizare asupra constituționalității legii și trimisă la promulgare în data de 17 martie 2020. La 1 aprilie 2020 [prin fax, și 2 aprilie 2020, prin poștă], Curtea Constituțională a fost sesizată cu prezenta obiecție de neconstituționalitate de Guvernul României.35. Luând act de faptul că obiecția de neconstituționalitate a fost formulată cu depășirea termenului legal prevăzut de Legea nr. 47/1992, dar în interiorul termenului de promulgare de 20 de zile, prevăzut de art. 77 alin. (1) din Constituție, precum și de faptul că legea nu fusese încă promulgată la data sesizării sale, Curtea constată că obiecția de neconstituționalitate este admisibilă sub aspectul respectării termenului în care poate fi sesizată instanța de control constituțional (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 67 din 21 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 223 din 13 martie 2018, paragraful 70 ipoteza a doua).36. În ceea ce privește criticile de neconstituționalitate raportate la art. 1 alin. (1) și (5) din Constituție, din perspectiva faptului că expunerea de motive este lacunară, Curtea reține că, de principiu, nu are competența de a controla modul de redactare a expunerilor de motive ale diverselor legi adoptate. Expunerea de motive și cu atât mai puțin modul său de redactare nu au consacrare constituțională. Curtea reține că expunerea de motive, prin prisma art. 1 alin. (5) din Constituție, este un document de motivare necesar în cadrul procedurii de adoptare a legilor, însă, odată adoptată legea, rolul său se reduce la facilitarea înțelegerii acesteia. Prin urmare, expunerea de motive a legii nu este decât un instrument al uneia dintre metodele de interpretare consacrate - metoda de interpretare teleologică. Aceasta presupune stabilirea sensului unei dispoziții legale ținându-se seama de finalitatea urmărită de legiuitor la adoptarea actului normativ din care face parte acea dispoziție. Astfel, expunerea de motive este doar un instrument dintre multe altele ale unei metode interpretative. Faptul că aceasta nu este suficient de precisă sau că nu lămurește toate aspectele de conținut ale normei nu duce la concluzia că însăși norma respectivă este neconstituțională pentru acest motiv, ea având doar o funcție de suport în interpretarea normei adoptate.37. Curtea reține că există mai multe metode interpretative, și anume literală, extensivă, restrictivă, gramaticală, sistematică, istorică, teleologică sau logică, iar scopul avut în vedere la adoptarea normei este un instrument al uneia dintre aceste metode interpretative, cea teleologică. Or, dacă sensul normei poate fi înțeles/dedus prin alte metode interpretative decât cea teleologică sau chiar prin metoda teleologică, apelând la expunerea de motive, la stenogramele care consemnează dezbaterile parlamentare, la motivarea amendamentelor aduse, la rapoartele și avizele întocmite în procedura parlamentară, nu înseamnă că insuficiența motivării expunerii de motive duce la neconstituționalitatea legii. Din contră, dacă în urma parcurgerii tuturor metodelor interpretative, inclusiv a celei teleologice, se ajunge la concluzia că textul legal este neclar/imprecis/ imprevizibil, atunci se poate constata încălcarea art. 1 alin. (5) din Constituție. Totodată, nu de puține ori expunerea de motive, din cauza modificărilor aduse proiectului/propunerii legislative în Parlament, nu mai reflectă prin conținutul său ceea ce prevede legea adoptată.38. Caracterul neclar/imprecis/imprevizibil al textului nu este o consecință directă a caracterului incomplet al expunerii de motive, constatare valabilă și viceversa. Așadar, exigențele de calitate a legii și cele privind modul de redactare a expunerii de motive sunt două chestiuni diferite între care nu se poate stabili o relație cauzală. În schimb, între acestea există o relație funcțională, în sensul că expunerea de motive poate ajuta la o mai bună înțelegere a dispozițiilor normative, mai ales a celor tehnice, care, prin natura lor, au un limbaj mai greu accesibil.
    Nu este rolul Curții Constituționale să analizeze consistența acestei relații funcționale prin prisma modului de redactare a expunerii de motive. Cele stabilite prin Decizia nr. 139 din 13 martie 2019 constituie mai degrabă o explicitare exhaustivă a încălcării cerințelor de calitate a legii verificate în acea cauză, cu indicarea faptului că nici măcar expunerea ei de motive nu a fost aptă să-i deslușească înțelesul, ceea ce a dus la concluzia că nicio metodă interpretativă nu a putut suplini lipsa de claritate/precizie/previzibilitate a normei.
    39. Curtea reține că un viciu de neconstituționalitate extrinsec al legii nu poate rezulta din chiar modul în care inițiatorul ei și-a motivat proiectul/propunerea legislativă, în condițiile în care rezultatul activității de legiferare este legea adoptată de Parlament. Așadar, controlul de constituționalitate vizează legea, și nu opțiuni, dorințe sau intenții cuprinse în expunerea de motive a legii.40. În cauza de față, Curtea constată că autorul obiecției de neconstituționalitate solicită efectuarea unui control de constituționalitate a legii raportat la faptul că expunerea de motive a acesteia este incompletă. Or, o asemenea critică este, de principiu, inadmisibilă, Curtea Constituțională neavând competența să cenzureze modul de redactare a expunerii de motive concepute de deputați, senatori sau Guvern, după caz. Prin urmare, nu se poate susține încălcarea art. 1 alin. (3) și (5) din Constituție.41. Cu privire la criticile de neconstituționalitate aduse art. I pct. 3 [cu referire la art. 2 alin. (4)] din lege raportat la art. 1 alin. (3) și (5) din Constituție, prin prisma faptului că introduc nulitatea înregistrării, ca sancțiune pentru prestarea serviciului de înscriere de către operatorul/agentul în situație de conflict de interese, Curtea reține că, potrivit art. 2.409 alin. (2) din Codul civil, publicitatea ipotecilor mobiliare se asigură, de principiu, prin înscrierea acestora în Registrul Național de Publicitate Mobiliară, ceea ce indică faptul că înscrierea are caracter de opozabilitate față de ceilalți creditori ai constituitorului, celor care dobândesc ulterior drepturi asupra bunului ipotecat, precum și tuturor celorlalte persoane [art. 2.409 alin. (3) din Codul civil].42. Operatorul este persoana fizică sau juridică autorizată să înregistreze avizele de înscriere și să efectueze căutări certificate în Registrul Național de Publicitate Mobiliară [art. 1 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 297/2018]. Operatorii sunt constituiți într-o asociație profesională denumită Corpul Operatorilor Registrului Național de Publicitate Mobiliară, persoană privată de utilitate publică. Operatorii, birourile teritoriale proprii, precum și agenții împuterniciți ai acestora răspund în desfășurarea activității lor disciplinar, civil sau penal, după caz [art. 38 din Legea nr. 297/2018].43. Încălcarea de către operator a unei norme ce privește modul în care își desfășoară activitatea nu poate genera în mod automat și nulitatea avizului de înscriere pe care l-a efectuat. Validitatea avizului de înscriere este supusă unor condiții de formă și de fond. Dacă cele de fond sunt intrinsec legate de condițiile de validitate a contractului de ipotecă, cele de formă sunt reprezentate de calitatea de operator a persoanei care efectuează înscrierea și de registrul în care se efectuează înscrierea. Faptul că operatorul își exercită activitatea cu încălcarea reglementărilor referitoare la conflictul de interese nu vizează validitatea înscrierii, ci conduita sa în activitatea desfășurată. În acest caz, sancțiunea nu se poate răsfrânge asupra înscrierii, care este o consecință firească a contractului de ipotecă, ci asupra operatorului. Prin acțiunea sa, operatorul intră într-un raport de conflict cu autoritatea de supraveghere, iar sancțiunile care pot deriva dintr-un asemenea raport trebuie să se circumscrie naturii normei încălcate. Altfel, s-ar ajunge la situația în care un terț față de raportul antereferit, spre exemplu, cel ce solicită înscrierea avizului de ipotecă, să fie afectat de modul neprincipial de acțiune al operatorului. Mai mult, o astfel de sancțiune ar reprezenta o amenințare la adresa securității juridice, în sensul că înscrierile în registru nu s-ar mai bucura de o prezumție de validitate dacă operatorul și-a încălcat o obligație profesională fără legătură cu validitatea înscrierii în sine. Astfel, dacă norma încălcată vizează exclusiv un aspect ce ține de modul de desfășurare a activității profesionale a operatorului, rezultă că și sancțiunea trebuie să se cantoneze în aceste limite. Încălcarea unei norme de disciplină ce ține de desfășurarea activității profesionale care nu are consecințe juridice asupra validității înscrierii nu poate afecta validitatea înscrierii în sine.44. Legiuitorul trebuie să identifice și să normativizeze sancțiuni corespunzătoare naturii raportului juridic de conflict existent între operator și autoritatea de supraveghere. În caz contrar, acesta va reglementa sancțiuni neadecvate și necorespunzătoare încălcării săvârșite. De aceea, în măsura în care condițiile de validitate a înscrierii în Registru nu sunt afectate prin existența conflictului de interese în care se află operatorul, legiuitorul nu poate stabili o sancțiune aplicată operatorului care afectează însăși validitatea înscrierii în Registru, sancțiune care-i privește mai degrabă pe solicitantul înscrierii și pe persoanele care s-au bazat pe realitatea, exactitatea și veridicitatea înscrierilor din Registru - est modus in rebus. În aceste condiții, Curtea observă că sancțiunea reglementată nu are o legătură directă cu natura normei încălcate, astfel că ea apare ca fiind una aleatorie, generând incertitudine în sistemul de publicitate mobiliară.45. Principiul securității juridice este instituit, implicit, de art. 1 alin. (5) din Constituție și reprezintă un principiu care exprimă în esență faptul că cetățenii trebuie protejați contra unui pericol care vine chiar din partea dreptului, contra unei insecurități pe care a creat-o dreptul sau pe care acesta riscă s-o creeze, impunând ca legea să fie accesibilă și previzibilă (Decizia nr. 51 din 25 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 90 din 3 februarie 2012). Este un concept care se definește ca un complex de garanții de natură sau cu valențe constituționale inerente statului de drept, în considerarea cărora legiuitorul are obligația constituțională de a asigura atât o stabilitate firească dreptului, cât și valorificarea în condiții optime a drepturilor și a libertăților fundamentale (Decizia nr. 454 din 4 iulie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 836 din 1 octombrie 2018). De asemenea, Curtea reține că statul de drept presupune ordonarea tuturor atribuțiilor/ competențelor autorităților publice și protejarea drepturilor și libertăților fundamentale, ceea ce înseamnă că securitatea juridică este o componentă intrinsecă a acestuia.46. În cauza de față, prin reglementarea unei sancțiuni care nu se află în congruență cu încălcarea săvârșită este vulnerabilizată securitatea juridică a persoanei cu consecințe directe asupra dreptului de proprietate privată [art. 1 alin. (5) coroborat cu art. 44 din Constituție]. Prin urmare, Curtea reține că art. I pct. 3 [cu referire la art. 2 alin. (4) ] din lege încalcă art. 1 alin. (3) și (5) din Constituție.47. Cu privire la criticile de neconstituționalitate aduse art. I pct. 4 [cu referire la art. 4 alin. (3)] din lege raportat la art. 1 alin. (3) și (5) din Constituție, prin prisma faptului că vine în conflict cu dispozițiile legale privind titlurile executorii și publicitatea mobiliară, ceea ce duce la calificarea tuturor înscrisurilor sub semnătură privată ca fiind titluri executorii prin simpla înscriere în registru, Curtea reține că, în principiu, calitatea unui înscris de a fi titlu executoriu este consacrată ex lege, statul considerând că acesta prezintă suficiente garanții de corectitudine pentru a permite absența evaluării judiciare în vederea punerii sale în executare.48. Cu privire la teza referitoare la calificarea contractelor de ipotecă mobiliară ca fiind titluri executorii, cu condiția înscrierii în Registru, Curtea constată că art. 2.431 din Codul civil prevede că sunt titluri executorii, în condițiile legii, contractele de ipotecă valabil încheiate. Spre deosebire de ipoteca imobiliară ce se constituie prin îndeplinirea formelor de publicitate (art. 2.377 din Codul civil), înscrierea în registru a ipotecii mobiliare are rolul de a asigura opozabilitatea dreptului creditorului ipotecar [art. 2.346 și art. 2.409 alin. (2) din Codul civil]. Contractul de ipotecă mobiliară poate fi încheiat în formă autentică și sub semnătură privată, sub sancțiunea nulității absolute. Având în vedere că legiuitorul a reglementat în mod alternativ cele două modalități de încheiere a contractului de ipotecă, rezultă că sancțiunea nulității intervine în cazul nerespectării formei scrise a contractului de ipotecă.49. Textul criticat acordă semnificație diferită înscrierii în Registru față de Codul civil; astfel, aceeași operațiune are valoare de opozabilitate în reglementarea Codului civil și de executorialitate în reglementarea criticată. În realitate, ipoteca mobiliară se constituie prin încheierea contractului de ipotecă, produce efecte de la data la care obligația garantată ia naștere, iar constituitorul dobândește drepturi asupra bunurilor mobile ipotecate și devine perfectă prin îndeplinirea formalităților cerute de lege pentru publicitatea sa. Perfectarea ipotecii aliniază rangul ipotecilor mobiliare succesive, iar în condițiile art. 2.420 din Codul civil o ipotecă perfectă va fi întotdeauna preferată unei ipoteci neperfectate, oricare ar fi momentul constituirii sale. Legea criticată leagă caracterul executoriu al contractului de ipotecă mobiliară de publicitatea sa; or, forța executorie derivă din forța obligatorie a contractului, iar nu din opozabilitatea acestuia. Dacă s-ar fi dorit ca numai contractul de ipotecă valabil încheiat și față de care s-au realizat formalitățile de publicitate, fiind o ipotecă mobiliară perfectă, să reprezinte titlu executoriu s-ar fi stabilit expres acest lucru în art. 2.431 din Codul civil („Contractele de ipotecă valabil încheiate sunt, în condițiile legii, titluri executorii“) și atunci înscrierea în Registru ar fi reprezentat o cerință de executorialitate a contractului, și nu de opozabilitate. Însă, pentru aceasta, trebuia realizată o amplă reformă a prevederilor Codului civil. În accepțiunea legii criticate, înscrierea în Registru devine o condiție de executorialitate, în schimb, potrivit Codului civil, aceasta rămâne o cerință de opozabilitate a contractului de ipotecă mobiliară, care exclude posibilitatea atașării acestei cerințe a semnificației executorialității.50. Art. 641 din Codul de procedură civilă prevede că înscrisurile sub semnătură privată sunt titluri executorii numai dacă sunt înregistrate în registrele publice, în cazurile și condițiile anume prevăzute de lege. Cu alte cuvinte, acest text se referă la acele înscrisuri sub semnătură privată pentru care cerința înscrierii în registrele publice este o condiție de executorialitate, și nu de opozabilitate. Prin urmare, textul criticat nu poate fi considerat ca fiind unul de corelare cu art. 641 din Codul de procedură civilă, ci, din contră, din dorința de corelare, pe de o parte, induce ideea că art. 641 din Codul de procedură civilă este aplicabil contractelor de ipotecă mobiliară, în condițiile în care acesta nu privește materia antereferită, și, pe de altă parte, contrazice reglementările de principiu în materie, respectiv art. 2.387, art. 2.409 alin. (2) și art. 2.431 din Codul civil.51. Rezultă că redactarea textului criticat este inexactă și induce o insecuritate juridică vădită tocmai prin contradicțiile pe care le naște în raport cu reglementările Codului civil și ale Codului de procedură civilă. Prin urmare, art. I pct. 4 [cu referire la art. 4 alin. (3) teza întâi] din lege încalcă art. 1 alin. (3) și (5) din Constituție.52. Cu privire la teza referitoare la calificarea înscrisurilor sub semnătură privată pentru care legea solicită realizarea formalităților de publicitate drept titluri executorii, cu condiția înscrierii în Registru, Curtea constată că aceasta cuprinde o modificare esențială față de textul în prezent în vigoare, potrivit căruia „Titlurile executorii constatate prin înscrisuri sub semnătură privată pentru care legea solicită realizarea formalităților de publicitate îndeplinesc această condiție prin înscrierea în Registru“. Cu alte cuvinte, în acord cu legea în vigoare, trebuie ca prin lege să se prevadă caracterul de titlu executoriu al înscrisului, înscrisul să poată fi întocmit sub semnătură privată pentru a fi valabil, iar legea să prevadă drept condiție de executorialitate realizarea formalităților de publicitate, astfel că textul în vigoare nu face altceva decât să precizeze registrul în care se realizează această formalitate de publicitate. Or, noua soluție legislativă stabilește tale quale că toate înscrisurile sub semnătură privată pentru care legea solicită realizarea formalităților de publicitate sunt titluri executorii în condițiile în care sunt înscrise în Registru.53. Art. 632 alin. (1) din Codul de procedură civilă fixează regula generală în materia executării silite, în sensul că aceasta nu poate fi pornită decât în temeiul unui titlu executoriu. Titlul executoriu reprezintă, așadar, instrumentul legal pe care statul îl acordă creditorului pentru a putea recurge la măsuri coercitive pe care, de asemenea, statul, prin intermediul organelor sale, trebuie să le pună la dispoziția creditorilor. De regulă, aceste instrumente sunt rezultatul unei evaluări judiciare a existenței și întinderii dreptului subiectiv pretins de către creditor, iar majoritatea categoriilor de titluri executorii enumerate de art. 632 alin. (2) din Codul de procedură civilă fac parte din clasa hotărârilor judecătorești. Există însă și situații în care statul consideră anumite înscrisuri ca prezentând suficiente garanții de corectitudine pentru a permite absența evaluării judiciare. Este vorba despre acele titluri executorii de natură contractuală cărora legea le recunoaște caracterul de titlu executoriu (Decizia nr. 60 din 18 septembrie 2017, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 928 din 24 noiembrie 2017, paragrafele 76-79).54. Astfel, în privința titlurilor executorii de natură contractuală aptitudinea de a fi titlu executoriu al unui înscris este legată de o anumită categorie de acte juridice (spre exemplu, locațiunea, arendarea) și de caracterul susceptibil de a fi pus în executare al înscrisului. Dacă legea cere ad validitatem caracterul autentic al înscrisului, atunci evident operațiunea juridică nu poate fi realizată prin mijlocirea unui înscris sub semnătură privată, astfel că titlu executoriu poate fi numai înscrisul întocmit în formă autentică. Dacă, în schimb, legea permite ca operațiunea juridică să fie realizată prin înscris sub semnătură privată, atunci poate atribui și acestuia caracter de titlu executoriu, pur și simplu sau cu îndeplinirea anumitor condiții. Dacă o asemenea condiție o constituie realizarea unei formalități de publicitate, potrivit legii în vigoare, aceasta se îndeplinește prin înscrierea sa în Registru. În schimb, legea criticată stabilește că orice înscris sub semnătură privată pentru care legea solicită realizarea formalităților de publicitate este titlu executoriu dacă este înscris în Registru. O asemenea poziție nu poate fi acceptată, întrucât, pe de o parte, înseamnă că legea atribuie caracter de titlu executoriu oricăror înscrisuri indiferent dacă pot sau nu fi supuse executării și, pe de altă parte, că acordarea caracterului de titlu executoriu nu se realizează în considerarea operațiunii juridice realizate, ci în funcție de forma întocmirii actului. Or, acest din urmă aspect trebuie să fie unul derivat și subsidiar stabilirii caracterului de titlu executoriu al înscrisului prin care este realizată operațiunea juridică, și nu unul principal și care este disociat de aceasta. Prin urmare, numai înscrisul care materializează actul juridic de natură contractuală poate fi titlu executoriu, și nu orice înscris sub semnătură privată supus unei cerințe de publicitate decuplat de natura actului juridic.55. Art. 641 din Codul de procedură civilă vizează îndeplinirea formalităților de publicitate drept condiție de executorialitate a înscrisurilor sub semnătură privată, înscrisuri care sunt determinate expres de lege. Prin urmare, nu orice înscris sub semnătură privată supus unei cerințe de publicitate decuplat de natura actului juridic are aptitudinea de a fi titlu executoriu, ci cel care materializează actul juridic de natură contractuală, înscris care poate fi autentic sau sub semnătură privată.56. Textul criticat stabilește caracterul de titlu executoriu al unui înscris prin transformarea unei cerințe de opozabilitate întruna de executorialitate, ceea ce înseamnă că nu ține seama de natura înscrisului (ci numai de forma sa) și lasă loc interpretării că înscrisurile sub semnătură privată, indiferent dacă au sau nu aptitudinea de a fi puse în executare, ar dobândi caracterul executoriu prin înscriere în Registrul Național de Publicitate Mobiliară; o atare interpretare nu poate fi primită, executorialitatea neputând fi conferită decât de legea specială ce instituie regimul unui anumit tip de înscris sub semnătură privată în raport cu actul juridic. Prin urmare, redactarea textului criticat este inexactă și induce o insecuritate juridică vădită tocmai prin contradicțiile pe care le naște în raport cu reglementările Codului civil și ale Codului de procedură civilă. În consecință, Curtea constată că art. I pct. 4 [cu referire la art. 4 alin. (3) teza a doua] din lege încalcă art. 1 alin. (3) și (5) din Constituție.57. Cu privire la criticile de neconstituționalitate aduse art. I pct. 8 (cu referire la art. 8) din lege raportate la art. 1 alin. (3) și (5) din Constituție, prin prisma faptului că generează confuzie în legătură cu exercitarea de către organele fiscale a căutărilor certificate, Curtea constată că noua reglementare complinește o lacună a legii, stabilind că sunt operatori de drept autoritățile desemnate în acest sens prin acte normative cu putere de lege, exclusiv pentru creanțele fiscale și alte creanțe ale statului, și că aceștia au dreptul să efectueze înregistrarea avizelor de înscriere și să certifice căutările în Registru. Deși legea în vigoare reglementează operatorul de drept, nu stabilește sfera sa de activitate, astfel că legea criticată nu face altceva decât să complinească această omisiune. Prin urmare, textul criticat nu încalcă art. 1 alin. (3) și (5) din Constituție.58. Cu privire la criticile de neconstituționalitate aduse art. I pct. 9 (cu referire la art. 14) din lege raportate la art. 1 alin. (3) și (5) și art. 136 alin. (4) din Constituție, prin prisma faptului că elimină Corpul Operatorilor din sfera de incidență a reglementării generale în materia asociațiilor, și anume Ordonanța Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociații și fundații, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 39 din 31 ianuarie 2000, Curtea constată că este opțiunea legiuitorului să stabilească regimul juridic al unei asociații fără scop patrimonial, care reunește operatorii, persoane fizice sau juridice autorizate să înregistreze avizele de înscriere și să efectueze căutări certificate în Registrul Național de Publicitate Mobiliară. Astfel, legiuitorul are deplina competență constituțională să stabilească regimul juridic al unei persoane private de utilitate publică, având natura unei asociații profesionale, numai prin legea analizată sau și prin trimitere la Ordonanța Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociații și fundații. Din aceasta fac parte atât operatori de drept (de stat), cât și cei privați, iar Registrul este unul public. Prin urmare, regimul unei astfel de asociații profesionale a dobândit o configurație juridică specifică prin faptul că deține monopolul operațiunilor de înscriere într-un registru public, direct sau prin membrii săi. Prin urmare, textul criticat nu încalcă art. 1 alin. (3) și (5) din Constituție. Totodată, Curtea reține că art. 136 alin. (4) din Constituție nu este incident în cauză, sfera sa normativă nevizând organizarea asociațiilor profesionale.59. Cu privire la criticile de neconstituționalitate aduse art. I pct. 10 (cu referire la art. 16) din lege raportate la art. 1 alin. (3) și (5) și art. 136 alin. (4) din Constituție, prin prisma faptului că generează confuzie în ceea ce privește avizele pentru a căror înscriere este necesară parcurgerea procedurii de verificare, realizată de Corpul Operatorilor, Curtea reține că noua reglementare, pe de o parte, creează o delimitare între categoriile de formulare care se înregistrează de Corpul Operatorilor, respectiv cele ce presupun verificarea documentelor care stau la baza înscrierii, fără a fi însă identificate, și alte categorii de formulare prevăzute la lit. b)-e) și, pe de altă parte, elimină din categoriile formularelor înscrise de Corpul Operatorilor pe cea privind înregistrarea formularului de aviz de reactivare [lit. b) din Legea nr. 297/2018 (reactivarea unui aviz inactivat din cauze de natură tehnică, neimputabile operatorului/agentului autorizat, și reactivarea unui aviz stins din eroarea operatorului/agentului)], fără a stabili subiectul de drept care efectuează această înscriere.60. Curtea reține că, în legea în vigoare, dacă înregistrarea formularelor de aviz de înscriere care presupun verificarea documentelor care stau la baza înscrierii este noțiunea gen și înregistrările prevăzute de alin. (2) lit. a)-e) noțiunile specie, care sunt cuprinse în cea de gen, legea criticată transformă noțiunea gen în cea de specie, la care adaugă marea majoritate a noțiunilor specie existente, astfel că una dintre noțiunile specie [lit. a)], prin caracterul său general, cuprinde noțiunile specie [lit. b)-e)], dar totuși fiecare noțiune, în înțelesul legii, este diferită. Mai mult, procedura specială de înregistrare vizează în mod expres numai lit. a), nu și lit. b)-e), deși pare că lit. a) cuprinde ipotezele reglementate de celelalte litere. Rezultă o contradicție în termeni din faptul că o noțiune specie cuprinde celelalte noțiuni specie, deși ele apar enumerate ca fiind noțiuni distincte, precum și din faptul că procedura specială de înregistrare se raportează la o noțiune specie, care cuprinde celelalte noțiuni specie, astfel că excluderea acestora din urmă de la procedura de înregistrare specială apare sub semnul întrebării. Chiar dacă s-ar aprecia că acestea din urmă sunt excluse de la procedura specială de înregistrare, având în vedere mențiunea expresă a legii, se observă că, întrucât ele se subsumează lit. a) sub aspectul conținutului, înseamnă că pot fi înregistrate după procedura specială.61. Având în vedere cele expuse, revine legiuitorului obligația să lămurească sensul dispoziției normative, pentru că, astfel cum este redactată, aceasta prezintă elemente contradictorii și nu poate fi pusă în aplicare într-un mod coerent și unitar. În consecință, art. I pct. 10 (cu referire la art. 16) din lege încalcă art. 1 alin. (3) și (5) din Constituție.62. Cu privire la criticile de neconstituționalitate aduse art. I pct. 5 [cu referire la art. 5 alin. (3) lit. i)] și pct. 8 [cu referire la art. 8 alin. (3)] din lege raportate la art. 136 alin. (4) din Constituție, prin prisma faptului că, eliminându-se sintagma „acces direct și gratuit“, formularea acestora a devenit lipsită de previzibilitate din perspectiva conținutului obligației autorității de supraveghere, Curtea reține că art. 136 alin. (4) din Constituție nu are incidență în cauză, întrucât, prin ipoteză, vizează caracterul inalienabil al bunurilor proprietate publică și drepturile reale corespunzătoare proprietății publice. De altfel, aspectele semnalate sunt inexacte, în realitate, art. I pct. 8 [cu referire la art. 8 alin. (3)] din lege reglementează efectuarea gratuită a operațiunilor de către Corpul Operatorilor la solicitarea autorităților publice, astfel că eliminarea prin art. I pct. 5 [cu referire la art. 5 alin. (3) lit. i)] din lege a caracterului gratuit al accesului publicului la citirea informațiilor înscrise în Registru este clară. Legiuitorul, în temeiul art. 61 alin. (1) din Constituție, are competența de a reglementa modul de acces la registrele publice, astfel că legiferarea accesului contra-cost a persoanelor interesate la Registrul vizat este o opțiune a sa fără relevanță constituțională. Prin urmare, art. I pct. 5 [cu referire la art. 5 alin. (3) lit. i)] și pct. 8 [cu referire la art. 8 alin. (3)] din lege nu încalcă art. 136 alin. (4) din Constituție.63. Cu privire la criticile de neconstituționalitate aduse art. I pct. 5 [cu referire la art. 5 alin. (3) lit. c)] și pct. 9 [cu referire la art. 14 alin. (6) și (7)] din lege raportate la art. 136 alin. (4) din Constituție, prin prisma faptului că finanțarea nodului informatic deținut și utilizat de autoritatea de supraveghere va fi doar în sarcina statului, Curtea reține că, potrivit legii în vigoare, operatorii contribuie la acoperirea cheltuielilor necesare desfășurării activității Registrului. Astfel, finanțarea Registrului, pe lângă taxele plătite de solicitanții serviciilor, era asigurată și de operatori. Prin legea criticată, taxele au fost majorate cu până la 100%, operatorii nu mai contribuie la acoperirea cheltuielilor necesare desfășurării activității Registrului, iar Corpul Operatorilor suportă doar cheltuielile prilejuite de înregistrarea în Registru a actelor și a operațiunilor stabilite în sarcina sa. Totodată, se reține că taxele percepute sunt venituri publice, ce se fac venit la bugetul de stat în cuantum de 85%, iar 15% se constituie într-un fond special la dispoziția Ministerului Justiției și se utilizează de către Autoritatea de Supraveghere exclusiv pentru organizarea și funcționarea Registrului. Astfel, considerentele Deciziei nr. 1.636 din 10 decembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 45 din 20 ianuarie 2010, nu sunt incidente în cauză, pentru că acestea vizau situația în care tarifele pentru prestarea unui serviciu public nu se făceau venit la bugetul unei entități publice în scopul îmbunătățirii serviciului oferit, ci se vărsau în contul unei entități private.64. Toate aceste aspecte reprezintă opțiuni ale legiuitorului, potrivit art. 61 alin. (1) din Constituție, și nu aduc în discuție încălcarea art. 136 alin. (4) din Constituție, text care nu este incident în cauză.65. Faptul că art. 36 din Legea nr. 297/2018 nu a fost modificat și prevede în continuare că „(1) Situația financiară a Corpului Operatorilor privind cheltuielile efectuate în legătură cu operarea bazei de date, administrarea, întreținerea și dezvoltarea sistemului Registrului Național de Publicitate Mobiliară va fi verificată financiar-contabil de persoane care au calitatea de auditor financiar, în conformitate cu dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 75/1999 privind activitatea de audit financiar, republicată, cu modificările și completările ulterioare“ înseamnă că acest text se referă numai la perioada de timp cât obligația normată a existat, nu și la perioada de timp care se află în domeniul propriu de activitate a legii criticate.66. Cu privire la criticile de neconstituționalitate aduse art. I pct. 2 [cu referire la art. 2 alin. (1)], pct. 5 [cu referire la art. 5 alin. (3) lit. a)] și pct. 18 [cu referire la art. 39] din lege raportate la art. 136 alin. (4) din Constituție, prin prisma faptului că elimină cazurile de incompatibilitate la dobândirea calității de operator, vulnerabilizează mecanismul de control al accesului la activitatea de înregistrare a avizelor și slăbesc garanțiile de respectare a legii și a interesului public, Curtea reține că, în realitate, modificarea operată prin art. I pct. 2 [cu referire la art. 2 alin. (1)] din lege este una care corectează un neajuns al legii în vigoare, deoarece conflictul de interese vizează, de principiu, desfășurarea activității operatorului, și nu însăși dobândirea calității de operator, astfel cum stabilește art. 2 alin. (1) din legea în vigoare. Nu se poate susține că o persoană fizică sau juridică este ab initio într-un conflict de interese cu însăși activitățile pe care le presupune dobândirea calității de operator. Din contră, conflictul de interese trebuie evitat de operator, acesta neputându-se angaja în anumite activități atunci când are un interes în efectuarea acestora. Însă, dobândirea calității de operator nu are legătură cu eventualele potențiale conflicte de interese în care ar putea să se afle la un moment dat.67. Curtea mai reține că art. I pct. 5 [cu referire la art. 5 alin. (3) lit. a)] din lege este o reformulare a art. 5 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 297/2018, care prevede că „Ministerul Justiției, în calitatea sa de Autoritate de Supraveghere, exercită următoarele atribuții: a) autorizează operatorii în vederea înregistrării în Registru“. Astfel, formularea din legea criticată stabilește că „(3) Autoritatea de Supraveghere exercită următoarele atribuții: a) analizează solicitările operatorilor în vederea autorizării pentru efectuarea înscrierilor în Registru“, ceea ce nu relevă nicio problemă de constituționalitate.68. Totodată, art. I pct. 18 (cu referire la art. 39) din lege reglementează abaterile disciplinare, iar din examinarea celor două legi rezultă că numai abaterile prevăzute la art. 39 alin. (1) lit. c), j), k), n), o) și p) din legea în vigoare nu sunt reluate. Acestea stabilesc ca abateri disciplinare încălcarea următoarelor obligații:
    c) ținerea evidenței înscrierilor acoperite de garanția de răspundere profesională și constituirea din timp a unei garanții suplimentare;
    [...]
    j) comunicarea de către operator Autorității de Supraveghere, de îndată ce ia cunoștință, a oricăror modificări ale elementelor prevăzute la art. 22;
    k) transmiterea de către operator a unui raport al activității agentului împuternicit, în termen de 30 de zile de la încetarea activității acestuia;
    [...]
    n) respectarea programului de funcționare a Registrului;
    o) comunicarea de către operator Autorității de Supraveghere, în termenele prevăzute de regulament, a listei cu înregistrările preluate eronat în sistemul de administrare a informației din cauze tehnice;
    p) refuzarea documentelor de transfer electronic de date (TED) care nu sunt semnate cu semnătură electronică calificată bazată pe un certificat calificat valabil sau nu au conținutul acceptat de Registru și, atunci când este posibil, înștiințarea solicitantului respectiv cu privire la documentele TED refuzate și explicarea refuzului
    69. Or, calificarea drept abateri disciplinare a încălcării acestor obligații poate fi stabilită printr-un act emis de Autoritatea de Supraveghere, având în vedere că noul art. 39 alin. (1) lit. a) prevede că reprezintă abatere disciplinară „nerespectarea obligațiilor stabilite prin actele emise de Autoritatea de Supraveghere“.70. Având în vedere cele expuse, Curtea constată că aspectele imputate textului criticat nu vizează chestiuni de neconstituționalitate, ci aspecte de nemulțumire instituțională față de opțiunea legislativă a Parlamentului, care a acționat în limitele rolului său prevăzut de art. 61 alin. (1) din Constituție.71. Totodată, având în vedere sfera normativă diferită a art. 136 alin. (4) din Constituție care se referă la regimul proprietății publice, Curtea constată că acesta nu este incident în analiza textului legal criticat. Prin urmare, nu se poate susține încălcarea art. 136 alin. (4) din Constituție.72. Cu privire la criticile de neconstituționalitate aduse art. I pct. 5 [cu referire la art. 5 alin. (3) lit. c)] și pct. 9 [cu referire la art. 14 alin. (6) și (7)] din lege raportate la art. 111 alin. (1) teza a doua și art. 138 alin. (5) din Constituție, prin prisma faptului că reglementează trecerea exclusiv în sarcina statului a finanțării sistemului de publicitate mobiliară, însă în lipsa evaluării implicațiilor bugetare și a identificării sursei de finanțare din care acestea ar trebui asigurate, Curtea reține că art. 111 alin. (1) teza a doua din Constituție prevede că „În cazul în care o inițiativă legislativă implică modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat, solicitarea informării este obligatorie“. Or, în prezenta cauză, se poate observa că, din contră, taxele percepute pentru efectuarea înregistrărilor în Registru au crescut. Chiar dacă operatorii nu mai contribuie la administrarea Registrului, această chestiune de compensare a unei pierderi de venituri cu cea a măririi unor taxe nu mai ține de sfera art. 111 alin. (1) și art. 138 alin. (5) din Constituție, fiind mai degrabă un aspect ce ține de caracterul suficient al resurselor. Aprecierea caracterului suficient al resurselor financiare nu își are temeiul în art. 138 alin. (5) din Constituție, fiind o problemă exclusiv de oportunitate politică, ce privește, în esență, relațiile dintre Parlament și Guvern (Decizia nr. 22 din 20 ianuarie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 160 din 2 martie 2016, paragraful 56). Așadar, criticile formulate sunt unele ce țin de opțiunea legiuitorului în materie de finanțare a Registrului (eliminarea contribuției operatorilor, mărirea taxelor de înregistrare, plasarea sarcinii financiare în sfera solicitantului, și nu a operatorului), nefiind veritabile critici de neconstituționalitate.73. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) și al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,
    CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
    În numele legii
    DECIDE:
    1. Admite obiecția de neconstituționalitate și constată că dispozițiile art. I pct. 3 [cu referire la art. 2 alin. (4)], pct. 4 [cu referire la art. 4 alin. (3)], pct. 10 (cu referire la art. 16) din Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 297/2018 privind Registrul Național de Publicitate Mobiliară și pentru abrogarea Ordonanței Guvernului nr. 89/2000 privind unele măsuri pentru autorizarea operatorilor și efectuarea înscrierilor în Arhiva Electronică de Garanții Reale Mobiliare sunt neconstituționale.2. Respinge, ca neîntemeiată, obiecția de neconstituționalitate și constată că dispozițiile art. I pct. 2 [cu referire la art. 2 alin. (1)], pct. 5 [cu referire la art. 5 alin. (3) lit. a), c) și i)], pct. 8 (cu referire la art. 8), pct. 9 (cu referire la art. 14) și pct. 18 (cu referire la art. 39) din Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 297/2018 privind Registrul Național de Publicitate Mobiliară și pentru abrogarea Ordonanței Guvernului nr. 89/2000 privind unele măsuri pentru autorizarea operatorilor și efectuarea înscrierilor în Arhiva Electronică de Garanții Reale Mobiliare sunt constituționale în raport cu criticile formulate.
    Definitivă și general obligatorie.
    Decizia se comunică Președintelui României, președinților celor două Camere ale Parlamentului și prim-ministrului și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
    Pronunțată în ședința din data de 3 iunie 2020.
    PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE
    prof. univ. dr. VALER DORNEANU
    Magistrat-asistent-șef,
    Benke Károly

    -----