DECIZIE nr. 1 din 16 ianuarie 2012privind examinarea recursului în interesul legii, asupra aplicării dispozițiilor art. 1 alin. (1) și (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009

EMITENT

ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE - COMPLETUL COMPETENT SĂ JUDECE RECURSUL ÎN INTERESUL LEGII

Publicat în  MONITORUL OFICIAL nr. 210 din 29 martie 2012
Dosar nr. 25/2011

	Livia Doina Stanciu	- președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție, președintele completului
	Lavinia Curelea	- președintele Secției I civile
	Corina Michaela Jîjîie	- președintele Secției penale
	Gabriela Victoria Bîrsan	- președintele Secției de contencios administrativ și fiscal
	Adrian Bordea	- președintele Secției a II-a civile
	Minodora Carmen Ianoși	- judecător la Secția I civilă
	Carmen Elena Popoiag	- judecător la Secția I civilă
	Romanița Vrânceanu	- judecător la Secția I civilă
	Cristina Luzescu	- judecător la Secția I civilă
	Georgeta Carmen Negrilă	- judecător la Secția I civilă, judecător-raportor
	Raluca Moglan	- judecător la Secția I civilă
	Florentina Preda Popescu	- judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
	Carmen Ilie	- judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal, judecător-raportor
	Gheorghița Luțac	- judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
	Gabriela Elena Bogasiu	- judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
	Niculae Măniguțiu	- judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
	Emanuel Albu	- judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
	Mărioara Isailă	- judecător la Secția a II-a civilă
	Mariana Cârstocea	- judecător la Secția a II-a civilă
	Roxana Popa	- judecător la Secția a II-a civilă
	Aurelia Motea	- judecător la Secția a II-a civilă
	Veronica Carmen Popescu	- judecător la Secția a II-a civilă
	Elena Cârcei	- judecător la Secția a II-a civilă
	Ștefan Pistol	- judecător la Secția penală
	Săndel Lucian Macavei	- judecător la Secția penală

Completul competent să judece recursul în interesul legii ce formează obiectul Dosarului nr. 25/2011 este legal constituit, conform dispozițiilor art. 330^6 alin. 1 și 2 din Codul de procedură civilă, modificat și completat prin Legea nr. 202/2010 și prin Legea nr. 71/2011, precum și ale art. 27^2 alin. (2) lit. b) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat, cu modificările și completările ulterioare.
Ședința completului este prezidată de doamna judecător Livia Doina Stanciu, președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție.
Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție este reprezentat de doamna procuror Antonia Eleonora Constantin, procuror șef adjunct al Secției judiciare - Serviciul judiciar civil.
La ședința de judecată participă doamna Niculina Vrâncuț, magistrat-asistent în cadrul Secțiilor Unite, desemnată în conformitate cu dispozițiile art. 27^3 din Regulamentul de organizare și funcționare administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat, cu modificările și completările ulterioare.
Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii a luat în examinare recursul în interesul legii declarat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție vizând aplicarea dispozițiilor art. 1 alin. (1) și (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009, modificată și completată prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 18/2010 și prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 45/2010, în procedura de executare silită a titlurilor executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.
Magistratul-asistent a prezentat referatul cauzei, arătând că la dosarul cauzei a fost depusă o completare a raportului, respectiv a punctului de vedere distinct, întocmită de către judecătorul-raportor din cadrul Secției a II-a civile.
Înalta Curte a constatat că nu sunt de examinat chestiuni prealabile și a acordat cuvântul reprezentantului procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție pentru susținerea recursului în interesul legii.
Doamna procuror Antonia Eleonora Constantin, reprezentantul procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, a solicitat, în esență, admiterea recursului în interesul legii și pronunțarea unei decizii prin care să se asigure interpretarea și aplicarea unitară a legii, în sensul de a se stabili că dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 71/2009 trebuie aplicate tuturor procedurilor de executare a titlurilor devenite executorii și care aparțin sferei sale de reglementare, neputând fi înlăturate efectele acestui act normativ, în condițiile în care prin decizii ale Curții Constituționale s-a constatat compatibilitatea sa cu prevederile Convenției europene a drepturilor omului și libertăților fundamentale.
Președintele completului de judecată, doamna judecător Livia Doina Stanciu, președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție, a declarat dezbaterile închise, iar completul de judecată a rămas în pronunțare asupra recursului în interesul legii.
ÎNALTA CURTE,
deliberând asupra recursului în interesul legii, constată următoarele:
I. Problema de drept ce a generat practica neunitară. Calificarea obiectului recursului în interesul legii. Admisibilitate
Din cuprinsul sesizării procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție se constată că obiectul recursului în interesul legii, astfel cum a fost formulat, privește: "aplicarea dispozițiilor art. 1 alin. (1) și (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009, modificată și completată prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 18/2010 și prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 45/2010, în procedura de executare silită a titlurilor executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar".
Însă, coroborând acest petit al sesizării cu motivele prezentate în susținerea recursului în interesul legii, reiese că problema de drept divergent soluționată de instanțele judecătorești prin hotărâri irevocabile a fost generată de lipsa unui punct de vedere unitar asupra aplicării dispozițiilor art. 1 alin. (1) și (2) din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 71/2009 în cauzele având un obiect ce implică incidența acestor texte (contestații la executare formulate împotriva actelor de executare ori împotriva refuzului executorilor judecătorești de a începe executarea silită, cereri de validare a popririi etc.) și statuarea diferită asupra compatibilității acestor norme cu principiile conținute în art. 6 din Convenția europeană a drepturilor omului și art. 1 din Primul Protocol adițional, astfel cum aceste principii au fost dezvoltate în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului.
Ca atare, aceste formulări diferite în ceea ce privește obiectul sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție cu prezentul recurs în interesul legii reclamă un demers de calificare în sarcina completului învestit cu soluționarea lui, în condițiile art. 330^6 din Codul de procedură civilă, text introdus prin Legea nr. 202/2010 privind unele măsuri pentru accelerarea proceselor.
Potrivit dispozițiilor art. 329 din Codul de procedură civilă: "Pentru a se asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii de către toate instanțele judecătorești, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, din oficiu sau la cererea ministrului justiției, colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție, colegiile de conducere ale curților de apel, precum și Avocatul Poporului au îndatorirea să ceară Înaltei Curți de Casație și Justiție să se pronunțe asupra problemelor de drept care au fost soluționate diferit de instanțele judecătorești."
Față de conținutul normei reiese fără echivoc că scopul soluționării unui recurs în interesul legii este acela de a asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii în cazul soluționării divergente a unor probleme de drept de către instanțele judecătorești prin hotărâri irevocabile.
Uneori această practică divergentă a instanțelor poate fi generată și de un raționament juridic ce conduce la înlăturarea normei interne, pe baza priorității și aplicării directe a Convenției europene a drepturilor omului și a jurisprudenței Curții de la Strasbourg, în baza art. 11 alin. (2) și art. 20 alin. (2) din Constituția României, republicată, cum este cazul și în prezentul recurs în interesul legii.
În cea din urmă situație, în mod evident, norma națională fiind înlăturată de la aplicare, ea nici nu poate fi interpretată diferit - cu referire la conținutul său intrinsec, astfel că, în acest caz, practica neunitară nu este generată de aplicarea normei interne, în sensul său restrictiv - act normativ adoptat de Parlament ori de Executiv în domeniul rezervat legii, dar delegat Guvernului -, ci decurge din aplicarea directă de către judecătorul cauzei la o speță concretă a dreptului intern în accepțiunea sa extensivă, constituțională, în sensul descris de prevederile art. 11 alin. (2) din Constituția României, republicată, care dispun: "Tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern."
În plus, atât timp cât aplicarea aceleiași norme interne (atât în interpretarea restrictivă, cât și în cea extensivă) produce efectul identic al generării unei practici neunitare, practică neunitară ce trebuie reglată prin mecanismul recursului în interesul legii, atunci când sunt îndeplinite celelalte dispoziții prevăzute de art. 329 și următoarele din Codul de procedură civilă (se reflectă în conținutul unor hotărâri judecătorești irevocabile, deci intrate în circuitul civil, hotărâri judecătorești ce sunt pronunțate de instanțe diferite la nivelul țării sau de mai mult de o curte de apel), se impune acceptarea posibilității de soluționare a recursului în interesul legii și în cazul în care practica neunitară a apărut ca efect al aplicării directe într-o cauză concretă a unei reglementări internaționale, deci a dreptului intern în accepțiunea sa constituțională, luând în considerare efectul înlăturării legii naționale, în soluționarea aceleiași probleme de drept.
În consecință, se constată că obiectul prezentului recurs în interesul legii îl reprezintă lipsa unui punct de vedere unitar asupra aplicării dispozițiilor art. 1 alin. (1) și (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009, astfel cum au fost modificate și completate prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 18/2010 și prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 45/2010, în cauzele având un obiect ce implică incidența acestor texte (pe de o parte) și înlăturarea acestor norme, în cazul constatării incompatibilității lor cu dispozițiile Convenției europene a drepturilor omului și cu jurisprudența Curții de la Strasbourg (pe de altă parte).
II. Examenul jurisprudențial
În urma verificării jurisprudenței la nivelul întregii țări s-a constatat că, atât în soluționarea contestațiilor la executare formulate fie de instituțiile bugetare împotriva actelor de executare, fie de creditori împotriva refuzului executorilor de a începe executarea silită, cât și în cererile de validare a popririi pentru executarea titlurilor executorii prevăzute de art. 1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009, instanțele nu au un punct de vedere unitar asupra aplicării sau a neaplicării dispozițiilor legale menționate, statuând diferit în privința compatibilității acestor norme cu principiile conținute în art. 6 din Convenția europeană a drepturilor omului și în art. 1 din Primul Protocol adițional, astfel cum aceste principii au fost dezvoltate în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului.
III. Soluțiile pronunțate de instanțele judecătorești
III.1. Într-o primă orientare a practicii, unele instanțe, în soluționarea cauzelor ce implicau incidența dispozițiilor art. 1 alin. (1) și (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, au făcut aplicarea acestor texte fie fără a analiza compatibilitatea lor cu dispozițiile art. 6 alin. 1 din Convenția europeană a drepturilor omului și ale art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenție, fie constatând compatibilitatea acestora cu normele convenționale menționate.
Și în acest din urmă caz, constatarea concordanței dintre legea internă și Convenție a fost realizată, potrivit considerentelor hotărârilor judecătorești analizate, în unele situații prin preluarea concluziei Curții Constituționale cu privire la acest aspect din deciziile prin care excepția de neconstituționalitate a acestor norme a fost respinsă, iar în celelalte cazuri pe baza analizei proprii a instanței învestite cu soluționarea cauzei, cu ignorarea implicită sau explicită a raționamentului Curții Constituționale.
S-a apreciat că prevederile menționate din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009, cu modificările și completările ulterioare, consacră un impediment legal, de ordine publică, pentru declanșarea sau continuarea executării silite.
Totodată, s-a reținut că prin adoptarea și aplicarea acestui act normativ nu se neagă existența și întinderea drepturilor constatate prin hotărâri judecătorești irevocabile și nici nu se refuză punerea în executare a acestora, ci doar se stabilește o modalitate de executare, justificată de apărarea stabilității economice a statului.
Măsurile instituite păstrează un raport rezonabil de proporționalitate între mijloacele folosite (executarea eșalonată a plăților stabilite prin hotărâri judecătorești) și scopul urmărit (asigurarea stabilității economice a statului) și au un caracter pozitiv, deoarece Guvernul recunoaște obligația de plată în sarcina autorității statale și efectuarea plăților în modalitatea stabilită.
În același timp, s-a constatat și faptul că, prin deciziile nr. 188 din 2 martie 2010 și nr. 206 din 4 martie 2010, Curtea Constituțională a stabilit constituționalitatea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 71/2009, în totalitate, iar în considerentele acestor decizii au fost analizate prevederile ordonanței prin raportare și la jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, instanța de contencios constituțional statuând asupra proporționalității măsurilor dispuse prin această ordonanță de urgență.
În plus, s-a considerat că cele statuate de instanța de contencios constituțional li se impun instanțelor de drept comun cu forță obligatorie, de la data publicării deciziei Curții, care nu poate fi ignorată, potrivit dispozițiilor art. 147 alin. (4) din Constituția României, republicată.
În motivarea unor hotărâri judecătorești pronunțate în cadrul acestei orientări jurisprudențiale s-a arătat că însăși Curtea Europeană a Drepturilor Omului a considerat anumite perioade de prelungire a procedurii de executare ca fiind justificate, în considerarea unor condiții de excepție.
III.2. Într-o altă orientare jurisprudențială, instanțele, dimpotrivă, au concluzionat în sensul incompatibilității normelor art. 1 alin. (1) și (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009 cu dispozițiile art. 6 alin. (1) din Convenție și ale art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenție și cu jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, consecința fiind aceea a aplicării prioritare a dispozițiilor convenționale și a înlăturării incidenței art. 1 alin. (1) și (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009.
În cadrul acestui punct de vedere, concluziile contrare ale Curții Constituționale au fost înlăturate (de asemenea, implicit ori explicit), în toate situațiile instanțele considerându-se competente să statueze asupra acestui aspect.
S-a apreciat că, atât timp cât creditorii dețin titluri executorii, constând în hotărâri judecătorești definitive, învestite cu formulă executorie, debitorul nu poate amâna ori întârzia executarea prin adoptarea, la inițiativa sa, a unor acte normative prin care să fie amânată executarea acestora.
Pe de altă parte, debitorul obligației - minister, de regulă - face parte din puterea executivă, având la îndemână inițiativa legislativă și, ca atare, posibilitatea de a iniția în orice situație acte normative prin care să paralizeze efectele unei hotărâri judecătorești irevocabile, ceea ce contravine principiilor unui stat de drept, egalității părților în fața legii și dreptului la un proces echitabil.
Astfel, creditorul este plasat în situația de a nu mai putea declanșa sau continua executarea silită și nici de a putea cere sancționarea în vreun fel a debitorului în cazul neexecutării tranșelor stabilite prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009.
Prin neexecutarea creanței stabilite pe cale judiciară se aduce atingere dreptului creditorului la un proces echitabil, recunoscut prin art. 6 din Convenția europeană a drepturilor omului, care, potrivit jurisprudenței Curții de la Strasbourg, cuprinde și executarea hotărârii judecătorești, indiferent de instanța care o pronunță, deoarece, dacă ordinea juridică internă a unui stat contractant ar permite ca o hotărâre judecătorească definitivă și irevocabilă să rămână fără efect în detrimentul unei părți, dreptul de acces la justiție ar fi iluzoriu (cauzele Șandor contra României, Immobiliare Saffi împotriva Italiei, Săcăleanu împotriva României etc.).
Totodată, s-a reținut că neexecutarea datorată unor dificultăți financiare ar putea justifica întârzierea în punerea în executare a unei hotărâri judecătorești, fără a se aduce atingere substanței dreptului, deoarece, tot în jurisprudența sa, Curtea a reținut că statul și instituțiile sale nu pot invoca lipsa fondurilor ca motiv de neexecutare a hotărârilor prin care s-au stabilit creanțe împotriva lor (Katsyuk contra Ucrainei, Popov contra Moldovei, Shmalko contra Ucrainei, AMAT - G LTD și Mebaghishvili contra Georgiei).
S-a mai reținut și argumentul Curții Europene a Drepturilor Omului, în sensul că nu este oportun a i se pretinde unei persoane care, în urma unei proceduri judiciare, a obținut o creanță împotriva statului să recurgă la procedura de executare silită pentru a obține satisfacție, iar statul nu poate să refuze, să omită sau să întârzie într-un mod nerezonabil executarea unor hotărâri judecătorești prin care a fost obligat la plata unor sume de bani, lipsa fondurilor nefiind considerată un motiv justificat pentru întârziere.
În același timp, instanțele care au dat eficiență acestui punct de vedere au considerat că, întrucât creditorul deține un titlu executoriu împotriva debitorului, are un "bun" în sensul Convenției, astfel încât măsurile instituite prin art. 1 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009, cu modificările și completările ulterioare, contravin și dispozițiilor art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția europeană a drepturilor omului.
Ca atare, s-a concluzionat că statul român nu poate impune limitări ale executării silite și nu poate institui norme care să ducă la amânarea realizării unei creanțe stabilite împotriva sa și în favoarea unei persoane, întrucât aceasta reprezintă o ingerință în dreptul la respectarea bunurilor, în sensul Convenției, incompatibilă cu prevederile acesteia.
Drept urmare, constatându-se că există contradicție între prevederile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 71/2009, cu modificările și completările ulterioare, și dispozițiile art. 6 din Convenția europeană a drepturilor omului, precum și ale art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenție, în temeiul art. 20 alin. (2) din Constituția României, republicată, au dat prevalență dispozițiilor convenționale în soluționarea litigiilor cu care au fost învestite.
IV. Opinia procurorului general
Procurorul general a susținut, în esență, că stabilirea unor reguli speciale de executare a titlurilor executorii, precum și a unui caz de suspendare legală obligatorie a procedurii executării silite, prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009 și ordonanțele care au modificat-o, nu aduce atingere substanței înseși a dreptului, în sensul că se recunosc obligațiile de plată stabilite în sarcina autorităților statale, care se obligă la plata eșalonată a titlurilor executorii.
În acest context, s-a arătat că modalitățile de executare astfel reglementate au fost impuse de situația de excepție generată, pe de o parte, de proporția deosebit de semnificativă a creanțelor acumulate pe această cale împotriva statului și, pe de altă parte, de rațiunile de stabilitate economică a statului român în actualul context de acută criză economică națională și internațională.
Din aceste considerente, s-a apreciat că măsura în discuție urmărește un scop legitim și se justifică în mod obiectiv și rezonabil, sens în care controlul de convenționalitate a prevederilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 71/2009 relevă concordanța acestor dispoziții cu necesitatea respectării garanțiilor dreptului la un proces echitabil și la soluționarea cauzei într-un termen rezonabil, consacrat de art. 6 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale, ale dreptului la nediscriminare, reglementat de art. 14 din Convenție și ale dreptului de proprietate, consacrat de art. 1 din Protocolul adițional nr. 1 la Convenție, precum și cu jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului.
În susținerea opiniei exprimate, s-a invocat și jurisprudența constantă a Curții Constituționale, care a efectuat un examen de compatibilitate a dispozițiilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 71/2009 și, ulterior, a prevederilor Legii nr. 230/2011 pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar și, implicit, un examen de proporționalitate a măsurii instituite cu scopul urmărit, concluzionând în sensul existenței unui asemenea raport și al conformității lor cu garanțiile art. 6, art. 14 din Convenție și ale art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenție.
V. Raportul asupra recursului în interesul legii
Prin raportul întocmit s-a considerat că instanțele care, învestite fiind cu soluționarea unor cereri ce implică incidența dispozițiilor art. 1 alin. (1) și (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009, modificată și completată prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 18/2010 și prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 45/2010, au analizat nemijlocit compatibilitatea acestor norme cu dispozițiile art. 6 paragraful 1 din Convenția europeană a drepturilor omului și ale art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenție, sunt cele care au dat o dezlegare corectă acestor pricini, în funcție de rezultatul acestei analize.
Prin urmare, aplicarea dispozițiilor art. 1 alin. (1) și (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009, modificată și completată prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 18/2010 și prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 45/2010, este condiționată de constatarea de către instanțele judecătorești a compatibilității acestor norme cu dispozițiile Convenției Europene a Drepturilor Omului și cu jurisprudența Curții de la Strasbourg.
Această analiză de compatibilitate a dispozițiilor din legea națională cu prevederile Convenției europene a drepturilor omului și cu jurisprudența contenciosului european nu poate primi însă o dezlegare pe calea unui recurs în interesul legii, fiind exclusiv o chestiune de aplicare a legii, care implică exercițiul atributului instanțelor judecătorești de apreciere, în raport cu circumstanțele concrete ale fiecărei cauze.
VI. Înalta Curte
Anterior examinării altor aspecte, se impun câteva precizări privind evoluția legislativă ulterioară momentului declarării prezentului recurs în interesul legii.
Astfel, prin Legea nr. 196 din 7 noiembrie 2011 a fost respinsă Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 113 din 8 decembrie 2010 privind modificarea alin. 1 al art. II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 45/2010 pentru modificarea art. 1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.
Legea nr. 196/2011 a fost promulgată prin Decretul nr. 792 din 7 noiembrie 2011, ambele publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 795 din 9 noiembrie 2011.
Această manifestare în procesul legislativ este lipsită de orice relevanță, față de concomitența dezbaterii sale cu cea a legii de aprobare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 71/2009 (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 113/2010 modificând Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 45/2010, care, la rândul ei, modifica Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009, inițial, modificată și completată prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 18/2010; cea din urmă ordonanță de urgență a Guvernului a fost respinsă prin Legea nr. 228/2011).
Astfel, prin Legea nr. 230 din 5 decembrie 2011, promulgată prin Decretul nr. 895 din 2 decembrie 2011, ambele publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 864 din 8 decembrie 2011, a fost aprobată cu modificări Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009.
Împotriva legii de aprobare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 71/2009, un grup de 139 de deputați a formulat o obiecție de neconstituționalitate, invocând critici de neconstituționalitate atât extrinseci, cât și intrinseci.
Prin Decizia nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011, cu majoritate de voturi, Curtea Constituțională a constatat că dispozițiile Legii pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 71/2009 sunt constituționale.
Această soluție este în acord cu propria jurisprudență a instanței de contencios constituțional, care a respins în mod constant excepțiile de neconstituționalitate a prevederilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 71/2009, jurisprudență exprimată în deciziile nr. 188, 190, 206, 712, 713, 714, 766, 823, 877, 1107, 1109, 1151, 1171 din anul 2010, precum și în deciziile nr. 353, 356, 432, 452, 620, 712, 746, 1.042 din anul 2011.
Incidența deciziilor Curții Constituționale și a considerentelor acestora cu privire la chestiunea de convenționalitate ce reprezintă o problemă de drept intermediară care se cere a fi dezlegată prin acest recurs în interesul legii
În raport cu dispozițiile art. 147 alin. (4) din Constituția României, republicată, precum și cu jurisprudența Curții Constituționale (Decizia nr. 1 din 4 ianuarie 1995 a Curții Constituționale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 66 din 11 aprilie 1995), Înalta Curte are în vedere faptul că atât dispozitivul, cât și considerentele deciziilor Curții Constituționale sunt general obligatorii și se impun cu aceeași forță tuturor subiectelor de drept deopotrivă, în cazul deciziilor prin care se constată neconstituționalitatea unor norme, dar și în ipoteza celor prin care se resping obiecții sau excepții de neconstituționalitate; de altfel, concluzia este identic valabilă și în ce privește forța obligatorie a considerentelor unei decizii pronunțate în interesul legii, fie de admitere, fie de respingere a sesizării Înaltei Curți, sens în care sunt și dispozițiile art. 330^7 alin. 3 din Codul procedură civilă.
O lege care este contrară Constituției nu poate subzista în ordinea juridică internă. Potrivit doctrinei, autoritatea absolută a lucrului judecat în această materie înseamnă că decizia organului de control al constituționalității produce efecte asupra legii înseși, întrucât trăsătura specifică a controlului de constituționalitate este aceea că reprezintă un control obiectiv, contenciosul constituțional fiind un contencios al normelor.
Având în vedere faptul că, prin Decizia nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011, prin care s-a soluționat obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii de aprobare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 71/2009, instanța constituțională a realizat o verificare a prevederilor respective atât din punctul de vedere al compatibilității cu Legea fundamentală (în raport cu criticile formulate), cât și sub aspectul compatibilității cu Convenția europeană a drepturilor omului, Înalta Curte, raportat la limitele sesizării Curții Constituționale, consideră că instanța constituțională statuează asupra aptitudinii normei juridice de a respecta în abstracto dispozițiile Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, fără a putea stabili efectele acelei norme pentru fiecare individ sau subiect de drept în parte, atât timp cât acesta este atributul exclusiv al instanțelor judecătorești ce soluționează litigii între destinatari precis determinați ai normei respective, instanțele fiind singurele în măsură să cuantifice în concreto efectele aplicării normei la situația de fapt a speței.
Este de precizat că nimic nu se opune ca însăși Curtea Constituțională să participe la asigurarea eficienței mecanismului convențional (sens în care trebuie menționată Cauza Dumitru Popescu împotriva României din 26 aprilie 2007, paragrafele 99-104), dar aceasta nu înseamnă că odată ce a procedat astfel instanțele sunt degrevate de a evalua ele însele efectele concrete ale unei norme juridice (confirmate ca fiind constituționale) asupra părților cauzelor pe care le soluționează, părți care invocă încălcări ale drepturilor lor fundamentale prevăzute și garantate de Convenția europeană a drepturilor omului.
Pe de altă parte, Înalta Curte reține că în sistemul de drept românesc nu există nicio prevedere legală expresă care să atribuie Curții Constituționale exclusivitatea unui control de convenționalitate, după cum nimic nu validează punctul de vedere potrivit căruia, odată ce Curtea Constituțională a confirmat aptitudinea abstractă a unei legi de a fi compatibilă cu Convenția, instanțele de drept comun nu ar mai fi îndreptățite să analizeze nemijlocit convenționalitatea acelei norme și a efectelor ei concrete asupra părților cauzei din litigiile cu care sunt sesizate, în raport cu circumstanțele fiecărei spețe.
În consecință, față de cele anterior expuse, Înalta Curte reține că deciziile și considerentele deciziilor Curții Constituționale sunt obligatorii în ceea ce privește constatările conformității sau neconformității atât cu Constituția, cât și cu Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale și cu jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului.
Însă, dacă instanța de contencios constituțional a constatat convenționalitatea unei legi sau norme, o atare constatare este una în abstract (dat fiind caracterul de control obiectiv al legii exercitat de Curtea Constituțională), iar aceasta nu împiedică instanțele de drept comun să evalueze în concret, în fiecare cauză în parte, în raport cu datele fiecărei spețe, dacă aplicarea aceleiași norme nu antrenează pentru reclamant consecințe incompatibile cu Convenția, protocoalele ei adiționale sau cu jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului.
În același sens, Înalta Curte are în vedere considerentele Deciziei nr. 1.344 din 9 decembrie 2008 a Curții Constituționale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 866 din 22 decembrie 2008, prin care s-a reținut că: "de altfel, instanțelor judecătorești le revine sarcina de aplicare directă a legislației comunitare, atunci când legislația națională este în contradicție cu aceasta".
Deși considerentele respective vizează preeminența dreptului comunitar, raționamentul este aplicabil mutatis mutandis și în materia drepturilor fundamentale ale omului, în considerarea dispozițiilor art. 20 alin. (2) din Constituția României, republicată, care prevăd aplicarea prioritară a reglementărilor internaționale, în cazul în care există neconcordanțe între acestea și legile interne.
Având în vedere aceste circumstanțieri, constatările anterioare nu contravin nici jurisprudenței recente a Înaltei Curți de Casație și Justiție în materia recursurilor în interesul legii, în considerentele căreia s-a reținut forța obligatorie a deciziilor Curții Constituționale și a considerentelor pe care se sprijină (Decizia nr. 3 din 4 aprilie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 350 din 19 mai 2011, Decizia nr. 12 din 19 septembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 789 din 7 noiembrie 2011; pe de altă parte, în același sens cu cele deja expuse s-a apreciat și în cuprinsul Deciziei nr. 29 din 12 decembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 925 din 27 decembrie 2011).
În ceea ce privește soluționarea diferită a problemei de drept supuse examinării în cauză, Înalta Curte constată că aceasta are următoarele două surse:
1. neanalizarea de către instanțe a compatibilității normelor prevăzute la art. 1 alin. (1) și (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009, cu modificările și completările ulterioare, cu dispozițiile Convenției și aplicarea exclusivă a dreptului intern, în sens restrictiv;
2. preluarea necritică a constatării compatibilității în discuție cu normele convenționale, conform statuărilor din deciziile Curții Constituționale prin care au fost respinse excepțiile de neconstituționalitate a dispozițiilor din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009.
Soluționarea acestor chestiuni incidentale în cadrul pricinilor cu care instanțele au fost învestite (contestații la executare formulate fie de instituțiile bugetare împotriva actelor de executare, fie de creditori împotriva refuzului executorilor judecătorești de a începe sau de a continua executarea silită ori cereri de validare a popririi pentru executarea titlurilor executorii), în oricare dintre cele două variante anterior expuse s-a realizat greșit, potrivit celor ce succedă.
1. Cererile deduse judecății, de natura celor menționate, în mod indubitabil implică incidența dispozițiilor art. 1 alin. (1) și (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009, amânarea, eșalonarea plăților și suspendarea de drept a procedurii de executare silită, fiind incidente la executare, de natură a temporiza demersurile creditorilor (prin ipoteză, personal din sectorul bugetar) ce se află în posesia unui titlu executoriu având ca obiect acordarea de drepturi salariale.
Supremația legii este un principiu fundamental într-un stat de drept, iar aplicarea corectă de către instanța de judecată a normelor juridice ce constituie sediul materiei pentru pricina cu care este învestită reprezintă garanții ale procesului echitabil; aceste reguli fundamentale ale unei societăți democratice sunt inserate și în Constituția României, republicată, prin dispozițiile art. 1 alin. (3), art. 16 alin. (1) și (2) și art. 21 alin. (2) și (3).
Totodată, așa cum s-a arătat, dispozițiile Convenției europene a drepturilor omului constituie parte a dreptului intern, astfel cum prevede art. 11 alin. (2) din Constituția României, republicată, iar preeminența acestora este reglementată prin prevederile art. 20 alin. (2) din Legea fundamentală, în cazul în care există neconcordanțe între pactele și tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte și legile interne, având prioritate reglementările internaționale, cu excepția cazului în care Constituția sau legile interne conțin dispoziții mai favorabile.
Or, procedura de executare a unei hotărâri judecătorești reprezintă parte a procesului civil, astfel că instanțele erau ținute a observa că și în privința acesteia sunt antrenate toate garanțiile prevăzute la art. 6 paragraful 1 din Convenția europeană a drepturilor omului.
Instanța de la Strasbourg, analizând plângeri prin care se reclamă încălcarea dispozițiilor art. 6 paragraful 1 din Convenție, precum în Cauza Ruianu împotriva României din 17 iunie 2003, paragraful 65, reține după cum urmează:
"Curtea reamintește că dreptul la justiție garantat de art. 6 protejează în egală măsură și punerea în executare a hotărârilor judecătorești definitive și obligatorii, care, într-un stat care respectă preeminența dreptului, nu pot rămâne fără efect în defavoarea uneia dintre părți. Prin urmare, executarea unei hotărâri judecătorești nu poate fi împiedicată, anulată sau amânată pe o perioadă lungă de timp (a se vedea hotărârile Burdov împotriva Rusiei, Cererea nr. 59498/00, alin. 34, din 7 mai 2002, nepublicată; Immobiliare Saffi împotriva Italiei sus-menționat, alin. 63 și 66 și Hornsby împotriva Greciei din 19 martie 1997, Culegere de hotărâri și decizii 1997-II, p.510-511, alin. 40)".
Pe de altă parte, în paragraful 41 din Cauza Strungaru împotriva României din 25 septembrie 2005, Curtea arată că:
"Neconformarea autorităților cu o hotărâre definitivă într-un termen rezonabil poate duce la o încălcare a art. 6 paragraful 1 din Convenție, mai ales atunci când obligația de executare a hotărârii în cauză aparține unei autorități administrative (vezi, mutatis mutandis, Metaxas împotriva Greciei, nr. 8.415/02, paragraful 26, 27 mai 2004, Burdov împotriva Rusiei nr. 59.498/00, paragrafele 36-38, CEDO 2002 - III, Timofeyev împotriva Rusiei, nr. 58.263/00, paragrafele 41-42, 23 octombrie 2003, Prodan împotriva Moldovei, nr. 49.806/99, paragrafele 54-55, 18 mai 2004, Luntre și alții împotriva Moldovei, nr. 2.916/02, paragrafele 40-41, 15 iunie 2004, Romashov împotriva Ucrainei, nr. 67.534/01, paragraful 27, 27 iulie 2004, Voitenko împotriva Ucrainei, nr. 18.966/02, paragraful 35, 29 iunie 2004 și Dubenko împotriva Ucrainei, nr. 74.221/01, paragraful 36, 11 ianuarie 2005)".
În consecință, era necesar ca instanțele naționale, în soluționarea cauzelor cu care au fost învestite, să evalueze și compatibilitatea dispozițiilor art. 1 alin. (1) și (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009 (modificată și completată) cu normele Convenției europene a drepturilor omului, respectiv art. 6 paragraf 1, date fiind dispozițiile art. 11 alin. (2) și art. 20 alin. (2) din Constituția a României, republicată, întrucât prin normele interne în discuție se amână, se eșalonează și se suspendă executarea unor titluri executorii, cele trei efecte fiind cumulative.
Or, analiza caracterului nerezonabil al duratei procedurii de executare face obiectul unei ample jurisprudențe a Curții Europene a Drepturilor Omului în aplicarea dispozițiilor art. 6 din Convenție, analiză realizată uneori din perspectiva mai generală a "dreptului de acces la justiție" (Cauza Ruianu împotriva României, paragraful 54), iar nu doar aceea a termenului nerezonabil, după cum, în alte situații, se analizează și respectarea art. 1 Protocolul 1, dacă se rețin alte aspecte decât cele ce au condus la constatarea unei încălcări pe temeiul art. 6 (de exemplu, cauzele Rădulescu, Glod, Abăluță, Dragne, Georgi, Ana și Ioan Radu, Constantin Popescu, Samoilă împotriva României etc.).
2. A doua sursă a practicii divergente este aceea a preluării necritice a constatării compatibilității dispozițiilor în discuție cu normele convenționale și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, conform statuărilor din deciziile Curții Constituționale prin care excepțiile de neconstituționalitate a dispozițiilor din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009 au fost respinse.
Așa cum s-a arătat în cele anterior expuse, faptul că instanța de contencios constituțional a participat la asigurarea eficienței mecanismului convențional nu înseamnă că instanțele sunt degrevate de evaluarea efectelor concrete ale unei norme juridice (confirmate ca fiind constituționale) asupra părților din cauzele pe care le soluționează.
În cazul de față, Curtea Constituțională a constatat deja compatibilitatea dispozițiilor art. 1 alin. (1) și (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009 atât cu exigențele art. 6 paragraful 1 din Convenția europeană a drepturilor omului, cât și cu art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenție.
După cum s-a arătat, prin Decizia Curții Constituționale nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011, s-a examinat și obiecția de neconstituționalitate a legii prin care a fost aprobată Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009.
S-au analizat astfel și modificările aduse acestei ordonanțe, prin legea de aprobare prelungindu-se până în anul 2016 termenele tranșelor pentru achitarea acestor creanțe, după cum s-a și diminuat semnificativ procentul acestor tranșe.
Este relevant faptul că, în contextul examinării criticilor de neconstituționalitate referitoare la încălcarea art. 6 paragraful 1 din Convenția europeană a drepturilor omului, în decizia menționată Curtea Constituțională însăși a reținut că "termenul rezonabil, date fiind determinările impuse de art. 135 alin. (1) lit. b) din Constituție, este un concept esențialmente variabil și aprecierea să se face în funcție de circumstanțele cauzei și ținând seama de complexitatea cauzei, de comportamentul reclamanților și de cel al autorităților competente, precum și de miza litigiului pentru părțile în cauză"; s-a făcut trimitere la: Hotărârea din 27 iunie 2000, pronunțată în Cauza Frydlander împotriva Franței, paragraful 43; Hotărârea din 15 februarie 2007, pronunțată în Cauza Raylyan împotriva Rusiei, paragraful 31; Hotărârea din 15 ianuarie 2009, pronunțată în Cauza Kozodoyev și alții împotriva Rusiei, paragraful 10; Hotărârea din 22 noiembrie 2011, pronunțată în Cauza Guldane Acar și alții împotriva Turciei, paragraful 22, și Hotărârea din 24 noiembrie 2011, pronunțată în Cauza Chernysh împotriva Ucrainei, paragraful 21.
Referitor la același concept, instanța constituțională a reținut în continuare că termenul rezonabil "trebuie privit atât din perspectiva cetățeanului, creditor, cât și din cea a statului, debitor", concluzionându-se că trebuie să existe un just echilibru între interesele ambelor părți.
Și în ceea ce privește compatibilitatea dintre Legea de aprobare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 71/2009 și art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, Curtea Constituțională a recunoscut că, așa după cum Curtea Europeană a Drepturilor Omului a stabilit în mod constant, despăgubirea recunoscută printr-o decizie definitivă și executorie constituie un "bun" în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 și a statuat că "reglementarea criticată nu consacră o privare de proprietate, ci mai degrabă o ingerință în privința dreptului persoanelor fizice la respectarea bunurilor lor".
Or, pentru ca restrângerea menționată să poată fi justificată, trebuie întrunite cumulativ cerințele expres prevăzute de art. 53 alin. (1) și (2) din Constituția României, republicată, dar și principiile (în accepțiunea de reguli de drept) ce se desprind din jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului.
Așadar, controlul obiectiv, în abstracto, realizat de Curtea Constituțională în ceea ce privește convenționalitatea normelor în discuție nu exclude posibilitatea instanțelor judecătorești de drept comun de a efectua o analiză nemijlocită, directă, de compatibilitate a respectivelor dispoziții cu cele ale Convenției, în raport cu situația particulară fiecărei spețe, ca obiect al încălcării reclamate în fiecare litigiu, tocmai pentru a se verifica în concreto păstrarea justului echilibru între interesele statului și cele ale reclamanților.
În acest sens, este util a se observa că, dacă se are în vedere că un titlu executoriu este posibil să fi fost obținut cu 3 ani înainte de anul 2009 (pentru a nu fi prescrisă executarea, conform art. 6 din Decretul nr. 167/1958, act normativ în vigoare la data constituirii titlurilor), s-ar putea ajunge și la situația în care executarea integrală a unei creanțe stabilite printr-o hotărâre judecătorească definitivă și irevocabilă ar avea loc în decursul a 10 ani (2006-2016), marjă obiectivă în care s-ar înscrie multitudinea situațiilor de fapt ale fiecărei spețe (marjă subiectivă).
Nu este lipsit de interes a se observa că prin Recomandarea (2003) 16, Comitetul Miniștrilor statelor membre din cadrul Consiliului Europei a stabilit o serie de principii directoare în vederea punerii în executare a deciziilor administrative și jurisdicționale în domeniul dreptului administrativ. În partea referitoare la executarea de către autorități a obligațiilor la care au fost condamnate ca urmare a acestor decizii, Comitetul Miniștrilor invită statele membre să asigure la nivel național un sistem în care autoritățile să fie în măsură să execute într-un termen rezonabil hotărârile pronunțate, iar în caz de neexecutare trebuie prevăzută o procedură adecvată pentru a obține executarea deciziei, în principal prin prevederea posibilității popririi sau a amendării debitorului.
Totodată, prin Rezoluția 1787 (2011), Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei a invitat România să trateze cu prioritate problema neexecutării hotărârilor judecătorești, apreciind această chestiune drept una dintre deficiențele naționale majore și sistemice, aspect dovedit de numărul mare de hotărâri de condamnare pronunțate de Curtea Europeană.
De aceea, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii constată că numai pe baza evaluării nemijlocite, directe, de către instanțe, în raport cu circumstanțele fiecărei spețe, se poate stabili compatibilitatea dispozițiilor art. 1 alin. (1) și (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009, aprobată cu modificări prin Legea nr. 230/2010, cu dispozițiile Convenției europene a drepturilor omului și cu jurisprudența Curții de la Strasbourg, însă analiza în concret a acestei compatibilități nu poate fi realizată pe calea recursului în interesul legii, întrucât ar exceda obiectului acestuia și competențelor Înaltei Curți de Casație și Justiție, recursul în interesul legii nefiind un recurs național în convenționalitate.
PENTRU ACESTE MOTIVE
În numele legii
DECIDE:
Respinge recursul în interesul legii declarat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție privind aplicarea dispozițiilor art. 1 alin. (1) și (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009, modificată și completată prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 18/2010 și Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 45/2010, în procedura de executare silită a titlurilor executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.
Obligatorie, potrivit art. 330^7 alin. 4 din Codul de procedură civilă.
Pronunțată în ședință publică, astăzi, 16 ianuarie 2012.
PREȘEDINTELE
ÎNALTEI CURȚI DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE,
LIVIA DOINA STANCIU
Magistrat-asistent,
Niculina Vrâncuț
---------