DECIZIE 150 12/03/2020

DECIZIA nr. 150 din 12 martie 2020referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 26/2020 privind modificarea și completarea unor acte normative în materia alegerilor pentru Senat și Camera Deputaților, precum și unele măsuri pentru buna organizare și desfășurare a alegerilor parlamentare anticipate

EMITENT

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

Publicat în MONITORUL OFICIAL nr. 215 din 17 martie 2020

Valer Dorneanu	- președinte
Cristian Deliorga	- judecător
Marian Enache	- judecător
Daniel Marius Morar	- judecător
Mona-Maria Pivniceru	- judecător
Gheorghe Stan	- judecător
Livia Doina Stanciu	- judecător
Elena-Simina Tănăsescu	- judecător
Varga Attila	- judecător
Mihaela Senia Costinescu	- magistrat-asistent-șef

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Brezeanu.1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 26/2020 privind modificarea și completarea unor acte normative în materia alegerilor pentru Senat și Camera Deputaților, precum și unele măsuri pentru buna organizare și desfășurare a alegerilor parlamentare anticipate, excepție ridicată direct de Avocatul Poporului, care constituie obiectul Dosarul Curții Constituționale nr. 297D/2020.2. La apelul nominal lipsește autorul excepției, față de care procedura de citare a fost legal îndeplinită. 3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care susține admiterea criticilor de neconstituționalitate formulate. Arată că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 26/2020 încalcă prevederile art. 115 alin. (6) din Constituție, întrucât afectează drepturile electorale ale cetățenilor, precum și principiul securității juridice, care impune stabilitatea normelor de drept în materie electorală, astfel cum acesta a fost statuat în Liniile directoare ale Codului bunelor practici în materie electorală adoptat de Comisia de la Veneția. În continuare, apreciază că dispozițiile art. I pct. 35 din actul normativ criticat, care dau posibilitatea alegătorilor să voteze în orice secție de votare, încalcă principiul reprezentativității mandatului de parlamentar, precum și dreptul de a alege și dreptul de a fi ales, consacrate de art. 36 și 37 din Constituție. De asemenea, art. IV din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 26/2020, care prevede posibilitatea organizării simultane a alegerilor locale și a alegerilor parlamentare anticipate, încalcă drepturile electorale fundamentale, precum și considerentele Deciziei Curții Constituționale nr. 51 din 25 ianuarie 2012.
CURTEA,
având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:4. Cu Adresa nr. 3.365 din 21 februarie 2020, Avocatul Poporului a trimis Curții Constituționale excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 26/2020 privind modificarea și completarea unor acte normative în materia alegerilor pentru Senat și Camera Deputaților, precum și unele măsuri pentru buna organizare și desfășurare a alegerilor parlamentare anticipate. Sesizarea a fost formulată în temeiul art. 146 lit. d) din Constituție și al art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, a fost înregistrată la Curtea Constituțională cu nr. 1.259 din 21 februarie 2020 și constituie obiectul Dosarului nr. 297D/2020.5. În motivarea sesizării de neconstituționalitate, Avocatul Poporului formulează atât critici de neconstituționalitate extrinsecă, cât și critici de neconstituționalitate intrinsecă.6. O primă critică de neconstituționalitate extrinsecă vizează încălcarea prevederilor art. 115 alin. (6) raportate la art. 61 alin. (1) și art. 73 alin. (3) lit. a) din Constituție. Pornind de la faptul că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 26/2020 modifică acte normative care reglementează domeniul electoral, respectiv Legea nr. 208/2015 privind alegerea Senatului și a Camerei Deputaților, precum și pentru organizarea și funcționarea Autorității Electorale Permanente și Legea nr. 288/2015 privind votul prin corespondență, precum și modificarea și completarea Legii nr. 208/2015 privind alegerea Senatului și a Camerei Deputaților, precum și pentru organizarea și funcționare Autorității Electorale Permanente, autorul excepției apreciază că ordonanța de urgență este neconstituțională întrucât prevederile sale operează modificări în privința drepturilor electorale (dreptul de vot și dreptul de a fi ales), pentru care Constituția interzice, în mod expres, efectuarea de modificări de ordin legislativ pe calea ordonanței de urgență. De asemenea, așa cum sunt definite rolul și importanța Parlamentului în sistemul constituțional, este evident că modalitatea de organizare a alegerilor pentru aceasta instituție fundamentală a statului român nu poate fi legiferată pe calea ordonanței de urgență, fiind împotriva întregii arhitecturi constituționale (voinței Constituantei) ca modalitatea de alegere a organului „reprezentativ suprem al poporului român“ să fie dată executivului prin delegare. Astfel, ambele interdicții constituționale prevăzute la art. 115 alin. (6), de a nu adopta ordonanțe de urgență care pot afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului și drepturile electorale au avut în vedere limitarea puterii Guvernului de a legifera în aceste domenii esențiale în locul Parlamentului, instituție fundamentală a statului român, de la care, constituțional, Guvernul primește mandatul de a exercita puterea executivă. În sensul celor menționate mai sus, autorul excepției invocă Decizia nr. 51 din 25 ianuarie 2012, în care Curtea Constituțională a arătat că „reglementarea sistemului electoral trebuie să se facă, potrivit art. 73 alin. (3) lit. a) din Constituție, prin lege organică adoptată în cadrul dezbaterilor parlamentare, cu respectarea interdicției prevăzute la art. 115 alin. (6) din Legea fundamentală și cu respectarea documentelor internaționale care stabilesc principiile fundamentale ale unor alegeri democratice“.7. Rolul Guvernului, astfel cum acesta este consacrat prin dispozițiile art. 102 din Constituție, este să asigure realizarea politicii interne și externe a țării, ceea ce, sub aspect juridic, se poate concretiza prin inițierea de proiecte legislative și adoptarea unor hotărâri pentru aplicarea acestora, în vederea îndeplinirii programului de guvernare pentru care a primit învestitura din partea Parlamentului. Chiar dacă una dintre funcțiile pe care le exercită este aceea de stabilire a strategiilor prin care se exercită autoritatea de stat, în domeniul electoral competența Guvernului este doar aceea de organizare a alegerilor și de reglementare normativă a măsurilor care se impun în acest sens, și nu de stabilire efectivă a sistemului electoral național, care reprezintă un drept suveran al Parlamentului, desprins din calitatea sa de organ reprezentativ suprem și unică autoritate legiuitoare a țării. Din această perspectivă, autorul excepției apreciază ca fiind semnificative și considerentele Deciziei Curții Constituționale nr. 390 din 6 iunie 2017 care statuează că „esențiale pentru exercitarea suveranității naționale și respectarea valorilor și principiilor statului de drept democratic sunt, sub acest aspect, organizarea și desfășurarea unor alegeri libere, periodice și corecte. Legiuitorul constituant nu a pus în corpul Legii fundamentale un anumit sistem electoral, acesta fiind, potrivit art. 73 alin. (3) lit. a), atributul exclusiv al legiuitorului organic. Astfel, prin lege organică, Parlamentul - organul reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiuitoare a țării, potrivit art. 61 alin. (1) din Constituție, își exprimă opțiunea pentru un anumit sistem electoral și îl reglementează“. În concluzie, reglementarea modificărilor și completărilor aduse sistemului electoral, de amploarea celor edictate de către Guvern prin Ordonanța de urgență nr. 26/2020, trebuie să fie realizată, potrivit art. 73 alin. (3) lit. a) din Constituție, prin lege organică adoptată în cadrul dezbaterilor parlamentare, cu respectarea prevederilor art. 61 alin. (1) din Constituție și a interdicției prevăzute la art. 115 alin. (6) din Legea fundamentală, precum și cu respectarea documentelor internaționale care stabilesc principiile fundamentale ale unor alegeri democratice. 8. A doua critică de neconstituționalitate extrinsecă vizează nerespectarea Codului bunelor practici în materie electorală - Linii directoare și raport explicativ, adoptat de Comisia Europeană pentru Democrație în Drept în cadrul celei de-a 52-a Sesiuni Plenare, Comisia de la Veneția (Veneția, 18-19 octombrie 2002). Acest cod recomandă stabilitatea regulilor dreptului electoral, în special a celor care reglementează „sistemul electoral propriu-zis, componența comisiilor electorale și constituirea teritorială a circumscripțiilor“, statuând că ar fi necesar să se evite, nu atât modificarea, întrucât ele pot fi întotdeauna îmbunătățite, ci modificarea lor frecventă sau cu puțin timp (cel puțin un an) înainte de alegeri. Mai mult, în Raportul asupra calendarului și inventarului criteriilor politice de evaluare a alegerilor adoptat de Consiliul pentru alegeri democratice cu ocazia celei de-a 34-a Reuniuni (Veneția, 14 octombrie 2010) se reține că „orice reformă care vizează legislația electorală care urmează să se aplice unor alegeri trebuie să aibă loc suficient de devreme pentru a putea fi cu adevărat aplicabilă“. O nerespectare a acestor recomandări, chiar în absența unei intenții de manipulare, creează suspiciunea că modificările sunt dictate de interesele iminente ale partidelor politice implicate în procesul legislativ. 9. Or, ținând cont de faptul că mandatul curent de 4 ani al Parlamentului se termină în data de 21 decembrie 2020, Avocatul Poporului susține că modificarea legislației în materie de alegeri parlamentare prin ordonanța de urgență criticată, care a fost adoptată de Guvern în data de 5 februarie 2020 și a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 118 din 14 februarie 2020, survine la mai puțin de 9-10 luni până la organizarea următoarelor alegeri parlamentare, termenul fiind mult redus, la doar 3-4 luni, în eventualitatea organizării unor alegeri parlamentare anticipate.10. Autorul excepției apreciază că, în anumite situații, „pot fi acceptate excepții de la regula de un an, dacă este necesar să fie remediate pe cale legislativă probleme neprevăzute, sau pentru a rectifica legislația electorală, acolo unde aceasta ar aduce atingere drepturilor recunoscute la nivel internațional“, însă și recomandările Comisiei de la Veneția și jurisprudența Curții Constituționale (a se vedea, în acest sens, deciziile Curții Constituționale nr. 51 din 25 ianuarie 2012 și nr. 682/2012) au la bază principiul de a nu modifica legile electorale în sensul restrângerii și limitării în orice fel a dreptului de vot al cetățenilor. 11. Astfel, dacă modificarea legislației electorale în cauză aduce o îmbunătățire a dreptului de vot al cetățenilor, acest lucru poate fi făcut chiar și cu o perioadă mai mică de un an înainte de alegeri, pentru că acest principiu „nu are prioritate față de celelalte principii“ și nu poate fi „invocat pentru a menține o situație contrară standardelor europene in domeniu“, dar în cazul de față modificarea legilor electorale prin actul normativ criticat, fără o justificare în sensul celor reținute de Comisia de la Veneția, afectează în sens negativ dreptul de vot al cetățenilor și dreptul de a fi ales. Astfel, pe de o parte, întrucât modificarea legislativă în domeniul electoral este de natură să determine dificultăți în exercitarea dreptului de vot, dificultăți care pot avea ca efect restrângerea exercițiului acestui drept, actul normativ este neconstituțional în raport cu prevederile art. 36 din Constituție. Pe de altă parte, întrucât modifică elemente esențiale în organizarea alegerilor parlamentare și a alegerilor parlamentare anticipate cu doar câteva luni înainte de organizarea la termen a alegerilor parlamentare, creează dificultăți atât autorităților, cât și candidaților în procesul electoral, în ceea ce privește campania electorală și înscrierea acestora pe listele electorale, modificarea legislativă prezintă aspecte neconstituționale și din perspectiva dreptului de a fi ales, prevăzut de art. 37 alin. (1) din Constituție. Autorul excepției invocă în susținerea argumentelor sale Decizia nr. 51 din 25 ianuarie 2012, în care Curtea Constituțională a reținut că „legea criticată, modificând cu mai puțin de un an înaintea alegerilor procedura de desfășurare a acestora, se abate de la dispozițiile invocate. O asemenea modificare legislativă intempestivă poate fi de natură să creeze dificultăți suplimentare autorităților însărcinate cu aplicarea sa, sub aspectul adaptării la procedura nou instituită și operațiunile de ordin tehnic pe care aceasta le presupune“. 12. În ceea ce privește criticile de neconstituționalitate intrinsecă, autorul excepției formulează o primă critică ce vizează art. IV alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 26/2020 considerat a încălca art. 1 alin. (5) din Constituție. Arată că, deși în preambulul Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 26/2020 se menționează faptul că Guvernul României adoptă această ordonanță de urgență „în vederea desfășurării în bune condiții a alegerilor parlamentare anticipate“, dreptul la alegeri libere impune respectarea unor exigențe, cum ar fi aceea a stabilității normelor juridice în domeniul electoral. Ținând cont de caracterul actului normativ analizat - ordonanță de urgență -, precum și de subiectul schimbărilor propuse - modificarea reglementărilor în ceea ce privește alegerile parlamentare și a perioadei de timp estimate până la organizarea alegerilor parlamentare cu mai puțin de 10 luni până la alegerile parlamentare la termen -, Avocatul Poporului consideră necesar să se respecte principiul securității juridice, potrivit căruia „cetățenii trebuie protejați împotriva unui pericol care vine chiar din partea legislatorului contra unei insecurități pe care a creat-o legiuitorul sau pe care acesta riscă s-o creeze, impunând ca legea să fie accesibilă și previzibilă“. Mai mult, pentru a fi respectată de către destinatarii săi, legea trebuie să îndeplinească anumite cerințe de precizie, claritate și previzibilitate, astfel încât aceștia să își poată adapta în mod corespunzător conduita. În acest sens, Curtea Constituțională a statuat în jurisprudența sa că, de principiu, orice act normativ trebuie să îndeplinească anumite condiții calitative. 13. Or, în condițiile în care art. IV alin. (1) dinOrdonanța de urgență a Guvernului nr. 26/2020 prevede că „în situația în care alegerile parlamentare anticipate nu pot fi organizate la altă dată decât cea a alegerilor locale generale din anul 2020, în țară, alegătorii votează în aceleași secții de votare, în același interval de timp, cu aceleași ștampile cu mențiunea VOTAT, pe buletine de vot separate, prezența la vot fiind consemnată pe liste electorale, cu semnături distincte pentru fiecare tip de scrutin“, autorul excepției de neconstituționalitate susține că, de fapt, norma creează „posibilitatea organizării alegerilor parlamentare anticipate în aceeași dată cu alegerile locale generale în mod excepțional în anul 2020“. În condițiile în care actele juridice la nivel de lege trebuie să aibă caracter normativ și să reglementeze pentru viitor toate situațiile care se pot ivi, fără a se limita doar la o situație concretă, dispozițiile art. IV alin. (1) se referă doar la situația anului 2020, nereglementând posibilitatea aplicării normei și pentru alte situații viitoare, ulterioare anului 2020. Prin urmare, Avocatul Poporului susține că o asemenea excepție introdusă exclusiv în considerarea alegerilor pentru anul 2020 afectează în mod grav principiul securității juridice prevăzute la art. 1 alin. (5) din Constituție, iar acceptarea unei asemenea ipoteze ar însemna că oricând legiuitorul - inclusiv Guvernul, abuzând de atributul delegării legislative - ar putea crea excepții în funcție de interesul politic de moment cu privire la organizarea mai multor tipuri de alegeri la aceeași dată. Invocă un caz similar soluționat de Curtea Constituțională prin Decizia nr. 51 din 25 ianuarie 2012, în care instanța a constatat că o atare reglementare „este de natură să determine dificultăți în exercitarea dreptului de vot, dificultăți care pot avea ca efect, în cele din urmă, restrângerea exercițiului acestui drept. Astfel, prin organizarea concomitentă a alegerilor pentru Camera Deputaților și Senat și a celor pentru autoritățile administrației publice locale cetățenii vor avea de realizat o sarcină mult mai complexă - exprimarea opțiunii pe 6 buletine de vot, ceea ce va presupune creșterea exponențială a timpului necesar votării pentru fiecare cetățean, luând în calcul în acest sens distribuirea buletinelor, timpul de vot în cabine, introducerea buletinelor de vot în cele 3 urne. Complexitatea operațiunilor de vot poate avea ca efect excluderea de la vot a alegătorilor care, independent de voința lor, nu vor reuși să voteze în perioada de timp afectată exercitării votului, până la închiderea urnelor“. De altfel, acestea sunt rațiunile care fundamentează o altă regulă prevăzută de Codul bunelor practici în materie electorală, și anume aceea ca procedura de votare să rămână cât mai simplă, pentru a lăsa deplină libertate alegătorilor să își exprime voința și a asigura astfel efectivitatea dreptului la vot și la alegeri libere. 14. A doua critică de neconstituționalitate intrinsecă vizează prevederile art. I pct. 35 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 26/2020, considerate ca fiind contrare, pe de o parte, dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 61 alin. (1) privind caracterul de organ reprezentativ suprem al Parlamentului și în art. 62 alin. (3) referitor la stabilirea numărului deputaților și senatorilor în raport cu populația țării și, pe de altă parte, prevederilor art. 36 și 37 din Constituție, care consacră dreptul de vot și dreptul de a fi ales.15. Modificarea art. 84 alin. (1) din Legea nr. 208/2015, operată prin norma criticată, reglementează că „alegătorul votează la una dintre următoarele secții de votare“, stabilind expres la pct. b) al alin. (1) că, „în cazul în care se află într-o altă unitate administrativ-teritorială sau subdiviziune administrativ-teritorială decât cea unde își are domiciliul, poate vota la orice secție de votare“. Textul de lege astfel modificat are caracter de aplicabilitate generală pentru orice tip de alegeri parlamentare, fără a viza exclusiv organizarea alegerilor parlamentare anticipate din anul 2020. 16. Autorul excepției arată că reprezentativitatea Parlamentului, stabilită la nivel constituțional prin dispozițiile art. 61 alin. (1) și ale art. 62 alin. (3), este concretizată la nivel legislativ prin art. 5 din Legea nr. 208/2015. Susține că reprezentativitatea mandatului impune un anumit statut al parlamentarului, acesta fiind exponentul unei anumite tendințe politice a electoratului din circumscripția sa electorală, conturată prin intermediul votului. Astfel, parlamentarul dobândește prin intermediul votului alegătorilor un mandat general de reprezentare a intereselor locale ale acestora în activitatea specifică desfășurată la nivelul organului legislativ [este vorba doar de o prezumție relativă de conformitate a voinței generale cu voința legislativă, consecință a principiului non-imperativității mandatului de drept public - art. 69 alin. (2) din Constituție]. Din analiza textului art. 5 din Legea nr. 208/2015 reiese limpede intenția legiuitorului primar ca reprezentativitatea deputaților și senatorilor să fie determinată raportat la domiciliul locuitorilor din circumscripția electorală pe care o reprezintă. Cifra stabilită ca normă de reprezentare este calculată în funcție de populația circumscripțiilor electorale, asigurându-se astfel principiul reprezentativității. În acest sens, prevederile art. 84 alin. (1) din Legea nr. 208/2015, în redactarea anterioară modificării operate prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 26/2020, stipulau că „alegătorii votează numai la secția de votare la care este arondată strada sau localitatea unde își au domiciliul ori reședința, conform prezentei legi. În cazul în care, în ziua votării, alegătorii se află în altă unitate administrativ-teritorială din cadrul aceleiași circumscripții electorale, aceștia pot vota la orice secție de votare din cadrul circumscripției electorale unde își au domiciliul sau reședința“, asigurându-se astfel respectarea principiilor constituționale și legale. Norma anterioară a consacrat un sistem electoral al alegerilor parlamentare care se bazează pe liste județene de candidați ale competitorilor politici. Evident, un asemenea sistem se corelează cu dreptul de vot al alegătorilor în limita teritorială a circumscripției electorale județene unde aceștia își au domiciliul sau reședința. 17. În consecință, Avocatul Poporului, constatând că prin actul normativ criticat s-a acordat posibilitatea cetățenilor de ași exprima votul oriunde pe teritoriul țării, consideră că acest lucru era posibil doar concomitent cu modificarea sistemului electoral cu vot pe liste naționale ale competitorilor electorali, ceea ce nu s-a realizat, legiuitorul păstrând sistemul de vot pe liste județene de candidați, astfel că prevederile art. I pct. 35 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 26/2020 încalcă art. 61 alin. (1) și art. 62 alin. (3) din Constituție.18. În ceea ce privește critica prevederilor art. I pct. 35 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 26/2020 raportată la art. 36 și art. 37 din Constituție, autorul excepției susține că posibilitatea cetățenilor cu drept de vot de a-și exercita acest drept la orice secție de votare, indiferent de circumscripția electorală, conduce la distorsionarea rezultatelor alegerilor prin alterarea voinței politice, exprimate prin vot, a cetățenilor circumscripțiilor electorale, al căror număr stă la baza calculului normei de reprezentare, respectiv ale căror voturi ar trebui să asigure reprezentativitatea Parlamentului. Astfel, există posibilitatea la nivel teoretic ca un număr de voturi exprimate într-o circumscripție electorală să fie mai mare decât numărul cetățenilor rezidenți. În această ipoteză se va ajunge la situația în care norma de reprezentare va deveni ineficientă, fapt ce va determina lezarea dreptului de a fi ales al candidaților la alegerile parlamentare. Modificarea electorală privind posibilitatea alegătorului de a vota în orice altă secție de votare decât cea în care își are domiciliul „deviază de la principiul reprezentativității“, eliminând condiția domiciliului sau reședinței alegătorului aflat în circumscripția electorală pentru exercitarea dreptului de vot. Deși în aparență se creează o flexibilitate a exercitării dreptului de vot de către cei care nu se află în localitatea de domiciliu, aceasta are drept consecință încălcarea principiului reprezentativității, alterarea dreptului de vot manifestat de alegătorii care vor să fie reprezentați în Parlament de către candidații ce reprezintă circumscripția electorală în care își au domiciliul, respectiv alterarea dreptului de a fi ales al candidaților ce reprezintă o anume circumscripție electorală.19. Față de argumentele prezentate, Avocatul Poporului susține admiterea excepției de neconstituționalitate și solicită Curții Constituționale pronunțarea unei decizii „care să orienteze legiuitorul în reconfigurarea cadrului electoral al alegerilor parlamentare“.20. Potrivit art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat președinților celor două Camere ale Parlamentului și Guvernului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.21. Președintele Camerei Deputaților a transmis, cu Adresa nr. 2/1.924 din 6 martie 2020, înregistrată la Curtea Constituțională cu nr. 1.613 din 6 martie 2020, punctul său de vedere cu privire la sesizarea ce face obiectul Dosarului Curții nr. 297D/2020. 22. Referitor la criticile de neconstituționalitate extrinsecă, formulate prin raportare la art. 61 alin. (5),art. 73 alin. (3) lit. a) și art. 115 alin. (6) din Constituție, președintele Camerei Deputaților arată că drepturile electorale formează o categorie distinctă între drepturile și libertățile cetățenilor, pe care legiuitorul constituant a inserat-o în cuprinsul alin. (6) al art. 115 din Legea fundamentală pentru a sublinia că acestea se referă și la drepturile electorale menționate de legislația infraconstituțională. Rezultă, așadar, că sfera drepturilor electorale este mai largă decât cea rezultată din Constituție, unde sunt reglementate doar drepturile electorale fundamentale ale cetățenilor, în timp ce celelalte drepturi electorale sunt prevăzute de lege. Drepturile electorale privite din punct de vedere constituțional ca drepturi fundamentale se regăsesc în art. 16 alin. (4),art. 36-38,art. 62 alin. (1) și (2) și art. 81 alin. (1) din Constituție. Alături de drepturile electorale fundamentale consacrate de Constituție se regăsesc și alte drepturi electorale reglementate prin lege, precum dreptul alegătorilor de a face întâmpinări împotriva omisiunilor, a înscrisurilor greșite sau a oricăror erori din Registrul electoral; dreptul alegătorilor de a verifica înscrierea în listele electorale, de a face întâmpinări împotriva omisiunilor, a înscrierilor greșite și a oricăror erori; dreptul alegătorilor de a face contestație cu privire la listele electorale; dreptul alegătorilor de a obține cartea de alegător; dreptul de contestare a candidaturilor; dreptul candidaților de a contesta operațiunile electorale; dreptul candidaților de a avea acces la mijloacele de informare în masă.23. În acest context, raportarea autorului sesizării la dispozițiile art. 115 alin. (6) din Constituție este justificată, întrucât ordonanța de urgență a Guvernului supusă controlului de constituționalitate introduce modificări și completări semnificative asupra a două legi care reglementează domeniul electoral: Legea nr. 208/2015 privind alegerea Senatului și a Camerei Deputaților, precum și pentru organizarea și funcționarea Autorității Electorale Permanente, cu modificările și completările ulterioare, respectiv Legea nr. 288/2015 privind votul prin corespondență, precum și modificarea și completarea Legii nr. 208/2015 privind alegerea Senatului și a Camerei Deputaților, precum și pentru organizarea și funcționarea Autorității Electorale Permanente, cu modificările și completările ulterioare.24. Potrivit art. 73 alin. (3) lit. a) din Legea fundamentală, sistemul electoral se reglementează prin lege organică. Această normă constituțională a fost concretizată și dezvoltată în Legea nr. 208/2015, cu modificările și completările ulterioare. Așadar, constituantul a lăsat în seama legiuitorului primar libertatea de a alege și reglementa un anumit tip de scrutin și de a stabili regulile de organizare și de desfășurare a procesului electoral, cu respectarea condițiilor impuse de Constituție. Rolul Guvernului, astfel cum asta este consacrat prin dispozițiile art. 102 din Constituția României, republicată, este acela de realizare a liniilor de politică internă și externă a țării, ceea ce, sub aspect juridic, se poate concretiza prin inițierea de proiecte legislative și adoptarea unor hotărâri pentru aplicarea acestora, în vederea îndeplinirii programului de guvernare pentru care a primit învestitura din partea Parlamentului. Chiar dacă una dintre funcțiile pe care le exercită este aceea de stabilire a strategiilor prin care se exercită autoritatea de stat, în domeniul electoral competența Guvernului este aceea de organizare a alegerilor și de reglementare normativă a măsurilor care se impun în acest sens, și nu de stabilire efectivă a sistemului electoral național, care reprezintă un drept suveran al Parlamentului, desprins din calitatea sa de organ reprezentativ suprem și unică autoritate legiuitoare a țării. Or, prin intervenția sa legislativă, Guvernul a legiferat în materie electorală în sensul stabilirii regulilor de desfășurare a alegerilor parlamentare anticipate, însă fără un suport motivațional legat de existența unei situații politice reale în acest sens. Potrivit preambulului ordonanței de urgență, motivarea adoptării ordonanței de urgență este „criza politică existentă actuală și impactul negativ al acesteia asupra activității Parlamentului și Guvernului“, însă fără prezentarea concretă a circumstanțelor care, în opinia Guvernului, ar fundamenta respectiva concluzie. În continuare, la justificarea emiterii actului normativ este reținută „probabilitatea crescută a declanșării procedurii dizolvării Parlamentului României“, argument care reprezintă o simplă supoziție care pare mai degrabă rezultatul unui calcul al probabilităților, fără conținut obiectiv care să fundamenteze urgența reglementării. Președintele Camerei Deputaților apreciază că ordonanța de urgență nu a fost adoptată în considerarea vreunei situații extraordinare, preambulul ordonanței de urgență necuprinzând elemente cuantificabile prin care să se demonstreze caracterul de urgență și situația extraordinară în care se află Guvernul și care ar pune această autoritate publică în imposibilitatea îndeplinirii funcției sale de administrare a alegerilor locale și parlamentare din anul 2020 și, în consecință, reprezintă o abatere și de la prevederile art. 115 alin. (4) din Constituție.25. De asemenea, președintele Camerei Deputaților susține că Guvernul nu a respectat nici dispozițiile art. 147 alin. (4) din Constituție, întrucât adoptarea ordonanței de urgență a fost realizată fără considerarea jurisprudenței Curții Constituționale în materie (Deciziile nr. 255 din 11 mai 2005 și nr. 55 din 5 februarie 2014, nr. 761 din 17 decembrie 2014) referitoare la condițiile care trebuie întrunite în mod cumulativ de către ordonanțele de urgență: existența unei situații extraordinare, reglementarea acesteia să nu poată fi amânată și urgența să fie motivată în cuprinsul ordonanței. Ordonanța de urgență este un act normativ ce permite Guvernului să facă față unei situații extraordinare existente la momentul adoptării, or, în cazul de față nu există situația în care Parlamentul să fi fost dizolvat, cu consecința iminenței organizării alegerilor parlamentare anticipate.26. Analizând Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 26/2020, adoptată la data de 4 februarie 2020, și documentele cu care aceasta a fost înaintată spre dezbatere Parlamentului, președintele Camerei Deputaților constată că actul normativ este însoțit de avizul negativ al Consiliului Legislativ nr. 106 din 10 februarie 2020, obținut ulterior adoptării de către Guvern a ordonanței de urgență, fapt care reprezintă o încălcare a dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 73/1993 pentru înființarea, organizarea și funcționarea Consiliului Legislativ și, în consecință, o nerespectare a prevederilor art. 1 alin. (3) și (5) și ale art. 79 alin. (1) din Constituție.27. Referitor la criticile de neconstituționalitate extrinsecă, formulate prin raportare la art. 1 alin. (5),art. 2 coroborat cu art. 61 și 102 din Constituție, sub aspectul nerespectării exigenței constituționale referitoare la necesitatea asigurării stabilității normelor juridice în domeniul electoral, președintele Camerei Deputaților invocă deciziile Curții Constituționale nr. 51 din 25 ianuarie 2012 și nr. 682 din 27 iunie 2012, în care s-a arătat că în Codul bunelor practici în materie electorală adoptat de Comisia de la Veneția se accentuează stabilitatea unor reguli ale dreptului electoral, „în special cele care reglementează sistemul electoral propriu-zis, componența comisiilor electorale și constituirea teritorială a circumscripțiilor“, precum și necesitatea de „a se evita, nu atât modificarea sistemelor de scrutin - ele pot fi întotdeauna îmbunătățite - ci modificarea lor frecventă sau cu puțin timp (cel puțin un an) înainte de alegeri. Chiar în absența unei intenții de manipulare, modificările vor fi dictate de interesele iminente ale partidului politic“.28. Or, actul normativ criticat modifică tipul de scrutin pe baza căruia se aleg deputații și senatorii, componența și constituirea organismelor electorale și condițiile referitoare la listele de susținători, instituind noi proceduri pentru candidaturile independente, prin reglementarea unor comitete pentru susținerea acestora, la mai puțin de un an de la organizarea alegerilor pentru Camera Deputaților și Senat, ceea ce încalcă principii electorale statuate de Curtea Constituțională, interpretate în concordanță cu dispozițiile Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale și cu jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, cu raportare și la Codul bunelor practici în materie electorală adoptat de Comisia de la Veneția, cu consecința încălcării prevederilor art. 1 alin. (5) din Constituție.29. Mai mult, chiar dacă ordonanța de urgență prevede faptul că votarea va avea loc la date diferite, în cazul în care perioada electorală corespunzătoare alegerilor parlamentare anticipate începe în timpul perioadei electorale aferente altor alegeri, președintele Camerei Deputaților apreciază că organizarea celor două categorii de alegeri la un interval scurt de timp una față de cealaltă poate determina încălcarea dreptului de a fi ales, prevăzut de art. 37 din Constituție, întrucât o persoană nu poate candida în același timp pentru funcția de primar și pentru un mandat de deputat sau de senator și nici pentru funcția de președinte al consiliului județean și pentru un mandat de deputat sau de senator, în situația suprapunerii perioadelor electorale ale celor două tipuri de scrutin.30. Totodată, prin dispozițiile ordonanței de urgență criticate [art. I pct. 21 și pct. 37,art. IV alin. (2)] au fost modificate mai multe prevederi ale Legii nr. 208/2015, care, din cauza lipsei de precizie a redactării și de claritate juridică, încalcă principiul respectării legilor prevăzut la art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală. Astfel, art. IV alin. (2) din ordonanța de urgență instituie un regim diferit de exprimare a dreptului de vot, prin prelungirea programului de realizare a operațiunilor de votare până la maximum ora 23,59, fără a prescrie însă și procedura specifică acestei perioade speciale de exercitare a dreptului la vot care să garanteze respectarea drepturilor electorale ale cetățenilor ce își manifestă intenția de a participa la scrutinul electoral, lacuna în reglementare lăsând loc unor posibile abuzuri și vicieri ale drepturilor electorale sau/și ale procesului electoral. Lăsarea stabilirii procedurii efective de desfășurare a votului, precum și a deciziei de prelungire a programului la nivelul președinților birourilor electorale ale secțiilor de votare este de natură să încalce claritatea, predictibilitatea și accesibilitatea normei prescrise, precum și stricta sa interpretare și aplicare, aceasta prezentând un sporit potențial de aplicare neunitară, dar și de aplicare abuzivă atât în sensul permiterii nejustificate de prelungire sau al nepermiterii deși sunt întrunite condițiile necesare, cât și în sensul implementării unor reguli procedurale care să nu permită încadrarea în limita maximă admisă, respectiv ora 23,59. În același timp nu se garantează, precum în cazul altor acte normative similare, accesul la secția de vot doar al persoanelor ce se prezentaseră la sediul acesteia (localul de vot) pe parcursul intervalului de timp obișnuit în care se poate exercita dreptul de vot, program de lucru cu toți alegătorii care își manifestă intenția de a vota, procesul de vot ulterior orei 21,00 nemaifiind însă adresat publicului larg, dat fiind caracterul său excepțional, ci doar acelora care așteptau la sediul secției de votare și din rațiuni care excedează voinței lor au ajuns să nu aibă acces până la ora-limită. Prin formularea sa incompletă și neclară norma, deși are un obiectiv util și pozitiv pentru alegători, poate ajunge să afecteze drepturile electorale ale celor care și-au manifestat intenția și au depus diligențele necesare pentru a putea vota, prin faptul că nu dispune măsurile necesare garantării împiedicării accesului ulterior orei 21,00 al unor noi persoane, care vor îngreuna suplimentar procesul de vot.31. Reglementările lacunare sunt de natură a obliga Biroul Electoral Central să emită dispoziții general obligatorii de clarificare și interpretare pentru a garanta aplicabilitatea acestora în cadrul procesului electoral, ceea ce reprezintă de facto o delegare legislativă indirectă, fapt nepermis de art. 115 din Constituție, conform căruia doar Guvernul poate fi abilitat în cadrul unei delegări legislative, indiferent de tipul acesteia.32. În plus, prevederile art. IV din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 26/2020, care permit prelungirea duratei de timp în care se poate exercita dreptul de vot la alegerile parlamentare anticipate, contravin și exigențelor art. 16 din Constituție. În primul rând, nerespectarea egalității în drepturi a alegătorilor este generată de lipsa reglementării unor măsuri prin care să se prevină accesul în secția de vot a unor persoane care nu se aflau la ora 21,00 în așteptare să își exercite dreptul de vot. Astfel se creează o inegalitate între cetățenii români care au depus diligențe pentru a respecta programul orar impus de lege pentru a putea vota, respectiv 7,00-21,00, dar care, din motive ce nu țin de ei, au ajuns să aștepte cu riscul depășirii orei de închidere a urnelor, și cetățenii care nu au respectat programul legal și speculează situația excepțională a prelungirii programului, prezentându-se după ora 21,00 la secția de votare pentru a-și exercita dreptul de vot. De asemenea, se instituie un regim diferit pentru alegători în funcție de scrutinul electoral la care participă, dat fiind că obiectul actului normativ este circumstanțiat strict la organizarea procesului electoral de alegere a membrilor Camerei Deputaților și Senatului, astfel că noile reguli sunt aplicabile doar alegătorilor care participă la alegerile parlamentare anticipate, nu și celor care participă la alegerile locale (legislația din domeniu nepermițând prelungirea duratei în care se poate vota). În același timp, alăturarea proceselor electorale guvernate de reguli diferite în ceea ce privește procedura care trebuie urmată după ora 21,00 are și efectul de a perturba activitatea birourilor electorale ale secțiilor de votare, cu afectarea drepturilor electorale ale alegătorilor care așteaptă să își exercite dreptul de vot la acea oră.33. Critica de neconstituționalitate extrinsecă formulată prin raportare la art. 61 alin. (1) privind caracterul de organ reprezentativ suprem al Parlamentului și la art. 62 alin. (3) referitor la stabilirea numărului deputaților și senatorilor este apreciată ca fiind întemeiată de către președintele Camerei Deputaților. Dispozițiile art. I pct. 35 din ordonanța de urgență criticată, care instituie posibilitatea ca alegătorul, „în cazul în care se află în altă unitate administrativ-teritorială sau subdiviziune administrativ-teritorială decât cea unde își are domiciliul“, să poată vota la orice secție de votare, nesocotesc aceste principii, cu consecința ca mandatul deputatului sau senatorului astfel obținut să nu fie unul de reprezentare a intereselor locale ale cetățenilor în activitatea desfășurată la nivelul autorității legislative.34. Președintele Camerei Deputaților susține că dispoziția cuprinsă în art. I pct. 36 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 26/2020, care modifică regimul exprimării dreptului de a alege prin intermediul urnei speciale, încalcă prevederile art. 1 alin. (5) și ale art. 16 din Constituție, iar maniera de reglementare reprezintă și o abatere de la exigențele reținute în art. 115 din Legea fundamentală. Norma prescrisă nu cuprinde suficiente repere necesare unei aplicări coerente și previzibile în cadrul procesului electoral. Mai exact, regulile procedurale definite în legătură cu solicitarea urnei speciale de către persoanele care suferă de o invaliditate sau de o boală care nu le permite deplasarea, precum și de către persoanele internate în unități sanitare sau aflate în executarea unor măsuri privative de libertate impuse conform legii penale nu se pot aplica întocmai și „persoanelor care din cauza specificului activității pe care o desfășoară nu se pot prezenta la secția de votare“, dat fiind că în primele cazuri alegătorii sunt afectați de o serie de evenimente independente de voința proprie, pe când în noul caz reglementat evenimentul nu este clar definit, acesta putând fi „încărcat de un puternic caracter volitiv, ce poate ține strict de voința intimă a particularului de a nu se mai deplasa până la localul de vot“. În lipsa definirii clare și previzibile a situației concrete în care trebuie să se afle persoanele ce sunt îndrituite să solicite urna specială, a procedurii care trebuie urmată pentru aprobarea deplasării acestei urne, a modului în care se discerne de către organismele electorale între solicitările justificate și cele neîntemeiate, dar și a eventualelor mijloace de probare a încadrării în situația premisă, norma este de natură a afecta exercițiul drepturilor electorale, atât prin încărcarea activității birourilor electorale ale secțiilor de votare, cât și prin faptul că afectează egalitatea în drepturi dintre cetățenii care aleg să se conformeze procedurii de vot standard și cei care aleg să speculeze formularea incompletă a legii pentru a deveni beneficiarii unui drept/serviciu la care nu sunt îndreptățiți. Reglementarea este de natură a constrânge Biroul Electoral Central să emită dispoziții general obligatorii de clarificare și interpretare pentru a garanta aplicabilitatea normei în cadrul procesului electoral, ceea ce reprezintă o delegare legislativă indirectă, contrară art. 115 din Constituție.35. Având în vedere considerentele expuse, președintele Camerei Deputaților apreciază că excepția de neconstituționalitate formulată de Avocatul Poporului este întemeiată sub aspectul incidenței și temeiniciei argumentelor invocate și propune admiterea sa.36. Guvernul a transmis punctul său de vedere prin Adresa nr. 5/1115/2020, înregistrată la Curtea Constituțională cu nr. 1.674 din 10 martie 2020. În ceea ce privește afectarea regimului instituțiilor fundamentale ale statului, apreciază că excepția este neîntemeiată. Astfel, în ceea ce privește conținutul noțiunii de „drepturi electorale“, făcând în prealabil distincția între drepturile electorale fundamentale și drepturile electorale procedurale, Guvernul arată că instanța constituțională a statuat că „în domeniul drepturilor electorale «afectarea acestora» pe calea ordonanțelor de urgență, în sensul art. 115 alin. (6) din Constituție, trebuie examinată cu anumite nuanțări, în special în ceea ce privește acele drepturi care sunt legate de organizarea și desfășurarea procesului electoral, ținând seama și de anumite realități practice“, „pe calea ordonanțelor de urgență se poate interveni asupra drepturilor electorale procedurale prevăzute în legislația infraconstituțională, în măsura în care nu se aduce atingere existenței dreptului, nu se «afectează» substanța dreptului ca atare“. Or, așa cum rezultă și din nota de fundamentare și din preambulul actului contestat, acesta vizează „necesitatea asigurării efectivității drepturilor electorale“, având în vedere, pe de o parte, „inexistența în legislația primară a reglementărilor care să acorde eficiență juridică dispozițiilor constituționale“ privind desfășurarea alegerilor parlamentare anticipate, iar, pe de altă parte, „probabilitatea crescută a declanșării procedurii dizolvării Parlamentului României“. Actul normativ contestat nu aduce modificări de natură a afecta exercitarea drepturilor electorale, ci conține norme privind condițiile tehnice și logistice de exercitare a dreptului de vot, precum și prevederi referitoare la facilitarea depunerii candidaturilor, norme tehnice privind completarea birourilor electorale de circumscripție și a birourilor electorale ale secțiilor de votare, prevederi de natură tehnico-organizatorică în sensul celor adoptate de Parlament prin Legea nr. 148/2019, precum și norme de corelare a operațiunilor și termenelor electorale cu procedura alegerilor anticipate. Apreciază că nu pot fi susținute argumentele prin raportare la considerentele din Decizia Curții Constituționale nr. 51 din 25 ianuarie 2012, întrucât actul normativ contestat nu modifică sistemul electoral, acesta rămânând unul „pe liste de candidați“.37. Guvernul consideră că, în susținerea excepției, autorul s-a limitat doar la o simplă afirmare a încălcării normelor constituționale indicate, fără să formuleze însă o motivare din care să rezulte care sunt prevederile care modifică drepturi electorale și în ce constă „afectarea“ drepturilor electorale, din această perspectivă excepția fiind inadmisibilă pentru nerespectarea exigențelor impuse de jurisprudența Curții Constituționale în ceea ce privește structura inerentă și intrinsecă oricărei excepții de neconstituționalitate.38. În ceea ce privește critica referitoare la nerespectarea Codului bunelor practici în materie electorală, respectiv a principiului stabilității legislației în materie electorală, Guvernul invocă Decizia nr. 682 din 27 iunie 2012, prin care Curtea Constituțională a statuat că „modificarea trebuie să respecte principiul securității juridice, respectiv să nu intervină (cu unele excepții admisibile) cu mai puțin de un an înainte de alegeri“. Astfel, chiar Curtea Constituțională confirmă posibilitatea existenței unor excepții admisibile în ceea ce privește modificarea legislației electorale cu mai puțin de 1 an înainte de alegeri, dacă aceste modificări nu vizează aspectele esențiale la care se referă Comisia de la Veneția, respectiv „cele care reglementează sistemul electoral propriu-zis, componența comisiilor electorale și constituirea teritorială a circumscripțiilor“.39. Deși a făcut trimitere la ele, instanța constituțională nu a circumstanțiat totuși excepțiile de la regula interdicției de modificare a legislației electorale cu mai puțin de un an înainte de eventuale alegeri, acestea urmând a fi stabilite pe cale jurisprudențială ulterioară, în funcție de modificările concrete aduse cadrului normativ în materie electorală și cu luarea în considerare și a recomandărilor în acest sens formulate de Comisia de la Veneția. Prin urmare, Guvernul apreciază că dispozițiile actului normativ criticat nu aduc modificări niciunuia dintre cele 3 aspecte esențiale reținute de Comisia de la Veneția, iar reducerea termenelor în cadrul operațiunilor electorale vizând alegerile anticipate este justificată de caracterul special și intempestiv al declanșării acestor alegeri, care reclamă desfășurarea lor cu celeritate, „fără a periclita organizarea alegerilor și exercitarea drepturilor electorale“, după cum rezultă și din preambulul actului normativ criticat. În acest context este evident faptul că prelungirea duratei votării în străinătate, posibilitatea extinderii programului de votare atât în țară, cât și în străinătate până la ora 23,59, asigurarea accesului la vot al alegătorilor cu mobilitate redusă, semnarea electronică a listelor electorale în străinătate, asigurarea funcționalității infrastructurii electorale nu afectează în vreun fel exercitarea dreptului de vot al alegătorilor.40. În continuare, Guvernul consideră neîntemeiată susținerea autorului excepției de neconstituționalitate potrivit căreia reglementarea unor proceduri și termene mai scurte specifice alegerilor anticipate nu era necesară, intervenția legiuitorului delegat fiind expresia unui interes politic iminent, întrucât (i) legislația electorală, în forma anterioară Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 26/2020, stabilea termene incompatibile cu procedura alegerilor anticipate, (ii) alegerile anticipate trebuie să soluționeze o situație de criză într-un termen cât mai scurt, nu să contribuie la accentuarea și perpetuarea acesteia, (iii) potrivit dispozițiilor art. 54 din Legea bugetului de stat pe anul 2020 nr. 5/2020 și ale art. 37 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, era necesar un mandat expres pentru adoptarea de către Guvernul demis a actelor normative secundare necesare organizării alegerilor parlamentare anticipate, (iv) eventuala suprapunere a perioadelor electorale aferente alegerilor locale și alegerilor parlamentare anticipate ar fi condus, dacă nu la imposibilitatea materială a organizării ambelor scrutine, la dificultăți tehnice extraordinare ce ar fi putut fi surmontate cu costuri financiare și umane semnificative. Totodată, critica formulată nu ține cont de faptul că accesul la competiția electorală a fost facilitat prin reducerea la jumătate a numărului minim de susținători, iar finanțarea de la bugetul de stat a campaniei electorale în limitele prevăzute de Legea nr. 334/2006 (în mod indirect, prin rambursarea cheltuielilor electorale) este de natură să asigure în mod satisfăcător atât informarea alegătorilor, cât și interesul candidaților de a-și face cunoscute ideile și programul politic.41. Cu privire la critica de neconstituționalitate a art. IV alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 26/2020 în raport cu art. 1 alin. (5) din Constituție, Guvernul apreciază că argumentele reținute prin Decizia nr. 51 din 25 ianuarie 2012, potrivit cărora organizarea concomitentă a alegerilor locale și a celor parlamentare „este de natură să determine dificultăți în exercitarea dreptului de vot“, întrucât „complexitatea operațiunilor de vot poate avea ca efect excluderea de la vot a alegătorilor care, independent de voința lor, nu vor reuși să voteze în perioada de timp afectată exercitării votului, până la închiderea urnelor“, nu mai sunt aplicabile în cazul de față, întrucât (i) actul normativ atacat prevede posibilitatea prelungirii duratei votării cu încă 3 ore tocmai pentru a evita situațiile în care alegătorii nu reușesc să voteze în timpul alocat, (ii) spre deosebire de anul 2012, în acest moment funcționează Sistemul informatic de monitorizare a prezenței la vot și de prevenire a votului ilegal, care, printre altele, asigură fluidizarea accesului la vot, (iii) înscrierea alegătorilor care doresc să voteze la ambele scrutine în listele electorale suplimentare se realizează prin preluarea datelor lor personale într-un singur document, (iv) spre deosebire de anul 2012, s-au făcut pași semnificativi în direcția creșterii competențelor și responsabilităților personalului din secțiile de votare, cu impact direct asupra îndrumării corecte a alegătorilor care se prezintă la vot, (v) informarea și instruirea alegătorilor se realizează în mod efectiv, prin campanii derulate de către Autoritatea Electorală Permanentă prin intermediul mass-mediei și internetului. Prin urmare, apreciază că excepția este neîntemeiată în raport cu art. 1 alin. (5) din Constituție.42. Critica privind neconstituționalitatea art. I pct. 35 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 26/2020 în raport cu art. 61 alin. (1) și art. 62 alin. (3) din Constituție este, de asemenea, neîntemeiată. Guvernul arată că, pe de o parte, ca exponent al suveranității naționale, Parlamentul, odată constituit, trebuie să se manifeste ca un reprezentant al intereselor politice ale întregii națiuni, disociindu-se prin mandatul încredințat de protejarea unor interese particulare, personale, locale sau de grup, ce ar intra în contradicție cu interesele generale ale societății, mandatul fiind, în consecință, unul reprezentativ, colectiv, general, irevocabil. Pe de altă parte, nu sunt încălcate nici dispozițiile art. 62 alin. (3) din Constituție, întrucât stabilirea numărului parlamentarilor se face în continuare în funcție de numărul populației țării, iar nu în funcție de numărul cetățenilor cu drept de vot și nici de numărul celor care votează efectiv, indiferent dacă, din motive diferite, unii cetățeni cu drept de vot aleg/ajung să își exercite votul în altă circumscripție electorală decât cea de domiciliu, în care au fost luați în calcul pentru stabilirea numărului deputaților și senatorilor.43. Referitor la critica de neconstituționalitate privind dispozițiile art. I pct. 35 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 26/2020 în raport cu art. 36 și 37 din Constituție, Guvernul apreciază că susținerile privind încălcarea dreptului de a alege sunt neîntemeiate, textul dând relevanță tocmai obligației statului de a garanta prin măsuri legislative și organizatorice că fiecare cetățean își poate exprima dreptul de vot, asigurânduse astfel accesibilitatea acestui drept fundamental. În acest sens trebuie avute în vedere realitățile sociale actuale, care presupun o mobilitate deosebită a cetățenilor țării, context în care apare dificilă, în multe situații, exercitarea dreptului de vot în circumscripția de domiciliu (de exemplu, persoane care lucrează, studiază sau sunt internate în alte localități). Modificările instituie o situație de excepție, de natură să înlăture excluziunea civică a cetățenilor români cu drept de vot care în ziua votării nu se află în circumscripția electorală de domiciliu sau reședință. Pe de altă parte, dată fiind absența oricărei condiționări a candidaților de a avea domiciliul sau reședința în circumscripția electorală unde candidează, nu se poate vorbi despre lezarea dreptului de a fi ales al acestora, candidații putând alege în mod liber circumscripția electorală unde vor candida, cu luarea în considerare și a dinamicii mobilității populației în ziua votului.44. În cadrul sistemului electoral utilizat pentru alegerea Parlamentului pot fi observate două etape principale: alocarea directă a mandatelor de parlamentar în circumscripția electorală, pe baza coeficientului electoral, respectiv repartizarea la nivel național a mandatelor nealocate în prima etapă. Etapa a doua - de repartizare a mandatelor - conduce la ruperea legăturii dintre voturi și circumscripția electorală unde au fost exprimate, ceea ce infirmă teza autorului excepției de neconstituționalitate potrivit căreia reprezentativitatea parlamentarilor se determină exclusiv în raport cu voturile exprimate în circumscripția electorală unde au candidat sau că exprimarea votului oriunde pe teritoriul țării poate fi permisă numai în contextul utilizării unui sistem electoral bazat pe liste naționale.45. Așadar, reprezentativitatea și proporționalitatea sunt asigurate la nivel național, și nu la nivelul fiecărei circumscripții electorale, numărul deputaților și senatorilor determinat de anexa nr. 1 la Legea nr. 208/2015 neputând fi modificat de posibilitatea alegătorilor care în ziua votării se află în altă unitate administrativ-teritorială de a-și exercita dreptul de vot la orice secție de votare. În plus, așa-zisul „mandat general de reprezentare a intereselor locale“ nu este compatibil cu mandatul de parlamentar, așa cum acesta este configurat de prevederile Legii fundamentale, în conformitate cu prevederile art. 38 alin. (3) din Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaților și al senatorilor, parlamentarii putându-și organiza birouri parlamentare și în alte circumscripții electorale decât cele unde au fost aleși.46. Guvernul mai arată că soluția legislativă a condiționării exercitării dreptului de vot în circumscripția electorală de domiciliu sau reședință a pornit de la necesitatea combaterii fraudei la vot, această problemă putând fi însă considerată rezolvată după patru runde de alegeri generale în care Sistemul informatic de monitorizare a prezenței la vot și de prevenire a votului ilegal și-a dovedit fiabilitatea.47. Față de exemplul teoretic avansat de autorul excepției de neconstituționalitate în susținerea criticilor formulate, conform căruia, în urma aplicării normei criticate, numărul de voturi exprimate într-o circumscripție electorală poate fi mai mare decât numărul cetățenilor rezidenți, Guvernul oferă un contraexemplu, la fel de ipotetic, în care în perioada de aproximativ un an și jumătate dintre data raportării numărului de locuitori după domiciliu și data alegerilor, mai mult de 80% dintre locuitori migrează fie în București, Iași, Cluj, Brașov sau Timișoara, fie în străinătate și își stabilesc oficial domiciliul acolo. Într-o atare ipoteză, s-ar putea ajunge la concluzia că, în cauză, universalitatea dreptului de vot intră în conflict cu egalitatea dreptului de vot, care nu ar mai fi respectată. Adevărul acestei ipoteze ar presupune însă neconstituționalitatea prevederilor legale care reglementează norma de reprezentare și numărul de mandate care revine fiecărei circumscripții electorale, ecartul dintre circumscripțiile electorale din punctul de vedere al populației după domiciliu putând ajunge și la 25%-30% dincolo de limitele admise în alte state. Mai mult, o altă consecință logică ar fi aceea că numărul de mandate alocat circumscripției electorale externe încalcă principiul egalității votului din moment de numărul populației cu domiciliul în străinătate este de aproximativ 800.000.48. Or, Guvernul apreciază că a doua etapă de repartizare a mandatelor de parlamentar la nivel național a fost consacrată tocmai în considerarea dificultății asigurării egalității dreptului de vot, această soluție legislativă fiind cea care asigură egalitatea puterii de vot și influența egală în determinarea configurației politice a Parlamentului, și nu numărul de mandate alocat fiecărei circumscripții electorale.49. Sub acest aspect, apreciază că dispozițiile constituționale ale art. 37 nu au incidență în cauză, textul neavând legătură cu exercitarea dreptului de fi ales, care desemnează posibilitatea unei persoane de a îndeplini o demnitate sau funcție în organele reprezentative ale statului dacă îndeplinește condițiile prevăzute de Constituție și lege.50. Față de argumentele expuse, Guvernul consideră că se impune respingerea ca neîntemeiată a excepției de neconstituționalitate.51. Președintele Senatului nu a comunicat punctul său de vedere cu privire la excepția de neconstituționalitate.
CURTEA,
examinând actul de sesizare, punctele de vedere ale președintelui Camerei Deputaților și Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susținerile reprezentantului autorului excepției de neconstituționalitate, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:52. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2,3,10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.53. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 26/2020 privind modificarea și completarea unor acte normative în materia alegerilor pentru Senat și Camera Deputaților, precum și unele măsuri pentru buna organizare și desfășurare a alegerilor parlamentare anticipate, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 118 din 14 februarie 2020, în ansamblul său, și, în special, dispozițiile art. I pct. 35 și ale art. IV alin. (1) din această ordonanță de urgență.54. Analizând criticile formulate de autorul excepției cu privire la art. I pct. 35 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 26/2020, Curtea constată că acestea vizează doar dispozițiile art. I pct. 35, care modifică art. 84 alin. (1) din Legea nr. 208/2015 privind alegerea Senatului și a Camerei Deputaților, precum și pentru organizarea și funcționarea Autorității Electorale Permanente, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 553 din 24 iulie 2015, cu modificările și completările ulterioare. Prin urmare, obiect al controlului de constituționalitate îl reprezintă dispozițiile art. I pct. 35, cu referire la modificarea art. 84 alin. (1) din Legea nr. 208/2015, și dispozițiile art. IV alin. (1) dinOrdonanța de urgență a Guvernului nr. 26/2020, care au următorul conținut:– Art. I pct. 35, cu referire la modificarea art. 84 alin. (1) din Legea nr. 208/2015:
Articolul 84 se modifică și va avea următorul cuprins:(1) Alegătorul votează la una dintre următoarele secții de votare:
a) în cazul în care se află în unitatea administrativ-teritorială sau sectorul municipiului București unde își are domiciliul sau reședința, poate vota numai la secția de votare la care este arondat conform domiciliului sau reședinței, după caz;
b) în cazul în care se află în altă unitate administrativ-teritorială sau subdiviziune administrativ-teritorială decât cea unde își are domiciliul, poate vota la orice secție de votare;
c) în cazul în care se află în străinătate, poate vota la orice secție de votare organizată în străinătate;
d) în cazul în care are domiciliul în străinătate, iar în ziua votării se află în țară, poate vota la orice secție de votare organizată în țară;
e) în cazul în care îndeplinește funcția de membru al biroului electoral al secției de votare sau de operator de calculator al biroului electoral al secției de votare ori asigură menținerea ordinii, votează la secția de votare unde își desfășoară activitatea;
f) în cazul în care are mobilitate redusă, poate vota la orice secție de votare care îi asigură accesul la vot.;– Art. IV alin. (1): „În situația în care alegerile parlamentare anticipate nu pot fi organizate la altă dată decât cea a alegerilor locale generale din anul 2020, în țară, alegătorii votează în aceleași secții de votare, în același interval de timp, cu aceleași ștampile cu mențiunea „VOTAT“, pe buletine de vot separate, prezența la vot fiind consemnată pe liste electorale, cu semnături distincte pentru fiecare tip de scrutin.“55. Avocatul Poporului formulează atât critici de neconstituționalitate extrinsecă, susținând că dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 26/2020 contravin prevederilor constituționale ale art. 61 alin. (1), art. 73 alin. (3) lit. a) și ale art. 115 alin. (6), cât și critici de neconstituționalitate intrinsecă, raportând obiectul excepției la art. 1 alin. (5), art. 36 și 37 din Constituție, precum și la Codul bunelor practici în materie electorală - Linii directoare și raport explicativ, adoptat de Comisia Europeană pentru Democrație în Drept în cadrul celei de-a 52-a sesiuni plenare, Comisia de la Veneția.56. Analiza criticilor de neconstituționalitate extrinsecă. Cu privire la domeniul electoral, prin Decizia nr. 51 din 25 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 90 din 3 februarie 2012, Curtea a constatat că acesta „este de esența regimului politic democratic. Caracterul democratic al unui stat - așa cum statul român este definit în primul articol al Constituției - nu poate fi conceput fără o legislație electorală care să permită, în mod efectiv, exprimarea voinței reale a cetățenilor de a-și alege organele reprezentative, prin alegeri libere, periodice și corecte. Un sistem electoral democratic și stabil, inspirat din această voință reală a celor care, potrivit art. 2 din Constituție, sunt deținătorii suveranității naționale, este de natură să determine o percepție și o atitudine civică corespunzătoare a cetățenilor și, totodată, poate impune o conduită adecvată competitorilor electorali. Or, potrivit art. 2 din Constituție, suveranitatea națională se exercită prin organele reprezentative ale poporului român și prin referendum, iar, potrivit art. 61 alin. (1) din Constituție, Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiuitoare a țării. Pe de altă parte, conform art. 73 alin. (3) lit. a) din Legea fundamentală, sistemul electoral se reglementează prin lege organică“.57. Curtea Constituțională a constatat, prin Decizia nr. 334 din 26 iunie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 407 din 5 iulie 2013, că „Parlamentul poate [...] să intervină în această materie [...], cu condiția de a nu o supune unor modificări strict conjuncturale, pe baza unor susțineri de oportunitate ori a înțelegerii politice, care avantajează una sau alta dintre forțele politice reprezentate în Parlament și care formează la un moment dat o majoritate parlamentară“. Aceste observații sunt cu atât mai pertinente în situația legiferării pe calea ordonanței de urgență a Guvernului. Curtea reține că, potrivit dispozițiilor art. 115 din Constituție, „Guvernul are o competență normativă derivată fie dintr-o lege de abilitare, fie din însăși Constituție, cu un caracter special și limitat, specific unei competențe de atribuire. Exercitarea acestei competențe se include tot în sfera puterii executive și constă în posibilitatea de a emite două categorii de acte normative: ordonanțe simple și ordonanțe de urgență“ (a se vedea Decizia nr. 1.189 din 20 septembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 808 din 16 noiembrie 2011).58. Regimul particular al ordonanței de urgență este prevăzut în art. 115 alin. (4)-(6) din Constituție și se referă la cazurile în care poate fi emisă: situații extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, Guvernul având obligația de a motiva urgența în cuprinsul acesteia; intrarea în vigoare: numai după depunerea spre dezbatere în procedură de urgență la prima Cameră sesizată și convocarea obligatorie a Parlamentului, dacă nu se află în sesiune; domeniul de reglementare: acesta poate fi și de natura legilor organice, caz în care legea de aprobare se adoptă cu majoritatea prevăzută de art. 76 alin. (1) din Constituție; ordonanța de urgență nu poate fi însă adoptată în domeniul legilor constituționale, nu poate afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și îndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale și nu poate viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietatea publică. Întrucât prevederile constituționale stabilesc cadrul și limitele exercitării delegării legislative, condiționând legitimitatea și deci constituționalitatea ordonanțelor Guvernului de îndeplinirea unor cerințe exprese, calificate în jurisprudența Curții Constituționale drept criterii de constituționalitate, cu privire la îndeplinirea sau nu a exigențelor constituționale se poate pronunța doar instanța constituțională.59. Examinând dispozițiile art. 115 alin. (6) din Constituție, care prevăd că „Ordonanțele de urgență nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituționale, nu pot afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și îndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale și nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică“, Curtea constată că norma constituțională instituie veritabile limitări ale competenței atribuite Guvernului. În jurisprudența sa, Curtea a stabilit că „se poate deduce că interdicția adoptării de ordonanțe de urgență este totală și necondiționată atunci când menționează că «nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituționale» și că «nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică». În celelalte domenii prevăzute de text, ordonanțele de urgență nu pot fi adoptate dacă «afectează», dacă au consecințe negative, dar, în schimb, pot fi adoptate dacă, prin reglementările pe care le conțin, au consecințe pozitive în domeniile în care intervin“. În continuare, Curtea a arătat că „verbul «a afecta» este susceptibil de interpretări diferite, așa cum rezultă din unele dicționare. Din punctul de vedere al Curții, aceasta urmează să rețină numai sensul juridic al noțiunii, sub diferite nuanțe, cum ar fi: «a suprima», «a aduce atingere», «a prejudicia», «a vătăma», «a leza», «a antrena consecințe negative»“ (a se vedea în acest sens Decizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008, precitată). Cu alte cuvinte, Guvernul nu are nicio competență de legiferare în domeniul legilor constituționale („ordonanțele de urgență nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituționale“) și cel al legilor care vizează măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică („ordonanțele de urgență nu pot viza măsuri de trecere silită“), acestea fiind în competența de legiferare exclusivă a Parlamentului, sub toate aspectele pe care le reglementează în conținutul lor normativ, și are o competență de legiferare limitată în domeniile care vizează regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și îndatoririle prevăzute de Constituție și drepturile electorale („ordonanțele de urgență nu pot afecta“), cu privire la care aplicarea interdicției constituționale exprese este condiționată de adoptarea unor reglementări care suprimă, aduc atingere, prejudiciază, vatămă, lezează, în general, antrenează consecințe negative asupra drepturilor, libertăților și îndatoririlor constituționale. În această din urmă ipoteză, dacă reglementările nu produc consecințele juridice menționate, Guvernul partajează competența de legiferare cu Parlamentul, fiind ținut însă de obligația de a motiva în conținutul actului normativ existența unei situații extraordinare, a cărei reglementare nu poate fi amânată, precum și urgența reglementării.60. Drepturile electorale prevăzute de art. 36-38 din Constituție sunt drepturi fundamentale, fiind subsumate acestei categorii generice consacrate de capitolul II al titlului I din Constituție, și par a beneficia de o protecție specială din partea legiuitorului constituant, fiind enumerate expres în cuprinsul art. 115 alin. (6), alături de categoria generică din care fac parte. Însă, Curtea reține că, în jurisprudența sa, a statuat că drepturile electorale formează o categorie distinctă între drepturile și libertățile cetățenilor și că sfera acestora este mai largă decât cea rezultată din Constituție, unde sunt reglementate doar drepturile electorale fundamentale ale cetățenilor, în timp ce celelalte drepturi electorale sunt prevăzute de lege (a se vedea în acest sens Decizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 787 din 25 noiembrie 2008). În consecință, afectarea prin intermediul unei ordonanțe de urgență a oricăruia dintre drepturile prevăzute de legislația electorală în beneficiul alegătorilor/votanților și/sau, după caz, al candidaților atrage neconstituționalitatea acesteia (a se vedea Decizia nr. 143 din 13 martie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 331 din 2 mai 2019, paragraful 68). Dispozițiile art. 115 alin. (6) subliniază, astfel, importanța drepturilor electorale, accentuând interdicția constituțională în ceea ce le privește. Cu toate acestea, Curtea constată că ele rămân, alături de celelalte drepturi fundamentale, în ipoteza de incidență a verbului „nu pot fi afectate“, deci a interdicției limitate sub care Guvernul are abilitarea constituțională de a legifera, iar nu în ipoteza de incidență a interdicției totale și necondiționate.61. Pentru aceste motive, nu poate fi reținută critica autorului excepției de neconstituționalitate potrivit căreia „modalitatea de organizare a alegerilor pentru această instituție fundamentală a statului român [Parlamentul, n.r.] nu poate fi legiferată pe calea ordonanței de urgență, fiind împotriva întregii arhitecturi constituționale“. Astfel, ambele interdicții constituționale prevăzute la art. 115 alin. (6) de a nu adopta ordonanțe de urgență care „pot afecta“ regimul instituțiilor fundamentale ale statului (Parlamentul), respectiv drepturile electorale (dreptul de a alege și de a fi ales) au avut în vedere restrângerea competenței Guvernului de a legifera în aceste domenii esențiale în locul Parlamentului, iar nu lipsirea totală de competența de a legifera în materie. Altfel spus, în măsura în care justifică o situație extraordinară și urgența reglementării, iar conținutul normativ al actului nu afectează drepturile electorale ale cetățenilor și, implicit, modul de constituire a Parlamentului, deci regimul unei instituții fundamentale a statului, Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență în materia supusă controlului.62. Pentru aceste argumente, întrucât nu există o interdicție absolută cu privire la competența Guvernului de a legifera în materia reglementată prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 26/2020, Curtea constată că nu poate reține încălcarea, de plano, a dispozițiilor art. 61 alin. (1) și ale art. 73 alin. (3) lit. a), coroborate cu art. 115 alin. (6) din Constituție, ci este necesar ca, pentru a stabili dacă actul normativ afectează o instituție fundamentală a statului și drepturi fundamentale ale cetățenilor, în cadrul controlului de constituționalitate extrinsecă pe care îl efectuează să antameze analiza criticilor de neconstituționalitate intrinsecă formulate în cauză, raportate la art. 1 alin. (5), art. 36, art. 37,art. 61 alin. (1) și art. 62 alin. (3) din Constituție.63. Analiza criticilor de neconstituționalitate intrinsecă. Prima critică de neconstituționalitate intrinsecă vizează prevederile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 26/2020, în ansamblu, și în special ale art. I pct. 23 și art. IV alin. (1), considerate a încălca art. 1 alin. (5) din Constituție, din perspectiva stabilității normelor juridice în domeniul electoral, respectiv a principiului securității juridice, întrucât modificarea reglementărilor în ceea ce privește alegerile parlamentare este operată cu mai puțin de un an până la data organizării alegerilor parlamentare la termen sau într-un interval mult mai scurt în cazul organizării alegerilor parlamentare anticipate.64. Principiul securității juridice în materia electorală. Sediul materiei. Codul bunelor practici în materie electorală - Linii directoare și raport explicativ adoptate de Comisia Europeană pentru Democrație prin Drept în cadrul celei de-a 52a sesiuni plenare (Veneția, 18-19 octombrie 2002), la paragraful 65 din Raportul explicativ, prevede că „Ceea ce trebuie evitat este nu atât modificarea sistemelor de scrutin - ele pot fi întotdeauna îmbunătățite -, ci modificarea lor frecventă sau cu puțin timp (mai puțin de un an) înainte de alegeri. Chiar în absența unei intenții de manipulare, modificările vor fi dictate de interesele iminente ale partidului politic“. De asemenea, referindu-se la nivelul reglementării în materie electorală și stabilitatea dreptului electoral, recomandă la paragrafele 66 și 67 următoarele: „66. Una din modalitățile de evitare a manipulărilor ar fi definirea în Constituție sau într-un text superior legii ordinare a elementelor celor mai sensibile (sistemul electoral propriu-zis, componența comisiilor electorale, circumscripțiile sau regulile de constituire a circumscripțiilor). O altă soluție, mai flexibilă, ar fi de a stipula în Constituție ca, în cazul amendării legii electorale, vechiul sistem va rămâne aplicabil pe timpul viitoarelor alegeri - cel puțin dacă acestea au loc în anul următor - și că sistemul nou va fi aplicat începând cu scrutinele ulterioare. 67. Pentru restul, dreptul electoral ar trebui să aibă, în principiu, un rang legislativ. Normele privind implementarea, și anume cele care reglementează chestiunile de ordin tehnic și de detaliu, pot fi, totuși, prezentate sub formă de regulament.“65. Având în vedere că stabilitatea dreptului este un element important al credibilității procesului electoral, iar modificarea frecventă a normelor și caracterul lor complex pot dezorienta alegătorul, Codul de bune practici în materie electorală recomandă statelor asigurarea unei stabilități în ceea ce privește legislația în această materie, stipulând că trebuie evitată modificarea frecventă sau cu puțin timp (mai puțin de un an) înainte de referendum a legilor în materie.66. Aceste recomandări, reținute de Curtea Constituțională în jurisprudența sa constantă (Decizia nr. 51 din 25 ianuarie 2012, Decizia nr. 334 din 26 iunie 2013, Decizia nr. 146 din 13 martie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 240 din 28 martie 2019), nu pot fi ignorate, chiar dacă nu au caracter obligatoriu. Curtea, luând în discuție forța juridică a dispozițiilor Codului bunelor practici în materie electorală, a reținut că, „întradevăr, acest act nu are un caracter obligatoriu, însă recomandările sale constituie coordonate ale unui scrutin democratic, în raport cu care statele - care se caracterizează ca aparținând acestui tip de regim - își pot manifesta opțiunea liberă în materie electorală, cu respectarea drepturilor fundamentale ale omului, în general, și a dreptului de a fi ales și de a alege, în special“. De altfel, Codul bunelor practici în materie electorală este reținut ca document internațional relevant și în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului (de exemplu, Hotărârea din 11 iunie 2009, pronunțată în Cauza Petkov și alții împotriva Bulgariei, sau Hotărârea din 2 martie 2010, pronunțată în Cauza Grosaru împotriva României).67. Instabilitatea legislativă în materie electorală, determinată de modificarea acestei legislații, cu precădere în anii electorali, s-a relevat a fi nu doar un factor de incertitudine juridică, ci și o cauză a deficiențelor acestei legislații, constatate cu prilejul aplicării sale. În cazul în care au fost aduse modificări substanțiale legii electorale cu mai puțin de 1 an înainte de data alegerilor, observând că modificările operate de lege au generat „dificultăți suplimentare autorităților însărcinate cu aplicarea sa, sub aspectul adaptării la procedura nou instituită și operațiunile de ordin tehnic pe care aceasta le presupune“, „dificultăți în exercitarea dreptului de vot, dificultăți care pot avea ca efect, în cele din urmă, restrângerea exercițiului acestui drept“, Curtea (a se vedea Decizia nr. 51 din 25 ianuarie 2012) a constatat neconstituționalitatea legii supuse controlului prin raportare la dispozițiile constituționale ale art. 1 alin. (3) și (5) privind statul de drept și obligația respectării Constituției. Așadar, Curtea a subliniat necesitatea stabilității legilor în materia electorală, ca expresie a principiului securității juridice.68. Incidența principiului. Așa cum Codul bunelor practici în materie electorală recomandă, ceea ce este necesar a se evita nu este atât modificarea sistemelor de scrutin, care pot fi întotdeauna îmbunătățite, adaptate, ci modificarea lor frecventă sau cu mai puțin de un an înainte de momentul organizării alegerilor. Așadar, un prim aspect al principiului securității juridice în materia electorală îl vizează frecvența modificărilor legislative, care determină impredictibilitatea cadrului normativ și confuzia alegătorilor cu privire la sistemul de scrutin aplicabil. Alternativ, este momentul în care intervin modificările legislative. Cu cât acesta este mai apropiat de data organizării alegerilor, cu atât este mai puternică prezumția că modificările respective au ca scop crearea unui beneficiu/avantaj pentru partidul politic care le-a adoptat, fiind dictate de interesele lui iminente, și pot avea ca rezultat manipularea electoratului.69. De asemenea, Codul bunelor practici în materie electorală stabilește că una dintre modalitățile de evitare a manipulărilor este definirea în Constituție sau într-un text superior legii ordinare a „elementelor celor mai sensibile“ - enumerând: sistemul electoral propriu-zis, componența comisiilor electorale, circumscripțiile și regulile de constituire a circumscripțiilor -, pentru restul (normele care reglementează chestiunile de ordin tehnic și de detaliu) fiind suficient un cadru legal ordinar sau chiar infralegal. Cu alte cuvinte, al doilea aspect al principiului securității juridice în materia electorală îl vizează reglementarea elementelor esențiale ale legii electorale, care trebuie să se bucure de o stabilitate sporită, pe care o poate conferi doar legea constituțională sau legea organică. Aceste elemente sunt identificate în mod expres (sistemul electoral propriu-zis, componența comisiilor electorale, circumscripțiile și regulile de constituire a circumscripțiilor), ele fiind cele care dau consistență drepturilor electorale ale cetățeanului.70. Cu privire la distincția dintre elementele esențiale și cele de ordin tehnic și de detaliu, prin Decizia nr. 736 din 24 iulie 2012, Curtea a stabilit că sunt „aspecte tehnice și de detaliu cele care privesc, de exemplu, programul calendaristic pentru realizarea acțiunilor necesare desfășurării referendumului, bugetul alocat acestuia, modelul ștampilelor, buletinelor de vot, listelor electorale și proceselor-verbale ce urmează a fi utilizate“. În schimb, „întrucât intervalul orar al referendumului constituie unul dintre elementele procedurii de organizare și desfășurare a acestuia, iar nu un aspect de ordin tehnic sau de detaliu, stabilirea sa este supusă regulii instituite de art. 73 alin. (3) lit. d) din Constituție, respectiv aceea a reglementării prin lege organică. Ca urmare, reglementarea sa prin hotărâre a Guvernului contravine textului constituțional de referință. De altfel, o astfel de reglementare ar fi de natură să determine o stare de incertitudine cu privire la un element al acestei proceduri, în contradicție cu principiul securității juridice instituit implicit de art. 1 alin. (5) din Constituție“.71. Având în vedere că pentru a atrage incidența principiului securității juridice cele două aspecte pe care le comportă (frecvența cu care/momentul în care intervin modificările legislative, respectiv reglementarea să vizeze elemente esențiale ale legii electorale) trebuie îndeplinite cumulativ, Curtea urmează să analizeze în ce măsură actul normativ supus controlului afectează principiul invocat de autorul excepției de neconstituționalitate.72. Cu privire la primul aspect, Curtea observă că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 26/2020 privind modificarea și completarea unor acte normative în materia alegerilor pentru Senat și Camera Deputaților, precum și unele măsuri pentru buna organizare și desfășurare a alegerilor parlamentare anticipate a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 118 din 14 februarie 2020, astfel că, potrivit art. 115 alin. (5) din Constituție, a intrat în vigoare la data publicării. Având în vedere că actualul Parlament și-a început mandatul în urma alegerilor desfășurate la 11 decembrie 2016, iar, potrivit dispozițiilor art. 63 alin. (1) din Constituție, Camera Deputaților și Senatul sunt alese pentru un mandat de 4 ani, rezultă că în luna decembrie a anului 2020 urmează să fie organizate alegeri parlamentare pentru noua legislatură. Prin urmare, Curtea constată că adoptarea actului normativ prin care se aduc modificări legii privind alegerea Parlamentului României s-a realizat cu mai puțin de un an înaintea alegerilor pe care le reglementează. Mai mult, având în vedere obiectul reglementării - „unele măsuri pentru buna organizare și desfășurare a alegerilor parlamentare anticipate“, a cărui incidență, prin ipoteză, este anterioară datei la care expiră mandatul actualului for legislativ, deci anterioară lunii decembrie a anului 2020, este evident că modificarea se realizează cu și mai puțin timp înainte de organizarea acestor alegeri.73. Referitor la cel de-al doilea aspect, Curtea urmează să analizeze dacă dispozițiile criticate de autorul excepției [art. I pct. 35 și art. IV alin. (1) din ordonanța de urgență] vizează elemente esențiale ale legii electorale, care trebuie să se bucure de o stabilitate sporită, potrivit recomandărilor cuprinse în Codul bunelor practici în materie electorală.74. Dispoziția cuprinsă în art. I pct. 35 vizează posibilitatea alegătorului ca, în cazul în care se află în altă unitate administrativ-teritorială sau subdiviziune administrativ-teritorială decât cea unde își are domiciliul, să voteze la orice secție de votare. Anterior modificării operate prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 26/2020, dispozițiile art. 84 alin. (1) din Legea nr. 208/2015 privind alegerea Senatului și a Camerei Deputaților, precum și pentru organizarea și funcționarea Autorității Electorale Permanente prevedeau că „Alegătorii votează numai la secția de votare la care este arondată strada sau localitatea unde își au domiciliul ori reședința, conform prezentei legi. În cazul în care, în ziua votării, alegătorii se află în altă unitate administrativ-teritorială din cadrul aceleiași circumscripții electorale, aceștia pot vota la orice secție de votare din cadrul circumscripției electorale unde își au domiciliul sau reședința“. Cu alte cuvinte, legea anterioară oferea posibilitatea alegătorului aflat în altă unitate administrativ-teritorială decât cea unde își are domiciliul să voteze la orice secție de votare, însă condiționat de faptul ca respectiva secție de votare să se afle în cadrul circumscripției electorale unde își are domiciliul sau reședința.75. Noua reglementare elimină condiția restrictivă și permite alegătorului să voteze în orice secție de votare, independent de circumscripția electorală unde își are domiciliul sau reședința. Curtea observă că modificarea operată prin actul supus controlului înlătură efectele juridice pe care legea veche le atribuia unor elemente esențiale ale exercitării dreptului de vot, respectiv dreptului de a fi ales al cetățeanului (domiciliul sau reședința) și lipsește de efecte juridice dispozițiile art. 4 din Legea nr. 208/2015 privind constituirea circumscripțiilor electorale la nivelul celor 41 de județe și al municipiului București, precum și pentru cetățenii români cu domiciliul sau reședința în afara țării, coroborate cu dispozițiile art. 5 din lege, potrivit cărora numărul de mandate pentru Senat, respectiv pentru Camera Deputaților se determină prin raportarea numărului de locuitori al fiecărei circumscripții electorale la normele de reprezentare prevăzute de lege, numărul locuitorilor fiind determinat de populația care are domiciliul în respectiva circumscripție electorală. Dispozițiile cuprinse în art. 4 și 5 din Legea nr. 208/2015 au rămas neschimbate, sunt în vigoare și consacră principiul reprezentării proporționale, ca fundament al sistemului electoral din România.76. Având în vedere consecințele juridice pe care le produce modificarea legii electorale, Curtea apreciază că atât modificarea condițiilor de exercitare a dreptului de vot al cetățeanului, sub aspectul eliminării unui element esențial privind identificarea acestuia (domiciliul sau reședința), cât și lipsirea de efecte juridice a normelor care consacră unul dintre principiile pe care se întemeiază sistemul electoral în vigoare (cel al reprezentării proporționale) vizează cel puțin două elemente esențiale ale legii electorale: dreptul de vot și dreptul de a fi ales, ca fundamente ale sistemului electoral, respectiv circumscripțiile și regulile de constituire a acestora, afectate în mod indirect prin modificarea modului în care poate fi exercitat dreptul de vot. Or, Curtea constată că modificările adoptate au o relevanță semnificativă în procesul de organizare și desfășurare a alegerilor pentru Parlamentul României, reglementând elemente esențiale ale legii electorale, care se circumscriu enumerării exprese din paragraful 66 al Raportului explicativ din Codul bunelor practici în materia electorală.77. Prin urmare, având în vedere că sunt întrunite ambele aspecte care atrag incidența principiului securității juridice, Curtea constată că, prin adoptarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 26/2020, legiuitorul nu a respectat obligația de a se abține de la modificarea cadrului normativ în materie electorală, astfel cum aceasta a fost dezvoltată în jurisprudența Curții Constituționale, și nici recomandările Codului bunelor practici în materia electorală elaborat de Comisia Europeană pentru Democrație prin Drept (Comisia de la Veneția). Modificând elemente esențiale privind exercitarea drepturilor electorale cu mai puțin de un an înaintea alegerilor parlamentare la termen sau anticipate, legiuitorul a încălcat dispozițiile constituționale ale art. 1 alin. (3) și (5) privind statul de drept, obligația respectării Constituției și principiul securității juridice.78. O altă critică de neconstituționalitate intrinsecă vizează art. IV alin. (1) dinOrdonanța de urgență a Guvernului nr. 26/2020 considerat a încălca art. 1 alin. (5) din Constituție, sub două aspecte: (i) cerințele de precizie, claritate și previzibilitate, întrucât norma vizează organizarea alegerilor parlamentare anticipate „în mod excepțional în anul 2020“, astfel că ordonanța de urgență reglementează un caz concret, neavând caracter normativ, și (ii) întrucât creează posibilitatea organizării simultane a două tipuri de scrutin.79. Criticile privind încălcarea exigențelor de calitate a legii vizează norma care prevede că „În situația în care alegerile parlamentare anticipate nu pot fi organizate la altă dată decât cea a alegerilor locale generale din anul 2020, în țară, alegătorii votează în aceleași secții de votare, în același interval de timp, cu aceleași ștampile cu mențiunea «VOTAT», pe buletine de vot separate, prezența la vot fiind consemnată pe liste electorale, cu semnături distincte pentru fiecare tip de scrutin.“ Autorul excepției susține că dispoziția criticată nu are caracter normativ, astfel că nu respectă condițiile privind precizia, claritatea și previzibilitatea, subsumate principiului legalității consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituție.80. Curtea reține că, în jurisprudența sa, a statuat că legea, ca act juridic al Parlamentului sau ca act juridic al legiuitorului delegat, reglementează relații sociale generale, fiind, prin esența și finalitatea ei constituțională, un act cu aplicabilitate generală. Prin definiție, legea, ca act juridic de putere, are caracter unilateral, dând expresie exclusiv voinței legiuitorului, ale cărei conținut și formă sunt determinate de nevoia de reglementare a unui anumit domeniu de relații sociale și de specificul acestuia. Or, în măsura în care domeniul de incidență a reglementării este determinat concret, ea nefiind concepută pentru a fi aplicată unui număr nedeterminat de cazuri concrete, în funcție de încadrarea lor în ipoteza normei, ci, de plano, într-un singur caz, prestabilit fără echivoc, reglementarea are caracter individual, fiind adoptată pentru rațiuni intuitu personae (a se vedea Decizia nr. 600 din 9 noiembrie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.060 din 26 noiembrie 2005, Decizia nr. 970 din 31 octombrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 796 din 22 noiembrie 2007, Decizia nr. 494 din 21 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 819 din 21 decembrie 2013, sau Decizia nr. 574 din 16 octombrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 839 din 8 decembrie 2014, paragraful 21). Mai mult, cu privire la caracterul normativ al legii, instanța constituțională a reținut, prin Decizia nr. 600 din 9 noiembrie 2005, precitată, că „în absența unei prevederi prohibitive exprese, este de principiu că legea are, de regulă, caracter normativ, natura primară a reglementărilor pe care le conține fiind dificil de conciliat cu aplicarea acestora la un caz sau la cazuri individuale“. Aplicând aceste considerente de principiu, Curtea a reținut că „legea supusă controlului de constituționalitate are un veritabil caracter individual, fiind adoptată nu în vederea aplicării unui număr nedeterminat de cazuri concrete, ci într-un singur caz prestabilit“, „actul normativ criticat nu corespunde finalității constituționale a activității de legiferare, care presupune reglementarea unei sfere cât mai largi de relații sociale generale, și este de natură a contraveni dispozițiilor art. 1 alin. (4) din Constituție referitor la principiul separației și echilibrului puterilor în stat“, „o lege, adoptată în condițiile de mai sus, contravine principiului constituțional al egalității în drepturi, astfel cum își găsește expresie în art. 16 alin. (1) din Legea fundamentală, având caracter discriminatoriu și, ca atare, este sub acest aspect în totalitate neconstituțională. De asemenea este încălcat și art. 16 alin. (2) din Constituție, într-adevăr, în măsura în care un anumit subiect de drept este sustras, prin efectul unei dispoziții legale adoptate exclusiv în considerarea lui și aplicabile numai în ceea ce îl privește, incidenței unei reglementări legale constituind dreptul comun în materie, dispozițiile legale în cauză nesocotesc principiul constituțional potrivit căruia nimeni nu este mai presus de lege“ (inter alia, Decizia nr. 118 din 19 martie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 367 din 27 aprilie 2018).81. Analizând jurisprudența sa cu privire la aspectele criticate, Curtea constată că a făcut distincția între norma cu caracter normativ și norma cu caracter individual, din perspectiva destinatarului normei. Astfel, sancțiunea aplicată de Curte (constatarea neconstituționalității legii) cazului concret în care legea urma să se aplice viza faptul că norma identifica, prin însăși ipoteza sa, persoana fizică sau juridică a cărei conduită era reglementată. Temeiurile constituționale ale unei astfel de sancțiuni au fost art. 1 alin. (4) referitor la principiul separației și echilibrului puterilor în stat și art. 16 alin. (1) și (2) care consacră principiul egalității în fața legii din Legea fundamentală.82. Or, în ipoteza de reglementare a dispozițiilor art. IV alin. (1) dinOrdonanța de urgență a Guvernului nr. 26/2020 nu este identificat destinatarul legii căruia, prin derogare de la normele de drept comun, i-ar fi aplicabil un regim juridic special, individual. Cazul concret la care se referă autorul criticii de neconstituționalitate („alegerile parlamentare anticipate care nu pot fi organizate la altă dată decât cea a alegerilor locale generale din anul 2020“), pe lângă faptul că vizează o situație ipotetică, eventuală, nu poate constitui un caz individual, în sensul conferit de jurisprudența Curții Constituționale. Fără ași pierde caracterul normativ, norma are mai degrabă caracter tranzitoriu, legiuitorul identificând posibilitatea ca, în urma aplicării noilor dispoziții care reglementează alegerile anticipate, în cazul în care sunt întrunite și celelalte condiții legale, calendarul alegerilor parlamentare anticipate să se suprapună cu cel al alegerilor locale generale din anul 2020, astfel încât data celor două tipuri de scrutin să coincidă.
Această ipoteză l-a determinat să reglementeze modul de exercitare a dreptului de vot cu privire la cele două tipuri de scrutin: în aceleași secții de votare, în același interval de timp, cu aceleași ștampile cu mențiunea „VOTAT“, pe buletine de vot separate, prezența la vot fiind consemnată pe liste electorale, cu semnături distincte pentru fiecare tip de scrutin. Or, o atare reglementare este suficient de clară, precisă și previzibilă, astfel încât destinatarii normei (toți cetățenii cu drept de vot, respectiv autoritățile cu atribuții în organizarea celor două tipuri de alegeri) își pot adapta conduita prescripției legale.83. Cu privire la organizarea simultană a două tipuri de scrutin, Curtea s-a mai pronunțat, în jurisprudența sa, dispunând soluții diferite în funcție de tipurile de scrutin a căror organizare simultană a fost pusă în discuție.84. Astfel, prin Decizia nr. 147 din 21 februarie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 162 din 7 martie 2007, analizând, în cadrul controlului a priori, dispozițiile pct. 1 al articolului unic din Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea și desfășurarea referendumului, potrivit cărora la art. 5 din lege se intenționa introducerea unui nou alineat, alin. (3), în conformitate cu care referendumul nu poate avea loc simultan cu desfășurarea alegerilor prezidențiale, parlamentare, locale sau a alegerilor pentru Parlamentul European ori cu mai puțin de 6 luni înainte de data alegerilor menționate, Curtea a constatat că prin textul de lege criticat sunt încălcate prevederile constituționale ale art. 90, potrivit cărora „Președintele României, după consultarea Parlamentului, poate cere poporului să-și exprime, prin referendum, voința cu privire la probleme de interes național“, precum și cele ale art. 95 alin. (3), care prevăd că, în cazul aprobării propunerii de suspendare din funcție a Președintelui României, „[...] în cel mult 30 de zile se organizează un referendum pentru demiterea Președintelui“. Pentru a decide astfel, luând în discuție problematica referendumului consultativ, declanșat la inițiativa Președintelui României, și a celui organizat în temeiul art. 95 alin. (3) din Legea fundamentală în vederea demiterii Președintelui României, Curtea a reținut că din analiza celor două texte constituționale rezultă că referendumul se poate desfășura oricând în cursul anului, dacă Parlamentul a fost consultat sau, după caz, a aprobat propunerea de suspendare din funcție a Președintelui României. Așadar, potrivit Constituției, nu există nicio altă condiție care să interzică organizarea și desfășurarea referendumului simultan cu alegerile prezidențiale, parlamentare, locale sau alegerile pentru Parlamentul European ori într-un anumit interval de timp anterior sau posterior alegerilor menționate. Ca atare, acolo unde legea nu distinge, nici interpretul nu poate să o facă. În consecință, Curtea a reținut că prin legea criticată legiuitorul a adăugat la prevederile Constituției, împrejurare ce a determinat neconstituționalitatea acesteia.85. Prin Decizia nr. 51 din 25 ianuarie 2012, precitată, de asemenea în cadrul unui control a priori, Curtea a constatat neconstituționalitatea prevederilor din Legea privind organizarea și desfășurarea alegerilor pentru autoritățile administrației publice locale și a alegerilor pentru Camera Deputaților și Senat din anul 2012, precum și pentru modificarea și completarea titlului I al Legii nr. 35/2008 pentru alegerea Camerei Deputaților și a Senatului și pentru modificarea și completarea Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autorităților administrației publice locale, a Legii administrației publice locale nr. 215/2001 și a Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali care stabileau ca organizarea în anul 2012 a alegerilor parlamentare și locale să aibă loc la aceeași dată. Argumentele care au condus la această concluzie au vizat faptul că reglementarea organizării la aceeași dată a alegerilor pentru Camera Deputaților, Senat și autoritățile administrației publice locale „este de natură să determine dificultăți în exercitarea dreptului de vot, dificultăți care pot avea ca efect, în cele din urmă, restrângerea exercițiului acestui drept. Astfel, prin organizarea concomitentă a alegerilor pentru Camera Deputaților și Senat și a celor pentru autoritățile administrației publice locale cetățenii vor avea de realizat o sarcină mult mai complexă - exprimarea opțiunii pe 6 buletine de vot -, ceea ce va presupune creșterea exponențială a timpului necesar votării pentru fiecare cetățean, luând în calcul în acest sens distribuirea buletinelor, timpul de vot în cabine, introducerea buletinelor de vot în cele 3 urne. Complexitatea operațiunilor de vot poate avea ca efect excluderea de la vot a alegătorilor care, independent de voința lor, nu vor reuși să voteze în perioada de timp afectată exercitării votului, până la închiderea urnelor“.86. De altfel, acestea sunt rațiunile care fundamentează o altă regulă prevăzută de Codul bunelor practici în materie electorală, care vizează sufragiul liber, și anume aceea ca procedura de votare să rămână cât mai simplă, pentru a lăsa deplină libertate alegătorilor să își exprimă voința și a asigura astfel efectivitatea dreptului la vot și la alegeri libere. Pornind de la rolul vital pe care procedurile de votare îl dețin în cadrul procesului electoral, în Raportul explicativ al codului se arată că procedura trebuie să fie simplă tocmai pentru a evita eventualele fraude electorale care pot fi comise în timpul votării.87. De asemenea, tot prin Decizia nr. 51 din 25 ianuarie 2012, Curtea a reținut că organizarea la aceeași dată a celor două categorii de alegeri determină încălcarea dreptului de a fi ales, prevăzut de art. 37 din Constituție, întrucât „există situații în care un candidat care nu a câștigat un mandat de ales local (primar sau președinte de consiliu județean) să își exprime dorința de a participa la alegerile naționale pentru un mandat de parlamentar (deputat sau senator), lucru perfect posibil, dar numai în cazul unor alegeri care se desfășoară la date diferite“. Or, legea criticată prevedea că, în cazul organizării și desfășurării alegerilor pentru Parlament la aceeași dată cu alegerile pentru autoritățile administrației publice locale, o persoană nu poate candida în același timp pentru funcția de primar și pentru un mandat de deputat sau de senator și nici pentru funcția de președinte al consiliului județean și pentru un mandat de deputat sau de senator, împrejurare ce generează restrângerea dreptului persoanei de a fi aleasă.88. În fine, prin Decizia nr. 146 din 13 martie 2019, Curtea sa pronunțat cu privire la interdicția organizării concomitente a alegerilor pentru Parlamentul European cu alte tipuri de alegeri, constatând că este justificată, „data organizării acestora nefiind influențată de evenimente exterioare, așa cum s-a arătat că se întâmplă, din perspectiva parcursului procedural, în cazul referendumurilor pentru demiterea Președintelui și a celui pentru revizuirea Constituției“. Curtea a reținut că „soluția normativă aleasă este, de altfel, în spiritul jurisprudenței Curții Constituționale“.89. În concluzie, jurisprudența Curții Constituționale a validat din perspectiva constituționalității soluțiile legislative care permit organizarea simultană a unui scrutin electoral (alegeri parlamentare naționale sau europene sau alegeri locale) și a unui referendum și a invalidat soluțiile legislative care permit organizarea simultană a două tipuri de scrutin electoral (alegeri parlamentare naționale, alegeri parlamentare europene sau alegeri locale).90. Având în vedere cele statuate anterior de instanța constituțională, precum și recomandarea formulată în Codul bunelor practici în materie electorală cu privire la reglementarea unei proceduri de votare cât mai simple, Curtea apreciază că argumentele reținute în Decizia nr. 51 din 25 ianuarie 2012 sunt aplicabile mutatis mutandis și în cauza prezentă. Astfel, Curtea constată că dispozițiile art. IV alin. (1) dinOrdonanța de urgență a Guvernului nr. 26/2020, care reglementează posibilitatea organizării simultane a alegerilor parlamentare anticipate și a alegerilor locale generale din anul 2020, încalcă dreptul de vot al cetățeanului, prevăzut de art. 36 din Constituție, întrucât îl pune în situația parcurgerii unei proceduri de votare greoaie, complicate, de natură a-i restrânge libertatea de exprimare a voinței politice și, implicit, efectivitatea dreptului la vot. Dispozițiile criticate încalcă și dreptul persoanei de a fi aleasă, prevăzut de art. 37 din Constituție, întrucât înlătură posibilitatea unei persoane de a candida în același timp pentru o funcție electivă locală (primar, consilier local, consilier județean) și pentru o funcție electivă națională (deputat sau senator).91. A treia critică de neconstituționalitate intrinsecă vizează prevederile art. I pct. 35 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 26/2020, respectiv dispozițiile care modifică art. 84 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 208/2015, potrivit cărora „alegătorul votează la una dintre următoarele secții de votare: [...] b) în cazul în care se află în altă unitate administrativ-teritorială sau subdiviziune administrativ-teritorială decât cea unde își are domiciliul, poate vota la orice secție de votare“. Aceste prevederi sunt considerate a fi contrare (i) prevederilor art. 36 și 37 din Constituție, care consacră dreptul de vot și dreptul de a fi ales, și (ii) dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 61 alin. (1) privind caracterul de organ reprezentativ suprem al Parlamentului și art. 62 alin. (3) referitor la stabilirea numărului deputaților și senatorilor în raport cu populația țării.92. Într-o jurisprudență constantă (a se vedea Decizia nr. 419 din 26 martie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 274 din 28 aprilie 2009, la care trimit, deopotrivă, Decizia nr. 61 din 14 ianuarie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 76 din 3 februarie 2010, și Decizia nr. 682 din 27 iunie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 473 din 11 iulie 2012, Decizia nr. 763 din 28 noiembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 98 din 1 februarie 2018), Curtea a statuat că suveranitatea națională, principiu fundamental al statului român, aparține, potrivit art. 2 din Constituție, poporului român, care o exercită prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice și corecte, precum și prin referendum. Norma constituțională exprimă voința constituantului român, potrivit căreia, în cadrul democrației reprezentative, suveranitatea națională aparține poporului român, însă aceasta nu poate fi exercitată într-un mod direct, nemijlocit, la nivel individual, forma de exercitare fiind cea indirectă, mijlocită, prin procedeul alegerii organelor reprezentative. Modalitatea de constituire a acestora din urmă reprezintă expresia suveranității naționale, manifestată prin exprimarea voinței cetățenilor în cadrul alegerilor libere, periodice și corecte, precum și prin referendum.93. De asemenea, în ceea ce privește alegerile, observând că art. 73 alin. (3) lit. a) din Constituție stabilește că sistemul electoral se reglementează prin lege organică, Curtea a reținut că legiuitorul constituant a lăsat în seama legiuitorului libertatea de a stabili regulile de organizare și de desfășurare a procesului electoral, modalitățile concrete de exercitare a dreptului de vot și a dreptului de a fi ales, cu respectarea condițiilor impuse de Constituție. Condițiile de fond și de formă pe care o persoană trebuie să le îndeplinească pentru exercitarea dreptului de vot, respectiv a dreptului de a fi ales sunt cele prevăzute, la nivel constituțional, de art. 46, respectiv de art. 16 alin. (3),art. 37 și art. 40, precum și la nivelul legislației infraconstituționale, de norme cuprinse în legile electorale, care se subordonează condițiilor generale constituționale și le dezvoltă, totodată, după criteriul funcției publice elective pentru care sunt organizate respectivele alegeri.94. În același sens sunt și dispozițiile art. 3 din Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, cu privire la care Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reținut că dreptul la alegeri libere nu este absolut, iar statele au o marjă largă de apreciere în alegerea sistemului electoral și a condițiilor de aplicare a acestuia, fără, însă, a limita drepturile în discuție atât de mult încât să afecteze esența acestora și să le golească de conținut [a se vedea, de exemplu, hotărârile din 2 martie 1987 și 22 mai 2012, pronunțate în cauzele Mathieu-Mohin și Clerfayt împotriva Belgiei, paragraful 52, și, respectiv, Cauza Scoppola (nr. 3) împotriva Italiei, paragrafele 83 și 84]. Dispozițiile menționate stabilesc obligația statelor contractante de a organiza alegeri libere, la intervale rezonabile, prin scrutin secret, în condiții care să asigure libera exprimare a voinței poporului, fără a impune introducerea unui sistem determinat de vot, cum ar fi votul proporțional sau cel majoritar, cu unul sau două tururi de scrutin (Hotărârea din 2 martie 1987, pronunțată în Cauza Mathieu-Mohin și Clerfayt împotriva Belgiei, paragraful 54). Există numeroase moduri de a organiza și de a face să funcționeze sistemele electorale, după cum se constată existența unei multitudini de diferențe între statele contractante în această materie, datorate evoluției lor istorice, diversității culturale și de gândire politică, astfel că fiecare stat va încorpora aceste elemente în propria viziune despre democrație [Hotărârea din 6 octombrie 2005, pronunțată în Cauza Hirst (nr. 2) împotriva Regatului Unit, paragraful 61]. Pentru a răspunde scopurilor art. 3 din Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, orice sistem electoral este apreciat în funcție de evoluția politică a unui stat, iar detalii inacceptabile în cadrul unui sistem determinat pot să apară ca justificate în altul, cerința esențială rămânând aceea ca sistemul adoptat să îndeplinească, în esență, condițiile asigurării liberei exprimări a voinței poporului în alegerea corpului legislativ (Hotărârea din 2 martie 1987, pronunțată în Cauza Mathieu-Mohin și Clerfayt împotriva Belgiei, paragraful 54). Astfel, niciuna dintre condițiile impuse, dacă este cazul, nu trebuie să împiedice libera exprimare a poporului cu privire la alegerea corpului legislativ - cu alte cuvinte, ele trebuie să reflecte sau să nu contracareze preocuparea de a menține integritatea și eficiența unei proceduri electorale ce urmărește să determine voința poporului prin intermediul sufragiului universal (Hotărârea din 8 iulie 2008, pronunțată în Cauza Yumak și Sadak împotriva Turciei, paragraful 109). Această alegere, dictată de considerente de ordin istoric și politic care îi sunt proprii, ține, în principiu, de domeniul de competență exclusivă a statului (Hotărârea din 9 aprilie 2002, pronunțată în Cauza Podkolzina împotriva Letoniei, paragraful 34).95. Așadar, Curtea Constituțională statuează că, în principiu, opțiunea pentru un anume tip de scrutin aparține legiuitorului, soluție care rezultă din dispozițiile art. 62 din Constituție care obligă la alegerea prin vot a Parlamentului, lăsând legiuitorului posibilitatea de a stabili prin lege tipul sistemului electoral, precum și modalitățile concrete de organizare și desfășurare a scrutinului. Indiferent de sistemul electoral sau tipul de scrutin pentru care optează legiuitorul, Curtea este competentă să se pronunțe dacă sunt respectate, în reglementarea acestora, principiile și dispozițiile Constituției (a se vedea și Decizia nr. 682 din 27 iunie 2012).96. Prin urmare, Curtea urmează a se pronunța în ce măsură eliminarea condiției privind exercitarea dreptului la vot doar într-o secție de votare care se află în cadrul circumscripției electorale unde persoana își are domiciliul sau reședința și permisiunea de a vota în orice secție de votare de pe teritoriul țării corespund exigențelor constituționale invocate de autorul excepției de neconstituționalitate. Astfel, Curtea va analiza în ce măsură domiciliul sau reședința unei persoane este determinantă pentru exercitarea dreptului la vot și a dreptului de a fi ales și, implicit, pentru modul de constituire a unei instituții fundamentale a statului, Parlamentul României.97. Analizând prevederile Legii nr. 208/2015, Curtea constată că actuala lege electorală din România consacră sistemul de vot pe liste închise [art. 5 și art. 52].98. Cu privire la dreptul la vot, legea reglementează registrul electoral, ca sistem informatic național de înregistrare și actualizare a datelor de identificare a cetățenilor români cu drept de vot și a informațiilor privind arondarea acestora la secțiile de votare [art. 24 alin. (1)], structurat pe județe, municipii, orașe, comune, pentru cetățenii români cu domiciliul sau reședința în țară, iar pentru cei cu domiciliul sau reședința în străinătate, pe state și localități [art. 25 alin. (1)], care are ca scop, printre altele, arondarea cetățenilor români cu drept de vot la secțiile de votare și realizarea listelor electorale permanente [art. 24 alin. (2) lit. c) și d)]. Fiecare alegător figurează în Registrul electoral o singură dată, fiind arondat la o singură secție de votare [art. 25 alin. (2) și art. 42 alin. (3)]. Până cel mai târziu cu 45 de zile înaintea datei alegerilor, alegătorul înscris în Registrul electoral cu adresa de domiciliu poate să adreseze primarului unității administrativ-teritoriale de reședință, prin poștă sau personal, o cerere scrisă, datată și semnată, cuprinzând numele, prenumele și adresa de domiciliu, pentru înscrierea sa cu adresa de reședință în Registrul electoral pentru scrutinul respectiv, însoțită de o copie a actului de identitate și o copie a dovezii de reședință [art. 42 alin. (1)]. Pe baza datelor și informațiilor cuprinse în Registrul electoral, listele electorale permanente din țară se întocmesc și se tipăresc de către primari, pe secții de votare [art. 49 alin. (1)].99. Pentru organizarea alegerilor se constituie circumscripții electorale la nivelul celor 41 de județe, o circumscripție în municipiul București și o circumscripție pentru cetățenii români cu domiciliul sau reședința în afara țării [art. 4]. Prin urmare, criteriul care stă la baza constituirii circumscripțiilor electorale este domiciliul sau reședința cetățenilor români cu drept de vot, hotarele circumscripțiilor fiind determinate de limitele unităților administrativ-teritoriale (a județului, respectiv a municipiului București), în cazul cetățenilor cu domiciliul sau reședința în România, respectiv de granița de stat a României, în cazul cetățenilor cu domiciliul sau reședința în afara țării.100. Mai mult, cu privire la delimitarea secțiilor de votare din țară, legea stabilește că pot fi incluse, după caz, unități administrativ-teritoriale în integralitatea lor ori numai anumite localități componente ale acestora, artere întregi ori numai segmente ale acestora, imobile izolate ori grupate în diferite moduri [art. 21 alin. (3)], secțiile de votare neputând depăși limitele unităților administrativ-teritoriale [art. 21 alin. (5) lit. a)]. Așa fiind, o secție de votare din țară va fi organizată întotdeauna în limita unei unități administrativ-teritoriale (județene sau a municipiului București) care corespunde unei circumscripții electorale, tocmai pentru a da expresie, sub acest aspect, caracterului unitar al procedurii electorale.101. Cu privire la dreptul de a fi ales, partidele politice, alianțele politice, alianțele electorale și organizațiile cetățenilor aparținând minorităților naționale, care optează să depună listele de susținători la birourile electorale de circumscripție, pot depune liste de candidați numai dacă acestea sunt susținute de minimum 0,5% din numărul total al alegătorilor înscriși în Registrul electoral cu adresa de domiciliu sau reședința în circumscripția respectivă, fără ca numărul acestora să fie mai mic de 1.000 de alegători [art. 54 alin. (2)] sau de 500 de alegători, în cazul candidaților independenți [art. 54 alin. (3)]. Listele de candidați și candidaturile independente pentru Senat și Camera Deputaților se depun la birourile electorale de circumscripție, până cel mai târziu cu 45 de zile înaintea datei alegerilor [art. 52 alin. (1)]. În aceeași circumscripție electorală, un partid politic, o alianță politică sau o alianță electorală poate propune, pentru fiecare dintre Camerele Parlamentului, numai o singură listă de candidați [art. 52 alin. (4)]. O persoană poate candida fie pentru un mandat de deputat, fie pentru un mandat de senator și numai într-o singură circumscripție electorală [art. 52 alin. (6)].102. În acest context, Curtea apreciază necesară evidențierea recomandărilor referitoare la principiile patrimoniului electoral european din Codul bunelor practici în materie electorală. Cu privire la principiul sufragiului universal, se arată că acesta presupune că fiecare persoană are dreptul de a alege și de a fi ales. Cu toate acestea, acest drept poate fi și trebuie exercitat ținând cont de anumite condiții, printre care la pct. 1.1 - Norme și excepții, lit. c) este prevăzută condiția de reședință, cu privire la care se stabilesc următoarele: (i) condiția de reședință poate fi impusă; (ii) prin reședință se înțelege locul de domiciliu; (iii) condiția de perioada obligatorie de reședință nu poate fi impusă cetățenilor decât în cazul alegerilor locale sau regionale; (iv) perioada obligatorie de reședință nu trebuie să depășească șase luni; o perioadă mai lungă poate fi cerută numai pentru a asigura protecția minorităților naționale; (v) dreptul de a alege și de a fi ales poate fi acordat cetățenilor care domiciliază în afara țării. În mod corelativ, o garanție pentru respectarea principiului sufragiului universal este prevăzută la pct. 1.2. - Listele electorale, unde se arată că, pentru a garanta autenticitatea listelor electorale este esențial ca acestea să fie permanente, actualizate periodic, cel puțin o dată pe an, publicate etc. Codul prevede existența listelor electorale suplimentare, în baza cărora le este permis să voteze persoanelor care și-au schimbat domiciliul sau au atins vârsta legală ce le dă dreptul să voteze după ultima publicare a listelor electorale permanente. Întocmirea corectă a listelor electorale are un caracter esențial în garantarea sufragiului universal.103. Cu privire la principiul egalității votului, Codul bunelor practici în materie electorală arată că acesta presupune că „fiecare alegător are în mod normal dreptul la un vot și numai la un singur vot. Votul multiplu, care este încă o neregularitate întâlnită adesea în noile democrații, este în mod evident interzis - atât în cazul când alegătorul votează de mai multe ori în același loc, cât și când alegătorul votează simultan în mai multe locuri, cum ar fi la locul actual de domiciliu și la locul anterior de domiciliu“ (Raportul explicativ, paragraful 11). Prin urmare, regula este votul în localitatea de domiciliu, fiind instituite excepții, de exemplu, dacă persoanele care își satisfac serviciul militar nu pot reveni la locul de domiciliu în ziua alegerilor, ele trebuie să fie înregistrate la secțiile de votare din localitățile în care este dislocată unitatea lor militară (Raportul explicativ, paragraful 41). O altă perspectivă a principiului egalității votului o constituie egalitatea puterii electorale, potrivit căreia mandatele trebuie repartizate în mod egal pentru toate circumscripțiile electorale după unul dintre următoarele criterii: numărul populației, numărul rezidenților care domiciliază în circumscripția respectivă (inclusiv minorii), numărul alegătorilor înregistrați, eventual numărul votanților. Este de dorit o combinație adecvată a acestor criterii [pct. 2.2 (ii) din Liniile directoare]. Mai mult, în circumscripțiile electorale plurinominale, [...] circumscripțiile trebuie să corespundă unităților administrative teritoriale și nu este de dorit o redistribuire a mandatelor. Consecințele politice ale revizuirii hotarelor circumscripțiilor sunt foarte importante și, de aceea, este esențial ca acest proces să nu favorizeze un partid și să nu defavorizeze minoritățile naționale [pct. 2.2 (vi) din Liniile directoare].104. Din analiza prevederilor legale naționale și a Recomandărilor Comisiei Europene pentru Democrație prin Drept (Comisia de la Veneția), rezultă că domiciliul sau reședința este un element de identificare a persoanei cu drept de vot, prin raportare la care aceasta este înregistrată în documentele oficiale care stau la baza elaborării listelor electorale. Acest element de identificare este unul esențial, întrucât constituie fundamentul a două principii electorale europene: principiul sufragiului universal și principiul egalității votului. Statuând că întocmirea corectă a listelor electorale are un caracter esențial în garantarea sufragiului universal, Codul bunelor practici în materie electorală atribuie o importanță majoră domiciliului sau reședinței și prin instituirea implicită a votului în secțiile de votare din circumscripția de domiciliu sau de reședință, ca garanție a principiului egalității votului, cu excepții temeinic justificate și, recomandabil, de evitat. În mod similar, legea română stabilește domiciliul sau reședința cetățenilor români drept criteriu de constituire a circumscripțiilor electorale și prevede arondarea cetățenilor români cu drept de vot la secțiile de votare din circumscripția electorală de domiciliu sau de reședință. De asemenea, realizarea listelor electorale permanente cade în sarcina autorităților publice locale din unitățile administrativ-teritoriale unde persoana își are domiciliul sau reședința. Toate aceste aspecte demonstrează caracterul definitoriu al domiciliului sau reședinței în organizarea sufragiului, în procedura electorală și în exercitarea efectivă a dreptului la vot.105. Libertatea alegătorilor de a-și exprima voința politică implică în primul rând ca procedura de votare prevăzută de lege să fie respectată. În practică, alegătorii trebuie să aibă posibilitatea să voteze pentru listele sau candidații înregistrați în circumscripția electorală în care au domiciliul sau reședința, ceea ce înseamnă că ei trebuie să primească buletinele de vot în care sunt înscrise numele acelor candidați în vederea exercitării dreptului de vot (Raportul explicativ, paragraful 27). Având în vedere că, pe de o parte, potrivit art. 5 alin. (5) din Legea nr. 208/2015, numărul de mandate pentru Senat, respectiv pentru Camera Deputaților se determină prin raportarea numărului de locuitori al fiecărei circumscripții electorale la normele de reprezentare, și, pe de altă parte, potrivit art. 54 alin. (2) și (3) din Legea nr. 208/2015, depunerea candidaturilor este condiționată de dovada susținerii unui minimum de alegători înscriși în Registrul electoral cu adresa de domiciliu sau reședința în circumscripția respectivă, apare nu numai ca firesc, dar este în logica și în scopul legii ca exercitarea dreptului de vot al cetățenilor dintr-o anumită circumscripție electorală să se realizeze cu privire la persoanele înscrise pe listele de candidați și candidaturile independente pentru Senat și Camera Deputaților din respectiva circumscripție.106. Având în vedere că „prin votul corpului electoral se aleg nu partide, ci parlamentari“ (Decizia nr. 1490 din 17 noiembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 861 din 22 decembrie 2010), Curtea reține că art. 69 din Constituție constituie fundamentul juridic al mandatului reprezentativ. Acest text constituțional constituie cheia principală în interpretarea raporturilor constituționale dintre parlamentar, pe de o parte, și alegătorii lui, partidele sau formațiunile politice care au susținut respectiva candidatură și Camera din care face parte parlamentarul, pe de altă parte. Consecința juridică a mandatului reprezentativ este aceea că, sub aspectul conținutului mandatului parlamentar, în exercitarea acestuia, membrii Parlamentului reprezintă poporul și, în temeiul art. 2 din Constituție, exercită, în numele acestuia, suveranitatea națională. Ca expresie a voinței generale, mandatul parlamentarului se integrează în puterea legiuitoare, organ constituțional colectiv, însă exercitarea sa se realizează individual în cadrul Camerei din care parlamentarul face parte. Cu alte cuvinte, întrucât voința generală se realizează la nivelul Parlamentului, acesta, în ansamblul său, are un mandat ce rezultă din modul de exercitare și realizare a mandatului fiecărui parlamentar.107. În această lumină, modul de dobândire a mandatului de către fiecare parlamentar este esențial pentru respectarea principiului reprezentativității. Ca expresie a acestui principiu, dispozițiile art. 5 din Legea nr. 208/2015 stabilesc că senatorii și deputații se aleg prin scrutin de listă, potrivit principiului reprezentării proporționale, numărul de mandate pentru Senat, respectiv pentru Camera Deputaților determinându-se prin raportare la numărul de locuitori al fiecărei circumscripții electorale (un deputat la 73.000 de locuitori, un senator la 168.000 de locuitori), fără ca numărul mandatelor de senator dintr-o circumscripție electorală să fie mai mic de 2, iar cel de deputat, mai mic de 4 (prin anexa nr. 1 la lege este stabilit numărul de mandate pentru Senat, respectiv pentru Camera Deputaților, pe fiecare circumscripție în parte). Stabilirea acestor norme de reprezentare constituie doar premisa respectării principiului menționat, ceea ce îi dă consistență de facto fiind alegerea persoanelor care vor ocupa aceste mandate de către înșiși cetățenii pentru care acestea au fost create, și anume cei care au domiciliul sau reședința în respectiva circumscripție electorală.108. Prin urmare, întrucât, pe de o parte, deputații și senatorii reprezintă în Parlamentul României circumscripția electorală unde au candidat, o persoană putând candida numai într-o singură circumscripție electorală, potrivit art. 52 alin. (6) din lege, și, pe de altă parte, circumscripția electorală este delimitată prin raportare la unitățile administrativ-teritoriale în care își au domiciliul sau reședința un anumit număr de alegători, Curtea constată că deputații și senatorii sunt reprezentanții acestor alegători, ale căror voturi le-au obținut în competiția electorală, în cadrul alegerilor parlamentare. Chiar dacă, în virtutea mandatului reprezentativ, deputatul sau senatorul, din punct de vedere juridic, nu are nicio răspundere față de alegătorii din circumscripția care l-a ales și nici față de partidul pe lista căruia a candidat, raporturile sale cu alegătorii rămân raporturi morale, politice, parlamentarul fiind reprezentantul acestora în forul legislativ.109. În concluzie, atâta vreme cât, potrivit legii în vigoare, (i) criteriul care stă la baza constituirii circumscripțiilor electorale este domiciliul sau reședința cetățenilor români cu drept de vot dintr-o unitate administrativ-teritorială, (ii) numărul de mandate dintr-o circumscripție electorală se determină prin raportare la numărul de locuitori care domiciliază sau au reședința în respectiva unitate administrativ-teritorială, (iii) candidații pentru ocuparea acestor mandate au făcut dovada susținerii unui minimum de persoane din numărul total al alegătorilor înscriși în Registrul electoral cu adresa de domiciliu sau reședința în circumscripția respectivă, iar (iv) secțiile de votare se organizează în limitele unităților administrativ-teritoriale, deci în limitele circumscripțiilor electorale, Curtea constată că, pentru a respecta un sufragiu universal și egal, dreptul la vot al cetățeanului nu poate fi exercitat decât în limita circumscripției electorale corespunzătoare unității administrativ-teritoriale în care se află domiciliul sau reședința sa. Cu alte cuvinte, alegătorul aflat în altă unitate administrativ-teritorială decât cea unde își are domiciliul poate vota la orice secție de votare, însă condiționat de faptul ca respectiva secție de votare să se afle în cadrul circumscripției electorale unde își are domiciliul sau reședința. De altfel, aceasta era soluția legislativă pe care o consacra legea în forma anterioară modificării. De asemenea, pentru a respecta principiul reprezentativității, Curtea constată că dreptul de a fi ales al cetățeanului nu poate fi exercitat decât prin raportare la persoanele care urmează a fi reprezentate, astfel că un deputat sau un senator poate dobândi mandatul doar ca urmare a întrunirii voturilor cetățenilor care își au domiciliul sau reședința în circumscripția electorală pe care parlamentarul urmează a o reprezenta în forul legislativ.110. În acest cadru, Curtea constată că dispozițiile art. I pct. 35 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 26/2020, care elimină condiția restrictivă și permit alegătorului să voteze în orice secție de votare, independent de circumscripția electorală unde își are domiciliul sau reședința, înlăturând efectele juridice pe care legea în vigoare le atribuie unor elemente esențiale ale exercitării dreptului de vot și dreptului de a fi ales al cetățeanului (domiciliul sau reședința), cu consecința eludării însuși scopului pentru care au fost înființate circumscripțiile electorale, încalcă drepturile fundamentale consacrate de art. 36 și art. 37 din Constituție.111. O atenție deosebită, sub aspectul sufragiului egal și al principiului reprezentativității, o acordă Codul bunelor practici în materie electorală minorităților naționale. Acesta stabilește că, în conformitate cu principiile dreptului internațional, legislația electorală trebuie să garanteze egalitatea pentru persoanele care aparțin minorităților naționale prin interzicerea oricărei discriminări împotriva lor, astfel că delimitarea circumscripțiilor electorale nu trebuie să creeze un obstacol pentru reprezentarea acestor persoane în organul ales (Raportul explicativ, paragraful 22). Or, în condițiile în care norma criticată elimină condiția votului în cadrul circumscripției electorale în care cetățeanul își are domiciliul sau reședința, creând indirect posibilitatea migrării populației în ziua organizării alegerilor dincolo de granițele unităților administrativ-teritoriale județene sau a municipiului București, Curtea constată că este înlăturată protecția oferită minorităților naționale prin delimitarea circumscripțiilor electorale, iar egalitatea cetățenilor români aparținând minorităților naționale în procedura de desemnare a reprezentanților proprii în forul legislativ național nu mai este garantată, în contradicție cu prevederile art. 6 din Constituție.112. Având în vedere toate argumentele prezentate mai sus și ținând seama de faptul că modul de exercitare a dreptului la vot, respectiv a dreptului de a fi ales, în cadrul procedurilor electorale, are consecințe directe asupra modului de constituire a celor două Camere ale Parlamentului - exercitarea celor două drepturi electorale constituind, de fapt, fundamentul organului reprezentativ suprem, potrivit art. 62 alin. (1) din Constituție -, Curtea reține că orice vătămare a drepturilor electorale prin dispozițiile legale aplicabile viciază însăși procedura electorală și rezultatul alegerilor. Acest fapt se reflectă în mod inerent asupra compunerii acestei instituții fundamentale a statului, încălcând prevederile constituționale ale art. 61 alin. (1) privind caracterul de organ reprezentativ suprem al Parlamentului și ale art. 62 alin. (1) privind alegerea Camerei Deputaților și a Senatului.113. Revenind la criticile de neconstituționalitate extrinsecă, întrucât art. I pct. 35 și art. IV alin. (1) dinOrdonanța de urgență a Guvernului nr. 26/2020 încalcă art. 1 alin. (3) și (5) privind statul de drept, obligația respectării Constituției și principiul securității juridice, precum și art. 36, art. 37 și art. 61 alin. (1) din Constituție, lipsind de legitimare și reprezentativitate mandatul de parlamentar, Curtea constată că actul normativ al legiuitorului delegat afectează drepturile electorale ale cetățenilor, precum și regimul constituțional al Parlamentului. Prin urmare, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 26/2020, în ansamblul său, contravine dispozițiilor art. 115 alin. (6) din Constituție.114. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,
CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
În numele legii
DECIDE:
Admite excepția de neconstituționalitate ridicată de Avocatul Poporului și constată că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 26/2020 privind modificarea și completarea unor acte normative în materia alegerilor pentru Senat și Camera Deputaților, precum și unele măsuri pentru buna organizare și desfășurare a alegerilor parlamentare anticipate este neconstituțională, în ansamblul său.
Definitivă și general obligatorie.
Decizia se comunică președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Pronunțată în ședința din data de 12 martie 2020.
PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE
prof. univ. dr. VALER DORNEANU
Magistrat-asistent-șef,
Mihaela Senia Costinescu
OPINIE SEPARATĂ
În dezacord cu soluția pronunțată de Curtea Constituțională formulăm prezenta opinie separată considerând că excepția de neconstituționalitate cu privire la dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 26/2020 privind modificarea și completarea unor acte normative în materia alegerilor pentru Senat și Camera Deputaților, precum și unele măsuri pentru buna organizare și desfășurare a alegerilor parlamentare anticipate (i) putea fi admisă numai cât privește critica de neconstituționalitate intrinsecă referitoare la art. IV alin. (1) din actul de legislație delegată; și(ii) trebuia respinsă în privința celorlalte aspecte criticate, indiferent că motivele invocate vizau motive de neconstituționalitate extrinsecă sau intrinsecă.1. Avocatul Poporului a sesizat Curtea Constituțională pe calea unei excepții de neconstituționalitate cu privire la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 26/2020, formulând atât critici de neconstituționalitate extrinsecă, cât și critici de neconstituționalitate intrinsecă. 2.1. Extrinsec, Avocatul Poporului a considerat că legiuitorul delegat și-a depășit competența atunci când a intervenit în materie electorală de vreme ce art. 115 alin. (6) din Constituție precizează că „ordonanțele de urgență nu pot […] afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului, […] drepturile electorale […]“. 2.2. În acord cu opinia majoritară apreciem că prevederile constituționale menționate nu instituie o interdicție absolută de a legifera pe calea ordonanței de urgență în domeniul electoral, ci doar una relativă, anume numai în măsura în care prin legislația delegată ar fi afectate în sens negativ (în sensul pe care jurisprudența Curții Constituționale l-a dat acestei sintagme, a se vedea cu precădere Decizia Curții Constituționale nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 787 din 25 noiembrie 2008) instituțiile fundamentale ale statului ori drepturile electorale ale cetățenilor. Celelalte condiții de constituționalitate extrinsecă, prevăzute de art. 115 alin. (4) și (5) din Constituție, nu au fost nici criticate, nici analizate de Curtea Constituțională, deși ar fi interesant de știut de ce nu au fost ele invocate de Avocatul Poporului în acest caz particular. 3. Intrinsec, Avocatul Poporului a criticat doar dispozițiile art. I pct. 35 și art. IV alin. (1) dinOrdonanța de urgență a Guvernului nr. 26/2020.4.1. În acord parțial cu opinia majoritară apreciem că excepția de neconstituționalitate ridicată putea fi admisă cu privire la art. IV alin. (1) dinOrdonanța de urgență a Guvernului nr. 26/2020 deoarece, mai recent, în absența oricăror repere constituționale în materie, dar preluând o viziune strictă cu privire la principiul securității juridice în materie electorală din Codul bunelor practici în materie electorală adoptat de Comisia europeană pentru democrație prin drept (Comisia de la Veneția), Curtea Constituțională a stabilit că nu este posibilă organizarea simultană a două tipuri de scrutin, deși a permis organizarea simultană a oricărui tip de alegeri și a unui referendum. Detalii referitoare la jurisprudența constituțională relevantă în materie se regăsesc din abundență în opinia majoritară. 4.2. Cu toate acestea, în context merită amintit și faptul că democrația instituită de Constituția României, adoptată prin referendum pe 8 decembrie 1991, a fost marcată de coincidența alegerilor parlamentare cu cele prezidențiale, care au fost organizate simultan, adică în aceeași zi, în anii 1992, 1996, 2000 și 2004 fără ca acest lucru să fi fost considerat a încălca dreptul fundamental de vot sau dreptul fundamental de a fi ales ale cetățenilor. Într-adevăr, diferența dintre durata mandatului parlamentar (păstrat de 4 ani) și durata mandatului prezidențial (modificat la 4 ani) a fost instituită abia prin revizuirea Constituției din 2003. Dar nu revizuirea constituțională a interzis organizarea mai multor tipuri de scrutin simultan, în aceeași zi; ea doar a operat o distincție între durata unor mandate, fapt care a determinat în fapt un decalaj între alegerile parlamentare și cele prezidențiale. Acest decalaj nu are rang constituțional, ci ține de realitatea faptică a datelor concrete la care pot fi organizate alegeri. Acest decalaj nu este absolut, căci în 2024 alegerile parlamentare și cele prezidențiale vor avea loc în același an și, strict din perspectiva Constituției, ele pot fi organizate și în aceeași zi. Prin urmare, realitatea obiectivă arată caracterul circumstanțial și nu constituțional al regulii nou create și, în egală măsură, dovedește încă odată cât de important este ca judecătorul constituțional să judece exclusiv prin raportare la normele constituționale, fără a ține seama de reguli infraconstituționale ori conjuncturi vremelnice. Însă atâta vreme cât jurisprudența Curții Constituționale este coerentă și nu a cunoscut modificări în această materie, ea se constituie într-un reper ce nu poate fi ignorat.5.1. În dezacord cu opinia majoritară apreciem că excepția de neconstituționalitate trebuia respinsă cu privire la art. I pct. 35 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 26/2020 în raport cu criticile formulate deoarece prin faptul că se acordă posibilitatea de a vota în orice secție de vot alegătorului care în ziua votului nu se află în localitatea de domiciliu sau de reședință nu este afectat în sens negativ (în sensul pe care jurisprudența Curții Constituționale l-a dat acestei sintagme, a se vedea cu precădere Decizia Curții Constituționale nr. 1.189/2008, precitată) dreptul fundamental de vot, ci, dimpotrivă, se facilitează exercitarea sa. 5.2. Posibilitatea - acordată cu titlu de excepție - alegătorilor de a vota în alte secții de votare decât cele cărora le-au fost arondați dacă în ziua votului nu se află în localitatea de domiciliu a existat dintotdeauna în legislația electorală din România. Ea a ținut și ține seama de realitatea obiectivă a unei mobilități a electoratului care nu poate fi aneantizată, nici chiar în ziua votului, căci este ilustrarea unui alt drept fundamental, anume libertatea de circulație, iar concilierea exercitării celor două drepturi de rang constituțional a fost și este posibilă inclusiv prin intermediul reglementărilor cuprinse în legi electorale.5.3. Nu este mai puțin adevărat că de această facilitate, acordată de succesive legi electorale, dar numai cu titlu de excepție (subliniem încă odată), s-a abuzat uneori atât de mult încât legiuitorul a simțit nevoia să intervină pentru a contracara fenomenul cunoscut sub denumirea colocvială de „turism electoral“. În acest scop s-au instituit garanții care vizează modalitatea concretă de exercitare a votului (sistemul informatic de monitorizare a prezenței la vot) și au fost instituționalizate facilități - care au căpătat rang de regulă și nu de excepție - precum cea prevăzută de art. 84 alin. 1 lit. b) din Legea nr. 208/2015, care permite exercitarea votului și în localitatea de reședință dar numai cu îndeplinirea unor formalități prealabile. Prevederile art. I pct. 35 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 26/2020 continuă această tendință de relaxare a condițiilor formale în care poate fi exercitat dreptul fundamental de vot, transformând o excepție - prevăzută anterior ca o facilitate pentru acei alegători care în ziua votului nu se află în localitatea de domiciliu - într-o regulă generală, fără ca, pentru a beneficia de această nouă opțiune, să mai fie necesară îndeplinirea vreunei formalități prealabile. Această abordare cu privire la modalitățile concrete de exercitare a dreptului de vot este cel puțin discutabilă și poate pune serioase probleme de organizare a alegerilor. Felul în care ea a fost introdusă în legislația electorală, fără o solidă fundamentare anterioară, fără nicio circumstanțiere, fără evaluarea impactului pe care l-ar putea avea asupra electoratului ori asupra organizării alegerilor sau valorificării rezultatelor votului poate aduce în discuție și noțiunea de calitate a legii, pe care însă Avocatul Poporului nu a amintit-o în sesizarea sa. Cu riscul de a ilustra dictonul vox clamantis in deserto, trebuie amintită încă odată importanța actului de legiferare, inclusiv pe calea legislației delegate, și necesitatea imperioasă a unei fundamentări cât mai temeinice a oricărei soluții normative, iar nu recurgerea la expediente și soluții care doar aparent sunt adecvate, dar pe fond produc distorsiuni mai mari decât problemele pe care sunt chemate să le rezolve. Însă, în sine, posibilitatea de a exercita dreptul de vot în mod aleatoriu în raport cu criteriul teritorial al arondării alegătorilor la anumite secții de votare dacă în ziua votului alegătorii nu se află în localitatea de domiciliu sau de reședință nu încalcă nici drepturile electorale fundamentale și nici caracterul reprezentativ al sistemului electoral pentru care a optat legiuitorul.5.4. Astfel, în România tipul de scrutin utilizat în cadrul alegerilor parlamentare (în prezent, reprezentare proporțională) nu este normă de rang constituțional, ci de rang legislativ. Însă nici norma de rang legislativ nu este afectată prin prevederea introdusă de ordonanța de urgență nr. 26/2020 căci norma de reprezentare (numărul de locuitori căruia îi corespunde un mandat de parlamentar, noțiune definitorie pentru scrutinul bazat pe reprezentarea proporțională) este și rămâne stabilită în funcție de populația țării. Norma de reprezentare nu variază în funcție de numărul alegătorilor care participă la vot în cadrul unui scrutin concret și cu atât mai puțin în funcție de numărul alegătorilor care participă la vot într-una sau alta din circumscripțiile electorale ori secțiile de votare. Altfel spus, reprezentarea proporțională în sine (tipul de scrutin utilizat în prezent în România și stabilit prin lege, și nu prin Constituție) nu este afectată de rata participării la vot ori de modalitatea concretă sau locul în care populația participă la vot. Dimpotrivă, modalitatea de determinare a numărului de mandate ce revin fiecărui competitor electoral în urma votului, modalitatea de repartizare a mandatelor pe circumscripții electorale (în cadrul primei etape), modalitatea de redistribuire la nivel național a mandatelor nealocate și a voturilor valabil exprimate, dar încă neutilizate (în cadrul celei de a doua etape utilizându-se metoda Hondt, care rupe orice legătură între voturi și circumscripția electorală unde voturile au fost exprimate), modalitatea de atribuire în concret a mandatelor către cei aleși (ajungându-se - rareori, e drept - până la procedeul tragerii la sorți), toate dovedesc faptul că în cadrul scrutinului de reprezentare proporțională utilizat în România în prezent mandatele parlamentarilor nu sunt determinate de voturile exprimate întro circumscripție sau alta ori într-o secție de votare sau alta. Confuzia realizată în cadrul opiniei majoritare între norma de reprezentare și coeficientul electoral (câtul rezultat din împărțirea numărului de voturi valabil exprimate la numărul mandatelor atribuite unei circumscripții electorale, operațiune matematică realizată în cadrul primei etape de repartizare a mandatelor pe circumscripții electorale) nu schimbă cu nimic această realitate și nu poate justifica declararea drept neconstituțională a unei norme de rang legal care instituie o facilitate pentru alegători, chiar dacă această facilitate frizează abuzul de drept și a fost introdusă într-un mod extrem de nefericit în legislația electorală. Altfel spus, nu orice eroare de reglementare este neapărat și o nerespectare a Constituției.5.5. Pe de altă parte, criticile formulate de Avocatul Poporului și motivele invocate de opinia majoritară în sprijinul acestei invalidări sunt cel puțin surprinzătoare prin raportare la dispoziții clare și neechivoce ale Constituției României. Astfel, exprimarea suveranității naționale în cadrul Parlamentului nu se obține prin însumarea unor mandate individuale ce ar rezulta în urma unor raporturi directe de reprezentare a unor interese locale, ci constituie o manifestare colectivă, solidară și indivizibilă, a întregii națiuni. O analiză riguros juridică, detașată de circumstanțe conjuncturale și contingențe contextuale ale momentului adoptării actului normativ ori ale momentului la care Curtea Constituțională a realizat controlul de constituționalitate, nu poate ajunge la concluzii care să pună în pericol expresia juridică a suveranității naționale astfel cum a fost aceasta consacrată în articolul 2 din Constituția României. Nu se poate susține că, în cadrul democrației reprezentative din România contemporană, deputații și senatorii „au un mandat general de reprezentare a intereselor locale“ atâta vreme cât art. 2 alin. (2) din Constituție reglementează explicit faptul că „Niciun grup și nicio persoană nu pot exercita suveranitatea în nume propriu“. Nu se poate ajunge la concluzia că, în cadrul democrației reprezentative din România contemporană, ar fi imaginabilă stabilirea unei legături directe și exclusive între cetățenii cu drept de vot din cadrul unei circumscripții electorale, eventual arondați anumitor secții de votare, și parlamentarii care ar urma să îi reprezinte în forul legislativ de vreme ce art. 69 alin.(2) din Constituție prevede expres că „Orice mandat imperativ este nul“. Atunci când aspecte factuale și contextuale vor fi fost date uitării deciziile Curții Constituționale vor continua a fi citite și ar fi de dorit ca ele să rămână un reper pentru conduita autorităților publice, și nu să se transforme, de exemplu, în piedici pentru organizarea simultană a alegerilor parlamentare și a celor prezidențiale atâta vreme cât o astfel de interdicție nu există în legea fundamentală. 6. În fine, chiar dacă art. I pct. 35 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 26/2020 ar fi putut fi declarat neconstituțional, nu se poate înțelege în ce mod neconstituționalitatea intrinsecă și punctuală a doar două articole din cadrul actului normativ deferit Curții Constituționale determină neconstituționalitatea extrinsecă și integrală a ansamblului actului normativ, de vreme ce singurul aspect de neconstituționalitate extrinsecă ce ar putea rezulta din prevederile art. 115 alin. (6) din Constituție - care se referă doar la conținutul normativ al ordonanțelor de urgență, adică exclusiv la aspecte de constituționalitate intrinsecă - a fost înlăturat chiar de opinia majoritară în prima parte a demonstrației sale, atunci când a precizat că legea fundamentală română nu instituie o interdicție absolută de a legifera pe calea ordonanței de urgență în domeniul electoral. Cu același risc de a ilustra dictonul vos clamantis in deserto susținem cu tărie că de coerența, consecvența și corectitudinea argumentelor Curții Constituționale depinde și autoritatea reală a deciziilor sale.
Pe cale de consecință considerăm că excepția de neconstituționalitate cu privire la dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 26/2020 privind modificarea și completarea unor acte normative în materia alegerilor pentru Senat și Camera Deputaților, precum și unele măsuri pentru buna organizare și desfășurare a alegerilor parlamentare anticipate putea fi admisă doar în parte, anume doar în privința art. IV alin. (1) din actul de legislație delegată și trebuia respinsă în privința celorlalte aspecte criticate. Acest lucru nu absolvă Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 26/2020 de alte vicii, pe care în mod evident le are, dar care fie nu au fost deferite Curții Constituționale, fie nu pot fi sancționate de jurisdicția constituțională.
Judecător,
prof. univ. dr. Elena-Simina Tănăsescu
----