Capitolul 1 Calitatea cadrului legislativ, inclusiv evaluarea opțiunilor de transpunere a noilor directive în legislația națională
Acest capitol conține textul principal (strategia propriu-zisă), un tabel cu acțiuni specifice (plan de acțiune) și documentele-suport. Documentele-suport reprezintă documente complementare care trebuie analizate prin prisma aspectelor menționate în strategie și în planul de acțiune, acestea din urmă neputând fi amendate sau contrazise de prevederi contrare din documentele-suport. Strategia și planul de acțiune prevalează în raport cu documentele-suport.1.1. Descrierea situației curente
Domeniul achizițiilor publice din România este în prezent reglementat la nivel de legislație primară prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 337/2006, cu modificările și completările ulterioare. Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 este actul normativ care a transpus directivele europene din 2004 la nivelul anului 2006. În perioada 2006-2015, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 a fost modificată și completată printr-un număr de 20 de acte normative. În prezent, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 include capitole privind achizițiile din sectorul clasic, sectorul utilităților publice și sectorul concesiunilor, capitole distincte privind sistemul de remedii și privind regimul sancțiunilor și contravențiilor aplicabile în domeniu. Din punctul de vedere al sferei de aplicare, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 reglementează achizițiile peste și sub pragurile de publicare în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene.
Legislația secundară, adoptată prin hotărâri ale Guvernului, detaliază aplicarea legislației primare, cuprinzând aspecte operaționale ale procedurilor de achiziții din sectorul clasic, din sectorul utilităților, concesiunile, precum și achizițiile electronice. Legislația secundară include, de asemenea, prevederi cu privire la organizarea și funcționarea instituțiilor care fac parte din sistemul achizițiilor publice din România.
Totodată, a fost adoptat un număr relativ mare de acte normative de nivel terțiar (ordine emise de președintele ANRMAP - instituție care avea, conform prevederilor legale, atribuții de reglementare la nivel național).
O imagine de ansamblu a legislației naționale în vigoare este prezentată în documentul-suport nr. 1 al strategiei. Această imagine de ansamblu arată că există în prezent 52 de acte normative care reglementează direct domeniul achizițiilor publice din România. În graficul de mai jos sunt prezentate modificările legislației din România astfel cum au fost acestea aprobate în perioada 2006-2015.
Graficul nr. 1: Dinamica legislației în vigoare în domeniul achizițiilor publice la nivel de legislație primară, secundară și terțiară în perioada 2006-2015 (fără includerea legislației abrogate)
În paragrafele următoare sunt prezentate principalele deficiențe ale cadrului legislativ în domeniul achizițiilor publice și practicile aferente în perioada de referință 2006-2015:1. Cadrul normativ actual este caracterizat de supralegiferare: în loc să se axeze pe principii și pe reglementarea aspectelor esențiale în domeniu, există tendința de a detalia prin prevederi legislative fiecare aspect practic al procesului de achiziții. Motivele sunt parțial legate de cultura administrativă din România. Astfel, în loc să aplice principiile generale într-o formă care presupune analiză profesională și argumente adecvate, autoritățile contractante au preferat să urmeze în mod rigid reguli strict definite în actele normative. Acest fapt reflectă, de asemenea, o deficiență structurală a administrației publice din România - capacitatea administrativă redusă a instituțiilor relevante și a autorităților contractante.2. Această situație conduce la o abordare generală în cadrul procesului de achiziții publice în care accentul cade mai mult pe conformarea cu "litera legii", decât pe fond. În practică, autoritățile contractante arată lipsă de flexibilitate și preferă o abordare legalistă, rigidă și strict formală. Astfel, autoritățile contractante și-au axat atenția pe aplicarea mecanică a reglementărilor în vigoare și nu au urmărit dacă procedura de achiziție reflectă bunele practici, eficiența investiției (value for money) sau a cheltuielilor publice.3. Gradul ridicat de detalii cuprins în normele legislative a determinat un număr mare de modificări ale cadrului legal.
Modificările anterioare ale cadrului legislativ nu au fost determinate de o strategie coerentă în domeniu. Practic, modificările au urmărit soluționarea unor aspecte particulare, fără a se baza pe o analiză sistematică și fără a lua în considerare impactul modificărilor pe termen mediu și lung. De aceea, tendința a fost mai curând de a trata consecințele, și nu cauzele profunde ale problemelor identificate*3). Această abordare a condus la o legislație greoaie, excesiv de detaliată.
*3) Se prevede că gestionarea serviciilor publice tratate de lege (de exemplu, iluminatul public, colectarea deșeurilor, alimentarea cu apă, sistemele de termoficare etc.) poate fi delegată unui terț printr-un "contract de delegare a activităților de operare". Din perspectiva legislației UE privind achizițiile publice, "contractele de delegare" ar trebui să se încadreze fie în categoria contractelor de achiziții publice, fie în cea a concesiunilor. Cu toate acestea, Legea nr. 51/2006, republicată, cu completările ulterioare, creează un set paralel de reguli privind atribuirea contractelor de utilități publice, sub supravegherea unei autorități distincte (ARNRSC), fapt ce afectează interpretarea și aplicarea uniformă a normelor UE privind achizițiile publice în România.
Modificările succesive au adăugat un nivel suplimentar de complexitate și incertitudine în aplicarea legii, cu atât mai mult cu cât modificările aduse nu au fost întotdeauna supuse unui proces riguros de evaluare prealabilă a impactului și nici consultărilor cu factorii interesați.4. Există un număr redus de ghiduri și instrucțiuni care să conțină îndrumări utile pentru autoritățile contractante și operatorii economici.
Ghidurile și îndrumările existente au fost adoptate sub forma unor acte normative obligatorii, fapt ce a generat rigiditate și a limitat în mod artificial interpretările și opțiunile autorităților contractante. Situația este agravată de faptul că funcțiile de sprijin operațional și de help-desk sunt deficitare și dispun de resurse insuficiente.5. Au fost identificate acte normative (la nivel de legislație primară) care conțin prevederi ce contravin directivelor UE, generând astfel riscuri de infringement (încălcări ale dreptului comunitar instrumentate în cadrul cazurilor EU Pilot inițiate în prezent de Comisia Europeană). În această situație se află următoarele acte normative:(i) Legea serviciilor comunitare de utilități publice nr. 51/2006*4), republicată, cu completările ulterioare;
*4) Stabilește o discriminare pozitivă în favoarea IMM-urilor incompatibilă cu legislația UE privind AP, cărora le acordă un tratament preferențial prin "reducerea" obligațiilor ce trebuie respectate de alți operatori economici ce participă la procedura de achiziții. Aceasta nu se aliniază principiului tratamentului egal prevăzut de TFEU și de directivele UE privind achizițiile publice.(ii) Legea nr. 346/2004 privind stimularea înființării și dezvoltării întreprinderilor mici și mijlocii*4), cu modificările și completările ulterioare;
*4) Stabilește o discriminare pozitivă în favoarea IMM-urilor incompatibilă cu legislația UE privind AP, cărora le acordă un tratament preferențial prin "reducerea" obligațiilor ce trebuie respectate de alți operatori economici ce participă la procedura de achiziții. Aceasta nu se aliniază principiului tratamentului egal prevăzut de TFEU și de directivele UE privind achizițiile publice.(iii) Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 51/2014 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii*5).
*5) Stabilirea unei garanții de bună conduită rezultând într-o scădere considerabilă a numărului de contestații fără a stabili o legătură obiectivă directă cu scăderea numărului de contestații abuzive. În plus, reținerea automată a garanției pe baza prejudiciului presupus cauzat autorității contractante a fost declarată neconstituțională prin Decizia Curții Constituționale nr. 5/2015.6. Nu există o analiză sistematică și o monitorizare constantă a jurisprudenței Curții Europene de Justiție, precum și a impactului acestei jurisprudențe asupra reglementărilor naționale și interpretării acestora.7. Rolul ANRMAP ca instituție de reglementare și organism de elaborare a legislației a fost limitat sau minimizat*6). Astfel, inițiative legislative din domeniul achizițiilor publice au fost promovate în anumite cazuri de alte instituții, și nu de ANRMAP, fapt care a condus la o insuficientă coordonare între instituțiile participante la consultările prealabile.
*6) Deși ANRMAP a fost expres abilitată prin lege ca organism însărcinat cu reglementarea sectorului achizițiilor publice, au fost inițiate și adoptate o serie de legi neconforme, ceea ce a determinat riscuri de încălcare a legii și, în orice caz, o dublare a prevederilor nealiniate cu legislația europeană. Se pare că nici ANRMAP nu a acționat deoarece nu a fost consultată de inițiatorul legilor sau nu s-a ținut întotdeauna seama de punctul său de vedere.8. Nu există o abordare sistematică în ceea ce privește îndrumarea autorităților contractante. Ordinele emise de ANRMAP au ca scop principal soluționarea în mod izolat a unor probleme specifice, fără a avea în vedere o viziune globală, un sistem integrat și instrumente practice care să sprijine autoritățile contractante în aplicarea legislației. Astfel, evaluarea efectuată în cursul pregătirii strategiei a scos în evidență faptul că mare parte a problemelor recurente cu care se confruntă autoritățile contractante sunt generate de lipsa de îndrumare/ghiduri în planificarea și derularea procesului de achiziții publice. În prezent există pe piață o serie de ghiduri care tratează diferite aspecte ale procedurii. Există însă o serie de neajunsuri după cum urmează:
a) lipsa unei îndrumări metodologice clare;
b) lipsa unei abordări cuprinzătoare a întreg ciclului de achiziție publică;
c) lipsa unor instrumente care să poată fi utilizate direct de personalul implicat în achiziții de la nivelul autorității contractante.
Remedierea acestor probleme necesită resurse substanțiale și o serie de acțiuni corelate, definite în continuare în cadrul strategiei.1.2. Direcții de acțiune
Soluțiile generale pentru a îmbunătăți calitatea legislației sunt definite în contextul "Strategiei pentru o mai bună reglementare", adoptată de Guvernul României prin Hotărârea Guvernului nr. 1.076/2014 pentru aprobarea Strategiei privind mai buna reglementare 2014-2020. Legislația privind achizițiile publice va urma prevederile strategiei cu privire la noile norme și mecanisme de control al calității.
Având în vedere experiența acumulată în cadrul exercițiului de transpunere precedent și deficiențele prezentate în secțiunea precedentă, au fost identificate următoarele măsuri pentru a asigura calitatea cadrului legislativ național în materie de achiziții publice:
A. Adoptarea noului cadru legislativ în materie de achiziții publice, prin transpunerea directivelor UE în domeniu, adoptarea legii privind sistemul remediilor și a legislației secundare aferente
Transpunerea noilor directive UE în legislația națională se va realiza prin promovarea a patru acte normative diferite în legislația primară, după cum urmează:– o lege distinctă privind achizițiile clasice - transpunerea Directivei 2014/24/UE a Parlamentului European și Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18/CE (inclusiv achiziții electronice);– o lege distinctă privind achizițiile sectoriale (utilitățile) - transpunerea Directivei 2014/25/UE a Parlamentului European și Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile realizate de către entitățile ce desfășoară activități relevante în domeniile: apă, energie, transport și poștă și de abrogare a Directivei 2004/17/CE;– o lege distinctă privind concesiunile și parteneriatul public-privat (PPP) - transpunerea Directivei 2014/23/UE a Parlamentului European și Consiliului din 26 februarie 2014 privind atribuirea contractelor de concesiune;– o lege distinctă privind căile de atac - această lege reprezintă o nouă viziune de transpunere a Directivei 2007/66/CE a Parlamentului European și Consiliului din 11 decembrie 2007 de modificare a Directivelor 89/665/CEE și 92/13/CEE ale Consiliului în ceea ce privește ameliorarea eficacității căilor de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziții publice, în sensul îmbunătățirii mecanismului căilor de atac în cadrul procedurilor de atribuire.
Principalele argumente în favoarea transpunerii prin intermediul a 4 acte normative distincte rezultă din scopul specific al celor 4 directive. De asemenea, transpunerea prin 4 acte normative este motivată și de necesitatea de a asigura instrumente operaționale care să asigure viitoarea stabilitate a cadrului legislativ și de a încuraja dimensiunea utilizării strategice a legislației în fiecare sector, după cum urmează:
● Din punct de vedere strategic, o astfel de măsură va încuraja dezvoltarea de politici publice specifice fiecărui domeniu, în paralel cu deschiderea pieței pentru fiecare dintre sectoare (clasic, utilități, concesiuni). Mai mult, fiecare sector va fi reglementat distinct, în funcție de particularitățile sale.
● Din perspectiva operațională, transpunerea directivelor în acte normative distincte va contribui la creșterea stabilității cadrului legal, prin reducerea posibilității de promovare a unor modificări ulterioare, și va asigura totodată un nivel crescut de flexibilitate în aplicarea legislației pe fiecare sector în parte.
● Actele normative vor avea aplicabilitate diferită:(i) cele 3 directive (achiziții clasice, utilități, concesiuni) se adresează unor entități diferite, reglementate distinct în cadrul directivelor (autorități contractante și entități contractante);(ii) entitățile din sectorul clasic și cele din sectorul utilităților funcționează după reguli diferite; majoritatea entităților din sectorul utilităților din România sunt companii private și operează deja într-un mediu concurențial;(iii) tipul contractului determină competența instanțelor în cazul litigiilor: contenciosul administrativ în cazul achizițiilor clasice, secția comercială în cazul sectorului de utilități;(iv) pragurile pentru publicare JOUE sunt diferite în cele 3 directive și necesită o abordare specifică pentru fiecare sector.
● Existența unui act normativ de sine stătător care să reglementeze, în mod exclusiv, sistemul căilor de atac, precum și rolul, atribuțiile și modul de funcționare al CNSC va asigura o mai mare coerență legislativă și implementarea cu celeritate a noului pachet de directive din domeniul achizițiilor publice, prin simplificarea legislației primare:(i) legislația privind căile de atac are un caracter orizontal și se reflectă asupra unor domenii de interes național cum ar fi anumite achiziții în domeniile apărării și securității;(ii) activitatea CNSC trebuie să se deruleze pe coordonate clare, stabile și previzibile, care să garanteze stabilitatea, profesionalismul și independența acestei instituții;(iii) integrarea prevederilor din directiva aferentă căilor de atac în unul dintre cele 3 acte normative distincte ar putea determina numeroase modificări legislative și incoerențe ulterioare.
Legea privind achizițiile din domeniul apărării, care transpune Directiva 2009/81/CE a Parlamentului European și Consiliului din 13 iulie 2009 privind coordonarea procedurilor privind atribuirea anumitor contracte de lucrări, de furnizare de bunuri și de prestare de servicii de către autoritățile sau entitățile contractante din domeniile apărării și securității și de modificare a Directivelor 2004/17/CE și 2004/18/CE, rămâne în vigoare.
Pentru a asigura o abordare coerentă între actele normative specifice fiecărui sector, în procesul elaborării legislației naționale vor fi luate în considerare următoarele aspecte:– structură generală comună;– abordare coerentă privind conținutul legislației primare, legislației secundare și terțiare și al ghidurilor aferente;– transpunerea principiilor și conceptelor din legislația UE în materie;– definiții.
Directivele oferă o serie de opțiuni dintre care statele membre pot alege ținând seama de contextul național, de obiectivele și nevoile specifice. Prin urmare, a fost efectuată o analiză a preluării opțiunilor din directive în legislația națională, în baza consultărilor cu partenerii strategici desfășurate în perioada ianuarie-februarie 2015. Poziția preliminară a României privind transpunerea acestor opțiuni este prezentată în documentul-suport nr. 2.
În cadrul procesului de elaborare și promovare a noului cadru legal vor avea lor consultări publice extinse cu partenerii implicați. Procesul de consultare face parte din planul de măsuri care va oferi oportunitatea actorilor relevanți de a cunoaște problemele supuse dezbaterii, opțiunile propuse și motivele pentru care sunt reținute anumite propuneri. Transpunerea noilor directive în legislația națională presupune stabilirea structurii viitoarei legislații, respectiv clarificarea prevederilor care vor fi reglementate la nivel primar, secundar, terțiar sau prin ghiduri.
O viziune clară, încă de la începutul procesului de transpunere, cu privire la modul de reglementare în legislația de nivel primar, secundar și terțiar este esențială pentru a asigura pe viitor stabilitatea cadrului legislativ.
Având în vedere faptul că numeroase riscuri de instabilitate derivă în principal din legislația primară și secundară, principiile de bază ale noii structuri legislative trebuie să fie elaborate astfel încât să se asigure că:– legislația primară conține orientările și principiile generale și definiția conceptelor de bază;– legislația secundară detaliază aspectele operaționale, clarifică și pune în aplicare legislația primară;– legislația terțiară și ghidurile trebuie să asigure clarificarea unor aspecte solicitate de autoritățile contractante și de către operatorii economici. Legislația terțiară trebuie să asigure în activitatea practică valoare adăugată, prin soluționarea unor aspecte de ordin operațional de la nivelul procedurii de atribuire;– lecțiile învățate în cadrul exercițiului de transpunere anterior sunt integrate în noul proces (de exemplu, dispozițiile care generează neclarități în legislația secundară să fie incluse în legislația primară pentru a asigura o stabilitate sporită, prevederile de ordin operațional din legislația primară să fie reglementate prin legislația secundară/terțiară).
Prin urmare, legislația primară va reflecta cu precizie prevederile directivelor, diferențele constând în structurarea diferită a capitolelor și în nepreluarea anumitor prevederi, după cum urmează*7):
*7) Exemple din transpunerea Directivei 2014/24/UE.– prevederi existente în legislația actuală (de exemplu, art. 2 - Definiții - referirea la codurile NUTS nu a fost transpusă, fiind reglementată de alt act normativ care transpune legislația UE dedicată, art. 71 - Subcontractarea, alin. (6) lit. a) nu a fost implementată deoarece legislația națională nu prevede răspundere solidară între subcontractanți și contractantul principal);– opțiuni care nu au fost preluate (art. 26 alin. (5) teza a doua și a treia - Alegerea procedurilor, art. 46 alin. (4) - Împărțirea contractelor pe loturi, art. 48 alin. (2) - Anunțuri de intenție, art. 54 alin. (1) teza a doua - Invitațiile către candidați);– prevederi care nu necesită preluare (art. 6 alin. (5) - Revizuirea pragurilor și a listei autorităților guvernamentale centrale, art. 85 - Rapoartele naționale și informații statistice, art. 87 - Exercitarea delegării de competențe, art. 88 - Procedura de urgență, art. 91 - Abrogări, art. 92 - Revizuire, art. 93 - Intrare în vigoare, art. 94 - Destinatari).
Procesul de elaborare a noii legislații va valorifica experiența acumulată în cadrul exercițiului de transpunere precedent și va urmări asigurarea unui nivel sporit de predictibilitate și stabilitate a viitorului cadru instituțional. De asemenea, se va urmări flexibilitatea noului cadru legislativ astfel încât modificările ulterioare să fie mai puțin frecvente decât în contextul actual și să fie adoptate în condiții de transparență și cu simț de răspundere, ca urmare a unei analize aprofundate a opțiunilor disponibile și după o evaluare profundă a impactului.
Legislația primară va avea în vedere și măsuri de asigurare a transparenței și tratamentului egal în ceea ce privește procedurile cu valoare estimată sub pragul de aplicare a directivelor, precum și pentru achizițiile directe. Pragul pentru atribuirea directă va fi diminuat, în conformitate cu recomandările Comisiei Europene și cu discuțiile din cadrul grupului de lucru.
Promovarea legislației se va face cu respectarea normelor de tehnică legislativă (Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și Hotărârea Guvernului nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării).
B. Pregătirea și aplicarea unei metodologii de evaluare a impactului înainte de modificarea legilor din domeniul achizițiilor publice
Viitoarele modificări ale legislației în domeniul achizițiilor publice vor fi promovate doar cu respectarea unor proceduri clare și a unei noi metodologii de evaluare prealabilă a impactului. Obiectivul este acela de a stabili o metodologie îmbunătățită cu scopul de a oferi un cadru coerent și organizat în vederea prevenirii modificărilor inutile, care să permită o analiză obiectivă a necesităților de modificări legislative, revizuirea opțiunilor, evaluarea impactului și un proces transparent de consultare a părților interesate. Modificările aduse legislației primare trebuie să rămână excepționale, în timp ce alinierea la dinamica sistemului de achiziții publice trebuie să fie asigurată prin ghiduri.
Aplicarea acestei metodologii va asigura:– analiza detaliată a problemelor din domeniul achizițiilor publice;– fundamentarea argumentată a propunerilor de modificare;– reducerea numărului de modificări legislative;– un nivel crescut de transparență;– o monitorizare îmbunătățită a impactului modificărilor legislative realizate.
C. Implementarea măsurilor operaționale de corectare și prevenire a inconsecvențelor legislative
Măsurile de asigurare a coerenței legislative vor fi implementate în două direcții complementare:
a) Corectarea deficiențelor legislative identificate
Au fost identificate o serie de acte normative care includ prevederi ce contravin directivelor UE în materie de achiziții publice. Pentru a corecta această situație și pentru a evita riscul de declanșare de proceduri privind încălcarea dreptului comunitar - infringement de către Comisia Europeană, Guvernul României va adopta un act normativ care va abroga toate prevederile neconforme identificate.
b) Prevenirea unor viitoare inconsistențe în domeniul achizițiilor publice
Va fi stabilit un mecanism care să asigure evitarea în viitor a situațiilor în care diferite instituții publice propun legi/acte normative cu impact asupra domeniului achizițiilor publice fără a le supune unei analize prealabile a ANAP. Astfel, ANAP va fi abilitată să urmărească și să avizeze toate inițiativele cu impact asupra legislației privind achizițiile publice.
Va fi implementat următorul mecanism de analiză (screening) a modificărilor legislative:(i) ANAP va fi consultată cu privire la toate actele normative cu impact asupra achizițiilor publice ce ar putea afecta coerența legislativă generală. În termeni operaționali, această măsură a fost implementată prin modificarea Hotărârii Guvernului nr. 1.361/2006 privind conținutul instrumentului de prezentare și motivare a proiectelor de acte normative supuse aprobării Guvernului*8), cu modificările și completările ulterioare. Astfel, a fost introdusă o secțiune dedicată prin care inițiatorul unui act normativ este obligat să analizeze dacă proiectul de act normativ respectiv are impact sau nu asupra legislației achizițiilor publice în vigoare. O astfel de prevedere are ca scop să atragă atenția inițiatorilor asupra conformării cu regulile de achiziții publice și să consulte ANAP în caz de neclarități.
*8) Acțiune realizată prin Hotărârea Guvernului nr. 322/2015.(ii) În termeni operaționali, ANAP va dispune de personal dedicat pentru a analiza propunerile de acte normative la nivelul Parlamentului sau Guvernului României. ANAP va asigura o analiză permanentă a viitorului sistem electronic care va centraliza și va prezenta fluxul de documente între Guvern și celelalte instituții publice. Totodată, ANAP va fi invitată la toate întrunirile/comisiile organizate de Parlament sau de Guvern cu privire la proiectele de acte normative cu impact asupra achizițiilor publice. Acest mecanism va permite ANAP o abordare proactivă, astfel încât să identifice și să urmărească din fazele inițiale proiectele de legi care ar putea avea impact asupra legislației privind achizițiile publice în vigoare, chiar în lipsa unei notificări oficiale din partea instituțiilor inițiatoare.(iii) Monitorizarea continuă a deciziilor Curții Europene de Justiție în domeniul achizițiilor publice, evaluarea impactului asupra cadrului legal din România și luarea măsurilor adecvate.(iv) Pentru a asigura coerența cu reglementările și interpretările UE privind achizițiile publice, ANAP va aloca personal pentru analiza și urmărirea continuă a jurisprudenței Curții Europene de Justiție, pentru a identifica impactul posibil asupra legislației și reglementărilor naționale. De asemenea, ANAP va publica periodic pe pagina sa de internet o prezentare structurată a jurisprudenței Curții Europene de Justiție în materie de achiziții publice.
În prezent este publicată o notificare pe site-ul ANAP cu privire la obligația instituțiilor inițiatoare de acte normative de a realiza o preevaluare a impactului proiectelor de acte normative propuse asupra legislației în domeniul achizițiilor publice. În momentul în care se va actualiza site-ul cu preluarea noi titulari de ANAP această notificare va fi preluată.
D. Dezvoltarea și implementarea unui ghid on-line care va determina o schimbare de paradigmă la nivelul întregului sistem de achiziții publice
Această abordare propune o schimbare semnificativă din punctul de vedere al practicii actuale și este de așteptat că va determina și o schimbare de mentalitate: în locul abordării actuale, cu accent pe respectarea unei legislații excesiv de prescriptive, ghidul va oferi informațiile practice necesare autorităților contractante pentru ca, dincolo de asigurarea conformității cu prevederile legale, acestea să înțeleagă în profunzime și să implementeze principiile generale ale achizițiilor publice consacrate în directive. În practică, autoritățile contractante vor trebui să evolueze de la o simplă conformare cu prevederile legale spre eforturi susținute în vederea eficientizării procedurilor (best value for money). Este de așteptat ca noua abordare să antreneze schimbări pozitive la nivelul întregului sistem de achiziții publice.
Ghidul va susține această schimbare de paradigmă orientată spre performanță la nivelul autorităților contractante și al celorlalte instituții responsabile. Acest ghid va fi implementat ca un instrument on-line publicat pe o pagină de internet dedicată, gestionată de ANAP.1.3. Indicatori de impact și de rezultat
În ceea ce privește capitolul legislativ, au fost identificați următorii indicatori de impact:
Sinteza măsurilor propuse, instituțiile responsabile, termene de finalizare și impact preconizat
Aspecte identificate/ Elemente care necesită soluționare | Acțiune propusă | Instituție responsabilă | Instituții implicate | Indicatori de performanță | Termen | Sursa de informare | Impact preconizat |
A. Adoptarea noului cadru legislativ în materie de achiziții publice, prin transpunerea directivelor UE în domeniu, adoptarea legii privind sistemul remediilor și a legislației secundare aferente | |||||||
Supralegiferarea Instabilitatea legislației (modificări succesive) Segmentarea cadrului legal actual Evitarea reglementărilor inutile (goldplating) | Transpunerea directivelor în (3+1) acte normative separate | ANAP | Toate instituțiile responsabile | 4 acte legislative primare publicate în conformitate cu principiile enunțate în strategie | Octombrie 2015 - transmitere la Parlament Ianuarie 2016 - aprobare de către Parlament Februarie 2016 - publicare în Monitorul Oficial al României, Partea I | Monitorul Oficial al României, Partea I | Eficientizarea cheltuielilor publice; eficiența investiției (value for money); transparență; corelarea cu alte politici guvernamentale; stabilitatea cadrului legislativ modificări mai puțin frecvente |
Adoptarea a 3 hotărâri ale Guvernului separate (pentru aplicarea legilor de transpunere a directivelor 2014/23/UE, 2014/24/UE și 2014/25/UE) | ANAP | Toate instituțiile responsabile | 3 acte legislative secundare publicate în conformitate cu principiile enunțate în strategie | Februarie 2016 | Monitorul Oficial al României, Partea I | Prevederi operaționale clare pentru cele 3 sectoare din domeniul achizițiilor publice Nivel adecvat de reglementare (legislația primară, secundară, terțiară) | |
B. Pregătirea și aplicarea unei metodologii de evaluare a impactului înainte de modificarea legilor din domeniul achizițiilor publice | |||||||
Număr ridicat de modificări ale cadrului legislativ Modificările anterioare ale cadrului legislativ nu au fost determinate de o strategie coerentă. | Metodologia de evaluare a impactului transpusă în procedurile interne ale ANAP | ANAP | Toate instituțiile responsabile | Metodologie publicată pe pagina de internet a ANAP și implementată Numărul de modificări ale legislației primare și secundare | Noiembrie 2015 | Pagina de internet a ANAP | Asigurarea unui proces adecvat de evaluare a impactului și de consultare, înainte de adoptarea legilor; modificări legislative mai puțin frecvente Stabilitatea și conformitatea cadrului legislativ |
C. Implementarea măsurilor operaționale de corectare și prevenire a inconsecvențelor legislative | |||||||
Prevederi contradictorii ale diferitelor acte normative în raport cu directivele UE Rolul instituției cu atribuții de reglementare și de elaborare a legislației este minimizat. Lipsește o analiză sistematică și o monitorizare ulterioară a jurisprudenței Curții Europene de Justiție și a impactului acesteia asupra reglementărilor naționale. | Adoptarea ordonanței pentru abrogarea prevederilor contrare directivelor UE în materie de achiziții publice | ANAP | Toate instituțiile responsabile | Ordonanța va elimina toate problemele semnalate în legislația națională. | Octombrie 2015 | Monitorul Oficial al României, Partea I | Asigurarea conformării legislației cu directivele UE |
Diminuarea pragurilor pentru achiziții directe în conformitate cu textul strategiei | Transpunerea directivelor în noua legislație | Februarie 2016 | Monitorul Oficial al României, Partea I | Grad sporit de transparență | |||
Stabilirea sistemului intern la nivelul ANAP pentru analiza (screeningul) proiectelor de acte normative și a jurisprudenței Curții Europene de Justiție | Personal alocat pentru această sarcină Bază de date cu jurisprudența Curții Europene de Justiție (structurată pe cazuri însoțite de prezentări sintetice) | Octombrie 2015 | Raportul anual de activi- tate al ANAP | Asigurarea conformării legislației sectoriale cu cadrul legal în domeniul achizițiilor publice Întărirea rolului ANAP în asigurarea coerenței și conformității legislației Acces la jurisprudența relevantă a Curții Europene de Justiție Legislație fără risc de neconformitate cu directivele (infringement) | |||
D. Dezvoltarea și implementarea unui ghid on-line care va determina o schimbare de paradigmă la nivelul întregului sistem de achiziții publice | |||||||
Acces limitat la ghiduri/îndrumări atât pentru autoritățile contractante, cât și pentru operatorii economici Lipsa abordării unitare, din punctul de vedere al îndrumării | Elaborarea unui ghid on-line (în loc de legislație terțiară) | ANAP | Toate instituțiile responsabile | Numărul de accesări ale paginii de internet/ timpul petrecut pe pagină/ numărul de descărcări de informații etc. Nivelul de satisfacție al utiliza- torilor | Iulie 2016 (prima etapă) Decembrie 2016 (operațional) | Statis- tici web Sondaje și rapoarte privind achizi- țiile publice | Asigurarea accesului nelimitat la îndrumare; asigurarea abordării unitare; creșterea capacității autorității contractante; trecerea către o abordare orientată spre performanță, și nu doar pe conformitate |
Documentul-suport 1: Cadrul legal actual în domeniul achizițiilor publice
Documentul-suport 2: Poziția preliminară a României față de opțiunile din noile directive din domeniul achizițiilor publice