DECIZIE Nr. 2 din 5 ianuarie 1995
în legătură cu constituţionalitatea Legii privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe
EMITENT
  • CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
  • Publicat în  MONITORUL OFICIAL NR. 5 din 13 ianuarie 1995



    Curtea Constituţională a fost sesizată, la data de 28 decembrie 1994, de către 53 de deputaţi, respectiv domnii : Florian Ion Angelo, Barbu Pitigoi, Ion Diaconescu, Gabriel Ţepelea, Sergiu George Rizescu, Gavril Dejeu, Constantin Ionescu, Gheorghe Cristea, Ion Dinu, Costel Paunescu, Emilian Bratu, Tudor Gavril Dunca, Ion Cornita, Cornel Protopopescu, Valentin Vasilescu, Otto-Ernest Weber, Ion Strachinaru, Smaranda Dobrescu, Ioan Sorin Marinescu, Doru Mihai Dobrescu, Karoly Kerekes, Francisc Baranyi, Matei Barna Elek, Zoltan Szilagyi, Ilie Ştefan, Teodor Moldovan, Paula Maria Ivanescu, Mihaita Postolache, Vasile Nistor, Bogdan Marinescu, Vasile Lupu, Horia Radu Pascu, Valentin Argesanu, Viorel Pavel, Sorin Victor Lepsa, Mihail Bucur, Vasile Gheorghe Victor Pop, Mircea Ciumara, Ioan Muresan, George Stanca, Ion Hui, Cornel Sturza Popovici, Aurelian Paul Alecu, Radu Livezeanu, Constantin Gheorghe Avramescu, Ion Guvau, Viorel Lixandroiu, Constantin Berechet, Mihai Chiriac, Emil Boros, Georgica Alexandrache, Alexandru Sassu, Dumitru Moinescu, asupra neconstitutionalitatii Legii privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe, lege adoptată de Senat la 20 decembrie 1994 şi de Camera Deputaţilor la 27 decembrie 1994.
    Cei 53 deputaţi, autori ai sesizării, cer ca Legea privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe să fie declarata ca neconstitutionala pentru următoarele trei motive:
    1. Abilitarea priveşte şi domenii care fac obiectul legilor organice. Astfel, art. 1 lit. a) abiliteaza Guvernul de a reglementa plata de compensaţii pentru încălzire pe timpul iernii unor categorii de persoane cu venituri mici, aceasta însemnând posibilitatea intervenţiei în domeniul protecţiei sociale, domeniu ce ar fi rezervat exclusiv legilor organice prin art. 72 alin. (3) din Constituţie. Se încalcă astfel art. 114 alin. (1) din Constituţie, care interzice abilitarea în domenii care fac obiectul legilor organice. Tot pentru aceste motive sunt criticate şi dispoziţiile din art. 1 lit. g) din lege privind stabilirea regimului pesticidelor, fabricarea, comercializarea şi utilizarea produselor de uz fitosanitar, mai ales ca acest regim a constituit obiect de reglementare printr-o lege organică şi anume legea mediului. În aceasta motivatie se include şi art. 3 din lege.
    2. Abilitarea se referă şi la domenii care nu fac obiectul domeniului de legiferare prevăzut în secţiunea a 3-a din capitolul I al titlului III din Constituţie. În acest sens, se arata ca art. 1 lit. b) şi lit. f) din lege se referă la reglementări de nivelul hotărîrilor Guvernului sau chiar al deciziilor, contravenind astfel Constituţiei.
    3. Legea de abilitare a fost adoptată cu majoritatea necesară pentru adoptarea legilor ordinare, ignorindu-se faptul ca aceasta este o lege organică. Caracterul de lege organică se apreciază ca ar rezultă din art. 114 alin. (1) din Constituţie, care limitează domeniul ordonanţelor, precum şi din art. 114 alin. (4), potrivit căruia Guvernul poate emite ordonanţe şi fără existenta în prealabil a unei abilitari.
    Curtea Constituţională, în temeiul art. 3 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, constata ca este competenţa să soluţioneze sesizarea, care s-a făcut cu respectarea prevederilor art. 144 lit. a) din Constituţie, precum şi ale art. 12 şi art. 17 alin. (1) din Legea nr. 47/1992.
    Potrivit art. 19 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, s-au solicitat preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi Guvernului, punctele lor de vedere în legătură cu sesizarea primită.
    În punctele de vedere primite de la preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi de la Guvern, se considera ca Legea privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe este pe deplin constituţională, ea fiind adoptată atât cu respectarea prevederilor de fond, cît şi a celor de forma ale legii fundamentale.
    Astfel, în legătură cu primul motiv de neconstituţionalitate, se arata ca art. 72 alin. (3) din Constituţie se referă la regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele şi protecţia socială. Or, legea în speta abiliteaza Guvernul de a reglementa doar un aspect particular, şi anume acordarea de compensaţii băneşti unor anumite categorii ale populaţiei cu venituri mici. La aceasta se adauga caracterul limitat în timp, spaţiu şi cu privire la persoane, care exclude această lege din categoria legilor organice. Se arata, de asemenea, ca o lege de abilitare nu poate fi neconstitutionala prin conţinutul ei, ci doar ordonanţele emise în baza legii pot fi neconstituţionale sau se pot abate de la prevederile Constituţiei.
    Referitor la art. 1 lit. g) din lege (stabilirea regimului pesticidelor, fabricarea, comercializarea şi utilizarea produselor de uz fitosanitar), se arata ca legea mediului a fost votată cu majoritatea cerută pentru legile organice, deoarece are şi dispoziţii de incriminare a unor fapte antisociale. Dar protecţia mediului se realizează în aplicarea dispoziţiilor art. 33 din Constituţie privitor la dreptul la ocrotirea sănătăţii, în virtutea cărora măsurile de protecţie a sănătăţii fizice şi mentale a persoanei se stabilesc potrivit legii ordinare. De aceea prevederile art. 1 lit. g) sunt considerate a fi în deplin acord cu Constituţia.
    Cu privire la cel de-al doilea motiv de neconstituţionalitate, se arata ca în secţiunea a 3-a din capitolul I al titlului III din Constituţie nu exista nici o limitare pentru Parlament de a interveni cu reglementări juridice primare în orice domeniu al relaţiilor sociale. Mai mult, legiuitorul poate interveni şi acolo unde legea este incalcata sau rau inteleasa de administraţia publică, pentru a aduce acţiunea acesteia la exigenţele voinţei legiuitorului. De asemenea, Camera Deputaţilor apreciază ca, din moment ce legiuitorul a reglementat competentele acesteia, el le poate şi modifica sau poate chiar să se substituie acestora în măsura în care le exercita potrivit voinţei sale, dar aceasta atribuţie poate fi delegată Guvernului în măsura în care nu afectează domeniul rezervat legii organice. În legătură cu acest aspect, Senatul subliniaza ca Parlamentul nu se poate substitui de exemplu, Guvernului în exercitarea funcţiei sale executive şi nu poate să emita acte cu caracter executiv, dar el poate să intervină pe calea unor legi chiar în problemele ce privesc administraţia publică. Chiar dacă argumentele din punctele de vedere diferă parţial, concluzia comuna este în sensul că dispoziţiile art. 1 lit. b) şi lit. f) din Legea privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe sunt constituţionale şi răspund şi unui principiu de eficienta a acţiunii statale.
    Referitor la cel de-al treilea motiv de neconstituţionalitate se arata ca în Constituţie legile organice sunt strict determinate şi ele sunt de stricta interpretare. Legile de abilitare nu sunt cuprinse în categoria legilor organice şi, ca atare adoptarea lor se supune regulilor prevăzute la art. 74 alin. (2) din Constituţie.
    În punctul sau de vedere Guvernul mai subliniaza ca opoziţia a initiat pe aceasta tema a patra contestaţie, care se înscrie în atitudinea permanent distructiva promovata de unele forte politice ale opoziţiei parlamentare, exprimind în acest fel dorinţa împiedicării Guvernului de a-şi exercită mandatul încredinţat. În exprimare juridică, se arata în punctul de vedere al Guvernului, aceasta conduce la ideea abuzului de drept şi la încălcarea obligaţiei de exercitare cu buna-credinţa a drepturilor constituţionale, prevăzută de art. 54 din Constituţie.
    CURTEA CONSTITUŢIONALĂ,
    având în vedere sesizarea grupului de deputaţi, punctele de vedere ale preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului, raportul judecătorului-raportor precum şi prevederile Constituţiei, retine următoarele:
    Sesizarea grupului de 53 de deputaţi priveşte Legea privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe în întregime, mai ales prin cel de-al treilea motiv de neconstituţionalitate invocat şi, în special, câteva articole ale sale, şi anume art. 1 lit. a), lit. b) şi lit. f), precum şi art. 1 lit. g) în coroborare cu art. 3.
    Se cere Curţii Constituţionale să se constate concordanta acestora cu dispoziţiile art. 72 alin. (3) şi ale art. 114 alin. (1) din Constituţie.
    În legătură cu primul motiv de neconstituţionalitate, se constată că art. 1 lit. a) din Legea privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe se referă la "acordarea de compensaţii pentru încălzire pe timpul iernii unor categorii de persoane cu venituri mici". Autorii sesizării considera ca aceasta activitate se înscrie în categoria protecţie socială, iar reglementarea acesteia este de domeniul legii organice. Cît priveşte art. 1 lit. g), el priveşte "stabilirea regimului pesticidelor fabricarea, comercializarea şi utilizarea produselor de uz fitosanitar".
    Art. 72 alin. (1) din Constituţie stabileşte ca Parlamentul poate adopta trei categorii de legi, şi anume: legi constituţionale, legi organice şi legi ordinare. Cît priveşte legile organice, art. 72 alin. (2) stabileşte domeniile, iar la lit. l) arata ca prin asemenea legi se reglementează "regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele şi protecţia socială". Este deci evident ca folosirea termenului general circumscrie domeniul legilor organice la principiile (regulile) comune, fundamentale, care privesc raporturile de muncă, sindicatele şi protecţia socială. Firesc, aspectele parţiale, particulare, eventual mai marunte, pot fi reglementate şi prin legi ordinare sau chiar prin acte normative inferioare acestora, în conformitate însă cu acest regim general. Lectura art. 72 alin. (2) din Constituţie evidenţiază ca în mai multe alineate se practica acest procedeu juridic, ca de exemplu: regimul juridic general al proprietăţii şi al moştenirii [lit.k)]; organizarea generală a învăţământului [lit. m)]; regimul general al cultelor [lit. n)]. Ca atare, art. 1 lit. a) trebuie considerat ca fiind constituţional. În legătură cu susţinerea din punctul de vedere potrivit căruia reglementarea cu caracter limitat în timp, spaţiu şi cît priveşte persoanele nu poate face parte din categoria legilor organice. Curtea retine ca ea nu poate fi luată în considerare deoarece caracterul de lege organică rezultă din conţinutul reglementărilor, precum şi din procedurile de adoptare sau, eventual, din calificarea constituţională. Timpul, spaţiul şi persoanele la care se referă sunt o problemă de aplicare a legii. De asemenea, nici argumentul în sensul căruia "o lege de abilitare a Guvernului de a emite ordonanţe nu poate fi neconstitutionala prin conţinutul ei, ci doar ordonanţele emise în baza legii pot fi neconstituţionale sau se pot abate de la prevederile Constituţiei" nu poate fi reţinut. O asemenea teza, dacă ar fi acceptată, ar prezenta un mare risc, şi anume s-ar stabili inutilitatea controlului de constituţionalitate asupra legilor de abilitare a Guvernului de a emite ordonanţe. Evident că nu aceasta este soluţia ce rezultă din interpretarea Constituţiei, fiind neîndoielnic ca şi o lege de abilitare poate fi neconstitutionala prin conţinutul sau sau prin modul ei de adoptare. Este adevărat ca Guvernul, el însăşi, trebuie să manifeste exigenta necesară în adoptarea ordonanţelor, dar aceasta este de fapt o a doua problema care nu o absoarbe pe prima. Sub acest aspect, Curtea Constituţională reaminteste ca regulile privind acordarea de compensaţii, cuprinse în deciziile sale anterioare, sunt obligatorii.
    Cît priveşte art. 1 lit. g), Curtea retine ca solide argumentele cuprinse în punctele de vedere, deşi legea mediului este încă în faza de elaborare parlamentară. Faptul ca legea mediului a fost adoptată de către Camera cu majoritatea cerută legilor organice se datorează conţinutului sau complex (care include şi reglementări de domeniul legii organice). Acesta nu este un argument în sensul căruia ar avea caracter organic oricare reglementare privitoare la mediu. Corelatia art. 1 lit. g) cu art. 3 din Legea privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe este puţin forţată, mai ales ca art. 3 stabileşte o regulă pentru Guvern în sensul de a respecta reglementările sau propunerile de legi, eventual rapoartele comisiilor parlamentare. De aceea şi art. 1 lit. g) urmează a fi considerat constituţional. Reglementările sale nefiind de nivelul legii organice, nu se încalcă art. 114 alin. (1) din Constituţie.
    În legătură cu al doilea motiv de neconstituţionalitate care priveşte dispoziţiile art. 1 lit. b) - decontări, dobinzi, alocarea de fonduri etc. -, precum şi cele de la lit. f) - stabilirea regimului formularelor tipizate din domeniul financiar -, Constituţia stabilind trei categorii de legi, determina totodată şi domeniile de reglementare, dar numai pentru legile constituţionale şi legile organice. Cît priveşte legile ordinare, Constituţia nu le rezerva un anumit domeniu, ci lasă la aprecierea Parlamentului posibilitatea de intervenţie. Ca atare, Parlamentul, în calitatea sa de unica autoritate legiuitoare a tarii, are dreptul dar şi obligaţia de a determina, chiar el, acele relaţii sociale care, nefiind de domeniul legilor constituţionale sau organice, trebuie reglementate prin lege ordinară. Acesta este sistemul Constituţiei române, iar cît priveşte reglementările ca atare, nimeni, în afară de Parlament, nu poate face aceasta selecţie valorică. Autorităţile administrative pot emite acte normative, dar numai în executarea legilor, emiterea de reglementări primare fiind de competenţa Parlamentului. Ca atare, dispoziţiile art. 1 lit. b şi lit. f) nu contravin Constituţiei. Curtea retine ca argumentul Camerei Deputaţilor în sensul căruia legiuitorul s-ar putea substitui autorităţilor administrative nu poate fi primit, deoarece el vine în conflict cu separaţia/echilibrul puterilor şi cu regulile constituţionale care stabilesc atribuţiile autorităţilor publice.
    În legătură cu cel de-al treilea motiv de neconstituţionalitate, susţinerea în sensul căreia Legea privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe ar fi o lege organică nu se sprijină nici pe litera, nici pe spiritul Constituţiei. De aceea solicitarea de a fi declarata neconstitutionala pentru ca a fost adoptată cu procedura legilor ordinare apare ca neîntemeiată.
    Faptul ca art. 114 alin. (1) din Constituţie limitează domeniul ordonanţelor nu poate conferi legii de abilitare caracterul legii organice. Prin acest articol Constituţia urmăreşte împiedicarea Guvernului de a interveni în domeniul rezervat legilor organice. Cît priveşte art. 114 alin. (4) din Constituţie, el face parte din categoria dispoziţiilor constituţionale care permit luarea de măsuri operative în cazuri urgente, măsuri care obligatoriu trebuie apoi cunoscute de către Parlament, pentru ca numai acesta decide în ultima instanţa.
    Asa fiind, susţinerea în sensul căreia legile de abilitare sunt legi organice nu se poate sprijini pe art. 114 din Constituţie. De altfel, art. 114 alin. (5) arata ca aprobarea sau respingerea ordonanţelor se face printr-o lege şi nu printr-o lege organică, regula ce ar fi fost obligatorie, pe principiul simetriei juridice, dacă prin Constituţie s-ar fi dat legilor de abilitare caracterul de legi organice. Mai mult, potrivit Constituţiei, legi organice sunt cele ce se emit în domeniile nominalizate prin art. 72 sau pentru celelalte domenii pentru care, în Constituţie, se prevede adoptarea de legi organice [art. 72 lit. r)]. Or, evident, art. 114 din Constituţie nu prevede un atare lucru.
    Deşi obiecţia de neconstituţionalitate urmează a fi înlăturată pentru motivele de fond menţionate, Curtea Constituţională constata, în acelaşi timp, ca buna-credinţa a fost ridicată prin Constituţie la nivelul categoriilor constituţionale, ea impunându-se astfel tuturor subiectelor de drept şi tuturor raporturilor juridice, fără deosebire de natura lor. De aceea justiţia şi, desigur, şi justiţia constituţională este obligată s-o aibă în vedere în judecarea oricăror procese. Curtea nu retine ca, în cauza de faţa, obiecţia de neconstituţionalitate ar fi fost facuta cu rea-credinţa.
    Având în vedere considerentele expuse,
    vazind şi dispoziţiile art. 144 lit. a) şi ale art. 145 alin. (2) din Constituţie, precum şi prevederile art. 20 din Legea nr. 47/1992,
    CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
    În numele legii
    DECIDE:
    Constata ca Legea privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe, lege adoptată de Senat la 20 decembrie 1994 şi de Camera Deputaţilor la 27 decembrie 1994, este constituţională.
    Prezenta decizie se comunică Preşedintelui României şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
    Deliberarea a avut loc la data de 5 ianuarie 1995 şi la ea au participat : Viorel Mihai Ciobanu, Miklos Fazakas, Ion Filipescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru şi Victor Dan Zlatescu, judecători.
    p. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,
    acad.prof.dr.doc. Ion Filipescu
    Magistrat-asistent,
    Florentina Geangu
    -----------------------