DECIZIA nr. 366 din 30 mai 2017referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 11 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2015 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2016, prorogarea unor termene, precum și unele măsuri fiscal-bugetare
EMITENT
  • CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
  • Publicat în  MONITORUL OFICIAL nr. 602 din 26 iulie 2017

    Valer Dorneanu

    - președinte

    Marian Enache

    - judecător

    Petre Lăzăroiu

    - judecător

    Mircea Ștefan Minea

    - judecător

    Daniel Marius Morar

    - judecător

    Mona-Maria Pivniceru

    - judecător

    Livia Doina Stanciu

    - judecător

    Simona-Maya Teodoroiu

    - judecător

    Varga Attila

    - judecător

    Mihaela Senia Costinescu

    - magistrat-asistent-șef

    Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Luminița Nicolescu.1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 11 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2015 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2016, prorogarea unor termene, precum și unele măsuri fiscal-bugetare, excepție ridicată de Gabriela Petroi, în Dosarul nr. 3.758/2/2016 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Excepția de neconstituționalitate formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 3.359D/2016.2. La apelul nominal lipsesc părțile, față de care procedura de citare a fost legal îndeplinită.3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul reprezentantul Ministerului Public, care pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate ca neîntemeiată, arătând că determinarea cadrului legal în funcție de care cetățenii beneficiază de facilitățile acordate de lege se realizează potrivit principiului „tempus regit actum“.
    CURTEA,

    având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:4. Prin Încheierea din 7 decembrie 2016, pronunțată în Dosarul nr. 3.758/2/2016, Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 11 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2015 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2016, prorogarea unor termene, precum și unele măsuri fiscal-bugetare. Excepția a fost ridicată de Gabriela Petroi, reclamantă într-o cauză având ca obiect anularea actului administrativ emis de către Parchetul de pe lângă Tribunalul Călărași, prin care i s-a respins cererea de acordare a indemnizației de ieșire la pensie egală cu 7 indemnizații de încadrare lunare brute, întemeiată pe dispozițiile art. 81 alin. (1) din Legea nr. 303/2004.5. În motivarea excepției de neconstituționalitate autoarea arată că, prin motivele prezentate de Guvern în preambulul Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 57/2015, nu s-a dovedit existența unor situații extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată și nici nu s-a motivat urgența cerută de către textul constituțional al art. 115 alin. (4). În primul rând este de observat că măsurile privind salarizarea personalului din sectorul bugetar și măsurile financiare în domeniul bugetar nu au apărut în anul 2015, ci ele datează din 2010. Suspendarea plății drepturilor stabilite prin Legea nr. 303/2004 nu este proporțională cu scopul urmărit și poate fi considerată nerezonabilă, deoarece nu se stabilește momentul la care se va face plata, aspect ce afectează însăși substanța dreptului. Autoarea excepției subliniază că dreptul este acordat prin lege, lege care nu a fost abrogată, iar plata dreptului a fost suspendată prin ordonanțe succesive. Uzitând de procedura reglementărilor repetate, pentru a da eficiență principiului temporalității măsurii, și nestabilind o dată certă a plății drepturilor al căror exercițiu a fost suspendat, în fapt, statul refuză plata unor drepturi legale. Or, nu se poate susține și stabili cu caracter de certitudine că o anumită categorie socioprofesională poate fi lipsită, în tot sau în parte, de drepturile speciale acordate, iar alta nu, fără existența unor criterii care să justifice măsura. Nu se poate susține că unii sunt mai importanți și alții mai puțin importanți, că unii au un nivel de trai adecvat și alții nu. Atât timp cât dreptul există, legea nefiind abrogată, toți beneficiarii trebuie să suporte în aceeași măsură consecințele situației invocate în preambulul ordonanței.6. Autoarea excepției susține că s-a produs o discriminare și în cadrul aceleiași categorii de personal, în sensul că, deși prin art. 11 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2015 se prevede că, în anul 2016, dispozițiile legale privind acordarea indemnizațiilor la ieșirea la pensie nu se aplică, prin alin. (2) al art. 11 se stabilește o excepție: „Prevederile alin. (1) nu se aplică în situația încetării raporturilor de muncă sau serviciu ca urmare a decesului angajatului“. Acordarea unei facilități pentru urmașii angajatului decedat nu este justificată și legală. Nu se poate susține că aceștia ar avea o altă situație, mai defavorizată, decât cea a angajatului în viață sau că ar fi vorba despre altă categorie de personal (dreptul derivă din calitatea de angajat al decedatului) sau de alt drept.7. Pornind de la premisa stabilită de Curtea Constituțională că dreptul reclamat nu este un drept consacrat constituțional, ci reprezintă un beneficiu acordat de către stat, autoarea excepției apreciază, în virtutea textelor constituționale invocate, că și acest drept este apărat de Constituție, iar statul nu poate dispune de el în mod discreționar. Având în vedere dispozițiile art. 1 din Constituție, legea fundamentală garantează toate drepturile, iar nu numai pe cele fundamentale. Mai mult, restrângerea pentru o perioadă determinată a beneficiului acordării indemnizațiilor de ieșire la pensie a fost prevăzută nu prin lege, ci printr-o ordonanță de urgență, împrejurare ce constituie o ingerință ce a avut ca efect privarea reclamantului de bunul său în sensul art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale. Chiar dacă privarea s-a realizat pe perioade de timp limitate, prin ordonanțe, unele aprobate prin lege, întrucât aceasta a operat succesiv, efectul a fost limitarea pe o perioadă nedeterminată a dreptului. Ca atare, dispoziția din ordonanță nu poate fi calificată ca având natura juridică a unei măsuri cu caracter excepțional, deoarece lipsește una dintre cele două caracteristici esențiale ale acesteia, și anume caracterul temporar, limitat în timp.8. Pe de altă parte, autoarea excepției susține că statul are obligația să ia măsuri de natură să asigure cetățenilor un nivel de trai decent, iar una dintre aceste măsuri o reprezintă și textul de lege care acordă dreptul la încasarea indemnizației reclamate, al cărui exercițiu este suspendat nelegal prin dispozițiile ordonanței criticate.9. Pentru toate aceste argumente, autoarea excepției de neconstituționalitate solicită Curții admiterea criticilor formulate și constatarea neconstituționalității dispozițiilor legale criticate.10. Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, contrar dispozițiilor art. 29 alin. (4) din Legea nr. 47/1992, nu și-a exprimat opinia cu privire la excepția de neconstituționalitate, limitându-se la a constata îndeplinirea condițiilor de admisibilitate a acestui incident procedural.11. Potrivit art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru ași exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.12. Guvernul a trimis punctul său de vedere prin Adresa nr. 5/334/2017, înregistrată la Curtea Constituțională cu nr. 1.524 din 10 februarie 2017, prin care apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, invocând jurisprudența Curții Constituționale, respectiv Decizia nr. 291 din 23 mai 2013 și Decizia nr. 871 din 25 iunie 2010.13. Avocatul Poporului a trimis punctul său de vedere prin Adresa nr. 802/28 februarie 2017, înregistrată la Curtea Constituțională cu nr. 2.458 din 2 martie 2017, prin care susține constituționalitatea dispozițiilor criticate. Cât privește pretinsa încălcare a art. 16 alin. (1) din Constituție menționează că, potrivit jurisprudenței Curții Constituționale, situația diferită în care se găsesc persoanele în funcție de aplicarea principiului tempus regit actum nu poate fi considerată ca fiind contrară dispozițiilor constituționale referitoare la egalitatea în drepturi a cetățenilor. Totodată, având în vedere faptul că actul normativ criticat vizează interesul public, iar reglementarea situațiilor nu putea fi amânată, apreciază că este justificată situația de urgență. În plus, prin instituția delegării legislative prevăzută de art. 115 alin. (4)-(8) din Legea fundamentală, Guvernul este îndrituit să adopte ordonanțe de urgență în anumite condiții, și anume în situații extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, cu obligația de a motiva urgența. Referitor la criticile de neconstituționalitate raportate la prevederile art. 47 alin. (1) și (2) din Constituție se arată că acestea sunt neîntemeiate, întrucât ajutoarele sau indemnizațiile vizate de textele de lege criticate nu constituie drepturi fundamentale, astfel încât legiuitorul este liber să dispună cu privire la conținutul, limitele și condițiile de acordare a acestora, precum și să dispună diminuarea ori chiar încetarea acordării lor.14. Președinții Senatului și Camerei Deputaților nu au comunicat punctul lor de vedere cu privire la excepția de neconstituționalitate.
    CURTEA,

    examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului și Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:15. Curtea a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.16. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl reprezintă prevederile art. 11 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2015 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2016, prorogarea unor termene, precum și unele măsuri fiscal-bugetare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 923 din 11 decembrie 2015, care au următorul cuprins: „Prevederile alin. (1) nu se aplică în situația încetării raporturilor de muncă sau serviciu ca urmare a decesului angajatului.“ Prevederile alin. (1), la care norma criticată face trimitere, au următorul cuprins: „În anul 2016, dispozițiile legale privind acordarea ajutoarelor sau, după caz, a indemnizațiilor la ieșirea la pensie, retragere, încetarea raporturilor de serviciu ori la trecerea în rezervă nu se aplică.“17. Din analiza notelor scrise prin care se invocă și argumentează excepția de neconstituționalitate rezultă că obiectul criticilor formulate vizează, de fapt, prevederile art. 11 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2015, acestea constituind temeiul juridic al refuzului Parchetului de pe lângă Tribunalul Călărași de a acorda reclamantei, autoare a prezentei excepții, indemnizația de ieșire la pensie egală cu 7 indemnizații de încadrare lunare brute. Prin urmare, Curtea urmează a reține ca obiect al excepției de neconstituționalitate doar aceste prevederi.18. În opinia autoarei excepției de neconstituționalitate, dispozițiile legale criticate contravin normelor constituționale cuprinse în art. 16 alin. (1) și (2) referitor la egalitatea în drepturi, art. 31 alin. (1) și (2) privind dreptul la informație, art. 47 alin. (1) și (2) referitor la nivelul de trai, art. 53 privind restrângerea exercițiului unor drepturi și al unor libertăți și în art. 115 alin. (4) referitor la adoptarea ordonanțelor de urgență. De asemenea sunt invocate și prevederile art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.19. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că prevederile legale criticate prevăd suspendarea, pentru anul 2016, a dispozițiilor legale privind acordarea ajutoarelor sau, după caz, a indemnizațiilor la ieșirea la pensie, retragere, încetarea raporturilor de serviciu ori la trecerea în rezervă, iar, până la data pronunțării asupra prezentei cauze, prevederile art. 11 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2015 nu au mai făcut obiect al controlului de constituționalitate. Soluția legislativă criticată, într-o reglementare identică, se regăsea, însă, în cuprinsul art. II art. 9 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 80/2010 pentru completarea art. 11 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 37/2008 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul bugetar, precum și pentru instituirea altor măsuri financiare în domeniul bugetar, ordonanță publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 636 din 10 septembrie 2010, și aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 283/2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 887 din 14 decembrie 2011. Aceste prevederi au fost supuse controlului de constituționalitate, Curtea pronunțând Decizia nr. 1.576 din 7 decembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 32 din 16 ianuarie 2012, și Decizia nr. 291 din 23 mai 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 383 din 27 iunie 2013.20. Curtea a constatat că actele normative criticate reglementau o serie de măsuri cu caracter financiar având impact asupra unei game largi de drepturi de natură bănească de care se bucură o serie de categorii socioprofesionale, drepturi ce își au izvor fie în Legea fundamentală, fie în alte acte normative.21. În ceea ce privește prevederile referitoare la indemnizațiile acordate cu prilejul ieșirii la pensie, retragerii, încetării raporturilor de serviciu ori trecerii în rezervă, Curtea a statuat că aceste drepturi reprezintă beneficii acordate anumitor categorii socioprofesionale în virtutea statutului special al acestora, fără a avea însă un temei constituțional. Așa fiind, Curtea a constatat că drepturile afectate de dispozițiile criticate nu sunt consacrate la nivel constituțional, neavând în consecință un caracter fundamental, astfel încât dispozițiile art. 53 din Constituție nu sunt incidente, acestea având în vedere doar restrângerea exercițiului unor drepturi fundamentale.22. Curtea a reținut, totodată, că prevederile de lege criticate nu creează discriminări între persoane aflate într-o situație identică, iar măsurile financiare dispuse nu aduc atingere înseși substanței drepturilor bănești vizate, ci doar amână acordarea acestor indemnizații pe o durată limitată de timp, pentru a nu se crea o datorie bugetară dificil de suportat. Curtea a apreciat că măsurile financiare criticate sunt necesare într-o societate democratică, fiind, în același timp, proporționale cu scopul legitim urmărit (reducerea cheltuielilor bugetare/reechilibrarea bugetului de stat). În egală măsură, Curtea a considerat că există un echilibru just între cerințele de interes general ale colectivității și protecția drepturilor fundamentale ale individului.23. Analizând critica de neconstituționalitate raportată la dispozițiile art. 47 alin. (1) și (2) din Constituție, Curtea a considerat relevante considerentele Deciziei nr. 765 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 476 din 6 iulie 2011, în care a reținut că „stabilirea acelui standard al nivelului de trai care poate fi considerat ca fiind decent trebuie apreciată de la caz la caz, în funcție de o serie de factori conjuncturali. Situația economică a țării, resursele de care dispune statul în vederea atingerii acestui obiectiv, dar și nivelul de dezvoltare al societății, gradul de cultură și civilizație la un anumit moment și modul de organizare a societății reprezintă deopotrivă coordonate care trebuie luate în considerare atunci când se evaluează nivelul «decent» al vieții. În concluzie, aprecierea modului și a măsurii în care statul reușește să ducă la îndeplinire obligația de a asigura un nivel de trai decent trebuie să fie raportată la acești factori, nefiind posibilă stabilirea unui standard fix, imuabil“.24. Or, în lumina acestor considerente, Curtea a apreciat că dispozițiile legale criticate nu pot fi privite ca aducând atingere dreptului constituțional la un nivel de trai decent, ci mai degrabă ca instituind un set de măsuri de adaptare la condițiile economico-sociale existente, în funcție de care nivelul de trai nu poate fi evaluat ca având un standard mai ridicat.25. În fine, Curtea a reținut că „legiuitorul este liber să aleagă, în funcție de politica statului, de resursele financiare, de prioritatea obiectivelor urmărite și de necesitatea îndeplinirii și a altor obligații ale statului consacrate deopotrivă la nivel constituțional, care sunt măsurile prin care va asigura cetățenilor un nivel de trai decent și să stabilească condițiile și limitele acordării lor. De asemenea va putea dispune modificarea sau chiar încetarea acordării măsurilor de protecție socială luate, fără a fi necesar să se supună condițiilor art. 53 din Constituție, întrucât acest text constituțional privește numai drepturile consacrate de Legea fundamentală, iar nu și cele stabilite prin legi“.26. Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură a determina reconsiderarea jurisprudenței Curții, atât soluția, cât și considerentele cuprinse în decizia menționată își păstrează valabilitatea și în prezenta cauză.27. În ceea ce privește criticile de neconstituționalitate extrinsecă, raportate la dispozițiile art. 115 alin. (4) din Constituție, Curtea reține că Guvernul a motivat intervenția sa pe calea delegării legislative, invocând argumentul că „neadoptarea acestor măsuri ar genera un impact suplimentar asupra deficitului bugetului general consolidat de 2,2% din produsul intern brut în anul 2016, ceea ce presupune un deficit bugetar în 2016 de 5% din produsul intern brut, afectând în mod semnificativ sustenabilitatea finanțelor publice“. Cu alte cuvinte, „în situația neadoptării acestor măsuri în regim de urgență, deficitul bugetar în anul 2016 va depăși pragul de 3% din produsul intern brut prevăzut de Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, ratificat prin Legea nr. 13/2008, ceea ce va determina declanșarea de către Comisia Europeană a procedurii de deficit excesiv“. Pe de altă parte, luarea acestor măsuri în regim de urgență se impune „având în vedere necesitatea adoptării, în cel mai scurt timp, a legii bugetului de stat și a legii bugetului asigurărilor sociale de stat“, aceste elemente vizând interesul general public și constituind situații de urgență și extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată.28. Curtea apreciază că cele invocate de Guvern în nota de fundamentare întrunesc condițiile existenței unei situații extraordinare și urgente care, în mod obiectiv, impun emiterea unei ordonanțe de urgență. Astfel, necesitatea identificării mijloacelor prin care să se asigure sustenabilitatea finanțelor publice, așa cum este inter alia suspendarea ajutoarelor sau, după caz, a indemnizațiilor la ieșirea la pensie, retragere, încetarea raporturilor de serviciu ori la trecerea în rezervă, și riscul ca prin neluarea acestor măsuri să sporească deficitul bugetar, cu consecința nerespectării angajamentelor pe care statul și le-a asumat în calitatea sa de membru al Uniunii Europene, reprezintă motive ce justifică intervenția legislativă a Guvernului pentru evitarea unei grave atingeri aduse interesului public.29. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,
    CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
    În numele legii
    DECIDE:

    Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Gabriela Petroi, în Dosarul nr. 3.758/2/2016 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și constată că dispozițiile art. 11 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2015 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2016, prorogarea unor termene, precum și unele măsuri fiscal-bugetare sunt constituționale în raport cu criticile formulate.
    Definitivă și general obligatorie.
    Decizia se comunică Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
    Pronunțată în ședința din data de 30 mai 2017.
    PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE
    prof. univ. dr. Valer Dorneanu
    Magistrat-asistent-șef,
    Mihaela Senia Costinescu

    ----