DECIZIE nr. 1.037 din 9 iulie 2009
referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 28 alin. (2) din Legea concurenţei nr. 21/1996
EMITENT
  • CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
  • Publicat în  MONITORUL OFICIAL nr. 501 din 21 iulie 2009



    Ioan Vida - preşedinte
    Nicolae Cochinescu - judecător
    Aspazia Cojocaru - judecător
    Acsinte Gaspar - judecător
    Petre Lăzăroiu - judecător
    Puskas Valentin Zoltan - judecător
    Augustin Zegrean - judecător
    Antonia Constantin - procuror
    Valentina Bărbăţeanu - magistrat-asistent
    Pe rol se afla soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 28 alin. (2) din Legea concurenţei nr. 21/1996. Excepţia a fost ridicată de Societatea Comercială "Dafora" - S.A. din Mediaş în Dosarul nr. 110/2/2008 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
    Dezbaterile au avut loc în şedinţa publică din 25 iunie 2009, fiind consemnate în încheierea de şedinţă de la acea dată, când Curtea, având nevoie de timp pentru a delibera, a dispus amânarea pronunţării pentru data de 9 iulie 2009.
    CURTEA,
    având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:
    Prin Încheierea din 9 decembrie 2008, pronunţată în Dosarul nr. 110/2/2008, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 28 alin. (2) din Legea concurenţei nr. 21/1996. Excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată de Societatea Comercială "Dafora" - S.A. din Mediaş într-o cauză având ca obiect anularea unei decizii a Consiliului Concurenţei.
    În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia susţine, în esenţă, că cerinţa impusă prin prevederile de lege criticate, de a ataca actele administrative cu caracter normativ emise de Consiliul Concurenţei în termen de 30 de zile de la publicarea lor în Monitorul Oficial al României şi înainte de apariţia unei vătămări, este excesivă şi nejustificată, limitând controlul judiciar asupra reglementărilor emise de această instituţie şi restrângând accesul liber la justiţie. Precizează că verificarea legalităţii oricăror acte administrative cu caracter normativ emise de autorităţile publice poate fi solicitată oricând, în conformitate cu dispoziţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004. Or, din textul de lege criticat rezultă că, după trecerea unui termen scurt, de 30 de zile de la publicare, justiţiabilul nu mai poate invoca nelegalitatea reglementărilor Consiliului Concurenţei. Arată că "este absurd să credem că, în decursul celor 30 de zile, un justiţiabil va studia şi va ataca în contencios administrativ o reglementare care nu are aplicabilitate în activitatea sa curentă şi că va putea estima că ulterior/în viitor această reglementare va impieta asupra drepturilor şi libertăţilor sale fundamentale sau îi va produce o vătămare. Or, o cerere prin care s-ar solicita instanţelor constatarea nelegalităţii unui act administrativ cu caracter normativ înainte ca vătămarea să se producă ar fi, cu siguranţă, respinsă pentru lipsă de interes".
    Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal nu şi-a exprimat opinia cu privire la constituţionalitatea textului de lege ce formează obiectul excepţiei de neconstituţionalitate.
    Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.
    Guvernul consideră, în esenţă, că, "deşi prevederile criticate nu relevă prin ele însele aspecte de neconstituţionalitate, pot crea premisele unor vicii de neconstituţionalitate", în măsura în care prin aceste dispoziţii se limitează accesul la justiţie al persoanelor interesate în contestarea actelor administrative cu caracter normativ emise de Consiliul Concurenţei şi nu asigură egalitatea juridică a operatorilor economici în contestarea actelor administrative cu caracter normativ. Apreciază, totodată, că textul de lege criticat nu oferă suficiente garanţii pentru exercitarea dreptului la apărare, acesta fiind golit de conţinut prin îngrădirea exerciţiului dreptului de acces liber la justiţie. Mai arată că textul criticat "nu dă expresie preocupării legiuitorului pentru protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, din acest punct de vedere fiind create premisele unor vicii de neconstituţionalitate faţă de prevederile art. 53 şi, implicit, faţă de cele ale art. 52 şi art. 126 alin. (6) din Constituţie".
    Avocatul Poporului apreciază că prevederile de lege criticate sunt constituţionale.
    Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere.
    CURTEA,
    examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului şi Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susţinerile părţilor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:
    Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.
    Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie prevederile art. 28 alin. (2) din Legea concurenţei nr. 21/1996, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 742 din 16 august 2005, care au următoarea redactare:
    - Art. 28 alin. (2): "Reglementările Consiliului Concurenţei pot fi atacate în contencios administrativ la Curtea de Apel Bucureşti, în termen de 30 de zile de la comunicare, respectiv publicarea actului atacat."
    În opinia autorului excepţiei, sunt încălcate prevederile din Constituţie cuprinse în următoarele articole: art. 16 alin. (1) privind egalitatea cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor publice, art. 20 - "Tratatele internaţionale privind drepturile omului", art. 21 - "Accesul liber la justiţie", art. 24 - "Dreptul la apărare", art. 52 - "Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică", art. 53 - "Restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi", art. 126 alin. (6) care garantează controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice pe calea contenciosului administrativ şi art. 148 - "Integrarea în Uniunea Europeană". De asemenea, sunt invocate şi dispoziţiile art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale referitoare la dreptul la un proces echitabil.
    Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea observă că textul de lege criticat instituie regula potrivit căreia reglementările Consiliului Concurenţei pot fi atacate în contencios administrativ în interval de timp de 30 de zile, care începe să curgă de la momente diferite, după caz, de la comunicare sau de la publicare. De asemenea, Curtea reţine că, în calitate de autoritate administrativă autonomă, Consiliul Concurenţei emite acte administrative unilaterale, atât cu caracter individual, cât şi cu caracter normativ. Din cuprinsul art. 28 alin. (2) din Legea concurenţei nr. 21/1996 rezultă că actele administrative individuale pot fi contestate în faţa instanţei de contencios administrativ competente, şi anume Curtea de Apel Bucureşti, în 30 de zile de la comunicare, iar cele cu caracter normativ, tot în 30 de zile, dar de la publicarea acestora.
    Critica autorului excepţiei se axează, în principal, pe ideea îngrădirii accesului liber la justiţie în ceea ce priveşte contestarea legalităţii acestor din urmă reglementări emise de Consiliul Concurenţei, intervalul de timp în care operatorii economici pot face acest demers judiciar fiind prea scurt pentru a permite exercitarea efectivă a acestui drept.
    Curtea constată că, în concretizarea dispoziţiilor art. 52 şi art. 126 alin. (6) din Constituţie, legiuitorul a edictat regulile generale care guvernează materia contenciosului administrativ, stabilind că actele administrative individuale pot fi atacate oricând pe calea excepţiei de nelegalitate, iar actele administrative cu caracter normativ pot fi contestate numai pe calea unei acţiuni directe, introdusă, de asemenea, oricând, indiferent de data emiterii acestora. S-a dat astfel expresie dispoziţiilor constituţionale care garantează controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice pe calea contenciosului administrativ.
    Legea concurenţei nr. 21/1996, fiind o lege specială, introduce termenul de 30 de zile mai sus arătat. Dacă în acest interval de timp nu au fost contestate, actele administrative cu caracter individual emise de Consiliul Concurenţei vor putea fi contestate pe cale incidentală, fără o limitare în timp, prin intermediul excepţiei de nelegalitate. În schimb, actele administrative cu caracter normativ vor scăpa controlului judecătoresc, întrucât împotriva acestora nu se va mai putea exercita nicio acţiune directă, neputând fi aplicate prevederile unei legi generale - în condiţiile existenţei unei legi speciale care fixează un anumit termen, ţinând cont de principiul specialia generalibus derogant - şi nici nu vor putea face obiectul unei excepţii de nelegalitate, aceasta fiind o modalitate de contestare dedicată exclusiv actelor administrative cu caracter individual. În consecinţă, regulamentele, instrucţiunile şi ordinele emise de Consiliul Concurenţei, acte administrative unilaterale cu caracter normativ, ar deveni intangibile după 30 de zile de la publicare, dacă în acest răstimp niciun operator economic nu ar introduce în faţa Curţii de Apel Bucureşti o acţiune în contencios administrativ în vederea verificării legalităţii acestora. Cum, odată cu expirarea termenului de 30 de zile, acele reglementări ale Consiliului Concurenţei care au natura juridică a unor acte administrative cu caracter normativ nu vor mai putea fi atacate nici pe calea principală, nici pe cale incidentală înseamnă că prevederile de lege criticate introduc o derogare de la principiul constituţional al controlului judecătoresc al actelor administrative. Or, potrivit art. 28 alin. (2) din Legea concurenţei nr. 21/1996, această categorie de acte administrative este susceptibilă de a fi supusă controlului de legalitate în faţa unei instanţe de judecată doar pe o perioadă extrem de scurtă de timp, după trecerea căreia sunt sustrase acestui tip de control judecătoresc. În acest mod, se ajunge şi la o limitare a accesului liber la justiţie, nejustificată de existenţa vreuneia dintre împrejurările care, potrivit art. 53 din Constituţie, pot constitui motive de restrângere a exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi.
    Prin urmare, instituirea unui termen pentru contestarea legalităţii actelor administrative cu caracter normativ emise de această autoritate contravine dispoziţiilor art. 126 alin. (6) din Constituţie, care garantează controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice pe calea contenciosului administrativ, precum şi celor ale art. 21 alin. (1), care consacră accesul liber la justiţie.
    Constatând această contradicţie dintre textul ce formează obiect al excepţiei şi prevederile din Legea fundamentală menţionate, Curtea apreciază că nu se mai impune examinarea conformităţii textului de lege criticat şi cu celelalte dispoziţii constituţionale şi convenţionale invocate de autorul excepţiei.
    Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,
    CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
    În numele legii
    DECIDE:
    Admite excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Societatea Comercială "Dafora" - S.A. din Mediaş în Dosarul nr. 110/2/2008 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi constată că prevederile art. 28 alin. (2) din Legea concurenţei nr. 21/1996 prin care se stabileşte un termen pentru atacarea în contencios administrativ a actelor administrative cu caracter normativ emise de Consiliul Concurenţei sunt neconstituţionale.
    Definitivă şi general obligatorie.
    Decizia se comunică preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului.
    Pronunţată în şedinţa publică din data de 9 iulie 2009.
    PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,
    prof. univ. dr. IOAN VIDA
    Magistrat-asistent,
    Valentina Bărbăţeanu
    _________