DECIZIA nr. 355 din 26 mai 2022referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 52 alin. (1) teza a doua din Legea fondului funciar nr. 18/1991
EMITENT
  • CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
  • Publicat în  MONITORUL OFICIAL nr. 728 din 20 iulie 2022

    Valer Dorneanu

    - președinte

    Cristian Deliorga

    - judecător

    Marian Enache

    - judecător

    Daniel Marius Morar

    - judecător

    Mona-Maria Pivniceru

    - judecător

    Gheorghe Stan

    - judecător

    Livia Doina Stanciu

    - judecător

    Elena-Simina Tănăsescu

    - judecător

    Varga Attila

    - judecător

    Valentina Bărbățeanu

    - magistrat-asistent
    1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 52 alin. (1) teza a doua din Legea fondului funciar nr. 18/1991, excepție ridicată de Comisia Locală de Fond Funciar Trifești, județul Iași, prin primar, în Dosarul nr. 14.771/245/2016 al Tribunalului Iași - Secția I civilă și care constituie obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 669D/2018. 2. Dezbaterile au avut loc în ședința publică din 3 mai 2022, cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Brezeanu, fiind consemnate în încheierea de ședință de la acea dată, când, în temeiul prevederilor art. 57 și ale art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, pentru o mai bună studiere a problemelor ce au format obiectul dezbaterii, Curtea a amânat pronunțarea pentru data de 26 mai 2022, când a pronunțat prezenta decizie.
    CURTEA,

    având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:3. Prin Încheierea din 8 martie 2018, pronunțată în Dosarul nr. 14.771/245/2016, Tribunalul Iași - Secția I civilă a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 52 alin. (1) teza a doua din Legea fondului funciar nr. 18/1991. Excepția a fost ridicată de Comisia Locală de Fond Funciar Trifești, județul Iași, prin primar, într-o cauză având ca obiect anularea unei hotărâri emise în materia fondului funciar, referitoare la modificarea unei anexe de validare în ceea ce privește o suprafață de teren arabil și modificarea amplasamentului deja stabilit.4. În motivarea excepției de neconstituționalitate se arată, în esență, că, în sensul Legii fundamentale și al Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, comisia județeană de fond funciar nu este autoritate publică cu activitate administrativ-jurisdicțională. Aceasta deoarece, în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ jurisdicțional este acel act emis de o autoritate administrativă învestită, prin lege organică, cu atribuții de jurisdicție administrativă specială, iar prin art. 2 alin. (1) lit. e) legiuitorul a conceptualizat și noțiunea de „jurisdicție administrativă specială“ drept activitatea înfăptuită de o autoritate administrativă ce are, conform legii organice speciale în materie, competența de a soluționa un conflict privind un act administrativ, după o procedură bazată pe principiile contradictorialității, asigurării dreptului la apărare și independenței activității administrativ-jurisdicționale.5. Din conținutul acestor dispoziții legale rezultă faptul că actul administrativ-jurisdicțional poate fi emis numai de către autorități administrative care au atribuții de a soluționa un conflict prin procedura administrativ-jurisdicțională prevăzută expres în legea organică ce reglementează această procedură. Sub acest aspect, autoritățile administrative sunt cele cuprinse în sfera executivului și care formează administrația publică centrală și locală: consiliul local, consiliul județean, primarul, ministerele, autoritățile administrative autonome care se pot înființa prin lege organică, Guvernul, instituțiile publice centrale sau locale etc. Folosirea sintagmei „autoritate publică cu activitate administrativ-jurisdicțională“ conduce, contrar dispozițiilor constituționale și ale Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, la acreditarea ideii că și alte autorități publice decât cele propriu-zis administrative ar putea emite acte cu caracter administrativ-jurisdicțional.6. Se arată că problema constituționalității caracterului administrativ-jurisdicțional conferit de Legea nr. 18/1991 activității comisiilor județene de aplicare a Legii fondului funciar se pune după intrarea în vigoare a Constituției revizuite, prin raportare la art. 21 alin. (4), potrivit căruia jurisdicțiile speciale administrative sunt facultative și gratuite. Raportat la atribuțiile comisiei județene prevăzute de lege, la modul de desfășurare a activității acesteia și la forma de organizare, acest organ nu îndeplinește exigențele Constituției și ale Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale privind organizarea și funcționarea unei autorități publice cu autoritate administrativ-jurisdicțională.7. Se precizează că, potrivit art. 8 alin. (3) din Regulamentul privind procedura de constituire, atribuțiile și funcționarea comisiilor pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, a modelului și modului de atribuire a titlurilor de proprietate, precum și punerea în posesie a proprietarilor, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 890/2005 pentru adoptarea hotărârilor, comisiile vor solicita doar prezentarea tuturor actelor necesare și vor lua act de recunoașterea reciprocă a limitelor proprietății de către vecini, nefiind prevăzută și posibilitatea ca persoanele care au formulat contestații să fie audiate, pentru a-și susține cât mai temeinic și argumentat contestația. De asemenea, potrivit art. 27 alin. (3) coroborat cu alin. (6) și (7) din același regulament, comisia județeană va analiza propunerile primite de la comisiile locale, precum și contestațiile formulate împotriva hotărârilor acestor comisii locale, urmând ca hotărârea privind soluționarea contestațiilor și, după caz, validarea sau invalidarea propunerilor comisiilor locale să fie adoptată printr-o simplă analiză a propunerilor comisiilor locale și a contestațiilor formulate, fără ca petenții și reprezentanții comisiilor locale să fie convocați prin citare la sediul comisiei județene pentru a-și putea susține și argumenta propunerile și, respectiv, contestațiile în fața comisiei județene, după cum impun exigențele unei proceduri administrativ-jurisdicționale. În acest context este evident că nu este îndeplinită condiția contradictorialității și a garantării dreptului la apărare, pentru a i se putea conferi activității comisiei județene caracter administrativ-jurisdicțional, din moment ce legea nu impune obligativitatea audierii părților pentru a-și putea argumenta, pe lângă actele depuse, contestația formulată.8. Totodată, analizând conținutul art. 4 alin. (1) din regulamentul aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 890/2005, care stabilește componența comisiilor județene, rezultă că, deși funcționează autonom față de instituția prefectului, acestea sunt constituite pe lângă prefectură - având, de altfel, sediul chiar în sediul prefecturii -, sunt conduse de către prefect în calitate de președinte al comisiei, iar în componența comisiei activează și alți funcționari din cadrul prefecturii aflați în raporturi de subordonare față de prefect, precum și directori ai unor servicii publice deconcentrate conduse, de asemenea, de către prefect, potrivit art. 3 alin. (1) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului. Totodată, potrivit art. 2 alin. (2) pct. 2 lit. o) din Hotărârea Guvernului nr. 460/2006 pentru aplicarea unor prevederi ale Legii nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului și art. 4 alin. (2) din regulamentul aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 890/2005, secretariatul comisiei județene și, respectiv, colectivul de lucru sunt constituite prin ordin al prefectului și au în componență și funcționari ai prefecturii, aflați în subordinea prefectului.9. Se conchide că din cele arătate mai sus rezultă că aceste comisii județene nu îndeplinesc exigențele impuse de art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, respectiv cerința independenței față de executiv și față de părți.10. Se mai arată că există și un alt principiu care trebuie să caracterizeze actul emis de autoritățile administrativ-jurisdicționale, și anume acela că actul administrativ-jurisdicțional este exceptat de la principiul revocabilității actelor administrative. Acest principiu nu are aplicare în cazul actelor emise de comisia județeană, întrucât, conform dispozițiilor art. 55 din Legea nr. 18/1991, comisia județeană poate revoca propria hotărâre, măsură inadmisibilă în cazul actelor administrativ-jurisdicționale, ceea ce constituie încă un argument care poate conduce la acreditarea ideii că activitatea acestor comisii județene nu are un caracter administrativ-jurisdicțional.11. Tribunalul Iași - Secția I civilă consideră că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată.12. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.13. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.
    CURTEA,

    examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:14. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.15. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl reprezintă dispozițiile art. 52 alin. (1) teza a doua din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1 din 5 ianuarie 1998, care au următorul conținut: „În sensul prezentei legi, [...] comisia județeană este autoritate publică cu autoritate administrativ-jurisdicțională.“16. În opinia autoarei excepției de neconstituționalitate, textul de lege criticat contravine dispozițiilor art. 21 alin. (4) din Constituție, potrivit cărora jurisdicțiile speciale administrative sunt facultative și gratuite. Totodată, din motivarea excepției rezultă că neconstituționalitatea prevederilor criticate este susținută și prin raportare la prevederile art. 1 alin. (3) și (5) din Constituție, referitoare la caracterul de stat de drept al statului român și la principiul legalității.17. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea observă că prevederile art. 52 alin. (1) din Legea fondului funciar nr. 18/1991 au mai format obiectul controlului de constituționalitate. Prin trei decizii anterioare (Decizia nr. 649 din 28 iunie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 540 din 8 august 2007, Decizia nr. 908 din 18 octombrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 809 din 27 noiembrie 2007, și Decizia nr. 1.060 din 20 noiembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 6 din 4 ianuarie 2008), instanța de control constituțional a respins excepția de neconstituționalitate a acelorași prevederi legale criticate și în cauza de față, dar prin raportare la dispozițiile din Legea fundamentală cuprinse în art. 40 alin. (1), referitoare la libertatea de asociere în sindicate, patronate și alte forme de asociere, art. 44 alin. (2) teza întâi privind garantarea și ocrotirea proprietății private și art. 45, referitoare la libertatea economică, analizând prevederile legale criticate prin prisma unor critici cu totul diferite de cele formulate în prezenta cauză.18. Prin Decizia nr. 4 din 8 ianuarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 180 din 23 martie 2009, Curtea a respins, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 51 și ale art. 52 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, de data aceasta din perspectiva unei critici similare celei din cauza de față, în sensul că se conferă comisiei județene de fond funciar atribuții jurisdicționale, deși aceasta nu se încadrează în categoriile de autorități cu atribuții jurisdicționale prevăzute de Constituție. Prin decizia menționată, Curtea s-a limitat însă la a prelua cele afirmate în cele trei decizii anterioare precitate, în considerentele cărora nu a examinat măsura în care comisiile de fond funciar întrunesc toate caracteristicile unei autorități administrativ-jurisdicționale, așa cum acestea erau și la acel moment definite în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Astfel, Curtea a observat, în mod judicios, că atribuțiile comisiei județene pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor se referă la soluționarea contestațiilor formulate împotriva hotărârilor comisiilor locale și la validarea cererilor privind reconstituirea și constituirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, fiind întrunit, așadar, primul element al noțiunii de „jurisdicție administrativă specială“, acela al existenței competenței de soluționare a unui conflict privind un act administrativ (hotărârea comisiei locale). Dar Curtea s-a rezumat la aceasta și nu a mai luat în discuție și celălalt element definitoriu al conceptului de „jurisdicție administrativă specială“, cel privitor la procedura de soluționare a acestui conflict, procedură care trebuie să fie bazată pe „principiile contradictorialității, asigurării dreptului la apărare și independenței activității administrativ-jurisdicționale“.19. Având în vedere, pe de o parte, că, prin deciziile amintite, Curtea a examinat dispozițiile art. 52 alin. (1) teza a doua din Legea fondului funciar nr. 18/1991 fără să puncteze însă esența problemei de drept constituțional ridicate în cauza de față și, pe de altă parte, reținând criticile dezvoltate formulate de autoarea prezentei excepții de neconstituționalitate, instanța de contencios constituțional va aprofunda analiza textului de lege supus controlului de constituționalitate, din perspectiva elementelor definitorii ale procedurii administrativ-jurisdicționale corelate cu exigențele art. 1 alin. (3) și (5) din Constituție.20. În ceea ce privește caracterizarea comisiei județene de fond funciar ca „autoritate publică cu autoritate administrativ-jurisdicțională“, prin art. 52 alin. (1) teza a doua din Legea fondului funciar nr. 18/1991, Curtea observă că s-a realizat în condițiile inexistenței unei definiții legale a acestui tip de autorități, întrucât Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 122 din 8 noiembrie 1990, în vigoare la momentul elaborării acestei formule redacționale, nu oferea o explicitare a semnificației sintagmei menționate.21. În prezent, potrivit prevederilor art. 2 lit. e) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, sintagma „jurisdicție administrativă specială“ semnifică „activitatea înfăptuită de o autoritate administrativă care are, conform legii organice speciale în materie, competența de soluționare a unui conflict privind un act administrativ, după o procedură bazată pe principiile contradictorialității, asigurării dreptului la apărare și independenței activității administrativ-jurisdicționale“.22. Așadar, cu toate că textul de lege criticat stabilește expres caracterul comisiilor județene de fond funciar de „autorități publice cu autoritate administrativ-jurisdicțională“, Curtea constată că, în realitate, din ansamblul reglementărilor legale care conturează cadrul de organizare și funcționare a acestora rezultă în mod inechivoc faptul că acestea nu întrunesc caracteristicile definitorii ale unei autorități administrativ-jurisdicționale, astfel cum sunt fixate prin dispozițiile art. 2 lit. e) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, mai sus redate. Aceasta, deoarece niciuna dintre cele trei caracteristici ale procedurii desfășurate în fața jurisdicțiilor speciale administrative în sensul Legii nr. 554/2004 nu se regăsește în modul de funcționare a comisiilor județene de fond funciar prevăzute de Legea nr. 18/1991, așa cum se va arăta în continuare.23. Astfel, contradictorialitatea, ca primă trăsătură impusă de art. 2 lit. e) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, nu este asigurată în realizarea atribuției constând în soluționarea contestațiilor și validarea ori invalidarea măsurilor stabilite de comisiile locale, atribuție esențială pe care Legea nr. 18/1991 o conferă, prin art. 51, comisiilor județene. Aceasta este concluzia care rezultă din prevederile art. 8 alin. (3) din Regulamentul privind procedura de constituire, atribuțiile și funcționarea comisiilor pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, a modelului și modului de atribuire a titlurilor de proprietate, precum și punerea în posesie a proprietarilor, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 890/2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 732 din 11 august 2005. Potrivit textului menționat, pentru adoptarea hotărârilor, comisiile județene de fond funciar se limitează la a solicita prezentarea tuturor actelor necesare și la a lua act de recunoașterea reciprocă a limitelor proprietății de către vecini, fără ca petenții, persoane îndreptățite, să fie citați sau înștiințați ori convocați în vreun fel și, în consecință, fără ca aceștia să aibă posibilitatea de a-și susține solicitarea prin argumente prezentate în scris sau oral, personal ori prin reprezentant.24. Curtea constată că acest specific procedural denotă faptul că, pe lângă lipsa contradictorialității, nu este întrunită nici cea de-a doua trăsătură a jurisdicțiilor speciale administrative, impusă de art. 2 lit. e) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, referitoare la asigurarea dreptului la apărare.25. În ceea ce privește ultima caracteristică pe care ar trebui să o aibă comisiile județene de fond funciar pentru a putea fi considerate autorități administrativ-jurisdicționale, aceea a independenței activității, Curtea observă că a fost deja infirmată de însăși Curtea Europeană a Drepturilor Omului, care, în Hotărârea din 16 septembrie 2003, pronunțată în Cauza Glod împotriva României, paragraful 36, a constatat că acestea nu respectă condiția de independență în raport cu executivul, de vreme ce, potrivit art. 12 alin. (2) din Legea nr. 18/1991, sunt numite prin ordin al prefectului și sunt conduse de prefectul județului, care este reprezentant al Guvernului în teritoriu.26. Așadar, în condițiile în care Legea nr. 554/2004, adoptată ulterior Legii nr. 18/1991, a definit jurisdicțiile speciale administrative, recunoscându-le anumite trăsături specifice, de natură să compatibilizeze acest tip de jurisdicții cu dispozițiile constituționale și convenționale referitoare la dreptul la un proces echitabil, afirmația potrivit căreia comisia județeană este autoritate publică cu autoritate administrativ-jurisdicțională din cuprinsul prevederilor art. 52 alin. (1) din Legea nr. 18/1991 a rămas o simplă denumire lipsită de consistență, o formă fără fond, care nu are suport în realitatea legislativă. Prin coexistența celor două dispoziții legale în ansamblul legislației se creează o incoerență legislativă ce periclitează certitudinea juridică, claritatea și rigoarea ce trebuie să guverneze sistemul legislativ al unui stat.27. Curtea constată, din această perspectivă, că există o problemă de constituționalitate prin prisma principiului legalității, desprins din prevederile art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală, principiu ce trebuie să orienteze întreaga viață socială, pe de o parte, dar și întreaga activitate generatoare de norme juridice, pe de altă parte. Principiul legalității, recunoscut și consacrat la nivel constituțional, reprezintă, în același timp, o caracteristică esențială a statului de drept, înscrisă în art. 1 alin. (3) din Legea fundamentală. În virtutea principiului menționat, ansamblul legislației trebuie să fie coerent, astfel încât să nu existe reglementări contradictorii cuprinse în legi diferite, iar posibilele antinomii intralegislative să fie evitate sau înlăturate în situația în care ar apărea. În acest sens, art. 17 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, prevede necesitatea asanării legislației active, scop în realizarea căruia „în procesul de elaborare a proiectelor de acte normative se va urmări abrogarea expresă a dispozițiilor legale căzute în desuetudine sau care înregistrează aspecte de contradictorialitate cu reglementarea preconizată“.28. În jurisprudența sa, Curtea Constituțională a statuat că normele de tehnică legislativă nu au valoare constituțională, dar, prin reglementarea lor, legiuitorul a impus o serie de criterii obligatorii pentru adoptarea oricărui act normativ, a căror respectare este necesară pentru a asigura sistematizarea, unificarea și coordonarea legislației, precum și conținutul și forma juridică adecvate pentru fiecare act normativ. De aceea, respectarea acestor norme concură la asigurarea unei legislații care respectă principiul securității raporturilor juridice, având claritatea și previzibilitatea necesare (a se vedea în acest sens, de exemplu, Decizia nr. 26 din 18 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 116 din 15 februarie 2012, sau Decizia nr. 445 din 16 septembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 790 din 30 octombrie 2014).29. Totodată, în jurisprudența constantă a Curții Constituționale, precum și în cea a Curții Europene a Drepturilor Omului (Hotărârea din 5 ianuarie 2000, pronunțată în Cauza Beyeler împotriva Italiei, paragraful 109, Hotărârea din 23 noiembrie 2000, pronunțată în Cauza Ex-regele Greciei și alții împotriva Greciei, paragraful 79, și Hotărârea din 8 iulie 2008, pronunțată în Cauza Fener Rum Patrikliği împotriva Turciei, paragraful 70) s-a statuat că principiul legalității presupune existența unor norme de drept intern suficient de accesibile, precise și previzibile în aplicarea lor, conducând la caracterul de lex certa al normei (a se vedea în acest sens, spre exemplu, Decizia nr. 189 din 2 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 307 din 5 aprilie 2006, sau Decizia nr. 26 din 18 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 116 din 15 februarie 2012).30. În concluzie, Curtea constată că afirmația potrivit căreia comisia județeană ar fi autoritate publică cu autoritate administrativ-jurisdicțională, cuprinsă în prevederile de lege criticate, reprezintă un anacronism, incompatibil cu principiul coerenței legislative. Aceasta constituie, totodată, o reglementare revolută, ce poate genera confuzii și care trebuie înlăturată, întrucât logica ansamblului legislativ este afectată în condițiile coexistenței unor prevederi discordante. Certitudinea juridică, precizia și claritatea ce trebuie să guverneze sistemul legislativ al unui stat sunt astfel periclitate.31. Curtea mai observă că, prin Decizia nr. 4 din 8 ianuarie 2009, precitată, a arătat - în mod corect - că hotărârile comisiilor județene de fond funciar pot fi supuse cenzurii instanței de judecată, prin formularea unei plângeri la judecătoria în a cărei rază teritorială este situat terenul, potrivit dispozițiilor art. 53 alin. (2) din același act normativ. Această remarcă nu sprijină, însă, ideea naturii administrativ-jurisdicționale a comisiilor județene. În respectul dreptului de acces liber la justiție și la un proces echitabil, orice act trebuie să poată fi supus controlului instanțelor judecătorești, indiferent că provine de la o autoritate administrativ-jurisdicțională sau de la un organ care nu are astfel de competențe.32. Sub acest aspect, Curtea reamintește că, prin Decizia nr. 80 din 16 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 246 din data de 7 aprilie 2014, paragraful 64, a statuat că procedurile administrativ-jurisdicționale constituie o măsură de protecție a cetățeanului, astfel încât existența unor organe administrative de jurisdicție nu poate să ducă la înlăturarea intervenției instanțelor judecătorești. De aceea, existența unor jurisdicții administrative speciale nu este ab initio neconstituțională (cu excepția cazului când ele impun o procedură lipsită de celeritate) și nici contrară art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale (a se vedea Hotărârea din 23 iunie 1981, pronunțată în Cauza Le Compte, van Leuven și de Meyere împotriva Belgiei, paragraful 51). Însă, acestea nu îndeplinesc cerințele unei instanțe independente și imparțiale în sensul art. 6 paragraful 1 din Convenție, astfel încât hotărârile acestora trebuie supuse cenzurii instanțelor judecătorești; numai în acest fel sunt îndeplinite cerințele constituționale și convenționale referitoare la dreptul la un proces echitabil (a se vedea, în acest sens, jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, spre exemplu, Hotărârea din 9 ianuarie 2013, pronunțată în Cauza Oleksandr Volkov împotriva Ucrainei, paragraful 123).33. Astfel cum se subliniază în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, cu atât mai justificat este controlul judiciar ulterior al deciziilor luate de autorități strict administrative, control care să fie exercitat de un organ judiciar cu competență deplină (a se vedea Cauza Crișan împotriva României, Hotărârea din 27 mai 2003, paragraful 24; Cauza Ortenberg împotriva Austriei, Hotărârea din 25 noiembrie 1994, paragraful 31; Cauza Stallinger și Kuso împotriva Austriei, Hotărârea din 23 aprilie 1997, paragraful 46). De altfel, în Hotărârea din 16 septembrie 2003, pronunțată în Cauza Glod împotriva României, Curtea Europeană a Drepturilor Omului „a luat act cu interes“ de modificarea legislativă survenită „referitor la extinderea competenței, de acum înainte nelimitată, a instanțelor chemate să se pronunțe cu privire la legalitatea deciziilor administrative ale Comisiei“. Era vorba despre introducerea, prin Legea nr. 169/1997 pentru modificarea și completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 299 din 4 noiembrie 1997, a unei noi prevederi, art. 44^3, care la alin. (2) prevede că „Împotriva hotărârii comisiei județene se poate face plângere la judecătoria în a cărei circumscripție este situat terenul, în termen de 30 de zile de la comunicare“ [devenit, după republicarea Legi nr. 18/1991, în anul 1998, art. 53 alin. (2)]. S-a corectat astfel deficiența care a dus la constatarea de către instanța europeană a art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale ca urmare a faptului că, în Cauza Glod împotriva României, reclamanta nu a putut accede la o instanță, acest drept nefiind prevăzut de lege la momentul plângerii.34. Prin contrast cu cele reținute în Decizia nr. 4 din 8 ianuarie 2009, precitată, tot jurisprudența Curții Constituționale a conturat fizionomia juridică a procedurilor administrative prealabile, fără caracter jurisdicțional, așa cum sunt, de exemplu, comisiile de contestații care funcționează în cadrul Ministerului Apărării Naționale, al Ministerului Afacerilor Interne și al Serviciului Român de Informații, care sunt organisme de verificare ce examinează și hotărăsc asupra deciziilor de pensie emise de casele de pensii sectoriale și urmăresc aplicarea corectă a legislației referitoare la pensiile militare de stat, astfel cum prevede art. 98 alin. (1) din Legea nr. 223/2015 privind pensiile militare de stat, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 556 din 27 iulie 2015. Astfel, prin Decizia nr. 863 din 17 decembrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 644 din 22 iulie 2020, paragraful 126, Curtea a statuat că „faptul că ele examinează și hotărăsc asupra deciziilor de pensie emise de casele de pensii sectoriale și urmăresc aplicarea corectă a legislației referitoare la pensiile militare de stat ține de însăși esența activității de soluționare a contestației, fără să îi confere caracter de organism jurisdicțional. Dacă s-ar admite această din urmă concluzie, atunci nicio procedură administrativă grațioasă nu ar mai fi posibilă, anulându-se rațiunea instituirii sale.“35. Curtea observă că reperul constituțional invocat în motivarea criticii este art. 21 alin. (4), care prevede că jurisdicțiile speciale administrative sunt facultative și gratuite. Dar, întrucât din cele anterior arătate rezultă că entitățile analizate nu sunt autorități administrativ-jurisdicționale, înseamnă că acest text constituțional nu are relevanță în cauză, nefiind cazul să se examineze dacă exigențele acestuia sunt respectate, de vreme ce comisiile în discuție nu constituie astfel de jurisdicții speciale administrative. În schimb, Curtea constată că dispozițiile de lege criticate contravin prevederilor art. 1 alin. (3) și (5) din Constituție, care consacră caracterul de stat de drept al statului român, în corelație cu principiul legalității, așa cum s-a precizat mai sus.36. În final, Curtea subliniază că admiterea excepției de neconstituționalitate și constatarea neconstituționalității tezei a doua din art. 52 al Legii nr. 18/1991, care instituie caracterul de „autoritate publică cu autoritate administrativ-jurisdicțională“ al comisiilor județene de fond funciar, nu ar afecta în niciun fel activitatea acestor entități, ele continuând să își îndeplinească atribuțiile stabilite de lege, acelea de a soluționa contestațiile și de a valida ori invalida măsurile stabilite de comisiile locale (conform art. 51 din Legea nr. 18/1991), hotărârile comisiilor județene putând să fie apoi supuse controlului unei instanțe judecătorești, respectiv judecătoriei în a cărei rază teritorială este situat terenul, sentința pronunțată de aceasta fiind, în continuare, supusă căilor de atac prevăzute în Codul de procedură civilă, cu respectarea dispozițiilor legale în materie, astfel cum stabilește art. 59 din Legea nr. 18/1991.37. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,
    CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
    În numele legii
    DECIDE:

    Admite excepția de neconstituționalitate ridicată de Comisia Locală de Fond Funciar Trifești, județul Iași, prin primar, în Dosarul nr. 14.771/245/2016 al Tribunalului Iași - Secția I civilă și constată că dispozițiile art. 52 alin. (1) teza a doua din Legea fondului funciar nr. 18/1991 sunt neconstituționale.
    Definitivă și general obligatorie.
    Decizia se comunică celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Tribunalului Iași –- Secția I civilă și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
    Pronunțată în ședința din data de 26 mai 2022.
    PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE
    pentru prof. univ. dr. VALER DORNEANU,

    în temeiul art. 426 alin. (4) din Codul de procedură civilă coroborat cu art. 14 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, semnează
    MARIAN ENACHE
    Magistrat-asistent,
    Valentina Bărbățeanu

    OPINIE SEPARATĂ
    În dezacord cu soluția pronunțată de Curtea Constituțională, cu majoritate de voturi, de admitere a excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 52 alin. (1) teza a doua din Legea fondului funciar nr. 18/1991, formulăm prezenta opinie separată, considerând că excepția trebuia să fie respinsă ca neîntemeiată întrucât:
    • Curtea Constituțională a respins în mod constant critici asemănătoare cu privire la textul legal criticat, respectiv constituționalitatea unor jurisdicții speciale administrative reglementate prin acte normative anterioare revizuirii ori chiar adoptării Constituției, iar în cauză nu a fost justificat un reviriment de jurisprudență;
    • Curtea Constituțională nu este competentă să verifice conformitatea Legii fondului funciar nr. 18/1991 cu Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, ci exclusiv conformitatea legilor cu Constituția;
    • Curtea Constituțională nu este competentă să verifice conformitatea reglementărilor de rang secundar ori terțiar cu Constituția, ci exclusiv conformitatea reglementărilor primare (legi sau ordonanțe ale Guvernului) cu Constituția.
    1. În prezenta cauză, în mod formal Curtea Constituțională a fost sesizată cu o excepție de neconstituționalitate referitoare la art. 52 alin. (1) teza a doua din Legea fondului funciar nr. 18/1991 cu motivarea că prevederile criticate contravin alin. (4) al art. 21 din Constituție, potrivit căruia „jurisdicțiile speciale administrative sunt facultative și gratuite“.2. Cu privire la aceste prevederi și prin raportare la critici asemănătoare, care vizau natura administrativ-jurisdicțională a comisiilor județene create de Legea fondului funciar, Curtea Constituțională s-a pronunțat în patru decizii anterioare, după cum urmează:
    • Decizia nr. 4/2009 referitoare la respingerea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 51 și art. 52 alin. (1) din Legea fondului funciar nr. 18/1991;
    • Decizia nr. 1.060/2007 referitoare la respingerea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 37 alin. (1) și ale art. 52 alin. (1) din Legea fondului funciar nr. 18/1991;
    • Decizia nr. 908/2007 referitoare la respingerea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 37 alin. (1) și ale art. 52 alin. (1) din Legea fondului funciar nr. 18/1991;
    • Decizia nr. 649/2007 referitoare la respingerea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 37 și ale art. 52 alin. (1) din Legea fondului funciar nr. 18/1991.
    Pe cale de consecință, coerența și previzibilitatea jurisprudenței constituționale ar fi impus o soluție de respingere ca neîntemeiată a excepției de neconstituționalitate. Doar în cazul apariției unor noi elemente de fapt ori de drept ar fi putut fi justificat un reviriment de jurisprudență, ceea ce în cauza aflată pe rolul Curții Constituționale nu a fost susținut de autoarea excepției de neconstituționalitate și nici nu a fost prezentat ori argumentat de majoritatea care a adoptat decizia de admitere. Prin urmare, din această perspectivă, excepția trebuia respinsă, și nu admisă.
    3. În fapt, autoarea excepției de neconstituționalitate a susținut că prevederile legale criticate definesc comisia județeană de aplicare a legii ca „autoritate publică cu autoritate administrativ-jurisdicțională“, ceea ce contravine dispozițiilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, din al căror conținut rezultă că nu toate autoritățile publice pot exercita o activitate administrativ-jurisdicțională, ci numai autoritățile administrative din sfera executivului, or folosirea sintagmei „autoritate publică cu autoritate administrativ-jurisdicțională“ induce ideea că și alte autorități publice decât cele propriu-zis administrative ar putea emite acte cu caracter administrativ-jurisdicțional, ceea ce contravine Legii nr. 554/2004. Autoarea excepției susține textual că „problema calificării unei autorități care exercită o activitate administrativ-jurisdicțională, drept autoritate publică în sensul larg al termenului, sau ca autoritate administrativă din sfera executivului, constituind doar o categorie de autorități publice, trebuie analizată pornind de la dispozițiile Legii nr. 554/2004 astfel cum acestea au fost modificate prin Legea nr. 262/2007 (s.n.), din al căror conținut rezultă faptul că nu toate autoritățile publice pot exercita o activitate administrativ-jurisdicțională și, pe cale de consecință, pot emite acte administrativ-jurisdicționale, ci numai o categorie de autorități publice, respectiv autoritățile administrative din sfera executivului“. Autoarea mai arată că atât legiuitorul constituant, cât și cel organic folosesc și noțiunea de autoritate publică (s.n.) și noțiunea de autoritate administrativă (s.n.), dar precizează și faptul că, potrivit Deciziei Curții Constituționale nr. 97/1997, noțiunea de autoritate administrativă a fost înlocuită cu noțiunea de autoritate publică, atât în cuprinsul vechiului act normativ, respectiv Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, abrogată expres prin Legea nr. 554/2004, cât și în cuprinsul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, pentru a se pune în consonanță dispozițiile legale infraconstituționale cu edificiul constituțional. În final autoarea ajunge la concluzia că „potrivit art. 52 alin. 1 din Legea nr. 18/1991 a fondului funciar, republicată, modificată și completată prin Legea nr. 247/2005, comisia județeană de aplicare a legii fondului funciar este calificată drept autoritate publică (s.n.) cu autoritate administrativ-jurisdicțională, și nu autoritate administrativă (s.n.) cu autoritate administrativ-jurisdicțională“, ceea ce ar fi contrar „dispozițiilor constituționale și legii contenciosului administrativ“.4. Or, textul alin. (4) al art. 21 din Constituție nu interzice, ci - dimpotrivă - consacră jurisdicțiile administrative, cu privire la care impune două reguli, anume să fie „facultative și gratuite“. Ambele exigențe sunt respectate de comisiile județene de aplicare a Legii fondului funciar.5. În realitate, autoarea excepției de neconstituționalitate susține că prevederile legale criticate nu sunt conforme cu cele ale Legii contenciosului administrativ, lege adoptată după intrarea în vigoare a Legii fondului funciar și care nu poate servi drept normă de referință în cadrul controlului de constituționalitate realizat de Curtea Constituțională. Prin urmare, și din această perspectivă excepția trebuia respinsă, și nu admisă.6. Pentru a justifica afirmația conform căreia prevederile legale criticate contravin Constituției, precum și prevederilor art. 6 din Convenția europeană pentru protecția drepturilor omului și libertăților fundamentale - deși nu a invocat și art. 20 din Constituție -, autoarea excepției arată că „art. 4 alin. (1) din H.G. nr. 890/2005, care stabilește componența comisiei județene“ precizează că respectiva comisie județeană este „condusă de către prefect în calitate de președinte al comisiei“, iar „art. 2 lit. o) din H.G. nr. 460/2006 pentru aplicarea unor prevederi ale Legii nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului, și art. 4 alin. 2 din H.G. nr. 890/2005“ stabilesc faptul că „secretariatul comisiei județene și, respectiv, colectivul de lucru este constituit prin ordin al prefectului“. În realitate autoarea excepției face referire la prevederi cuprinse în Regulamentul privind procedura de constituire, atribuțiile și funcționarea comisiilor pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, a modelului și modului de atribuire a titlurilor de proprietate, precum și punerea în posesie a proprietarilor, aprobat prin art. 1 din Hotărârea Guvernului nr. 890/2005 și prevăzut în anexa care face parte integrantă din respectiva hotărâre de Guvern. Cu alte cuvinte, autoarea excepției de neconstituționalitate susține că dispoziții din hotărâri de Guvern ori din regulamente instituite prin hotărâri de Guvern stabilesc reguli de organizare și funcționare a comisiilor județene care nu ar fi conforme cu exigențe constituționale ori convenționale. Or, Curtea Constituțională a României este competentă să verifice doar constituționalitatea reglementărilor primare, adică doar constituționalitatea legilor sau a ordonanțelor de Guvern, și nu pe cea a reglementărilor secundare sau terțiare cu Constituția. Prin urmare, și din această perspectivă excepția trebuia respinsă, și nu admisă.
    Pentru toate aceste motive considerăm că excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 52 alin. (1) teza a doua din Legea fondului funciar nr. 18/1991 trebuia să fie respinsă ca neîntemeiată.
    Judecători,
    dr. Livia Doina Stanciu
    prof. univ. dr. Elena-Simina Tănăsescu

    ----