DECIZIE nr. 536 din 28 aprilie 2011
referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 44 alin. (3) din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală
EMITENT
  • CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
    • Publicat în  MONITORUL OFICIAL nr. 482 din 7 iulie 2011



    Augustin Zegrean - preşedinte
    Acsinte Gaspar - judecător
    Petre Lăzăroiu - judecător
    Mircea Ştefan Minea - judecător
    Iulia Antoanella Motoc - judecător
    Ion Predescu - judecător
    Puskas Valentin Zoltan - judecător
    Tudorel Toader - judecător
    Valentina Bărbăţeanu - magistrat-asistent
    Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Carmen-Cătălina Gliga.
    Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 44 alin. (3) din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, excepţie ridicată din oficiu de Judecătoria Constanţa - Secţia civilă în Dosarul său nr. 32.569/212/2009.
    La apelul nominal se constată lipsa părţilor, faţă de care procedura de citare a fost legal îndeplinită.
    Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public. Acesta pune concluzii de respingere ca neîntemeiată a excepţiei de neconstituţionalitate, precizând că instanţa are posibilitatea de a verifica dacă au fost îndeplinite cerinţele legii în cazul comunicării prin publicitate a actului administrativ fiscal. Invocă şi jurisprudenţa Curţii constituţionale, reprezentată de deciziile nr. 1.288 din 2 decembrie 2008 şi nr. 667 din 30 aprilie 2009.
    CURTEA,
    având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:
    Prin Încheierea din 18 februarie 2010, pronunţată în Dosarul nr. 32.569/212/2009, Judecătoria Constanţa - Secţia civilă a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 44 alin. (3) din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală. Excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată de instanţă, din oficiu, într-o cauză civilă având ca obiect validarea unei popriri.
    În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, Judecătoria Constanţa susţine că prevederile art. 44 alin. (3) din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 sunt neconstituţionale în măsura în care nu prevăd că modalitatea comunicării prin publicitate a actului administrativ fiscal poate fi folosită numai în cazul în care contribuabilul nu s-a prezentat la sediul organului administrativ fiscal emitent sau dacă, prezentându-se, a refuzat să primească actul sub semnătură. În această ipoteză, autoritatea administrativă trebuie să facă dovada că a trimis actul prin poştă la domiciliul fiscal al contribuabilului, cu scrisoare recomandată cu confirmare de primire sau prin alte mijloace, ca, de exemplu, fax sau e-mail, dacă se asigură transmiterea textului actului administrativ fiscal şi confirmarea primirii acestuia.
    Precizează că, în forma actuală, textul de lege criticat nu reglementează o ordine a modalităţilor de comunicare a actelor administrative fiscale, iar comunicarea prin afişare nu reprezintă doar o modalitate ultimă şi subsidiară de comunicare, care să fie folosită doar în cazul în care celelalte modalităţi de comunicare nu au putut fi îndeplinite din motive obiective, aşa cum Curtea Constituţională a reţinut în Decizia nr. 667 din 30 aprilie 2009 (publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 437 din 26 iunie 2009). Arată că, astfel cum rezultă din lege, autoritatea administrativă fiscală are dreptul de a opta pentru oricare dintre modalităţile de comunicare, fără a fi ţinută să facă dovada că folosirea modalităţilor care asigură comunicarea efectivă a actului fiscal nu a avut ca rezultat transmiterea actului către contribuabil.
    În concluzie, consideră că textul de lege criticat nu asigură efectivitatea dreptului de informare a contribuabilului şi nici efectivitatea dreptului la apărare.
    În plus, precizează că instanţa nu are posibilitatea de a constata folosirea abuzivă a acestui mod de comunicare a actelor administrative fiscale, astfel că acest aspect nu ţine de aplicarea şi interpretarea legii, în condiţiile în care legea nu impune autorităţii administrative să facă în prealabil demersurile ce tind la efectiva comunicare a actului.
    Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.
    Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul şi Avocatul Poporului nu şi-au exprimat punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.
    CURTEA,
    examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:
    Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.
    Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie prevederile art. 44 alin. (3) din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 513 din 31 iulie 2007, care au următorul conţinut:
    - Art. 44 alin. (3): "(3) Comunicarea prin publicitate se face prin afişarea, concomitent, la sediul organului fiscal emitent şi pe pagina de internet a Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, a unui anunţ în care se menţionează că a fost emis actul administrativ fiscal pe numele contribuabilului. În cazul actelor administrative emise de organele fiscale prevăzute la art. 35, afişarea se face, concomitent, la sediul acestora şi pe pagina de internet a autorităţii administraţiei publice locale respective. În lipsa paginii de internet proprii, publicitatea se face pe pagina de internet a consiliului judeţean. În toate cazurile, actul administrativ fiscal se consideră comunicat în termen de 15 zile de la data afişării anunţului."
    În susţinerea excepţiei de neconstituţionalitate, se invocă dispoziţiile din Constituţie cuprinse la art. 21 privind accesul liber la justiţie, la art. 24 care garantează dreptul la apărare şi la art. 52 referitor la dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică.
    Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea observă că textul de lege ce formează obiectul acesteia se referă la realizarea comunicării prin publicitate a actelor administrative fiscale, şi anume prin afişarea, concomitent, la sediul organului fiscal emitent şi, după caz, pe pagina de internet a Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală sau a autorităţii administraţiei publice locale ori a consiliului judeţean respectiv, a unui anunţ în care se menţionează că a fost emis actul administrativ fiscal pe numele contribuabilului.
    Curtea reţine că aceasta reprezintă una dintre cele patru modalităţi enumerate în art. 44 alin. (2) lit. a)-d) din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 prin care legiuitorul a stabilit că pot fi comunicate actele administrative fiscale, după cum urmează: a) prin prezentarea contribuabilului la sediul organului fiscal emitent şi primirea actului administrativ fiscal de către acesta sub semnătură, data comunicării fiind data ridicării sub semnătură a actului; b) prin remiterea, sub semnătură, a actului administrativ fiscal de către persoanele împuternicite ale organului fiscal, potrivit legii, data comunicării fiind data remiterii sub semnătură a actului; c) prin poştă, la domiciliul fiscal al contribuabilului, cu scrisoare recomandată cu confirmare de primire, precum şi prin alte mijloace, cum sunt fax, e-mail, dacă se asigură transmiterea textului actului administrativ fiscal şi confirmarea primirii acestuia; d) prin publicitate.
    Curtea observă că textul de lege menţionat enumeră aceste modalităţi fără să conţină vreo precizare referitoare la ordinea de prioritate în care acestea pot fi folosite, astfel că instanţa de judecată care a ridicat din oficiu excepţia de neconstituţionalitate a semnalat că, în practică, în lipsa unei menţiuni exprese referitoare la obligativitatea respectării ordinii în care acestea sunt enumerate, există o tendinţă a organelor fiscale de a ignora succesiunea în care acestea sunt prevăzute în art. 44 alin. (2) şi de a recurge la comunicarea direct prin publicitate, fără a proceda la epuizarea celorlalte mijloace de comunicare a actului administrativ fiscal.
    Curtea constată că o astfel de interpretare aduce atingere dreptului de acces liber la justiţie al contribuabilului care contestă existenţa sau cuantumul obligaţiei fiscale. Ţinând cont de faptul că momentul de la care începe să curgă termenul pentru introducerea contestaţiei îl reprezintă data comunicării, incertitudinea acestuia constituie un obstacol în exercitarea dreptului de acces la instanţă.
    Procedând la o interpretare teleologică a acestor dispoziţii legale, Curtea observă că enumerarea pe care o conţin nu este întâmplătoare, ci modalităţile de comunicare a actelor administrative fiscale sunt menţionate într-o ordine de prioritate în ceea ce priveşte aplicarea lor. Astfel, prima dintre acestea, care asigură certitudinea absolută a luării la cunoştinţă a contribuabilului de conţinutul actului administrativ fiscal, este cea de la lit. a), constând în prezentarea contribuabilului la sediul organului fiscal emitent şi primirea actului administrativ fiscal de către acesta sub semnătură. De asemenea, un grad înalt de certitudine îl conferă şi modalitatea prevăzută la lit. b), şi anume remiterea către contribuabil, sub semnătură, a actului administrativ fiscal de către persoanele împuternicite ale organului fiscal. Urmează, potrivit lit. c), comunicarea prin poştă, la domiciliul fiscal al contribuabilului, cu scrisoare recomandată cu confirmare de primire, precum şi prin alte mijloace, cum sunt fax, e-mail, dacă se asigură transmiterea textului actului administrativ fiscal şi confirmarea primirii acestuia. În fine, la lit. d) se menţionează comunicarea prin publicitate, a cărei descriere se găseşte în textul de lege criticat în cauza de faţă.
    În mod evident, intenţia legiuitorului a fost de a institui o anumită ordine pentru modalităţile de comunicare a actelor administrative fiscale, prefigurând, prin succesiunea menţionată la lit. a)-d), obligaţia organului fiscal de a proceda la comunicare doar cu respectarea ordinii de utilizare a acestora prevăzută în art. 44 alin. (2).
    În jurisprudenţa sa, reprezentată de Decizia nr. 667 din 30 aprilie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 437 din 26 iunie 2009, şi de Decizia nr. 891 din 6 iulie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 582 din 17 august 2010, Curtea a reţinut, în mod judicios, că prevederile art. 44 alin. (3) din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003, care consacră posibilitatea realizării comunicării prin publicitate, reglementează o modalitate ultimă şi subsidiară de comunicare a actelor administrative fiscale, folosită doar în cazul în care celelalte modalităţi de comunicare nu au putut fi îndeplinite din motive obiective. Curtea a observat, cu acele prilejuri, că este apanajul exclusiv al instanţelor judecătoreşti constatarea folosirii abuzive a acestui mod de comunicare a actelor administrative.
    În cauza de faţă, instanţa care a ridicat din oficiu excepţia de neconstituţionalitate a criticat textul de lege ce formează obiectul acesteia prin prisma art. 21 şi a art. 24 din Constituţie, ca urmare a imposibilităţii de a verifica şi a sancţiona, eventual, nerespectarea de către organul fiscal a ordinii în care, în cuprinsul art. 44 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003, sunt enumerate modalităţile prin care se poate face comunicarea actelor administrative fiscale.
    Curtea observă că art. 44 alin. (4) din aceeaşi ordonanţă prevede că dispoziţiile Codului de procedură civilă privind comunicarea actelor de procedură sunt aplicabile în mod corespunzător şi în materia comunicării actelor administrative fiscale, ceea ce înseamnă că este incident art. 95 alin. 4 din Codul de procedură civilă, în sensul că, în cazul comunicării cu rea-credinţă prin publicitate a actului administrativ fiscal, vor fi anulate actele săvârşite ulterior acestui moment.
    Curtea observă că Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală reprezintă o lege specială, care instituie unele reguli derogatorii de la cele stabilite de dreptul comun, reprezentat de Codul de procedură civilă. Interesul organelor fiscale de aducere la cunoştinţa contribuabilului a existenţei unei obligaţii fiscale al cărei creditor este însuşi statul implică necesitatea comunicării actului administrativ în care aceasta este consemnată prin modalităţi care să asigure aducerea efectivă la cunoştinţa contribuabilului despre existenţa unor obligaţii fiscale în sarcina sa.
    Aşa fiind, legiuitorul a prevăzut că actele administrative fiscale pot fi comunicate prin publicitate şi în cazul în care domiciliul contribuabilului este cunoscut. În acest caz, însă, trebuie ca, anterior recurgerii la această modalitate, să fi fost respectată cu stricteţe ordinea prevăzută în art. 44 alin. (2) lit. a)-c) din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003, astfel încât comunicarea prin publicitate să reprezinte doar o modalitate ultimă şi subsidiară, după cum a remarcat şi Curtea Constituţională în jurisprudenţa mai sus citată.
    Aşadar, în cazul actelor administrative fiscale, comunicarea acestora se îndeplineşte prin publicitate şi în ipoteza în care se cunoaşte domiciliul fiscal al contribuabilului, dar comunicarea nu s-a putut realiza prin celelalte modalităţi prevăzute de textul amintit. Instanţele vor trebui să examineze, însă, dacă această comunicare prin publicitate a fost îndeplinită doar ca urmare a imposibilităţii realizării procedurii de comunicare prin celelalte modalităţi, în ordinea în care acestea sunt enumerate la art. 44 alin. (2) lit. a)-c). Interpretarea prevederilor art. 44 alin. (2) din Codul de procedură fiscală potrivit căreia enumerarea cuprinsă în acesta constituie şi ordinea de prioritate pentru realizarea modalităţilor de comunicare a actelor administrativ fiscale, la respectarea căreia instanţele de judecată trebuie să vegheze, este singura care poate înlătura viciul de neconstituţionalitate de care textul suferă prin lipsa unei menţiuni exprese în acest sens.
    Nu în ultimul rând, Curtea observă că ridicarea unei excepţii de neconstituţionalitate pentru motive deja lămurite de către Curtea Constituţională în jurisprudenţa sa, tinde la înfrângerea caracterului general obligatoriu al deciziei Curţii Constituţionale, care se ataşează inclusiv deciziilor prin care se constată neconstituţionalitatea legilor sau a ordonanţelor ori a unor dispoziţii din acestea. Indiferent de interpretările ce se pot aduce unui text, atunci când Curtea Constituţională a hotărât că numai o anumită interpretare este conformă cu Constituţia, menţinându-se astfel prezumţia de constituţionalitate a textului în această interpretare, atât instanţele judecătoreşti, cât şi organele administrative trebuie să se conformeze deciziei Curţii şi să o aplice ca atare.
    Pentru a da o forţă sporită deciziei şi fără a marca o reconsiderare a jurisprudenţei sale, Curtea, prin prezenta decizie, va constata neconstituţionalitatea oricărei alte interpretări pe care practica administrativă sau judecătorească ar putea să o atribuie textelor legale criticate faţă de cea consacrată prin Decizia nr. 667 din 30 aprilie 2009. În acest sens, Curtea reiterează cele statuate în jurisprudenţa sa, spre exemplu, Decizia Plenului Curţii Constituţionale nr. 1 din 17 ianuarie 1995, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 16 din 26 ianuarie 1995 sau Decizia nr. 1.415 din 4 noiembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 796 din 23 noiembrie 2009, în sensul că puterea de lucru judecat ce însoţeşte actele jurisdicţionale, deci şi deciziile Curţii Constituţionale, se ataşează nu numai dispozitivului, ci şi considerentelor pe care se sprijină acesta. În consecinţă, atât Parlamentul, cât şi Guvernul şi toate celelalte autorităţi şi instituţii publice urmează să respecte întru totul atât considerentele, cât şi dispozitivul prezentei decizii.
    Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (1) şi (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d), al art. 29 şi al art. 31 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate,
    CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
    În numele legii
    DECIDE:
    Admite excepţia de neconstituţionalitate ridicată din oficiu de Judecătoria Constanţa - Secţia civilă în Dosarul său nr. 32.569/212/2009 şi constată că dispoziţiile art. 44 alin. (3) din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală sunt neconstituţionale în măsura în care se interpretează în sensul că organul fiscal emitent poate să procedeze la comunicarea actului administrativ fiscal prin publicitate, cu înlăturarea nejustificată a ordinii de realizare a modalităţilor de comunicare prevăzute la art. 44 alin. (2) lit. a)-d) din aceeaşi ordonanţă.
    Definitivă şi general obligatorie.
    Decizia se comunică preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
    Pronunţată în şedinţa publică din data de 28 aprilie 2011.
    PREŞEDINTELE
    CURŢII CONSTITUŢIONALE,
    AUGUSTIN ZEGREAN
    Magistrat-asistent,
    Valentina Bărbăţeanu
    -------------