DECIZIE nr. 797 din 27 septembrie 2007
referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 7 alin. (3) şi (7) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004
EMITENT
  • CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
  • Publicat în  MONITORUL OFICIAL nr. 707 din 19 octombrie 2007




        Ioan Vida - preşedinţe
        Nicolae Cochinescu - judecător
        Aspazia Cojocaru - judecător
        Acsinte Gaspar - judecător
        Petre Ninosu - judecător
        Ion Predescu - judecător
        Puskas Valentin Zoltan - judecător
        Augustin Zegrean - judecător
        Ion Tiucă - procuror
        Claudia-Margareta Krupenschi - magistrat-asistent
    Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 7 alin. (3) şi (7) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie ridicată de Mihaela Florea în Dosarul nr. 3.791/109/2006 al Curţii de Apel Piteşti - Secţia comercială şi de contencios administrativ şi fiscal.
    La apelul nominal răspund autorul excepţiei prin avocat Ilie Stan, cu împuternicire avocaţială depusă la dosar, şi partea Inspectoratul de Stat în Construcţii, prin consilier juridic Ada Marinescu, cu delegaţie depusă la dosar. Lipsesc celelalte părţi, faţă de care procedura de citare a fost legal îndeplinită.
    Cauza fiind în stare de judecată, apărătorul autorului excepţiei solicită admiterea acesteia, susţinând, în esenţă, că dispoziţiile art. 7 alin. (3) şi (7) din Legea nr. 554/2004 contravin prevederilor art. 16 alin. (1) şi ale art. 21 din Constituţie. În acest sens, arată că tratamentul juridic aplicat terţilor în ceea ce priveşte termenul de introducere a acţiunii în contencios administrativ împotriva unui act administrativ unilateral este identic cu cel aplicabil destinatarului acelui act, în condiţiile în care cele două categorii de persoane se află în situaţii juridice diferite, ceea ce determină instituirea unei discriminări negative a categoriei terţilor şi blochează accesul lor liber la justiţie. Apreciază că, în condiţiile în care instanţa de judecată respinge ca tardiv introdusă o astfel de acţiune judecătorească formulată de un terţ păgubit peste termenul de 6 luni prevăzut de textele de lege criticate, acestea sunt neconstituţionale.
    Reprezentantul părţii Inspectoratul de Stat în Construcţii solicită respingerea excepţiei ca neîntemeiată, invocând, în acest sens, jurisprudenţa Curţii Constituţionale în materie.
    Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepţiei de neconstituţionalitate ca neîntemeiată, arătând că aceasta este soluţia pronunţată în mod constant de Curtea Constituţională în materie, şi care se impune a fi menţinută şi în prezenta cauză, în lipsa unor elemente noi de natură a justifica schimbarea acesteia.
    CURTEA,
    având în vedere actele şi lucrările dosarului, reţine următoarele:
    Prin Încheierea din 23 martie 2007, pronunţată în Dosarul nr. 3.791/109/2006, Curtea de Apel Piteşti - Secţia comercială şi de contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 7 alin. (3) şi (7) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Excepţia a fost ridicată de Mihaela Florea într-o cauză având ca obiect soluţionarea unui recurs împotriva unei sentinţe civile prin care s-a respins o acţiune în anulare a unei autorizaţii de construire.
    În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, autorul acesteia susţine că dispoziţiile legale menţionate sunt în contradicţie cu prevederile constituţionale ale art. 16 şi ale art. 21, privind egalitatea în drepturi, respectiv liberul acces la justiţie. Făcând referire la datele concrete din speţa în care are calitatea de reclamant, autorul arată că textele sunt "cel puţin" ambigue şi neconstituţionale în măsura în care interpretarea dată de instanţa de judecată învestită cu soluţionarea litigiului pe fond este în sensul respingerii unei plângeri prealabile ca tardiv introdusă, şi aceasta în condiţiile în care - aşa cum e cazul de faţă - prescripţia dreptului la acţiune a început să curgă înainte ca dreptul la acţiune să se fi născut în mod efectiv. În aceste condiţii, persoana vătămată printr-un act administrativ adresat altui subiect de drept poate să ia cunoştinţă de existenţa respectivului act la o dată ulterioară termenului prevăzut de art. 7 alin. (3) şi (7) din Legea nr. 554/2004. Menţionează că actul administrativ vătămător, nefiind supus vreunei forme de publicitate, i-a fost adus la cunoştinţă "abia după ce intimata a început să demareze lucrările de construcţie în baza lui". Astfel, autorizaţia de construire, având o valabilitate mai mare decât termenul de prescripţie prevăzut de art. 7 din Legea nr. 554/2004, permite beneficiarului său să demareze lucrările după ce, în prealabil, a aşteptat să treacă cele 6 luni în care terţii vătămaţi ar putea ataca actul.
    Curtea de Apel Piteşti - Secţia comercială şi de contencios administrativ şi fiscal opinează în sensul netemeiniciei excepţiei de neconstituţionalitate. Textele de lege criticate nu conţin norme de natură să creeze un regim discriminatoriu pentru unele sau altele dintre subiectele de drept care sunt obligate să parcurgă procedura prealabilă, termenul de prescripţie de 6 luni de la data emiterii actului fiind aplicabil tuturor acestor subiecte de drept, potrivit principiului egalităţii în drepturi, consacrat de art. 16 din Constituţie. De asemenea, nu se poate reţine pretinsa contradicţie faţă de prevederile art. 21 din Legea fundamentală, deoarece procedura prealabilă prevăzută de legea contenciosului administrativ nu este o jurisdicţie specială administrativă, iar parcurgerea ei într-un termen de prescripţie nu afectează în niciun fel accesul persoanei vătămate la justiţie. În plus, dispoziţiile legale criticate sunt în acord cu normele constituţionale ale art. 52, care consacră exercitarea dreptului persoanei vătămate printr-un act administrativ în condiţiile şi limitele stabilite prin legea organică.
    Potrivit dispoziţiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi formula punctele de vedere cu privire la excepţia de neconstituţionalitate.
    Guvernul, în punctul său de vedere, apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. Textele de lege criticate nu contravin dreptului de acces liber la justiţie şi la un proces echitabil, deoarece aceste reglementări se aplică deopotrivă tuturor persoanelor care se consideră vătămate prin actul administrativ. În plus, prevederile criticate sunt în concordanţă cu dispoziţiile art. 126 alin. (2) din Legea fundamentală, potrivit cărora competenţa instanţelor judecătoreşti şi procedura de judecată se stabilesc de lege. Or, prin Decizia Plenului nr. I din 8 februarie 1994, Curtea Constituţională a stabilit că legiuitorul poate institui, în considerarea unor situaţii deosebite, reguli speciale de procedură, ca şi modalităţile de exercitare a drepturilor procedurale. Principiul liberului acces la justiţie presupune posibilitatea neîngrădită a celor interesaţi de a utiliza aceste proceduri, dar numai în formele şi în modalităţile instituite de lege. Totodată, se arată în punctul de vedere că textele de lege criticate au mai fost examinate prin raportare la aceleaşi prevederi din Constituţie, de exemplu Decizia nr. 569 din 9 septembrie 2006, prin care Curtea Constituţională a respins excepţia de neconstituţionalitate.
    Avocatul Poporului apreciază că dispoziţiile legale criticate sunt constituţionale. Astfel, dispoziţiile art. 7 alin. (3) şi (7) din Legea nr. 554/2004 nu sunt de natură să îngrădească accesul liber al părţilor la instanţă, iar normele pe care le conţin se aplică tuturor celor aflaţi în ipoteza acestora, fără nicio discriminare pe considerente arbitrare. Mai mult, textele legale criticate sunt în deplină concordanţă cu prevederile art. 126 alin. (2) din Constituţie, potrivit cărora competenţa instanţelor judecătoreşti şi procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege.
    Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate ridicate.
    CURTEA,
    examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului şi Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susţinerile părţilor prezente, concluziile procurorului şi dispoziţiile de lege criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:
    Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.
    Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile art. 7 alin. (3) şi (7) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, care au următorul conţinut:
    - Art. 7 - Procedura prealabilă: "(3) Este îndreptăţită să introducă plângere prealabilă şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul în care a luat cunoştinţă, pe orice cale, de existenţa acestuia, în limitele termenului de 6 luni prevăzut la alin. (7).
    (7) Plângerea prealabilă în cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce, pentru motive temeinice, şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este termen de prescripţie."
    În motivarea excepţiei, autorul acesteia susţine că textele legale criticate încalcă prevederile constituţionale ale art. 16 "Egalitatea în drepturi" şi ale art. 21 - "Accesul liber la justiţie". Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea Constituţională constată următoarele:
    Dispoziţiile art. 7 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 prevăd dreptul persoanei vătămate într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, să introducă plângere prealabilă din momentul în care a luat cunoştinţă de existenţa actului, pe orice cale, în limitele termenului de 6 luni prevăzut la alin. (7) al aceluiaşi articol.
    Examinând critica de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 faţă de prevederile art. 16 şi ale art. 21 din Constituţie, Curtea constată că este neîntemeiată. Aceasta deoarece textul de lege menţionat, prin însăşi conţinutul său normativ, garantează, în condiţii identice, accesul liber la justiţie al oricărei persoane vătămate printr-un act administrativ, cu caracter individual, adresat altui subiect de drept.
    Analizând însă prevederile art. 7 alin. (7) din aceeaşi lege, Curtea constată că susţinerile de neconstituţionalitate referitoare la încălcarea principiului liberului acces la justiţie sunt întemeiate, urmând a admite excepţia de neconstituţionalitate.
    Potrivit acestor dispoziţii legale, plângerea prealabilă în cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce, pentru motive temeinice, şi peste termenul de 30 de zile de la data comunicării actului - termen prevăzut de alin. (1) al art. 7 dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului, acest termen fiind un termen de prescripţie.
    Curtea constată că dispoziţiile art. 7 alin. (7) din Legea nr. 554/2004 nu fac distincţie între calitatea persoanei vătămate printr-un act administrativ unilateral cu caracter individual, şi anume dacă aceasta este însuşi destinatarul actului sau are calitatea de terţ faţă de acesta. Fără a opera o diferenţiere în acest sens, textul de lege prevede acelaşi termen de 6 luni de la emiterea actului în care poate fi atacat actul administrativ. Or, actul administrativ unilateral cu caracter individual nu este opozabil terţilor, nefiind supus niciunei forme de publicitate, astfel încât aceştia nu au posibilitatea reală de a cunoaşte existenţa de la data emiterii lui. Acest act este adus la cunoştinţă doar destinatarului său prin comunicare. Aşa fiind, terţii persoane vătămate într-un drept al lor sau într-un interes legitim se găsesc în imposibilitatea obiectivă de a cunoaşte existenţa unui act administrativ adresat altui subiect de drept. Întrucât dispoziţiile art. 7 alin. (7) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 condiţionează îndeplinirea procedurii prealabile obligatorii de formularea plângerii prealabile de către persoana vătămată, alta decât destinatarul actului administrativ atacat, într-un termen de cel mult 6 luni de la data emiterii actului, este evident că accesul la instanţă al acestor categorii de persoane este practic blocat. Instanţa de judecată va respinge cererea ca tardiv introdusă, în condiţiile în care reclamantul a luat cunoştinţă de existenţa actului ulterior prescrierii termenului de 6 luni de la data emiterii acestuia. Or, potrivit art. 21 din Constituţie, "Orice persoană se poate adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime". Este adevărat că, potrivit art. 126 alin. (2) din Constituţie, legiuitorul are competenţa de a stabili procedura de judecată, iar în considerarea unor situaţii deosebite, pot fi adoptate reguli speciale, însă norma constituţională menţionată nu justifică reglementarea unor prevederi legale care să aibă ca efect încălcarea unui drept.
    De altfel, în acest sens s-a pronunţat constant Curtea Europeană a Drepturilor Omului, de exemplu în Cauza Prince Hans-Adam II de Lichtenstein contra Germaniei, 2001, precum şi Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 189 din 2 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 307 din 5 aprilie 2006.
    Totodată, Curtea constată că, prin Legea nr. 262/2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 510 din 30 iulie 2007, Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 a fost modificată şi completată, unele dintre aceste modificări vizând, spre exemplu, dispoziţiile art. 11 referitoare la termenul de introducere a acţiunii în contencios administrativ. Astfel, dacă în vechea redactare aceste dispoziţii prevedeau, la alin. (2), că, pentru motive temeinice, cererile pot fi introduse şi peste termenul de 6 luni stabilit la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data emiterii actului, în noua redactare, ca urmare a modificărilor menţionate, textul de lege prevede că limită a termenului de introducere a cererii termenul de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoştinţă, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz. Aşa fiind, Curtea constată că, în cazul termenelor legale pentru introducerea acţiunii în contencios administrativ, legiuitorul a intervenit pentru a corecta reglementările anterioare, urmând însă, ca şi în cazul termenelor legale specifice procedurii prealabile, prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004, să procedeze în acelaşi sens, pentru îndepărtarea viciului de constituţionalitate şi armonizarea prevederilor legii în ansamblul său.
    Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992,
    CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
    În numele legii
    DECIDE:
    1. Respinge ca neîntemeiată excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 7 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie ridicată de Mihaela Florea în Dosarul nr. 3.791/109/2006 al Curţii de Apel Piteşti - Secţia comercială şi de contencios administrativ şi fiscal.
    2. Admite excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 7 alin. (7) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, ridicată de acelaşi autor în acelaşi dosar al aceleiaşi instanţe, şi constată că textul de lege este neconstituţional în măsura în care termenul de 6 luni de la data emiterii actului se aplică plângerii prealabile formulate de persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept decât destinatarul actului.
    Definitivă şi general obligatorie.
    Decizia se comunică celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului.
    Pronunţată în şedinţa publică din data de 27 septembrie 2007.
    PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,
    prof. univ. dr. IOAN VIDA
    Magistrat-asistent,
    Claudia-Margareta Krupenschi
    ----