DECIZIE 318 09/06/2020

DECIZIA nr. 318 din 9 iunie 2020referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 55 alin. (1) din Legea concurenței nr. 21/1996

EMITENT

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

Publicat în MONITORUL OFICIAL nr. 781 din 27 august 2020

Valer Dorneanu	- președinte
Cristian Deliorga	- judecător
Marian Enache	- judecător
Daniel Marius Morar	- judecător
Mona-Maria Pivniceru	- judecător
Gheorghe Stan	- judecător
Livia Doina Stanciu	- judecător
Elena-Simina Tănăsescu	- judecător
Varga Attila	- judecător
Ionița Cochințu	- magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Sorin-Ioan-Daniel Chiriazi.1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 55 alin. (1) din Legea concurenței nr. 21/1996, excepție ridicată de Societatea Universal Construct Market - S.A. din Sibiu în Dosarul nr. 3.386/2/2016 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 1.255D/2017.2. La apelul nominal se prezintă, pentru autoarea excepției de neconstituționalitate, doamna avocat Oana Stratula, cu împuternicire avocațială depusă la dosar, iar pentru partea Consiliul Concurenței, doamna inspector de concurență Lavinia Moraru, cu delegație depusă la dosar. Procedura de citare este legal îndeplinită.3. Magistratul-asistent referă asupra cauzei și arată că partea Consiliul Concurenței a depus note scrise, prin care solicită respingerea excepției de neconstituționalitate ca neîntemeiată.4. Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul apărătorului ales al autoarei excepției de neconstituționalitate, care solicită Curții să constate că excepția este întemeiată, astfel cum a fost motivată prin notele scrise aflate la dosarul cauzei, prin care a fost invocată excepția. În concret se precizează că art. 55 alin. (1) din Legea concurenței nr. 21/1996 este contrar libertății economice și dreptului de proprietate privată, în condițiile în care sancțiunea amenzii aplicate pentru pretinsul fapt anticoncurențial săvârșit se raportează la întreaga cifră de afaceri a societății. Față de această împrejurare, susține că este afectat accesul liber al persoanei la o activitate economică și întreg patrimoniul economic, prin sancționarea în raport cu bunuri și servicii care nu au format o piață relevantă pentru o înțelegere anticoncurențială. În acest context, precizează aspecte legate de activitatea principală desfășurată de operatorul economic în cauză, iar în proporție de peste 98% din cifra de afaceri este realizată din alte activități distincte de cea pentru care a fost sancționat. De asemenea, face referire la ceilalți operatori economici care au încheiat mai multe înțelegeri verticale anticoncurențiale și la cuantumurile amenzilor primite de aceștia, apoi le raportează la speța de față și consideră că este încălcat principiul proporționalității. În continuare, prezintă diferite opinii cu privire la modul cum ar trebui calculate și aplicate sancțiunile în materie. În final, apreciază că aplicarea unei sancțiuni prin cuprinderea și a altor activități generatoare de venituri impozabile din activități care nu sunt anticoncurențiale determină o privare de proprietate, contrară dispozițiilor constituționale care interzic confiscarea averii dobândite licit, și solicită admiterea excepției de neconstituționalitate astfel cum a fost formulată.5. Având cuvântul, reprezentantul Consiliului Concurenței solicită respingerea excepției de neconstituționalitate, având în vedere faptul că prevederile criticate au mai format obiectul controlului de constituționalitate și nu au intervenit modificări legislative care să conducă la schimbarea jurisprudenței. În acest sens menționează jurisprudența Curții Constituționale în materie și arată că prin aceasta instanța de contencios constituțional a reținut că prevederile criticate nu contravin prevederilor constituționale, context în care prezintă considerentele avute în vedere la pronunțarea deciziilor Curții.6. Reprezentantul Ministerului Public solicită respingerea excepției de neconstituționalitate ca neîntemeiată. În acest sens arată că stabilirea cifrei totale de afaceri drept criteriu la care se raportează amenda, chiar dacă determină un cuantum mare al acesteia, nu poate atrage și neconstituționalitatea normelor criticate, întrucât, în ceea ce privește proporționalitatea, individualizarea se face în raport cu gravitatea faptei săvârșite, iar scopul pentru care au fost adoptate astfel de măsuri este acela că măsurile instituite trebuie să transmită un puternic mesaj de descurajare a contravenienților.
CURTEA,
având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:7. Prin Încheierea din 7 martie 2017, pronunțată în Dosarul nr. 3.386/2/2016, Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 55 alin. (1) din Legea concurenței nr. 21/1996, excepție ridicată de Societatea Universal Construct Market - S.A. din Sibiu într-o cauză având ca obiect soluționarea unei cereri prin care se solicită suspendarea efectelor juridice ale unei decizii emise de Consiliul Concurenței în temeiul Legii nr. 21/1996, precum și anularea în parte a acesteia.8. În motivarea excepției de neconstituționalitate se susține, în esență, că prevederile criticate sunt neconstituționale, deoarece îngrădesc nepermis de mult accesul la activitățile economice și afectează întreg patrimoniul operatorului economic, mai ales dacă sancțiunea este aplicabilă și în raport cu bunuri și servicii care nu sunt incidente în contextul înțelegerii anticoncurențiale și care nu au format o piață relevantă pentru o înțelegere anticoncurențială, aspect ce se transpune într-o veritabilă confiscare anticoncurențială. Prin modalitatea lacunară în care este redactată, legea nu specifică dacă cifra de afaceri s-ar referi la toate activitățile desfășurate de întreprindere sau doar la acelea privind serviciile sau produsele care au făcut obiectul practicii anticoncurențiale. În acest context se prezintă posibile modalități de interpretare și aplicare a legii în mod concret speței, precizându-se faptul că, în virtutea prevederilor art. 2 alin. (3) din Legea nr. 21/1996, când întreprinderile participă la o grupare realizată pe cale convențională prin acord, înțelegere etc., dispozițiile acestei legi se aplică fiecărei întreprinderi, ținându-se seama de principiul proporționalității între faptă și sancțiune.9. Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal nu și-a exprimat opinia cu privire la excepția de neconstituționalitate.10. Potrivit dispozițiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate. 11. Guvernul apreciază că excepția de neconstituționalitate este inadmisibilă, deoarece vizează modul de interpretare și aplicare a normelor criticate.12. Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepția de neconstituționalitate.
CURTEA,
examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, notele scrise depuse, susținerile părților prezente, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele: 13. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze prezenta excepție.14. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 55 alin. (1) din Legea concurenței nr. 21/1996, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 153 din 29 februarie 2016, care au următorul cuprins: (1) Constituie contravenții și se sancționează cu amendă de la 0,5% la 10% din cifra de afaceri totală realizată în anul financiar anterior sancționării următoarele fapte, săvârșite cu intenție sau din neglijență de întreprinderi sau asociații de întreprinderi:
a) încălcarea prevederilor art. 5 și 6 din prezenta lege, precum și a prevederilor art. 101 și 102 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene;
b) nenotificarea unei concentrări economice, potrivit prevederilor art. 13 alin. (1) și (2), înainte de punerea în aplicare a acesteia, cu excepția cazului în care sunt incidente prevederile art. 13 alin. (7) sau s-a acordat o derogare conform art. 13 alin. (8);
c) realizarea unei operațiuni de concentrare economică cu încălcarea prevederilor art. 13 alin. (6)-(8);
d) punerea în practică a unei operațiuni de concentrare economică, declarată incompatibilă printr-o decizie a Consiliului Concurenței, potrivit prevederilor art. 47 alin. (4) lit. a);
e) neîndeplinirea unei obligații, a unei condiții sau a unei măsuri impuse printr-o decizie luată potrivit prevederilor prezentei legi.15. În susținerea neconstituționalității acestor dispoziții legale sunt invocate prevederile constituționale ale art. 44 referitor la dreptul de proprietate privată, ale art. 45 privind libertatea economică și ale art. 53 privind restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți. De asemenea, este menționat art. 1 privind protecția proprietății din Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.16. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea observă că soluția legislativă criticată a mai format obiectul controlului de constituționalitate, raportat la critici și prevederi constituționale similare, sens în care este, spre exemplu, Decizia nr. 191 din 9 aprilie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 572 din 11 iulie 2019, prin care Curtea a respins ca neîntemeiată excepția de neconstituționalitate.17. Cu acel prilej s-a reținut că prin Hotărârea din 27 septembrie 2006, pronunțată în Cauza T-59/02, Archer Daniels Midland Co împotriva Comisiei Comunităților Europene, Tribunalul Uniunii Europene a statuat că, în cazul în care scopul amenzii s-ar limita doar la a nega profitul așteptat sau avantajul scontat, întreprinderea nu va ține seama suficient de faptul că acest comportament constituie o încălcare a art. 101 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene. A privi amenda doar ca o compensare pentru prejudiciile create ar echivala cu negarea efectului descurajator pe care aceasta trebuie să-l aibă și care se referă la comportamentul viitor, dar și a caracterului punitiv al unei astfel de măsuri în legătură cu respectiva încălcare comisă. Similar, în cazul unei întreprinderi care este activă pe un număr mare de piețe și are o capacitate financiară deosebit de mare, luarea în calcul doar a cifrei de afaceri de pe piața relevantă nu poate fi suficientă pentru a asigura amenzii un efect de descurajare. Cu cât o întreprindere este mai mare și cu cât are la dispoziție mai multe resurse globale care îi permit să acționeze în mod independent pe piață, cu atât mai mult trebuie să fie conștientă de importanța rolului său în ceea ce privește buna funcționare a concurenței pe piață. În acest context, a ține cont de cifra de afaceri totală, în scopul de a calcula cuantumul amenzii, nu duce la o amendă disproporționată.18. În ceea ce privește normele naționale ce reglementează în materie de concurență, criticate în prezenta cauză, acestea constituie o transpunere a prevederilor europene, care s-a realizat prin mai multe acte normative, în acest sens fiind, spre exemplu, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 75/2010 privind modificarea și completarea Legii concurenței nr. 21/1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 459 din 6 iulie 2010. 19. Acest act normativ a fost adoptat cu scopul de a putea fi aplicate eficient la nivel național prevederile art. 101 și ale art. 102 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, atât din punctul de vedere al deciziilor pe care autoritatea națională de concurență are competența, în temeiul Regulamentului Consiliului (CE) nr. 1/2003 al Consiliului din 16 decembrie 2002 privind punerea în aplicare a normelor de concurență prevăzute la art. 81 și 82 din tratat, să le adopte, cât și din punctul de vedere al obligațiilor de cooperare pe care Consiliul Concurenței le are în raporturile cu Comisia Europeană și celelalte autorități de concurență din statele membre, având în vedere faptul că, potrivit prevederilor art. 5 din Regulamentul (CE) nr. 1/2003, Consiliul Concurenței, alături de autoritățile de concurență ale statelor membre, a devenit competent să aplice prevederile art. 101 și ale art. 102 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, în cazuri individuale, precum și faptul că, în temeiul regulamentului anterior menționat, Consiliul Concurenței a dobândit obligații exprese în materie de concurență.20. Totodată, Curtea constată că soluția legislativă criticată, în dinamica legislativă, s-a regăsit la art. 51 alin. (1) și art. 53 alin. (1), iar în urma republicărilor succesive, în prezent acestea constituie conținutul art. 55 alin. (1) din Legea nr. 21/1996. Din examinarea conținutului normativ al Legii nr. 21/1996, Curtea observă că prevederile art. 55 alin. (1), care sancționează faptele anticoncurențiale, fac parte din capitolul VI - Sancțiuni. 21. Față de această împrejurare, Curtea observă că, raportându-se la jurisprudența sa în materie, prin Decizia nr. 191 din 9 aprilie 2019, precitată, a arătat că, având în vedere impactul încălcărilor regulilor de concurență, care produc consecințe grave atât economiei în ansamblul său, cât și, în mod direct, consumatorilor și celorlalte întreprinderi de pe piață, pentru a fi eficiente, sancțiunile trebuie să transmită un puternic mesaj de descurajare contravenienților și să fie într-un cuantum necesar realizării efectului disuasiv. Regimul sancționator contravențional aplicabil în domeniul concurenței comportă anumite trăsături specifice, cum ar fi amenzile prevăzute în cuantumuri foarte ridicate și aplicabilitatea limitată a dreptului comun în materie contravențională (Decizia nr. 556 din 7 iunie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 560 din 15 august 2007, și Decizia nr. 243 din 4 martie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 288 din 14 aprilie 2008). Stabilirea „cifrei de afaceri totală“ drept criteriu de raportare în cadrul individualizării sancțiunii, chiar dacă determină în final cuantumuri mari ale amenzii, nu poate determina neconstituționalitatea textului de lege criticat, cu atât mai mult cu cât individualizarea amenzii se face în funcție de gravitatea faptei săvârșite (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 490 din 21 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 92 din 6 februarie 2014). Astfel, Consiliul Concurenței - autoritatea competentă să constate și să sancționeze contravențiile prevăzute de Legea concurenței - trebuie să individualizeze sancțiunea aplicată, ținând seama de gravitatea și durata faptei și de consecințele sale asupra concurenței (a se vedea și Decizia nr. 556 din 7 iunie 2007 și Decizia nr. 243 din 4 martie 2008, precitate).22. Totodată, prin Decizia nr. 490 din 21 noiembrie 2013, precitată, Curtea a observat că astfel de amenzi, instituite ca procent din cifra de afaceri și care pot determina cuantumuri mari ale sancțiunilor, pot fi regăsite în diverse domenii în care impactul încălcărilor poate produce consecințe grave, fiind reglementate, spre exemplu, de Legea energiei electrice și a gazelor naturale nr. 123/2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 485 din 16 iulie 2012, de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 111/2011 privind comunicațiile electronice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 925 din 27 decembrie 2011, sau de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 13/2013 privind serviciile poștale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 139 din 15 martie 2013. De asemenea, Curtea a reținut că nivelul maxim al amenzilor pentru contravențiile săvârșite în domeniul concurenței în unele state membre ale Uniunii Europene este stabilit la aceeași cotă, potrivit Studiului întocmit la data de 8 august 2013 de Directoratul pentru afaceri financiare și economice - Comitetul pentru concurență din cadrul Organizației pentru Cooperare și Dezvoltare Economică.23. În ceea ce privește reglementarea unor sancțiuni de natura celor instituite prin normele criticate, Curtea, în jurisprudența sa, a arătat că legiuitorul este liber să reglementeze referitor la răspunderea contravențională a persoanei juridice sau fizice, întrucât niciun articol din Legea fundamentală nu interzice reglementarea unei astfel de răspunderi (a se vedea în acest sens Decizia nr. 128 din 10 martie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 425 din 6 iunie 2016, paragraful 19).24. Reglementarea unor contravenții și a sancțiunilor aplicabile are drept consecință diminuarea patrimoniului operatorului economic, dar aceasta este o măsură justificată obiectiv și rațional, de imperativul protejării interesului social și al ordinii de drept, prin adoptarea unor reguli specifice de preîntâmpinare și sancționare a faptelor care generează sau ar putea genera fenomene economice negative (a se vedea, ad similis, Decizia nr. 308 din 13 iunie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 461 din 25 iulie 2013, și Decizia nr. 128 din 10 martie 2016, precitată, paragraful 16). În acest context, Curtea constată că, potrivit art. 44 alin. (9) din Constituție, bunurile destinate, folosite sau rezultate din infracțiuni ori contravenții pot fi confiscate numai în condițiile legii. 25. De asemenea, Curtea observă că, potrivit art. 1 paragraful 2 din Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, deși la art. 1 paragraful 1 se prevede dreptul la respectarea bunurilor și lipsirea de proprietate numai pentru cauza de utilitate publică și în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului internațional, acestea nu aduc atingere dreptului statelor de a adopta legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosința bunurilor conform interesului general sau pentru a asigura plata impozitelor ori a altor contribuții sau a amenzilor. Astfel, art. 1 paragraful 1 din Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale permite statelor contractante să adopte legile pe care le consideră necesare pentru a asigura plata impozitelor ori a altor contribuții sau a „amenzilor“. Potrivit jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, autoritățile naționale sunt cele care decid, în primul rând, ce fel de „amendă“ trebuie aplicată, deciziile luate în acest domeniu implicând o apreciere a problemelor politice, economice și sociale, apreciere pe care Convenția o lasă în competența statelor membre, acestea având la dispoziție o largă marjă de apreciere (a se vedea Decizia de inadmisibilitate din 21 martie 2006, pronunțată în Cauza Valico - S.R.L. împotriva Italiei, Decizia de inadmisibilitate din 19 noiembrie 2013, pronunțată în Cauza Electrosan - S.R.L. împotriva României, paragraful 17, și Hotărârea din 18 iunie 2013, pronunțată în Cauza S.C. Complex Herta Import Export - S.R.L. Lipova împotriva României, paragraful 32).26. Prin urmare, întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură să determine reconsiderarea jurisprudenței Curții Constituționale, atât soluția, cât și considerentele cuprinse în aceste decizii își păstrează valabilitatea și în cauza de față, iar excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 55 alin. (1) din Legea concurenței nr. 21/1996, în raport cu dispozițiile constituționale, convenționale menționate în susținerea acesteia, urmează a fi respinsă ca neîntemeiată.27. Referitor la dispozițiile art. 53 din Legea fundamentală, Curtea observă că acestea nu au incidență în cauză, nefiind aplicabilă ipoteza prevăzută de normele constituționale invocate, deoarece prevederile criticate nu reglementează cu privire la restrângerea exercițiului vreunui drept sau al vreunei libertăți fundamentale. 28. În ceea ce privește celelalte aspecte menționate de autoarea prezentei excepții de neconstituționalitate prin care prezintă posibile modalități de interpretare și aplicare a prevederilor art. 55 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 la speța dedusă judecății, Curtea observă că acestea tind, pe de o parte, spre o legiferare pe cale de interpretare și, pe de altă parte, la o interpretare și o aplicare a normelor criticate în sensul dorit de autoarea excepției de neconstituționalitate. Or, Curtea constată că asemenea critici nu intră în competența de soluționare a instanței de contencios constituțional, care, potrivit art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, „se pronunță numai asupra constituționalității actelor cu privire la care a fost sesizată, fără a putea modifica sau completa prevederile supuse controlului“, întrucât singura autoritate legiuitoare a țării este Parlamentul, potrivit art. 61 alin. (1) din Constituție, iar, în ceea ce privește interpretarea și aplicarea legii în situații concrete supuse judecății, acestea sunt aspecte ce țin de competența instanțelor de judecată sau a celor chemați să dea efectivitate normelor legale, inclusiv prin prisma art. 148 din Constituție.29. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,
CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
În numele legii
DECIDE:
Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Societatea Universal Construct Market - S.A. din Sibiu în Dosarul nr. 3.386/2/2016 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și constată că dispozițiile art. 55 alin. (1) din Legea concurenței nr. 21/1996 sunt constituționale în raport cu criticile formulate.
Definitivă și general obligatorie.
Decizia se comunică Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Pronunțată în ședința din data de 9 iunie 2020.
PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE
prof. univ. dr. VALER DORNEANU
Magistrat-asistent,
Ionița Cochințu
-----