DECIZIE Nr. 45 din 17 mai 1994
privind constituţionalitatea Regulamentului Camerei Deputaţilor, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 50 din 25 februarie 1994

EMITENT

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

Publicat în  MONITORUL OFICIAL NR. 131 din 27 mai 1994



Curtea Constituţională a fost sesizată de către preşedintele Camerei Deputaţilor, prin adresa nr. 8 din 1 martie 1994, ca, în conformitate cu prevederile art. 144 lit. b) din Constituţie şi ale art. 21 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, să se pronunţe asupra constituţionalităţii Regulamentului Camerei Deputaţilor, aprobat prin Hotărârea nr. 8 din 24 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 50 din 25 februarie 1994.
Deoarece sesizarea a fost formulată chiar de către preşedintele Camerei Deputaţilor, nu s-a mai cerut şi un punct de vedere, art. 21 din Legea nr. 47/1992 neprevăzând aceasta obligaţie într-o atare situaţie.
Având în vedere dispoziţiile art. 144 lit. b) din Constituţie, precum şi ale art. 2, art. 3, art. 12 şi art. 21 din Legea nr. 47/1992, Curtea Constituţională constata ca este competenţa sa verifice constituţionalitatea Regulamentului Camerei Deputaţilor.
CURTEA CONSTITUŢIONALĂ,
ţinând seama de prevederile Constituţiei, ale Legii nr. 47/1992 şi ale Regulamentului Camerei Deputaţilor, precum şi de raportul judecătorului-raportor, retine următoarele:
Pentru examinarea conformitatii prevederilor Regulamentului Camerei Deputaţilor cu prevederile Constituţiei se impune, mai întâi, precizarea naturii juridice şi a locului acestui regulament în sistemul actelor normative şi desigur a sferei normelor juridice pe care, potrivit Constituţiei, regulamentul o poate acoperi.
Parlamentul României poate adopta, potrivit Constituţiei, următoarele categorii de acte juridice : legi constituţionale, legi organice, legi ordinare [art. 72 alin. (1)]; regulamentul şedinţelor comune [art. 62 alin. (1)]; moţiunea de cenzura (art. 112). Fiecare camera a Parlamentului poate adopta următoarele acte juridice: regulamentul propriu de organizare şi funcţionare [art. 61 alin. (1)]; hotărâri [art. 64 şi art. 74 alin. (2)]; moţiuni [art. 64 şi art. 111 alin (2)].
Din examinarea acestor dispoziţii constituţionale, precum şi a celor care prevăd procedura de legiferare (art. 72-78) rezultă ca Regulamentul Camerei Deputaţilor, prin conţinutul şi procedura de adoptare, nu se încadrează în categoria legilor. Aceasta pentru ca, spre deosebire de lege, regulamentul poate reglementa numai organizarea interna şi funcţionarea Camerei, este votat numai de către a Camera şi nu este supus promulgării. Este adevărat ca art. 74 din Constituţie stabileşte ca hotărârile privind regulamentele Camerelor se adoptă, ca şi legile organice, cu votul majorităţii membrilor fiecărei Camere, dar acest lucru nu este îndestulător pentru a da regulamentului o alta natura juridică decît aceea de hotărâre.
Majoritatea absolută impusa de Constituţie pentru adoptarea unei asemenea hotărâri urmăreşte să asigure o exprimare cît mai larga a voinţei deputaţilor în prevederile regulamentare, - lucru firesc într-un sistem parlamentar democratic care implica, prin definiţie, o majoritate şi o opoziţie parlamentară. Iata de ce Regulamentul Camerei Deputaţilor este o hotărâre şi urmează a fi supus regimului constituţional al acestei categorii de acte juridice.
Cît priveşte sfera normelor juridice care, potrivit Constituţiei României, este de nivelul Regulamentului Camerei Deputaţilor, trebuie stabilită prin identificarea efectelor juridice rezultind din sistematizarea dispoziţiilor constituţionale privind Parlamentul, precum şi prin interpretarea art. 61 alin. (1) coroborat cu art. 66 - 71 din legea fundamentală.
Reglementările constituţionale privind Parlamentul României au următoarea structura: Organizare şi funcţionare (secţiunea 1); Statutul deputaţilor şi al senatorilor (secţiunea a 2-a); Legiferarea (secţiunea a 3-a).
Aceasta structurare tehnica juridică nu rămâne fără importante consecinţe juridice cît priveşte conţinutul normativ al Regulamentului Camerei Deputaţilor. Ea explica şi motiveaza unele constatări ale Curţii privind constituţionalitatea prevederilor regulamentare.
Din aceasta structurare a dispoziţiilor constituţionale, precum şi din interpretarea art. 61 alin (1), art. 66-71 şi art. 74 alin. (1) din Constituţie rezultă următoarele constatări:
1. Prevederile Regulamentului Camerei Deputaţilor sunt constituţionale în măsura în care privesc numai organizarea interna şi funcţionarea Camerei Deputaţilor.
2. Aceste prevederi sunt constituţionale numai în măsura în care nu reglementează materii care, potrivit dispoziţiilor constituţionale, trebuie reglementate prin alte acte juridice.
3. În legătură cu statutul deputaţilor, urmează a se observa ca prin Constituţie acesta este reglementat distinct de organizarea interna, de unde rezultă indubitabil ca regulamentul nu poate depăşi limitele organizării proprii. Este fără indoiala ca, în general, un regulament de organizare şi funcţionare a unei structuri, inclusiv statale, poate conţine şi reguli de statut al membrilor ce compun structura respectiva. În situaţia în care însă legea dispune ca acest lucru nu este posibil, regulamentul nu poate cuprinde asemenea norme. Putem constata ca asemenea limitări sunt prevăzute explicit prin Constituţie, ele rezultind din structura dispoziţiilor privind Parlamentul României, precum şi din conţinutul textelor constituţionale ale: art. 68 potrivit căruia alte incompatibilităţi se stabilesc prin lege organică; art. 71 potrivit căruia cuantumul indemnizaţiei şi celelalte drepturi se stabilesc prin lege. Desigur, exista şi dispoziţii constituţionale care stabilesc chiar ele probleme de statut al deputaţilor.
Ca atare, faţă de aceste dispoziţii de o claritate incontestabila, rezultă intenţia Constituţiei de a scoate anumite prevederi din sfera de reglementare a regulamentului.
Mai mult, aceste dispoziţii constituţionale urmăresc sa realizeze o simetrie între reglementările cuprinse în regulamentele celor două Camere parlamentare, din moment ce ele au aceeaşi legitimitate, cu mici deosebiri, aceleaşi împuterniciri şi, desigur, deputaţii şi senatorii au acelaşi statut.
4. Din moment ce Regulamentul Camerei Deputaţilor este o hotărâre care reglementează organizarea interna şi proprie a Camerei, prevederile sale nu pot stabili drepturi şi obligaţii decît pentru deputaţi, precum şi pentru autorităţile, demnitarii şi funcţionarii publici, în funcţie de raporturile constituţionale pe care le au cu Camera. Ca atare, prin Regulamentul Camerei Deputaţilor nu se pot stabili drepturi şi mai ales obligaţii în sarcina unor subiecte de drept din afară Camerei Deputaţilor, subiecte de drept care nu se încadrează în cele circumstantiate mai înainte. Asemenea prevederi pot cuprinde numai legile, în accepţiunea de acte juridice ale parlamentului.
5. Regulamentul Camerei Deputaţilor fiind un act juridic inferior Constituţiei şi legilor nu poate cuprinde reguli de fond ce sunt de domeniul acestora, dar poate cuprinde reguli de procedura pentru realizarea acestor reglementări.
Aceste reguli trebuie să permită doar valorificarea dispoziţiilor constituţionale şi legale, neputindu-le afecta în ceea ce priveşte domeniul de reglementare şi conţinutul.
6. Unele articole din Regulamentul Camerei Deputaţilor reproduc fidel articole din Constituţie, procedeu utilizat frecvent în legislaţia românească. Evident, în asemenea situaţii, constituţionalitatea acestor prevederi este în afară discuţiei.
Faţa de precizările de principiu făcute mai înainte, următoarele prevederi ale Regulamentului Camerei Deputaţilor urmează a fi considerate neconstituţionale:
Articolul 7, potrivit căruia invalidarea alegerii se poate propune numai pentru frauda electorală. Legea nr. 68/1992 pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului, prin art. 25 lit. f), da dreptul Biroului Electoral Central sa anuleze alegerile dintr-o circumscripţie electorală în cazul în care votarea şi stabilirea rezultatului alegerilor au avut loc prin fraude de natura sa modifice atribuirea mandatelor. Ca atare, frauda electorală este un motiv de anulare a alegerilor. Validarea alegerii, o spune, deşi indirect, chiar art. 6 din Regulamentul Camerei Deputaţilor, implica verificarea legalităţii alegerii deputaţilor, ceea ce înseamnă, evident, mai mult decît verificarea fraudei electorale.
Ca atare, invalidarea nu se poate limita numai la frauda electorală, ci şi la neîndeplinirea oricăreia dintre condiţiile constituţionale şi legale privind alegerea deputaţilor, cum ar fi condiţiile pentru a candida, soluţionarea contestaţiilor de către birourile electorale şi justiţie, respectarea prevederilor legale referitoare la atribuirea mandatelor etc. Acesta este sensul validării prevăzute în art. 67 alin. (1) din Constituţie, iar art. 7 din regulament restringe acest sens.
Articolul 18, privind părăsirea unui grup parlamentar şi interdicţia trecerii în altul, vine în contradictie cu art. 61 alin. (3), precum şi cu art. 66 din Constituţie, ca fiind o ingradire a mandatului reprezentativ. De altfel, în legătură cu aceasta problema, Curtea Constituţională s-a pronunţat prin Decizia nr. 44/1993, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 190 din 10 august 1993, iar conform art. 145 alin. (2) din Constituţie, deciziile Curţii Constituţionale sunt obligatorii.
Articolul 20, Formularea alin. 1, care stabileşte alegerea Biroului permanent, creează aparenta a doua structuri distincte, şi anume: preşedintele Camerei Deputaţilor şi Biroul permanent. Or, art. 61 alin. (2) din Constituţie este în sensul că Biroul permanent al Camerei Deputaţilor cuprinde preşedintele şi ceilalţi membri. De altfel, dacă s-ar fi reluat formularea din titlul secţiunii, o asemenea neconformitate ar fi fost evitata.
De asemenea, adaosul din alin. 3, pe cît posibil, este în conflict cu art. 61 alin (5) din Constituţie care este categoric. Textul este deci neconstitutional deoarece adauga la Constituţie.
Articolul 23 alin 2, privind stabilirea numărului de locuri în Biroul permanent prin folosirea cuvintului 'unor', creează impresia şi posibilitatea excluderii altor grupuri parlamentare, venind astfel în conflict cu dispoziţiile art. 61 alin. (5) din Constituţie care impune respectarea configuraţiei politice a Camerei, fără rezerve.
Articolul 48 alin. 2, privind dreptul comisiei de a decide ca anumite lucrări să se desfăşoare fără prezenta unor reprezentanţi ai Guvernului, contravine art. 110 alin. (2) din Constituţie, mai ales ca unii miniştri pot fi şi deputaţi. Potrivit art. 110 alin. (2), membrii Guvernului au acces la lucrările Parlamentului, iar prin Parlament urmează a se înţelege toate structurile sale, nu numai Camerele. Ca atare, este o exagerare evidenta şi contrară Constituţiei ca un ministru să fie primit la activitatea unei comisii doar la chemarea acesteia. De altfel, accesul membrilor Guvernului la lucrările Parlamentului este o consecinţa a votului de încredere acordat Guvernului şi, ca atare, acest acces trebuie să fie liber şi asigurat.
Articolul 71, prevazind dreptul comisiei de ancheta de a cita orice persoană, contravine mai multor dispoziţii constituţionale. Ancheta parlamentară este un mijloc de realizare a controlului parlamentar, iar acest control este circumstantiat cît priveşte subiectele supuse controlului prin art. 110 din Constituţie. Desigur şi alte dispoziţii constituţionale stabilesc un drept de control, dar cu nuantari şi precizări precum art. 31 alin. (5), potrivit căruia controlul parlamentar asupra serviciilor publice de radio şi televiziune se reglementează prin lege organică.
Anumiti demnitari şi funcţionari publici nu pot fi însă controlati prin comisiile de ancheta deoarece Constituţia, stabilind raporturile juridice dintre autorităţile publice, instituie reguli distincte.
Astfel, Preşedintele României poate fi pus sub acuzare pentru înaltă trădare, în condiţiile art. 84 alin. (3) din Constituţie, numai de către Camera Deputaţilor şi Senat, în şedinţa comuna, cu votul a cel puţin două treimi din numărul deputaţilor şi senatorilor. De asemenea, el poate fi suspendat din funcţie, în condiţiile art. 95 din Constituţie, de Camera Deputaţilor şi Senat, în şedinţa comuna, cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor, iar eventualele explicaţii privind faptele ce i se imputa pot fi date Parlamentului şi nu unei comisii.
Totodată, judecătorii sunt independenţi şi se supun numai legii (art. 123 alin. (2) din Constituţie), iar rolul de consiliu de disciplina pentru ei îl are numai Consiliul Superior al Magistraturii [art. 133 alin. (2) coroborat cu art. 124 alin. (1) din Constituţie]. Orice dispoziţie regulamentara care ar implica posibilitatea citarii unui judecător în faţa unei comisii parlamentare de ancheta încalcă evident dispoziţiile constituţionale care stabilesc, chiar dacă implicit, separaţia puterilor în stat, şi, desigur independenta judecătorilor şi supunerea lor numai legii. De asemenea, citarea unui cetăţean în faţa unei comisii parlamentare, ca martor sau în orice alta calitate, contravine dispoziţiilor constituţionale privind libertăţile cetăţeneşti şi justiţia. Desigur, nimic nu împiedica comisiile parlamentare sa invite anumite persoane pentru a da relaţii în legătură cu obiectul anchetei.
De altfel, 'art. 68' al Regulamentului Camerei Deputaţilor delimiteaza sfera controlului şi o coroborare a art. 71, care prevede atribuţiile comisiei de ancheta, cu acest articol ar fi evitat depăşirea competentelor. În legătură cu acest text este aplicabilă constatarea facuta la pct. 4 din considerentele prezentei decizii.
În fine, cît priveşte 'art. 71 alineatul penultim', el contravine art. 108 din Constituţie care da numai Camerei Deputaţilor dreptul de a cere urmărirea penală a ministrilor. De aceea nu se justifica trimiterea la o alta autoritate.
Articolul 84 alin. 1, omite nejustificat enumerarea la subiectele iniţiativei legislative a "cel puţin 500.000 de cetăţeni cu drept de vot" [art. 146 alin. (1) din Constituţie]. În structura Constituţiei, iniţiativa legislativă trebuie să se refere la categoriile de legi astfel cum sunt prevăzute ele de către art. 72 din Constituţie. Or, legile constituţionale sunt una dintre aceste categorii, lucru confirmat şi de regulament prin art. 107. Este deci o omisiune care este parţial reparată prin art. 113 alin. 1 din regulament. De altfel, în structura regulamentului, despre legile constituţionale se vorbeşte numai la procedura de vot. În funcţie de reconsiderarea acestui text, trebuie completate corespunzător şi celelalte prevederi ale secţiunii, implicit cele de la mediere, cu luarea în consideraţie şi a art. 147 alin. (2) din Constituţie.
Articolul 113 alin. 5, care prevede majorităţile necesare adoptării actelor, prin exprimarea "celelalte hotărâri" restringe sfera actelor pe care le poate adopta Camera Deputaţilor. De aceea, constituţional, ea trebuie înlocuită cu exprimarea 'celelalte acte'.
Articolul 114, care da rol decisiv votului preşedintelui Camerei în caz de paritate de voturi, contravine dispoziţiilor constituţionale privind majorităţile cerute pentru adoptarea actelor, dispoziţii ce nu fac asemenea delimitari (vezi art. 74 din Constituţie).
Singura soluţie constituţională rezultind din poziţia juridică egala la vot a tuturor deputaţilor este, în situaţia paritatii de voturi, repetarea votului.
Articolul 118, privind dezbaterea obiectiei de neconstituţionalitate, detaliază, la nivelul deciziei parlamentare, prevederile constituţionale privind controlul constituţionalităţii.
Din modul cum sunt redactate prevederile acestui articol nu rezultă diferenţa constituţională în ceea ce priveşte efectele deciziilor Curţii Constituţionale pronunţate în controlul prealabil al legilor şi în controlul constituţionalităţii regulamentelor, care este un control posterior sau sanctionator.
Rezultă ca, şi în cazul unei decizii de neconstituţionalitate a unor prevederi neregulamentare, decizia Curţii Constituţionale poate fi înlăturată prin votul Camerei.
Ca atare, acest articol contravine art. 145 alin. (1) din Constituţie care prevede posibilitatea inlaturarii obiectiei de neconstituţionalitate numai pentru legi. În cazul Regulamentului Camerei Deputaţilor, art. 22 alin. (4) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale obliga Camera sa reexamineze dispoziţiile, pentru punerea lor de acord cu prevederile Constituţiei.
Articolul 124 alin. 4, privind mijloacele de informare în masa, contravine dispoziţiilor constituţionale privind libertatea de exprimare şi dreptul la informare (art. 30 şi art. 31). În litera şi spiritul Constituţiei, comentarea în presa tine de libertatea de exprimare şi de dreptul la informarea corecta a cetăţenilor asupra treburilor publice. Denaturarea informaţiilor, abaterile, încălcarea regulilor se înscriu în sfera larga a delictelor de presa, iar acestea, potrivit art. 30 alineatul final din Constituţie, se stabilesc prin lege care, desigur, numai ea poate stabili şi sancţiunile.
Articolul 128 alin. 2 partea finala, care da dreptul preşedintelui Camerei de a decide dacă verificarea cvorumului legal este necesară, înlocuieşte aprecierea (votul) Camerei într-o problemă importanţa şi delicata, contravenind art. 64 din Constituţie.
Articolul 148 alineatul final, privind răspunsurile la întrebări, contravine dispoziţiilor art. 112 alin. (1) din Constituţie care nu limitează sursele (cauzele, motivele) motiunii de cenzura.
Articolul 156 alin. 2, circumscriind interpelarea numai la adresa Guvernului, contravine, dispoziţiilor art. 111 alin. (1) din Constituţie care obliga şi pe membrii Guvernului sa răspundă la interpelări.
Articolul 162 alin. 2 şi 3, privind dreptul deputaţilor de a cere informaţii şi date, contravine dispoziţiilor art. 110 din Constituţie care permit solicitarea de informaţii şi documente doar de către Camere sau de către comisiile parlamentare, prin intermediul preşedinţilor acestora, iar solicitarea acestora este legată de informarea Parlamentului. Apoi, din formularea larga ar rezultă posibilitatea intervenţiei deputatului în sfera puterii judecătoreşti. Un asemenea lucru este neconstitutional şi cu consecinţe imprevizibile.
Articolul 168 alin. 2. Definitia data imunitatii parlamentare este inutila şi, desigur, neconstitutionala deoarece art. 69 şi 70 din Constituţie îi delimiteaza sfera. Modul de redactare a alin. 2 este neconstitutional fiindca ambiguitatea sa poate primi interpretări care depăşesc aceasta sfera.
Articolul 171 alin. 2, stabilind infracţiuni şi pedepse, contravine dispoziţiilor art. 72 alin. (3) lit. f) din Constituţie potrivit cărora infracţiunile, pedepsele şi regimul executării acestora se stabilesc prin lege organică, precum şi ale art. 23 alin. (9) din Constituţie potrivit cărora nici o pedeapsă nu poate fi stabilită sau aplicată decît în condiţiile şi în temeiul legii.
Articolul 171 alin. 1,3 şi 4, privind protecţia juridică, contravin dispoziţiilor art. 16 din Constituţie, creind privilegii unor categorii de cetăţeni, precum şi ale art. 72 alin. (3) din Constituţie.
Articolul 175, privind definirea funcţiilor publice de autoritate, contravine dispoziţiilor art. 72 alin. (3) lit. i) din Constituţie, potrivit cărora statutul funcţionarilor publici se stabileşte numai prin lege organică, iar nominalizarea funcţiilor publice de autoritate este o problemă de statut al funcţionarilor, deci de lege, mai ales ca determinarea acestor funcţii trebuie să fie aceeaşi şi pentru Senat.
Articolul 178. Prin aplicarea acestui text, vag redactat, se pot crea situaţii contrare Constituţiei, atât timp cît nu precizează ce fel de funcţii conferite de state străine pot ocupa deputaţii români. Apoi, aceasta este o problemă de statut al parlamentarului.
Articolul 192, partea finala este neconstitutional pentru ca impune obligaţii consiliilor locale şi judeţene. Un asemenea lucru îl poate face numai legea, iar dispoziţia regulamentara încalcă art. 119 din Constituţie privind principiul autonomiei locale.
Articolul 192, art. 193 şi art. 194, privind unele drepturi, sunt neconstituţionale deoarece stabilesc probleme ce ţin de statutul deputaţilor.
Articolul 195 alin. 2 partea finala şi alin. 3, privind absentele, contravin regulilor privind cvorumul legal şi majoritatilor impuse de Constituţie pentru adoptarea actelor Parlamentului, stabilite prin art. 64 şi art. 74. Faptul ca deputatul nu este considerat absent tine de disciplina în Camera, dar regulamentul nu poate evita respectarea exigenţelor constituţionale privind majoritatea.
Articolul 196, privind concediile, este neconstitutional deoarece stabileşte probleme ce ţin de statutul deputaţilor, fiind vorba de drepturi ale parlamentarilor.
Articolul 208, interzicind asocierea personalului încadrat în serviciile Camerei Deputaţilor în partide politice şi dreptul la greva, este neconstitutional. El încalcă dispoziţiile art. 37 alin. (3) din Constituie potrivit cărora categoriile de funcţionari care nu se pot asocia în partide politice se stabilesc prin lege, precum şi dispoziţiile art. 40 alin. (2) din Constituţie potrivit cărora tot legea stabileşte limitele exercitării dreptului la greva.
Având în vedere considerentele expuse, în temeiul art. 144 lit. b) din Constituţie şi ale art. 13 alin. (1) lit. A. b) din Legea nr. 47/1992,
CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
În numele legii
DECIDE:
1. Constata ca art. 7, art. 18, art. 20 alin. 1 şi alin. 3, art. 23 alin. 2, art. 48 alin. 2, art. 71, art. 84 alin. 1, în sensul omiterii iniţiativei de revizuire a Constituţiei, art. 113 alin. 5, art. 114, art. 118, art. 124 alin. 4, art. 128 alin. 2 partea finala, art. 148 alineatul final, art. 156 alin. 2, art. 162 alin. 2 şi alin. 3, art. 168 alin. 2, art. 171, art. 175, art. 178, art. 192, art. 193, art. 194, art. 195 alin. 2 partea finala şi alin. 3, art. 196 şi art. 208 din Regulamentul Camerei Deputaţilor sunt neconstituţionale.
2. Prezenta decizie se comunică Camerei Deputaţilor şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Deliberarea a avut loc la data de 17 mai 1994 şi la ea au participat Vasile Gionea, preşedinte, Viorel Mihai Ciobanu, Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin Bucur Vasilescu şi Victor Dan Zlatescu, judecători.
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,
prof. dr. VASILE GIONEA
Magistrat-asistent,
Gabriela Dragomirescu
-------------------------