DECIZIE Nr. 141 din 14 decembrie 1994
cu privire la constituţionalitatea Legii pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 50 din 12 august 1994 privind instituirea unei taxe de trecere a frontierei în vederea constituirii unor resurse destinate protecţiei sociale
EMITENT
  • CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
  • Publicat în  MONITORUL OFICIAL NR. 353 din 21 decembrie 1994



    Curtea Constituţională a fost sesizată, la data de 30 noiembrie 1994, de către 28 de senatori, şi anume: domnii Gabor Menyhert Hajdu, Gheorghe Frunda, Voicu Valentin Glodean, Mihail Iurcu, Andrei Tugulea, Tiberiu Vladislav, Valentin Corneliu Gabrielescu, Ioan-Paul Popescu, Emilian Buzica, Alexandru Paleologu, Constantin Moiceanu, doamna Maria Matilda Tetu, domnii Emil Tocaci, Ion Manea, Vasile Vetisanu, Petre Constantin Buchwald, Lajos Magyari, Denes Sereş, Iosif Csapo, Gabor Kozsokar, Tanase Tavala, Constantin-Ticu Dumitrescu, Radu Vasile, Sorin-Adrian Vornicu-Nichifor, Dan-Constantin Vasiliu, Ovidiu-Corneliu Popescu, Sabin Ivan şi Ion Paun Otiman în legătură cu neconstituţionalitatea Legii pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 50 din 12 august 1994.
    De asemenea, la data de 2 decembrie 1994, Curtea Constituţională a mai fost sesizată de către 66 de deputaţi, şi anume : domnii Karoly Kerekes, Iuliu Vida, Zoltan Szilagyi, Matei Barna Elek, Gheorghe Tokay, Ladislau Borbely, Jolt Zoltan Fekete, Francisc Pecsi, Alexandru Sassu, doamnele Paula-Maria Ivanescu, Rada Istrate, domnii Victor Bostinaru, Adrian Severin, Petre Roman, Ioan Adrian Vilau, Dumitru Calance, Cristian Rădulescu, Gheorghe Tarna, Teodor Luputiu, Mihai Chiriac, Emil Boros, Constantin Arhire, Viorel Lixandroiu, Vasile Nistor, Ion Gurau, Teodor Moldovan, Ilie Ştefan, Alexandru Brezniceanu, Otto-Ernest Weber, Sergiu George Rizescu, Teodor Vintilescu, Ion Berciu, Iosif Alfred Mazalik, Ioan Muresan, Sorin Victor Lepsa, Mircea Ioan Popa, Ion Hui, Constantin Ionescu, Remus-Constantin Opris, Alexandru Simionovici, Aurelian Paul Alecu, Mircea-Mihai Munteanu, Ion Cornita, Gheorghe Comanescu, Costel Paunescu, Radu Livezeanu, Ion Dinu, Razvan Dobrescu, Valentin Argesanu, Petre Dugulescu, Gabriel Ţepelea, doamna Teodora Bertzi, domnii Corneliu Dorin Gavaliugov, Ervin Zoltan Szekely, Imre Andras, Valentin Iuliano, Varujan Vosganian, Slavomir Gvozdenovici, Emeric Feric, Anton Nicolau, Constantin-Romeo Dragomir, Calin Emil Anastasiu, Alexandru Konya, Zsolt Szilaghyi, George Iulian Stancov şi Petru Burca cu privire la neconstituţionalitatea aceleiaşi legi.
    Curtea Constituţională, în temeiul art. 3 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, constata ca este competenţa să soluţioneze cele doua sesizări care s-au înaintat cu respectarea prevederilor art. 144 lit. a) din Constituţie şi ale art. 17 alin. (1) din Legea nr. 47/1992.
    În sesizarea grupului de senatori se arata ca prin Decizia nr. 71/1993 Curtea Constituţională a statuat ca, întrucît taxa pentru trecerea frontierei este destinată plăţii ajutoarelor de încălzire, ea este constituţională până la împlinirea termenului de plată a acestor ajutoare, după această dată taxa constituind "exclusiv un impediment de ordin financiar care grevează dreptul la libera circulaţie, care nu se încadrează în nici una dintre ipotezele prevăzute de art. 49 din Constituţie". De aceea, se considera ca Ordonanţa Guvernului nr. 50/1994, aprobată prin legea ce face obiectul sesizării, "a ignorat, pur şi simplu, poziţia Curţii Constituţionale, reinstaurând o taxa permanenta de care condiţioneaza exercitarea unui drept fundamental al cetăţeanului", deşi în decizia sus-menţionată se precizase ca "o asemenea modalitate nu poate avea caracter de principiu". De asemenea, se considera ca instituirea taxei este contrară prevederilor art. 25 din Constituţie ce garantează dreptul la libera circulaţie, cît şi ale art. 49 din Constituţie, întrucît nu se încadrează în nici una dintre ipotezele limitativ prevăzute de alin. (1) ale acestui articol. Din alt punct de vedere, al reglementărilor internaţionale privind drepturile omului, se apreciază ca instituirea taxei de trecere a frontierei este contrară art. 13 alin. 2 din Declaraţia Universala a Drepturilor Omului şi art. 2 pct. 2 al Protocolului nr. 4 la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale. Totodată, se considera ca instituirea taxei respective este contrară Actului final al Conferintei pentru securitate şi cooperare în Europa, semnat la Helsinki în anul 1975, Documentului final al Reuniunii de la Madrid pentru securitate şi cooperare în Europa şi Documentului final al Reuniunii de la Viena a reprezentanţilor statelor participante la Conferinţa pentru securitate şi cooperare în Europa. În ce priveşte posibilitatea Guvernului de a corecta periodic taxa, se apreciază ca aceasta va ingreuna şi mai mult exercitarea dreptului la libera circulaţie, contrar prevederilor art. 49 din Constituţie.
    În sesizarea grupului de deputaţi se arata, în esenta, ca legea sus-menţionată este neconstitutionala, întrucît taxa de trecere a frontierei constituie un impediment de ordin financiar "care grevează dreptul la libera circulaţie" în contradictie cu prevederile art. 25 alin. (1) din Constituţie, potrivit căruia dreptul la libera circulaţie în ţara şi în străinătate este garantat, precum şi cu Declaraţia Universala a Drepturilor Omului, pactele şi tratatele internaţionale privitoare la aceste drepturi, potrivit cărora statele semnatare şi-au asumat obligaţia de a usura circulaţia internationala a persoanelor. De asemenea, se considera ca legea contravine şi art. 53 alin (2) din Constituţie, potrivit căruia sistemul de impuneri trebuie să asigure "aşezarea justa a sarcinilor fiscale". În alta ordine de idei se considera ca, potrivit art. 7 din ordonanţa, taxa este destinată finanţării unor măsuri de protecţie socială existente şi până în prezent, cu resurse asigurate din bugetul de stat, şi nicidecum unor noi măsuri care ar justifica contribuţia populaţiei prin noi taxe, astfel cum a fost cazul dispoziţiei legale ce a făcut obiectul Deciziei Curţii Constituţionale nr. 71/1993, prin care s-a statuat ca o asemenea taxa nu poate avea un "caracter de principiu", ci numai "pentru instituirea unei măsuri de protecţie în temeiul art. 43 alin. (1) din Constituţie".
    În temeiul art. 19 din Legea nr. 47/1992, sesizările au fost comunicate preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului, care nu au comunicat punctele lor de vedere.
    Întrucît cele doua sesizări privesc neconstituţionalitatea aceleiaşi legi, s-a procedat la conexarea lor, pronunţăndu-se decizia de faţa.
    CURTEA CONSTITUŢIONALĂ,
    având în vedere cele doua sesizări de neconstituţionalitate primite, legea ce face obiectul controlului de constituţionalitate, prevederile Constituţiei şi ale Legii nr. 47/1992, retine următoarele:
    În esenta, motivele de neconstituţionalitate invocate în cele doua sesizări privesc aspecte legate de reglementările internaţionale referitoare la drepturile omului şi aspecte legate de incidenţa art. 49 alin. (1) şi art. 53 alin. (2) din Constituţie.
    Referitor la reglementările internaţionale privind drepturile omului, motivele invocate se întemeiază pe prevederile art. 20 din Constituţie, potrivit cărora dispoziţiile referitoare la drepturile şi libertăţile fundamentale trebuie interpretate şi aplicate în concordanta cu Declaraţia Universala a Drepturilor Omului şi cu pactele şi tratatele internaţionale la care România este parte, ce au ca obiect aceste drepturi, iar în caz de neconcordanta între pactele sau tratatele respective şi legile interne, prioritatea o au reglementările internaţionale.
    În sesizarea grupului de senatori se susţine ca instituirea taxei ar fi contrară art. 13 alin. 2 din Declaraţia Universala a Drepturilor Omului, potrivit căruia "orice persoană are dreptul de a părăsi orice ţara, inclusiv a sa, şi de a reveni în ţara sa".
    Acest motiv de neconstituţionalitate nu poate fi reţinut, întrucît numai prohibirea dreptului de libera circulaţie ar fi contrară prevederii respective. Or, asa cum se precizează în însăşi sesizarea grupului de senatori, ca şi, de altfel, în aceea a grupului de deputaţi, instituirea taxei reprezintă un impediment de ordin financiar în exercitarea dreptului de libera circulaţie, nu o interdicţie.
    De asemenea, în sesizarea grupului de senatori se susţine ca instituirea taxei ar fi contrară "literei şi spiritului" documentelor de la Helsinki, Madrid şi Viena referitoare la securitatea şi cooperarea europeană, fără însă a se preciza în ce sens sau cu referire la ce prevedere a acestor documente se vadeste contrarietatea.
    Este de observat, însă, ca aceste documente internaţionale nu au semnificatia unor tratate sau pacte privind drepturile omului şi ca numai Declaraţia Universala a Drepturilor Omului a fost incorporată, prin art. 20 alin. (1) din Constituţie, în dreptul intern, în sensul că orice prevedere legală trebuie interpretată şi aplicată în concordanta cu prevederile sale. De aceea, nici aceasta critica nu poate constitui un motiv de neconstituţionalitate.
    În sesizarea grupului de deputaţi se susţine ca orice măsură de ingreunare - inclusiv de ordin financiar - a "contactelor umane internaţionale" ar fi contrară prevederilor din reglementările internaţionale şi, deci, neconstitutionala. Potrivit însă pct. 3 din Protocolul nr. 4 la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale, dreptul la libera circulaţie poate fi restrîns prin lege pentru motivele limitativ menţionate în acea prevedere. De aceea, o măsura restrictiva, în situaţia în care se încadrează în acele prevederi, nu poate fi considerată ca fiind contrară reglementărilor internaţionale referitoare la drepturile omului, astfel încât motivul invocat, ce nu face nici o distincţie din acest punct de vedere, nu poate fi reţinut ca justificind neconstituţionalitatea taxei.
    În fine, în sesizarea grupului de senatori se considera ca instituirea taxei este contrară insesi prevederilor pct. 3 din Protocolul nr. 4 la convenţia sus-menţionată, ratificată de ţara noastră, potrivit cărora dreptul la libera circulaţie în alta ţara poate fi restrîns numai prin lege, dacă această măsură este necesară, într-o societate democratica, pentru securitatea naţionala, siguranţa publică, menţinerea ordinii publice, prevenirea faptelor penale, protecţia sănătăţii sau a moralei ori pentru protejarea drepturilor şi libertăţilor altora.
    În sesizare nu se precizează motivele pentru care instituirea taxei este contrară acestor prevederi. Este, însă, de menţionat ca prevederilor pct. 3 din Protocolul nr. 4 la convenţia sus-menţionată le corespund dispoziţiile art. 49 alin. (1) din Constituţie care, sub anumite aspecte, au un caracter mai restrictiv. Ţinând seama de dispoziţiile art. 20 alin. (1) din Constituţie, potrivit cărora dispoziţiile acesteia referitoare la drepturile şi libertăţile fundamentale se interpretează şi se aplică în concordanta cu prevederile pactelor şi tratatelor internaţionale privind drepturile omului, rezultă ca reglementările pct. 3 din Protocolul nr. 4 constituie un criteriu de interpretare şi aplicare a dispoziţiilor constituţionale ale art. 49, astfel încât esenţiale pentru determinarea constituţionalităţii unei dispoziţii legale sunt prevederile acestui articol, al cărui conţinut trebuie interpretat în concordanta cu norma internationala.
    În consecinţa, rezultă ca motivele invocate în legătură cu incidenţa reglementărilor internaţionale pentru determinarea constituţionalităţii Legii pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 50/1994 nu pot fi reţinute ca justificind caracterul neconstitutional al acestei legi.
    În legătură cu incidenţa art. 49 din Constituţie, după cum s-a statuat prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 71/1993 referitoare la constituţionalitatea taxei pentru trecerea frontierei în vederea alimentarii fondurilor necesare ajutorului pentru încălzirea locuinţelor în perioada 1 noiembrie 1993 - 30 aprilie 1994 şi prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 75/1994 referitoare la constituţionalitatea abilitarii Guvernului pentru instituirea unei taxe de trecere a frontierei în vederea constituirii unor resurse destinate protecţiei sociale, taxa pentru trecerea frontierei constituie un impediment de ordin financiar, care restringe exerciţiul dreptului la libera circulaţie prevăzut de art. 25 alin. (1) din Constituţie.
    De aceea legitimitate constituţională a acestei taxe poate rezultă exclusiv din prevederile art. 49 din Constituţie.
    Ţinând seama ca în legea de abilitare s-a prevăzut ca destinaţia taxei este constituirea unor resurse necesare protecţiei sociale şi ca, potrivit art. 7 din ordonanţa, astfel cum a fost modificată prin legea de aprobare, sumele încasate din taxa de trecere a frontierei sunt destinate plăţii ajutoarelor sociale şi a altor drepturi de asistenţa socială, rezultă ca dintre motivele care pot justifica restrîngerea unor drepturi, potrivit art. 49 alin. (1) din Constituţie, singurul care ar putea fi avut în vedere este cel legat de apărarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.
    Pe acest temei, Curtea Constituţională a statuat, prin Decizia nr. 71/1993, ca stabilirea taxei în scopul alimentarii fondurilor destinate plăţii ajutorului pentru încălzirea locuinţelor pe perioada 1 noiembrie 1993 - 30 aprilie 1994 este constituţională, ţinând seama de "situaţia excepţionala rezultată din lipsa fondurilor bugetare necesare instituirii unei măsuri de protecţie în temeiul art. 43 alin. (1) din Constituţie".
    Prin aceasta decizie s-a statuat, totodată, ca "o asemenea modalitate nu poate avea un caracter de principiu", întrucît "ar constitui exclusiv un impediment de ordin financiar ce grevează dreptul la libera circulaţie, care nu se încadrează în nici una dintre ipotezele prevăzute la art. 49 din Constituţie".
    Din prevederile art. 1 al ordonanţei rezultă ca taxa de trecere a frontierei a fost instituită "în vederea constituirii unor resurse suplimentare pentru acordarea unor drepturi de protecţie socială". Deci, potrivit reglementări, taxa are valoare de principiu, nemaiavând un caracter excepţional legat de aplicarea unei anumite măsuri de protecţie socială.
    Asa cum s-a statuat prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 75/1994, întrucît taxa de trecere a frontierei afectează un drept fundamental - dreptul la libera circulaţie -, "ea nu poate fi instituită decît dacă se impune pentru apărarea unor drepturi ale cetăţenilor". Ţinând seama de scopul abilitarii, asemenea drepturi nu pot fi decît cele din domeniul protecţiei sociale. Aceasta presupune ca legiuitorul sa stabilească în folosul căror drepturi anume a fost instituită taxa. Determinarea acestor drepturi nu poate fi, însă, generica, asa cum se prevede la art. 1 din ordonanţa - "drepturi de protecţie socială" - sau la art. 7 astfel cum a fost modificat de legiuitor - "plata ajutoarelor sociale şi a altor drepturi de asistenţa socială" -, ci în mod concret, deoarece potrivit alin. (2) al art. 49 din Constituţie "restrîngerea trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o" şi nu se poate stabili aceasta proportionalitate decît în considerarea unui anumit drept pentru realizarea căruia, asa cum prevede alin. (1) al aceluiaşi articol, restrîngerea "se impune". Cu alte cuvinte, restrîngerea unui drept constituţional - în cazul de faţa a dreptului la libera circulaţie prevăzut la art. 25 din Constituţie - în scopul apărării unor drepturi ale cetăţenilor este posibila, potrivit art. 49 din Constituţie, numai în considerarea unui anume drept, ca o măsura ce se impune, întrucît, fără aceasta restringere, dreptul respectiv ar fi grav afectat şi, potrivit principiului proportionalitatii, numai în limitele necesare pentru ca acel drept sa nu fie, cel puţin în parte, compromis. În fond, în aceasta situaţie, un drept este afectat prin lege pentru salvgardarea altui drept, a cărui importanţa legiuitorul o considera primordială. Or, în lipsa precizarii dreptului în folosul căruia are loc restrîngerea, din simpla referire la drepturile de protecţie socială (art. 1 din ordonanţa) sau la drepturile de asistenţa socială (art. 7 din ordonanţa) nu rezultă nici ca aceasta restringere "se impune" - cum prevede alin. (1) al art. 49 din Constituţie - şi nici ca ea este proporţională cu situaţia care a determinat-o - cum prevede alin (2) al aceluiaşi articol. Dimpotriva, din art. 1 al ordonanţei rezultă ca taxa are un caracter de principiu, definitiv, şi ca este destinată constituirii de resurse suplimentare pentru alimentarea unor fonduri ale bugetului asigurărilor sociale de stat. Prin intermediul acestor fonduri, deci media, taxa este destinată plăţii unor drepturi definite, însă, generic, fără a se putea deduce în ce măsura ele ar fi compromise fără aceasta restringere.
    Este adevărat ca, potrivit art. 53 alin. (1) din Constituţie, cetăţenii au obligaţia să contribuie, prin impozite şi prin taxe, la cheltuielile publice, iar plata drepturilor de asigurări sociale constituie o cheltuiala publică. Însă, potrivit alin. (2) al aceluiaşi articol, sistemul legal de impuneri trebuie să asigure aşezarea justa a sarcinilor fiscale, ceea ce presupune luarea în considerare a unor venituri, valori sau prestaţii, nu simpla exercitare a unui drept constituţional, cum este dreptul la libera circulaţie. De principiu, o taxa are justificarea într-o prestaţie a unei autorităţi publice. Altminteri, dacă afectează exclusiv realizarea unui drept fundamental, ea reprezintă un impediment financiar, de natura a restringe neconstitutional exerciţiul acestui drept.
    Din cele arătate rezultă ca Legea pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 50/1994 este neconstitutionala întrucît:
    - instituie o restrictie a dreptului la libera circulaţie prevăzut de art. 25 din Constituţie, cu caracter permanent şi de principiu;
    - reprezintă un impediment financiar în exercitarea dreptului la libera circulaţie care nu se justifica, în sensul art. 49 din Constituţie, ca o măsura ce se impune pentru apărarea unui alt drept care, fără aceasta restrictie, ar fi grav compromis;
    - constituie o măsura adoptată cu eludarea principiului proportionalitatii prevăzut la alin. (2) al art. 49 din Constituţie, întrucît nu se poate retine ca măsurile de protecţie socială, în parte cel puţin, nu ar mai fi realizabile fără instituirea acestei taxe, cît timp ele se suporta din bugetul asigurărilor sociale de stat aprobat prin lege;
    - constituie o măsura contrară principiului asezarii juste a sarcinilor fiscale prevăzute la art. 53 alin. (2) din Constituţie, întrucît reprezintă o taxa instituită pe simplul exerciţiu al unui drept constituţional, fără a fi justificată în nici un fel de o prestaţie a unei autorităţi publice.
    Având în vedere considerentele expuse, vazind şi dispoziţiile art. 20, art. 25 alin. (1), art. 49, art. 53 alin. (2), art. 144 lit. a) şi art. 145 alin. (1) din Constituţie, precum şi ale art. 20 din Legea nr. 47/1992,
    CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
    În numele legii
    DECIDE:
    Declara ca Legea pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 50 din 12 august 1994 privind instituirea unei taxe de trecere a frontierei în vederea constituirii unor resurse destinate protecţiei sociale este neconstitutionala.
    Decizia se comunică Preşedintelui României, precum şi preşedintelui Camerei Deputaţilor şi preşedintelui Senatului, în scopul deschiderii procedurii prevăzute de art. 145 alin. (1) din Constituţie, şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
    Deliberarea a avut loc la data de 14 decembrie 1994 şi la ea au participat Vasile Gionea, preşedinte, Mihai Constantinescu, Miklos Fazakas, Ion Filipescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru şi Victor Dan Zlatescu, judecători.
    PREŞEDINTELE
    CURŢII CONSTITUŢIONALE,
    prof. dr. VASILE GIONEA
    Magistrat-asistent,
    Constantin Burada
    -------------------------