DECIZIE nr. 903 din 16 octombrie 2007referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor Ordonanţei Guvernului nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor şi ale art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004
Publicat în
MONITORUL OFICIAL nr. 763 din 12 noiembrie 2007
Ioan Vida - preşedinteNicolae Cochinescu - judecătorAspazia Cojocaru - judecătorAcsinte Gaspar - judecătorPetre Ninosu - judecătorIon Predescu - judecătorValentin Zoltan Puskas - judecătorTudorel Toader - judecătorAugustin Zegrean - judecătorAntonia Constantin - procurorGabriela Dragomirescu - magistrat-asistent şefPe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor Ordonanţei Guvernului nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor şi ale art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie ridicată de Valentin-Stelian Bădescu în Dosarul nr. 9.095/3/2006 al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal.La apelul nominal se prezintă autorul excepţiei, personal, constatându-se lipsa Ministerului Apărării Naţionale, faţă de care procedura de citare este legal îndeplinită.Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii dă cuvântul autorului excepţiei, care solicită admiterea excepţiei, sens în care reiterează susţinerile formulate în faţa instanţei de judecată. Depune note scrise.Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepţiei de neconstituţionalitate ridicate, întrucât apreciază că prevederile de lege criticate nu sunt contrare Constituţiei şi documentelor internaţionale invocate ca fiind încălcate.CURTEA,având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:Prin Încheierea din 20 iunie 2007, pronunţată în Dosarul nr. 9.095/3/2006, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor Ordonanţei Guvernului nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor şi ale art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Excepţia a fost ridicată de Valentin-Stelian Bădescu din Bucureşti în cadrul recursului declarat împotriva Sentinţei civile nr. 3.680/2006 a Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin care i s-a respins ca neîntemeiată acţiunea având ca obiect anularea unei decizii de imputare prin care s-a stabilit în sarcina sa răspunderea materială.În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate se susţine:- Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998 este neconstituţională "sub aspecte intrinseci şi extrinseci". Astfel, sub aspect "intrinsec", procedând "la o listare a asemănărilor şi deosebirilor dintre Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor, aprobată prin Legea nr. 25/1999, şi Decretul nr. 207/1976 privind răspunderea materială a militarilor", autorul excepţiei arată că "interpretarea raţională şi sistematică a literei şi a spiritului textelor de lege enunţate, în raport de sediul materiei, de aşezarea lor sistematică şi de raţiunea reglementării, conduce la concluzia certă că, deşi legiuitorul român a înţeles să anuleze în întregime actul normativ vechi, prin alin. (2) al ultimului articol - 52 - al noului act normativ, lucrarea s-a realizat numai de facto şi nu de iure". Cu excepţia prevederilor art. 43 din ordonanţa criticată, modificările "aduse Decretului nr. 207/1976 prin Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998 nu sunt de substanţă şi de natură să producă efecte juridice fundamentale justiţiabililor", astfel că abrogarea expresă a decretului "este de natură pur formală", fiind "în fapt, în vigoare şi astăzi." Sub aspect extrinsec, Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998 este contrară prevederilor consti tuţionale ale art. 16 alin. (1), art. 20, art. 21 alin. (1) - (3), art. 53 alin. (1) şi (2), art. 73 alin. (3) lit. p), art. 124 alin. (1) - (3) şi art. 126 alin. (1). Se invocă şi încălcarea art. 6 paragraful 1 şi art. 18 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, art. 14 din Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice, art. 10 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului şi art. 5.9 din Documentul Reuniunii de la Copenhaga din cadrul dimensiunii umane a O.S.C.E., 1990. De asemenea, cu privire la exigenţele impuse de art. 6 paragraful 1 din Convenţie, se face trimitere la jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului referitoare la dreptul la un tribunal independent şi imparţial, precum şi cea referitoare la soluţionarea litigiului într-un termen rezonabil. În esenţă, în opinia autorului excepţiei, Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998, care "prin existenţa unor organe administrative de jurisdicţie", "instituie proceduri administrativ-jurisdicţionale speciale de contestare a deciziilor de imputare în cadrul unui sistem de căi de atac succesive", contravine exigenţelor referitoare la un tribunal independent şi imparţial nu prin proceduri ca atare, ci prin persoanele care efectuează cercetarea administrativă ori soluţionează căile de atac care au calitatea de cadre militare active şi sunt influenţate de subiectivism. În legătură cu exigenţa constituţională şi convenţională privind soluţionarea litigiului într-un termen rezonabil, apreciază, în esenţă, că "existenţa procedurii administrative prealabile, ale cărei efecte în plan practic sunt îndoielnice, duce la îndepărtarea momentului rezolvării de către instanţă a conflictului de contencios administrativ, chiar dacă în această materie constatăm existenţa unei singure căi de atac, aceea a recursului". În sfârşit, autorul excepţiei consideră că prin abrogarea expresă a Decretului nr. 207/1976 Guvernul şi-a depăşit competenţa, întrucât, potrivit art. 1 pct. 7 lit. f) din Legea nr. 148/1998 privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe, acesta a fost abilitat cu "modificarea" decretului;- art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 contravine art. 21 alin. (1) şi (2) din Constituţie, deoarece "plângerea prealabilă nu este altceva decât o îngrădire a dreptului cetăţeanului de a se adresa justiţiei, precum şi faptul că obligativitatea acestei proceduri prealabile reprezintă numai tergiversarea soluţionării cauzelor", iar nu "un mijloc de remediere a unei eventuale nelegalităţi a actului administrativ atacat", fiind de "notorietate că aproape niciodată o instituţie publică (în speţă, Ministerul Apărării) nu şi-a revocat propriile acte".Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal apreciază că prevederile legale vizate de excepţie sunt constituţionale.În conformitate cu dispoziţiile art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate ridicate.Guvernul apreciază că excepţia de neconstituţionalitate ridicată este neîntemeiată. În acest sens, în legătură cu susţinerile privind art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, arată că "textul constituţional care se referă la caracterul facultativ al jurisdicţiilor speciale administrative nu este aplicabil prevederilor criticate care instituie obligaţia persoanei vătămate de a se adresa cu reclamaţie organului administrativ emitent mai înainte de sesizarea instanţei de judecată cu anularea actului considerat ilegal". Consideră că art. 7 alin. (1) din lege acordă autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhice superioare posibilitatea revocării, în tot sau în parte, a actului administrativ care este de natură să încalce un drept sau să producă o vătămare. Scopul prevederii este de a evita eventuale tergiversări în faţa instanţei de judecată sesizată cu înlăturarea vătămării. De altfel, nicio dispoziţie constituţională nu interzice instituirea prin lege a unei proceduri administrative prealabile, fără caracter jurisdicţional. În sensul celor arătate invocă jurisprudenţa Curţii Constituţionale în materie.În legătură cu susţinerile de neconstituţionalitate a prevederilor Ordonanţei Guvernului nr. 121/1998, arată că, potrivit art. 52 din aceasta, la data intrării ei în vigoare, Decretul nr. 207/1976 se abrogă, iar abrogarea "nu este de natură să încalce dispoziţiile constituţionale". De asemenea, Guvernul consideră că nu pot face obiectul controlului de constituţionalitate evenimente legislative, precum modificarea, completarea sau abrogarea actelor normative.Avocatul Poporului apreciază că dispoziţiile de lege criticate sunt constituţionale. Astfel, cât priveşte art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, consideră că procedura administrativă prealabilă pe care acesta o instituie nu contravine principiului constituţional al liberului acces la justiţie şi nici dreptului la un proces echitabil. În legătură cu criticile privind Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998, arată că aceasta nu încalcă prevederile constituţionale ale: art. 16 alin. (1), deoarece ele se aplică uniform tuturor cetăţenilor vizaţi de ipoteza normei, fără privilegii sau discriminări; art. 21 alin. (1) - (3) şi art. 53, ci, dimpotrivă, stabileşte prin art. 43 din ordonanţă posibilitatea sesizării instanţei de judecată competente în vederea reparării prejudiciului; art. 73 alin. (3) lit. p), care dispune cu privire la regimul general privind raporturile de muncă, iar ordonanţa reglementează răspunderea materială a militarilor, "deci un regim special".Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere.CURTEA,examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului şi Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile autorului excepţiei şi ale reprezentantului Ministerului Public, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:Curtea Constituţională constată că a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie prevederile Ordonanţei Guvernului nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 328 din 29 august 1998, aprobată prin Legea nr. 25/1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 34 din 28 ianuarie 1999, şi ale art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004.În legătură cu Legea nr. 554/2004, Curtea constată că aceasta a fost modificată şi completată prin Legea nr. 262 din 19 iulie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 510 din 30 iulie 2007, iar potrivit art. I pct. 7 al acesteia, art. 7 alin. (1) are următoarea redactare: "(1) Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia." Aşadar, prin prezenta decizie Curtea se va pronunţa asupra constituţionalităţii textului în actuala redactare.În opinia autorului excepţiei, Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998 contravine prevederilor constituţionale ale art. 16 alin. (1) privind egalitatea cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi fără discriminări, art. 20 referitor la "Tratatele internaţionale privind drepturile omului", art. 21 alin. (1) - (3) privind "Accesul liber la justiţie", art. 53 cu privire la "Restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi", art. 73 alin. (3) lit. p) care dispun reglementarea prin lege organică a regimului general privind raporturile de muncă, sindicatele, patronatele şi protecţia socială, art. 124 privind "Înfăptuirea justiţiei" şi art. 125 alin. (1), potrivit cărora "Justiţia se realizează prin Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi prin celelalte instanţe judecătoreşti stabilite de lege."De asemenea, autorul excepţiei invocă şi încălcarea art. 6 paragraful 1 privind dreptul oricărei persoane la judecarea cauzei sale în mod echitabil, în mod public şi într-un termen rezonabil, de către o instanţă independentă şi imparţială, instituită de lege, precum şi art. 18 privind "Limitarea folosirii restrângerii drepturilor", ambele din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale; art. 14 din Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice şi art. 10 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului care dispun cu privire la egalitatea persoanelor în faţa justiţiei şi dreptul la examinarea litigiului în mod echitabil şi public de către un tribunal competent, independent şi imparţial, stabilit prin lege şi art. 5.9 din Documentul Reuniunii O.S.C.E., 1990, de la Copenhaga privind dimensiunea umană, potrivit căruia "Toate persoanele sunt egale în faţa legii şi au dreptul, fără nici o discriminare, la o protecţie egală în faţa legii. În această privinţă, legea interzice orice discriminare şi garantează tuturor persoanelor o protecţie egală şi efectivă împotriva oricărei discriminări, oricare ar fi motivele."În sfârşit, în opinia autorului excepţiei, art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 contravine prevederilor constituţionale ale art. 21 alin. (1) şi (2).Examinând excepţia de neconstituţionalitate ridicată, Curtea reţine următoarele:I. Criticile de neconstituţionalitate a Ordonanţei Guvernului nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor, constând în susţineri potrivit cărora prin abrogarea expresă a Decretului nr. 207/1976 privind răspunderea materială a militarilor "Guvernul şi-a depăşit competenţa conferită de Parlament prin legea de abilitare" care prevedea "modificarea" decretului, precum şi caracterul ei pur formal al abrogării, întrucât, în fapt, acesta este în vigoare şi astăzi, sunt neîntemeiate.Curtea constată că, în conformitate cu art. 115 alin. (2) din Constituţie, prin legea specială de abilitare, Parlamentul trebuie să stabilească, în mod obligatoriu, atât domeniul în care Guvernul poate interveni cu reglementări juridice primare, cât şi data până la care poate să emită ordonanţe. În practica parlamentară s-a statuat că domeniul de reglementare pentru care Guvernul este împuternicit să emită ordonanţe simple trebuie să fie redactat sintetic, clar şi să exprime conţinutul actului normativ. Legea de abilitare trebuie să definească precis domeniul de legiferare în care Guvernul poate emite ordonanţe pentru modificarea, completarea sau chiar pentru abrogarea unor acte normative în vigoare la acea dată. De altfel, abrogarea, ca şi modificarea constituie evenimente legislative - procedee de tehnică legislativă - care nu pot face obiect al controlului de constituţionalitate. Aşa fiind, numai în măsura în care ordonanţa este emisă de Guvern fără existenţa împuternicirii date de Parlament în acest scop sau când prin conţinutul său aceasta sa-r îndepărta evident de domeniul pentru care Parlamentul a abilitat Guvernul să emită ordonanţe, numai într-un atare caz o asemenea ordonanţă este neconstituţională.Or, în cauză, domeniul de reglementare prevăzut în legea de abilitare este "răspunderea materială a militarilor", care la acea dată făcea obiectul Decretului nr. 207/1976. Ca urmare a operaţiunilor de modificare a decretului, din considerente de sistematizare şi evidenţă a legislaţiei a fost preferată soluţia legislativă a elaborării şi adoptării unui nou act normativ, cu acelaşi titlu şi al cărui cuprins răspunde în totalitate domeniului stabilit prin legea de abilitare.Se mai arată că Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998, care "prin existenţa unor organe administrative de jurisdicţie" "instituie proceduri administrativ-jurisdicţionale speciale de contestare a deciziilor de imputare în cadrul unui sistem de căi de atac succesive", contravine exigenţelor referitoare la un tribunal independent şi imparţial nu prin proceduri ca atare, ci prin persoanele care efectuează cercetarea administrativă ori soluţionează căile de atac care au calitatea de cadre militare active şi sunt influenţate de subiectivism. Autorul excepţiei consideră că se încalcă astfel art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, referitoare la dreptul persoanei de a fi judecată de un tribunal independent şi imparţial, precum şi jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului.Curtea constată că aceste susţineri nu pot fi reţinute, întrucât instituirea unei proceduri administrativ-jurisdicţionale nu contravine dispoziţiilor constituţionale cât timp decizia organului administrativ de jurisdicţie poate fi atacată în faţa unei instanţe de judecată, iar existenţa unor organe administrative de jurisdicţie nu poate să ducă la înlăturarea intervenţiei instanţelor judecătoreşti în condiţiile legii. În acest sens este jurisprudenţa constantă a Curţii Constituţionale, din care menţionăm, de exemplu, Decizia nr. 50 din 23 martie 1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 308 din 30 iunie 1999. De asemenea, existenţa unei proceduri prealabile administrativ-jurisdicţionale este acceptată şi în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, jurisprudenţă prin care, în legătură cu aplicarea art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, s-a statuat că raţiuni de flexibilitate şi eficienţă, care sunt pe deplin compatibile cu protecţia drepturilor omului, pot justifica intervenţia anterioară a unor organe administrative sau profesionale, ce nu satisfac sub fiecare aspect în parte exigenţele acestui articol.Pe de altă parte, "tribunalul" (indiferent de denumirea utilizată în legislaţii interne) prevăzut de art. 6 paragraful 1 din Convenţie este acea autoritate jurisdicţională la care este deschisă calea de atac pentru soluţionarea unei "contestaţii" privitoare la drepturile şi obligaţiile cu caracter civil sau pentru examinarea temeiniciei unei acuzaţii penale formulate împotriva unei persoane, iar exigenţele privind independenţa, imparţialitatea şi termenul rezonabil sunt garanţiile unui proces echitabil înscrise în acest text şi privesc nu numai dreptul la un tribunal, ci însuşi tribunalul. De altfel, Curtea Constituţională a reţinut, de exemplu, prin Decizia nr. 75 din 17 aprilie 1997, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 258 din 29 septembrie 1997, că art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale "are în vedere neîndoielnic procesele desfăşurate în cadrul activităţii instanţelor judecătoreşti", iar "procedurii administrativ-jurisdicţionale nu i se pot aplica automat dispoziţiile valabile celei proprii instanţelor judecătoreşti".Aşa fiind, Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998, aprobată prin Legea nr. 25/1999, care stabileşte o procedură administrativ-jurisdicţională specială referitoare la răspunderea materială a militarilor, nu este, sub aspectele criticate, neconstituţională, atâta vreme cât art. 43 prevede că, "În situaţia în care, după epuizarea acestor căi de atac, persoanele obligate la repararea prejudiciului în condiţiile prezentei ordonanţe consideră că au fost lezate într-un drept legitim se pot adresa instanţei judecătoreşti competente, potrivit legii." Criticile autorului excepţiei referitoare la calitatea persoanelor care efectuează cercetarea administrativă ori soluţionează căile de atac, precum şi numărul căilor de atac reprezintă opţiuni ale legiuitorului, iar nu probleme de constituţionalitate.În legătură cu celelalte dispoziţii din Constituţie şi din documente internaţionale invocate ca fiind încălcate, nu sunt formulate motive de neconstituţionalitate, astfel încât Curtea nu poate exercita controlul prin raportare la acestea.II. Cea de a doua critică de neconstituţionalitate vizează prevederile art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.În opinia autorului excepţiei, aceste dispoziţii contravin art. 21 alin. (1) şi (2) din Constituţie, întrucât "plângerea prealabilă nu este altceva decât o îngrădire a dreptului cetăţeanului de a se adresa justiţiei, precum şi faptul că obligativitatea acestei proceduri prealabile reprezintă numai tergiversarea soluţionării cauzelor", iar nu "un mijloc de remediere a unei eventuale nelegalităţi a actului administrativ atacat", fiind de "notorietate că aproape niciodată o instituţie publică (în speţă Ministerul Apărării) nu şi-a revocat propriile acte".Din examinarea acestor susţineri, Curtea constată că în redactarea modificată prin art. I pct. 7 din Legea nr. 262/2007, art. 7 alin. (1) criticat păstrează soluţia legislativă de principiu anterioară. Or, cu privire la constituţionalitatea art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, Curtea s-a pronunţat prin numeroase decizii în cauze în care, ca şi prezenta, se invoca încălcarea art. 21 din Constituţie şi cu motivări asemănătoare. Prin acele decizii, de exemplu, deciziile nr. 39 din 27 ianuarie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 165 din 24 februarie 2005, şi nr. 382 din 17 aprilie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 340 din 18 mai 2007, Curtea a respins excepţiile de neconstituţionalitate invocate.Soluţia şi considerentele care au justificat acele decizii îşi menţin valabilitatea şi în prezenta cauză, deoarece nu au intervenit elemente noi de natură să determine schimbarea jurisprudenţei.Faţă de cele de mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992,CURTEA CONSTITUŢIONALĂÎn numele legiiDECIDE:Respinge excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor Ordonanţei Guvernului nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor şi ale art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie ridicată de Valentin-Stelian Bădescu în Dosarul nr. 9.095/3/2006 al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal.Definitivă şi general obligatorie.Pronunţată în şedinţa publică din data de 16 octombrie 2007.PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,prof. univ. dr. IOAN VIDAMagistrat-asistent şef,Gabriela Dragomirescu_________
| EMITENT |
Ioan Vida - preşedinteNicolae Cochinescu - judecătorAspazia Cojocaru - judecătorAcsinte Gaspar - judecătorPetre Ninosu - judecătorIon Predescu - judecătorValentin Zoltan Puskas - judecătorTudorel Toader - judecătorAugustin Zegrean - judecătorAntonia Constantin - procurorGabriela Dragomirescu - magistrat-asistent şefPe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor Ordonanţei Guvernului nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor şi ale art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie ridicată de Valentin-Stelian Bădescu în Dosarul nr. 9.095/3/2006 al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal.La apelul nominal se prezintă autorul excepţiei, personal, constatându-se lipsa Ministerului Apărării Naţionale, faţă de care procedura de citare este legal îndeplinită.Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii dă cuvântul autorului excepţiei, care solicită admiterea excepţiei, sens în care reiterează susţinerile formulate în faţa instanţei de judecată. Depune note scrise.Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepţiei de neconstituţionalitate ridicate, întrucât apreciază că prevederile de lege criticate nu sunt contrare Constituţiei şi documentelor internaţionale invocate ca fiind încălcate.CURTEA,având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:Prin Încheierea din 20 iunie 2007, pronunţată în Dosarul nr. 9.095/3/2006, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor Ordonanţei Guvernului nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor şi ale art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Excepţia a fost ridicată de Valentin-Stelian Bădescu din Bucureşti în cadrul recursului declarat împotriva Sentinţei civile nr. 3.680/2006 a Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin care i s-a respins ca neîntemeiată acţiunea având ca obiect anularea unei decizii de imputare prin care s-a stabilit în sarcina sa răspunderea materială.În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate se susţine:- Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998 este neconstituţională "sub aspecte intrinseci şi extrinseci". Astfel, sub aspect "intrinsec", procedând "la o listare a asemănărilor şi deosebirilor dintre Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor, aprobată prin Legea nr. 25/1999, şi Decretul nr. 207/1976 privind răspunderea materială a militarilor", autorul excepţiei arată că "interpretarea raţională şi sistematică a literei şi a spiritului textelor de lege enunţate, în raport de sediul materiei, de aşezarea lor sistematică şi de raţiunea reglementării, conduce la concluzia certă că, deşi legiuitorul român a înţeles să anuleze în întregime actul normativ vechi, prin alin. (2) al ultimului articol - 52 - al noului act normativ, lucrarea s-a realizat numai de facto şi nu de iure". Cu excepţia prevederilor art. 43 din ordonanţa criticată, modificările "aduse Decretului nr. 207/1976 prin Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998 nu sunt de substanţă şi de natură să producă efecte juridice fundamentale justiţiabililor", astfel că abrogarea expresă a decretului "este de natură pur formală", fiind "în fapt, în vigoare şi astăzi." Sub aspect extrinsec, Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998 este contrară prevederilor consti tuţionale ale art. 16 alin. (1), art. 20, art. 21 alin. (1) - (3), art. 53 alin. (1) şi (2), art. 73 alin. (3) lit. p), art. 124 alin. (1) - (3) şi art. 126 alin. (1). Se invocă şi încălcarea art. 6 paragraful 1 şi art. 18 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, art. 14 din Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice, art. 10 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului şi art. 5.9 din Documentul Reuniunii de la Copenhaga din cadrul dimensiunii umane a O.S.C.E., 1990. De asemenea, cu privire la exigenţele impuse de art. 6 paragraful 1 din Convenţie, se face trimitere la jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului referitoare la dreptul la un tribunal independent şi imparţial, precum şi cea referitoare la soluţionarea litigiului într-un termen rezonabil. În esenţă, în opinia autorului excepţiei, Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998, care "prin existenţa unor organe administrative de jurisdicţie", "instituie proceduri administrativ-jurisdicţionale speciale de contestare a deciziilor de imputare în cadrul unui sistem de căi de atac succesive", contravine exigenţelor referitoare la un tribunal independent şi imparţial nu prin proceduri ca atare, ci prin persoanele care efectuează cercetarea administrativă ori soluţionează căile de atac care au calitatea de cadre militare active şi sunt influenţate de subiectivism. În legătură cu exigenţa constituţională şi convenţională privind soluţionarea litigiului într-un termen rezonabil, apreciază, în esenţă, că "existenţa procedurii administrative prealabile, ale cărei efecte în plan practic sunt îndoielnice, duce la îndepărtarea momentului rezolvării de către instanţă a conflictului de contencios administrativ, chiar dacă în această materie constatăm existenţa unei singure căi de atac, aceea a recursului". În sfârşit, autorul excepţiei consideră că prin abrogarea expresă a Decretului nr. 207/1976 Guvernul şi-a depăşit competenţa, întrucât, potrivit art. 1 pct. 7 lit. f) din Legea nr. 148/1998 privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe, acesta a fost abilitat cu "modificarea" decretului;- art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 contravine art. 21 alin. (1) şi (2) din Constituţie, deoarece "plângerea prealabilă nu este altceva decât o îngrădire a dreptului cetăţeanului de a se adresa justiţiei, precum şi faptul că obligativitatea acestei proceduri prealabile reprezintă numai tergiversarea soluţionării cauzelor", iar nu "un mijloc de remediere a unei eventuale nelegalităţi a actului administrativ atacat", fiind de "notorietate că aproape niciodată o instituţie publică (în speţă, Ministerul Apărării) nu şi-a revocat propriile acte".Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal apreciază că prevederile legale vizate de excepţie sunt constituţionale.În conformitate cu dispoziţiile art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate ridicate.Guvernul apreciază că excepţia de neconstituţionalitate ridicată este neîntemeiată. În acest sens, în legătură cu susţinerile privind art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, arată că "textul constituţional care se referă la caracterul facultativ al jurisdicţiilor speciale administrative nu este aplicabil prevederilor criticate care instituie obligaţia persoanei vătămate de a se adresa cu reclamaţie organului administrativ emitent mai înainte de sesizarea instanţei de judecată cu anularea actului considerat ilegal". Consideră că art. 7 alin. (1) din lege acordă autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhice superioare posibilitatea revocării, în tot sau în parte, a actului administrativ care este de natură să încalce un drept sau să producă o vătămare. Scopul prevederii este de a evita eventuale tergiversări în faţa instanţei de judecată sesizată cu înlăturarea vătămării. De altfel, nicio dispoziţie constituţională nu interzice instituirea prin lege a unei proceduri administrative prealabile, fără caracter jurisdicţional. În sensul celor arătate invocă jurisprudenţa Curţii Constituţionale în materie.În legătură cu susţinerile de neconstituţionalitate a prevederilor Ordonanţei Guvernului nr. 121/1998, arată că, potrivit art. 52 din aceasta, la data intrării ei în vigoare, Decretul nr. 207/1976 se abrogă, iar abrogarea "nu este de natură să încalce dispoziţiile constituţionale". De asemenea, Guvernul consideră că nu pot face obiectul controlului de constituţionalitate evenimente legislative, precum modificarea, completarea sau abrogarea actelor normative.Avocatul Poporului apreciază că dispoziţiile de lege criticate sunt constituţionale. Astfel, cât priveşte art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, consideră că procedura administrativă prealabilă pe care acesta o instituie nu contravine principiului constituţional al liberului acces la justiţie şi nici dreptului la un proces echitabil. În legătură cu criticile privind Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998, arată că aceasta nu încalcă prevederile constituţionale ale: art. 16 alin. (1), deoarece ele se aplică uniform tuturor cetăţenilor vizaţi de ipoteza normei, fără privilegii sau discriminări; art. 21 alin. (1) - (3) şi art. 53, ci, dimpotrivă, stabileşte prin art. 43 din ordonanţă posibilitatea sesizării instanţei de judecată competente în vederea reparării prejudiciului; art. 73 alin. (3) lit. p), care dispune cu privire la regimul general privind raporturile de muncă, iar ordonanţa reglementează răspunderea materială a militarilor, "deci un regim special".Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere.CURTEA,examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului şi Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile autorului excepţiei şi ale reprezentantului Ministerului Public, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:Curtea Constituţională constată că a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie prevederile Ordonanţei Guvernului nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 328 din 29 august 1998, aprobată prin Legea nr. 25/1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 34 din 28 ianuarie 1999, şi ale art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004.În legătură cu Legea nr. 554/2004, Curtea constată că aceasta a fost modificată şi completată prin Legea nr. 262 din 19 iulie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 510 din 30 iulie 2007, iar potrivit art. I pct. 7 al acesteia, art. 7 alin. (1) are următoarea redactare: "(1) Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia." Aşadar, prin prezenta decizie Curtea se va pronunţa asupra constituţionalităţii textului în actuala redactare.În opinia autorului excepţiei, Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998 contravine prevederilor constituţionale ale art. 16 alin. (1) privind egalitatea cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi fără discriminări, art. 20 referitor la "Tratatele internaţionale privind drepturile omului", art. 21 alin. (1) - (3) privind "Accesul liber la justiţie", art. 53 cu privire la "Restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi", art. 73 alin. (3) lit. p) care dispun reglementarea prin lege organică a regimului general privind raporturile de muncă, sindicatele, patronatele şi protecţia socială, art. 124 privind "Înfăptuirea justiţiei" şi art. 125 alin. (1), potrivit cărora "Justiţia se realizează prin Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi prin celelalte instanţe judecătoreşti stabilite de lege."De asemenea, autorul excepţiei invocă şi încălcarea art. 6 paragraful 1 privind dreptul oricărei persoane la judecarea cauzei sale în mod echitabil, în mod public şi într-un termen rezonabil, de către o instanţă independentă şi imparţială, instituită de lege, precum şi art. 18 privind "Limitarea folosirii restrângerii drepturilor", ambele din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale; art. 14 din Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice şi art. 10 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului care dispun cu privire la egalitatea persoanelor în faţa justiţiei şi dreptul la examinarea litigiului în mod echitabil şi public de către un tribunal competent, independent şi imparţial, stabilit prin lege şi art. 5.9 din Documentul Reuniunii O.S.C.E., 1990, de la Copenhaga privind dimensiunea umană, potrivit căruia "Toate persoanele sunt egale în faţa legii şi au dreptul, fără nici o discriminare, la o protecţie egală în faţa legii. În această privinţă, legea interzice orice discriminare şi garantează tuturor persoanelor o protecţie egală şi efectivă împotriva oricărei discriminări, oricare ar fi motivele."În sfârşit, în opinia autorului excepţiei, art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 contravine prevederilor constituţionale ale art. 21 alin. (1) şi (2).Examinând excepţia de neconstituţionalitate ridicată, Curtea reţine următoarele:I. Criticile de neconstituţionalitate a Ordonanţei Guvernului nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor, constând în susţineri potrivit cărora prin abrogarea expresă a Decretului nr. 207/1976 privind răspunderea materială a militarilor "Guvernul şi-a depăşit competenţa conferită de Parlament prin legea de abilitare" care prevedea "modificarea" decretului, precum şi caracterul ei pur formal al abrogării, întrucât, în fapt, acesta este în vigoare şi astăzi, sunt neîntemeiate.Curtea constată că, în conformitate cu art. 115 alin. (2) din Constituţie, prin legea specială de abilitare, Parlamentul trebuie să stabilească, în mod obligatoriu, atât domeniul în care Guvernul poate interveni cu reglementări juridice primare, cât şi data până la care poate să emită ordonanţe. În practica parlamentară s-a statuat că domeniul de reglementare pentru care Guvernul este împuternicit să emită ordonanţe simple trebuie să fie redactat sintetic, clar şi să exprime conţinutul actului normativ. Legea de abilitare trebuie să definească precis domeniul de legiferare în care Guvernul poate emite ordonanţe pentru modificarea, completarea sau chiar pentru abrogarea unor acte normative în vigoare la acea dată. De altfel, abrogarea, ca şi modificarea constituie evenimente legislative - procedee de tehnică legislativă - care nu pot face obiect al controlului de constituţionalitate. Aşa fiind, numai în măsura în care ordonanţa este emisă de Guvern fără existenţa împuternicirii date de Parlament în acest scop sau când prin conţinutul său aceasta sa-r îndepărta evident de domeniul pentru care Parlamentul a abilitat Guvernul să emită ordonanţe, numai într-un atare caz o asemenea ordonanţă este neconstituţională.Or, în cauză, domeniul de reglementare prevăzut în legea de abilitare este "răspunderea materială a militarilor", care la acea dată făcea obiectul Decretului nr. 207/1976. Ca urmare a operaţiunilor de modificare a decretului, din considerente de sistematizare şi evidenţă a legislaţiei a fost preferată soluţia legislativă a elaborării şi adoptării unui nou act normativ, cu acelaşi titlu şi al cărui cuprins răspunde în totalitate domeniului stabilit prin legea de abilitare.Se mai arată că Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998, care "prin existenţa unor organe administrative de jurisdicţie" "instituie proceduri administrativ-jurisdicţionale speciale de contestare a deciziilor de imputare în cadrul unui sistem de căi de atac succesive", contravine exigenţelor referitoare la un tribunal independent şi imparţial nu prin proceduri ca atare, ci prin persoanele care efectuează cercetarea administrativă ori soluţionează căile de atac care au calitatea de cadre militare active şi sunt influenţate de subiectivism. Autorul excepţiei consideră că se încalcă astfel art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, referitoare la dreptul persoanei de a fi judecată de un tribunal independent şi imparţial, precum şi jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului.Curtea constată că aceste susţineri nu pot fi reţinute, întrucât instituirea unei proceduri administrativ-jurisdicţionale nu contravine dispoziţiilor constituţionale cât timp decizia organului administrativ de jurisdicţie poate fi atacată în faţa unei instanţe de judecată, iar existenţa unor organe administrative de jurisdicţie nu poate să ducă la înlăturarea intervenţiei instanţelor judecătoreşti în condiţiile legii. În acest sens este jurisprudenţa constantă a Curţii Constituţionale, din care menţionăm, de exemplu, Decizia nr. 50 din 23 martie 1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 308 din 30 iunie 1999. De asemenea, existenţa unei proceduri prealabile administrativ-jurisdicţionale este acceptată şi în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, jurisprudenţă prin care, în legătură cu aplicarea art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, s-a statuat că raţiuni de flexibilitate şi eficienţă, care sunt pe deplin compatibile cu protecţia drepturilor omului, pot justifica intervenţia anterioară a unor organe administrative sau profesionale, ce nu satisfac sub fiecare aspect în parte exigenţele acestui articol.Pe de altă parte, "tribunalul" (indiferent de denumirea utilizată în legislaţii interne) prevăzut de art. 6 paragraful 1 din Convenţie este acea autoritate jurisdicţională la care este deschisă calea de atac pentru soluţionarea unei "contestaţii" privitoare la drepturile şi obligaţiile cu caracter civil sau pentru examinarea temeiniciei unei acuzaţii penale formulate împotriva unei persoane, iar exigenţele privind independenţa, imparţialitatea şi termenul rezonabil sunt garanţiile unui proces echitabil înscrise în acest text şi privesc nu numai dreptul la un tribunal, ci însuşi tribunalul. De altfel, Curtea Constituţională a reţinut, de exemplu, prin Decizia nr. 75 din 17 aprilie 1997, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 258 din 29 septembrie 1997, că art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale "are în vedere neîndoielnic procesele desfăşurate în cadrul activităţii instanţelor judecătoreşti", iar "procedurii administrativ-jurisdicţionale nu i se pot aplica automat dispoziţiile valabile celei proprii instanţelor judecătoreşti".Aşa fiind, Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998, aprobată prin Legea nr. 25/1999, care stabileşte o procedură administrativ-jurisdicţională specială referitoare la răspunderea materială a militarilor, nu este, sub aspectele criticate, neconstituţională, atâta vreme cât art. 43 prevede că, "În situaţia în care, după epuizarea acestor căi de atac, persoanele obligate la repararea prejudiciului în condiţiile prezentei ordonanţe consideră că au fost lezate într-un drept legitim se pot adresa instanţei judecătoreşti competente, potrivit legii." Criticile autorului excepţiei referitoare la calitatea persoanelor care efectuează cercetarea administrativă ori soluţionează căile de atac, precum şi numărul căilor de atac reprezintă opţiuni ale legiuitorului, iar nu probleme de constituţionalitate.În legătură cu celelalte dispoziţii din Constituţie şi din documente internaţionale invocate ca fiind încălcate, nu sunt formulate motive de neconstituţionalitate, astfel încât Curtea nu poate exercita controlul prin raportare la acestea.II. Cea de a doua critică de neconstituţionalitate vizează prevederile art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.În opinia autorului excepţiei, aceste dispoziţii contravin art. 21 alin. (1) şi (2) din Constituţie, întrucât "plângerea prealabilă nu este altceva decât o îngrădire a dreptului cetăţeanului de a se adresa justiţiei, precum şi faptul că obligativitatea acestei proceduri prealabile reprezintă numai tergiversarea soluţionării cauzelor", iar nu "un mijloc de remediere a unei eventuale nelegalităţi a actului administrativ atacat", fiind de "notorietate că aproape niciodată o instituţie publică (în speţă Ministerul Apărării) nu şi-a revocat propriile acte".Din examinarea acestor susţineri, Curtea constată că în redactarea modificată prin art. I pct. 7 din Legea nr. 262/2007, art. 7 alin. (1) criticat păstrează soluţia legislativă de principiu anterioară. Or, cu privire la constituţionalitatea art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, Curtea s-a pronunţat prin numeroase decizii în cauze în care, ca şi prezenta, se invoca încălcarea art. 21 din Constituţie şi cu motivări asemănătoare. Prin acele decizii, de exemplu, deciziile nr. 39 din 27 ianuarie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 165 din 24 februarie 2005, şi nr. 382 din 17 aprilie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 340 din 18 mai 2007, Curtea a respins excepţiile de neconstituţionalitate invocate.Soluţia şi considerentele care au justificat acele decizii îşi menţin valabilitatea şi în prezenta cauză, deoarece nu au intervenit elemente noi de natură să determine schimbarea jurisprudenţei.Faţă de cele de mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992,CURTEA CONSTITUŢIONALĂÎn numele legiiDECIDE:Respinge excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor Ordonanţei Guvernului nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor şi ale art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie ridicată de Valentin-Stelian Bădescu în Dosarul nr. 9.095/3/2006 al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal.Definitivă şi general obligatorie.Pronunţată în şedinţa publică din data de 16 octombrie 2007.PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,prof. univ. dr. IOAN VIDAMagistrat-asistent şef,Gabriela Dragomirescu_________
Google Chrome
Mozilla Firefox
Internet Explorer
Apple Safari