DECIZIE nr. 102 din 11 martie 2003referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 39 alin. (4) din Legea bugetului de stat pe anul 2003 nr. 631/2002
EMITENT
  • CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
  • Publicat în  MONITORUL OFICIAL nr. 201 din 27 martie 2003



    Nicolae Popa - preşedinteCostica Bulai - judecătorNicolae Cochinescu - judecătorConstantin Doldur - judecătorKozsokar Gabor - judecătorPetre Ninosu - judecătorŞerban Viorel Stanoiu - judecătorLucian Stangu - judecătorIoan Vida - judecătorAurelia Popa - procurorMihaela Senia Costinescu - magistrat-asistentPe rol se afla soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 49 alin. (3) din Legea bugetului de stat pe anul 2002 nr. 743/2001, excepţie ridicată de Lucian Iliescu, în calitate de primar al municipiului Giurgiu, în Dosarul nr. 23/CA/2002 al Tribunalului Giurgiu.La apelul nominal lipsesc părţile, faţă de care procedura de citare este legal îndeplinită.Reprezentantul Ministerului Public considera textele de lege criticate ca fiind constituţionale, întrucât interdicţia acordării tichetelor de masa operează faţă de toate persoanele aflate în situaţii identice, angajate, astfel încât nu sunt incalcate prevederile constituţionale ale art. 16 privind egalitatea în drepturi a cetăţenilor, excepţia de neconstituţionalitate fiind, prin urmare, neîntemeiată.CURTEA,având în vedere actele şi lucrările dosarului, retine următoarele:Prin Încheierea din 19 aprilie 2002, pronunţată în Dosarul nr. 23/CA/2002, Tribunalul Giurgiu a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 49 alin. (3) din Legea bugetului de stat pe anul 2002 nr. 743/2001, excepţie ridicată de Lucian Iliescu, în calitate de primar al municipiului Giurgiu.În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate se susţine ca acordarea tichetelor de masa, considerată a fi drept salarial, se realizează în mod discriminatoriu, fiind incalcate prevederile constituţionale şi cele ale pactelor internaţionale invocate. Se arata ca prin art. 49 din Legea nr. 743/2001 se produce o segregare între salariaţii din sectorul bugetar, personalul fiind împărţit în trei categorii: prima, salariaţii din sectorul privat de stat (regii autonome, societăţi comerciale), care pot beneficia fără restrictii de tichete de masa, cea de-a doua, salariaţii instituţiilor de învăţământ superior, ai unităţilor din învăţământul preuniversitar, precum şi ai unităţilor sanitare, care beneficiază de tichete de masa doar dacă instituţiile angajatoare realizează anumite venituri ce nu intră în obiectul lor de activitate, şi, în fine, cea de-a treia categorie, salariaţii instituţiilor publice finanţate integral din bugetul de stat, bugetele locale şi din bugetul Fondului de asigurări sociale de sănătate sau din venituri extrabugetare şi alocaţii din bugetul de stat, bugetele locale şi bugetul Fondului de asigurări de sănătate, salariaţi care sunt excluşi de la dreptul de a beneficia de tichete de masa. Se invedereaza ca, deşi nici o împrejurare nu poate constitui o justificare pentru a se crea diferenţe de tratament juridic între cetăţeni, ceea ce a determinat înlăturarea unor salariaţi de la dreptul de a primi tichete de masa este o cauza aleatorie, iar nu lipsa resurselor bugetare. Acordarea tichetelor de masa nu constituie o obligaţie pentru angajator, ci doar o facultate de a acorda acest drept salarial cu caracter de protecţie socială, în măsura în care resursele financiare permit acest lucru. Asa fiind, prevederile art. 49 alin. (3) din Legea bugetului de stat pe anul 2002 nr. 743/2001 sunt neconstituţionale cu atât mai mult cu cat acordarea tichetelor de masa este interzisă chiar dacă unităţile bugetare dispun de resurse financiare sau valoarea tichetelor de masa se acoperă din alte surse decât alocaţiile bugetare. În motivarea excepţiei se invoca Decizia Curţii Constituţionale nr. 3/1994, prin care s-a decis că nu pot fi făcute nici un fel de diferenţe şi discriminări între salariaţi şi între drepturile acestora, în nici o situaţie, chiar dacă lucrează în sectoare de activitate diferite.În ceea ce priveşte încălcarea art. 119 din Constituţie, se arata ca principiul autonomiei locale este golit de conţinut dacă administraţiile locale sunt obligate să aplice propriilor salariaţi un regim discriminatoriu comparativ cu drepturile salariale ale celorlalte categorii de cetăţeni. Prin Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 se defineste ca un atribut al principiului autonomiei locale dreptul consiliilor locale de a-şi adopta bugetele de venituri şi cheltuieli. Constrângerea consiliilor locale de a adopta bugete într-un anumit fel şi mai ales de a crea prin acestea un regim de inegalitate între salariaţi reprezintă o încălcare grava a art. 16 şi 119 din Constituţie, precum şi a art. 26 din Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice şi a art. 2 pct. 2 din Pactul internaţional cu privire la drepturile economice, sociale şi culturale.Tribunalul Giurgiu apreciază ca prin interdicţia criticata pentru neconstituţionalitate puterea legiuitoare nu a făcut decât sa exprime normativ o politica de austeritate bugetară prin eliminarea cheltuielilor destinate acordării dreptului salarial la alocaţia de hrana prin tichete de masa angajaţilor de la primării. Referitor la autonomia locală, instanţa considera ca autorul excepţiei îi conferă valoarea unei puteri discretionare a autorităţii publice din unitatea administrativ-teritorială.Potrivit dispoziţiilor art. 24 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, republicată, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi Guvernului, pentru a-şi formula punctele de vedere cu privire la excepţia de neconstituţionalitate ridicată. De asemenea, în conformitate cu dispoziţiile art. 18^1 din Legea nr. 35/1997, cu modificările ulterioare, s-a solicitat punctul de vedere al instituţiei Avocatul Poporului.Guvernul arata ca acordarea tichetelor de masa nu reprezintă o obligaţie legală pentru angajator, deci un drept câştigat pentru angajaţi, ci doar o facultate a angajatorului, a carei punere în aplicare conduce la efectuarea unei plati voluntare. Se apreciază că nu este încălcat art. 16 din Constituţie, întrucât existenta unor situaţii diferite impune aplicarea unui tratament diferit. Astfel, în ceea ce priveşte unităţile bugetare, prerogativele angajatorilor în stabilirea drepturilor salariale sunt limitate de nivelul resurselor alocate de la bugetul public naţional.Se mai arata ca, deşi principiul autonomiei locale implica dreptul autorităţilor administraţiei publice locale descentralizate de a-şi adopta bugetele proprii de venituri şi cheltuieli, totuşi acest drept este sever limitat, întrucât veniturile locale sunt completate prin alocaţii primite de la bugetul de stat. S-ar crea o situaţie de inegalitate între angajaţii unităţilor bugetare de la nivel central şi cei ai unităţilor bugetare locale dacă în bugetele locale s-ar prevedea acordarea de tichete de masa, ceea ce ar contraveni art. 16 din Constituţie.Prin urmare, excepţia de neconstituţionalitate este considerată ca fiind neîntemeiată.Avocatul Poporului arata ca dreptul la acordarea alocaţiei de hrana se stabileşte în funcţie de doua criterii: existenta unui contract individual de muncă şi capacitatea angajatorului de a suporta costurile tichetelor de masa. Se apreciază ca prin textul de lege criticat puterea legiuitoare a exprimat normativ o politica de austeritate bugetară, astfel încât nu constituie o discriminare faptul ca, prin aplicarea unor prevederi legale, anumite persoane pot ajunge în situaţii defavorabile, apreciate ca atare, prin prisma propriilor lor interese subiective.Se arata ca nici art. 119 din Constituţie privitor la principiul autonomiei locale nu este încălcat, întrucât austeritatea şi restricţiile bugetare trebuie să se aplice la nivelul întregii tari, fără diferenţe de la o autoritate administrativă publică locală la alta.Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere.CURTEA,examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului şi Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi dispoziţiile Legii nr. 47/1992, retine următoarele:Curtea Constituţională este competenţa, potrivit dispoziţiilor art. 144 lit. c) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (1), ale art. 2, 3, 12 şi 23 din Legea nr. 47/1992, republicată, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate cu care a fost sesizată.Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie art. 49 alin. (3) din Legea bugetului de stat pe anul 2002 nr. 743/2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 784 din 11 decembrie 2001, text de lege care are următorul conţinut:- Art. 49 alin. (3): "Instituţiile publice finanţate integral din bugetul de stat, bugetele locale şi din bugetul Fondului de asigurări sociale de sănătate sau din venituri extrabugetare şi alocaţii din bugetul de stat, bugetele locale şi bugetul Fondului de asigurări de sănătate nu pot să-şi prevadă în bugetele proprii, aprobate conform legii, sume pentru acordarea tichetelor de masa."Textele constituţionale invocate de autorul excepţiei ca fiind incalcate au următoarea redactare:- Art. 16 alin. (1): "Cetăţenii sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi fără discriminări." ;- Art. 20 alin. (2): "Dacă exista neconcordante între pactele şi tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte, şi legile interne, au prioritate reglementările internaţionale.";- Art. 119: "Administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale şi pe cel al descentralizării serviciilor publice."Autorul excepţiei invoca şi prevederile internaţionale cuprinse în:- Art. 26 din Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice: "Toate persoanele sunt egale în faţa legii şi au, fără discriminare, dreptul la o ocrotire egala din partea legii. În aceasta privinta legea trebuie să interzică orice discriminare şi sa garanteze tuturor persoanelor o ocrotire egala şi eficace contra oricărei discriminări, în special de rasa, culoare, sex, limba, religie, opinie politica sau orice alta opinie, origine naţionala sau socială, avere, naştere sau intemeiata pe orice alta împrejurare." ;- Art. 2 pct. 2 din Pactul internaţional cu privire la drepturile economice, sociale şi culturale: "Statele părţi la prezentul pact se angajează sa garanteze ca drepturile enunţate în el vor fi exercitate fără nici o discriminare intemeiata pe rasa, culoare, sex, limba, religie, opinie politica sau orice alta opinie, origine naţionala sau socială, avere, naştere sau pe orice alta împrejurare."Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea constata ca Legea bugetului de stat pe anul 2002 nr. 743/2001, deşi a avut un caracter temporar, aplicându-se în cursul exerciţiului financiar al anului 2002, totuşi, la data la care a fost ridicată excepţia de neconstituţionalitate şi la care instanţa a dispus sesizarea Curţii Constituţionale, această lege era în vigoare. Pe de altă parte, textul de lege criticat a fost preluat de dispoziţiile art. 39 alin. (4) din Legea bugetului de stat pe anul 2003 nr. 631 din 17 noiembrie 2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 863 din 29 noiembrie 2002.Sub acest aspect, în jurisprudenta sa, Curtea a admis ca se poate pronunţa asupra excepţiilor de neconstituţionalitate care privesc texte de lege care, ulterior ridicării excepţiei, au fost modificate. Astfel, prin Decizia Plenului Curţii Constituţionale nr. III din 31 octombrie 1995, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 259 din 9 noiembrie 1995, s-a stabilit ca "În cazul în care, după invocarea unei excepţii de neconstituţionalitate în faţa instanţelor judecătoreşti, prevederea supusă controlului a fost modificată, Curtea Constituţională se pronunţa asupra constituţionalităţii prevederii legale, în noua sa redactare, numai dacă soluţia legislativă din legea sau ordonanţa modificată este, în principiu, aceeaşi cu cea dinaintea modificării". Întrucât soluţia legislativă a fost conservată, Curtea urmează să se pronunţe asupra excepţiei de neconstituţionalitate privind dispoziţiile art. 39 alin. (4) din Legea nr. 631/2002, text de lege care are următorul conţinut: "(4) În bugetele instituţiilor publice, indiferent de sistemul de finanţare şi de subordonare, inclusiv ale activităţilor de pe lângă unele instituţii publice, cu excepţia instituţiilor finanţate integral din venituri proprii, nu se pot aproba sume pentru acordarea tichetelor de masa, întrucât în buget nu sunt prevăzute sume cu aceasta destinaţie."Examinând textul de lege supus controlului de constituţionalitate, Curtea retine ca, potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 142/1998 privind acordarea tichetelor de masa, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 13 iulie 1998, alocaţia individuală de hrana sub forma tichetelor de masa se acordă numai dacă sunt întrunite doua condiţii cumulative, şi anume existenta unui contract individual de muncă şi capacitatea angajatorului de a suporta costurile tichetelor de masa. Alin. (2) al aceluiaşi articol prevede că "Tichetele de masa se acordă în limita prevederilor bugetului de stat sau, după caz, ale bugetelor locale, pentru unităţile din sectorul bugetar, şi în limita bugetelor de venituri şi cheltuieli aprobate, potrivit legii, pentru celelalte categorii de angajatori".În considerarea cadrului legal general privind acordarea tichetelor de masa nu se poate retine încălcarea art. 16 alin. (1) din Constituţie referitor la egalitatea în drepturi a cetăţenilor, întrucât, existenta acestui drept fiind dependenta de posibilităţile financiare ale angajatorului, se creează premisa unor situaţii juridice diferite care implica un tratament diferenţiat între salariaţi. Or, asa cum a statuat în mod constant Curtea Constituţională, egalitatea de tratament se impune ca principiu numai în cazul celor aflaţi în aceeaşi situaţie juridică. În cazul unor situaţii diferite, determinate de factori obiectivi, precum este aceea a posibilităţii financiare a angajatorului de a suporta costul tichetelor de masa, tratamentul juridic diferit aplicat salariaţilor nu este de natura sa creeze discriminări între aceştia.Referitor la critica de neconstituţionalitate privind încălcarea art. 20 alin. (2) din Constituţie, raportat la art. 26 din Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice şi la art. 2 pct. 2 din Pactul internaţional cu privire la drepturile economice, sociale şi culturale, Curtea constata, de asemenea, ca aceasta este neîntemeiată. Prevederile din tratatele internaţionale invocate interzic discriminarile care au la baza considerente arbitrare, însă nu impun uniformitatea de tratament, oferind posibilitatea legiuitorului naţional de a reglementa în mod diferenţiat situaţiile juridice diferite.În legătură cu susţinerile potrivit cărora dispoziţiile legale criticate contravin prevederilor constituţionale ale art. 119, Curtea constata ca acestea din urma consacra principiile de baza ale administraţiei publice din unităţile administrativ-teritoriale, şi anume autonomia locală şi descentralizarea serviciilor publice, principii care se regăsesc atât în activitatea fiecărei autorităţi comunale, orăşeneşti sau judeţene, cat şi în raporturile dintre aceste autorităţi. Principiul autonomiei locale se realizează prin activitatea consiliilor locale alese şi a primarilor aleşi, în condiţiile legii, potrivit atribuţiilor şi competentelor stabilite prin Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 204 din 23 aprilie 2001. Totodată acest principiu sta la baza raporturilor dintre autorităţile locale şi prefect, în calitate de reprezentant al Guvernului.Curtea constata ca, potrivit principiului obligativitatii respectării legilor prevăzut la art. 51 din Constituţie, dispoziţiile art. 119 din Legea fundamentală prevăd ca "autonomia locală se exercită conform legilor statului". Sub acest aspect, în jurisprudenta sa, Curtea Constituţională a reţinut ca dispoziţiile art. 119 "se referă la principiul autonomiei locale în cadrul organizării administraţiei publice din unităţile administrativ-teritoriale, iar nu la existenta unei autonomii de decizie în afară cadrului legal, care este general obligatoriu" (Decizia nr. 136/2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 647 din 16 octombrie 2001). Asa fiind, principiul autonomiei locale nu exclude obligaţia autorităţilor administraţiei publice locale de a respecta legile cu caracter general, aplicabile pe întreg teritoriul tarii, recunoscând existenta unor interese locale specifice, distincte, dar care nu sunt în contradictie cu interesele naţionale. În acest sens sunt dispoziţiile art. 120 alin. (2) din Constituţie, potrivit cărora "Consiliile locale şi primării funcţionează, în condiţiile legii, ca autorităţi administrative autonome şi rezolva treburile publice din comune şi din oraşe", precum şi prevederile constituţionale ale art. 137 alin. (4), care stabilesc ca "Bugetele locale se elaborează, se aproba şi se executa în condiţiile legii".De asemenea, în lumina Cartei europene a autonomiei locale, adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985, ratificată de România prin Legea nr. 199/1997, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 331 din 26 noiembrie 1997, "Principiul autonomiei locale trebuie să fie recunoscut în legislaţia interna şi, pe cat posibil, în Constituţie" (art. 2), iar "Prin autonomie locală se înţelege dreptul şi capacitatea efectivă ale autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în cadrul legii, în nume propriu şi în interesul populaţiei locale, o parte importanţa a treburilor publice" (art. 3 pct. 1). În considerarea acestui drept, art. 4 pct. 2 prevede că "Autorităţilor administraţiei publice locale le este recunoscută, în cadrul legii, capacitatea deplina de a-şi exercită iniţiativa în toate domeniile ce nu sunt excluse din cadrul competentelor lor sau care nu sunt atribuite unei alte autorităţi". Or, în cazul de faţa, autorităţile publice locale, ca şi celelalte autorităţi şi instituţii publice bugetare, nu mai au, potrivit legii, competenţa de a acorda tichete de masa.În consecinţa, textul de lege criticat, care prevede interdicţia instituţiilor publice, indiferent de sistemul de finanţare şi de subordonare, de a aproba sume pentru acordarea tichetelor de masa în bugetele proprii, nu contravine art. 119 din Constituţie şi nici documentelor internaţionale invocate. De altfel art. 39 alin. (4) din Legea nr. 631/2002 instituie o măsura temporară, motivată de faptul ca în bugetul de stat pe anul 2003 nu sunt prevăzute sume cu aceasta destinaţie, stabilirea cuantumului şi a principalelor destinaţii ale alocaţiilor bugetare constituind atributul constituţional exclusiv al legiuitorului.Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 144 lit. c) şi al art. 145 alin. (2) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 13 alin. (1) lit. A.c), al art. 23 şi al art. 25 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, republicată, cu majoritate de voturi,CURTEAÎn numele legiiDECIDE:Respinge excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 39 alin. (4) din Legea nr. 631/2002, excepţie ridicată de Lucian Iliescu, în calitate de primar al municipiului Giurgiu, în Dosarul nr. 23/CA/2002 al Tribunalului Giurgiu.Definitivă şi obligatorie.Pronunţată în şedinţa publică din data de 11 martie 2003.PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,prof. univ. dr. NICOLAE POPAMagistrat-asistent,Mihaela Senia Costinescu-------