DECIZIA nr. 35 din 15 mai 2023referitoare la interpretarea și aplicarea prevederilor art. 513 alin. (1) lit. l) din Codul administrativ
Publicat în
MONITORUL OFICIAL nr. 600 din 30 iunie 2023
Dosar nr. 513/1/2023
1. Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept competent să judece sesizarea ce formează obiectul Dosarului nr. 513/1/2023 este legal constituit conform dispozițiilor art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă și ale art. 35 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, aprobat prin Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 20/2023 (Regulamentul ICCJ).2. Ședința este prezidată de doamna judecător Gabriela Elena Bogasiu, vicepreședintele delegat al Înaltei Curți de Casație și Justiție.3. La ședința de judecată participă doamna Ileana Peligrad, magistrat-asistent, desemnată în conformitate cu dispozițiile art. 36 din Regulamentul ICCJ.4. Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Curtea de apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarele chestiuni de drept:a. în contextul abrogării prevederilor art. 86 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, acordarea drepturilor salariale aferente perioadei de suspendare se realizează în condițiile art. 52 alin. (2) din Codul muncii, în raport cu prevederile art. 367 din Codul administrativ, sau în condițiile prevăzute în cuprinsul art. 527 alin. (1) din Codul administrativ?;b. opțiunea legiuitorului de a nu prelua în conținutul Codului administrativ soluția legislativă prevăzută în cuprinsul art. 86 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 poate fi interpretată în sensul excluderii drepturilor recunoscute de reglementarea anterioară cu privire la remunerația cuvenită salariatului pe durata suspendării?5. Magistratul-asistent învederează că la dosarul cauzei au fost depuse raportul întocmit de judecătorii-raportori, ce a fost comunicat părților, conform dispozițiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, și punctul de vedere din partea reclamantei.6. Președintele completului, doamna judecător Gabriela Elena Bogasiu, constatând că nu mai sunt alte completări, chestiuni de invocat sau întrebări de formulat din partea membrilor completului, a declarat dezbaterile închise, iar completul de judecată a rămas în pronunțare.
ÎNALTA CURTE,deliberând asupra chestiunilor de drept cu care a fost sesizată, a constatat următoarele:I. Titularul și obiectul sesizării7. Curtea de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal, prin Încheierea de la 8 decembrie 2022, a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în baza art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la chestiunile de drept anterior menționate.8. Cauza a fost înregistrată pe rolul instanței supreme cu nr. 513/1/2023.II. Normele de drept intern incidente9. Legea nr. 53/2003 - Codul muncii, republicată, cu modificările și completările ulterioare, denumită în continuare Codul muncii + Articolul 52(1) Contractul individual de muncă poate fi suspendat din inițiativa angajatorului în următoarele situații: [...]b) ^1 în cazul în care angajatorul a formulat plângere penală împotriva salariatului sau acesta a fost trimis în judecată pentru fapte penale incompatibile cu funcția deținută, până la rămânerea definitivă a hotărârii judecătorești; [...]^1 Prin Decizia Curții Constituționale nr. 279/2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 431 din 17 iunie 2015, a fost admisă excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 52 alin. (1) lit. b) teza I din Legea nr. 53/2003 - Codul muncii.(2) În cazurile prevăzute la alin. (1) lit. a) și b), dacă se constată nevinovăția celui în cauză, salariatul își reia activitatea anterioară și i se plătește, în temeiul normelor și principiilor răspunderii civile contractuale, o despăgubire egală cu salariul și celelalte drepturi de care a fost lipsit pe perioada suspendării contractului.10. Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, în prezent abrogată, denumită în continuare Legea nr. 188/1999 + Articolul 86(3) Dacă instanța judecătorească dispune achitarea sau încetarea procesului penal, suspendarea din funcția publică încetează, iar funcționarul public respectiv își va relua activitatea în funcția publică deținută anterior și îi vor fi achitate drepturile salariale aferente perioadei de suspendare.11. Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, denumită în continuare Codul administrativ + Articolul 367Dispoziții privind completarea cu alte categorii de normeDispozițiile prezentei părți se completează cu prevederile legislației muncii, precum și cu reglementările de drept comun civile, administrative sau penale, după caz. [...] + Articolul 512Suspendarea raporturilor de serviciu. Tipuri de suspendare(1) Suspendarea raporturilor de serviciu ale funcționarilor publici poate interveni de drept, la inițiativa funcționarului public sau prin acordul părților. Suspendarea de drept a raporturilor de serviciu și suspendarea raporturilor de serviciu la inițiativa funcționarului public se constată prin act administrativ, iar suspendarea prin acordul părților se aprobă prin act administrativ de către persoana care are competența de numire, la cererea funcționarului public, cu aplicarea corespunzătoare a dispozițiilor art. 528 și art. 531.(2) Suspendarea raportului de serviciu are ca efecte juridice suspendarea prestării muncii de către funcționarul public și a plății drepturilor de natură salarială de către autoritatea sau instituția publică.(3) Pe perioada suspendării, raporturile de serviciu ale funcționarilor publici nu pot înceta și nu pot fi modificate decât din inițiativa sau cu acordul funcționarului public în cauză. [...] + Articolul 513Suspendarea de drept a raporturilor de serviciu(1) Raportul de serviciu se suspendă de drept atunci când funcționarul public se află în una dintre următoarele situații: [...]l) în cazul în care s-a dispus trimiterea în judecată pentru săvârșirea unei infracțiuni dintre cele prevăzute la art. 465 lit. h); [...] + Articolul 527Anularea actului administrativ de încetare a raportului de serviciu(1) În cazul în care raportul de serviciu a încetat din motive pe care funcționarul public le consideră netemeinice sau nelegale, acesta poate cere instanței de contencios administrativ anularea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus încetarea raportului de serviciu, în condițiile și termenele prevăzute de legea contenciosului administrativ, precum și plata de către autoritatea sau instituția publică emitentă a actului administrativ a unei despăgubiri egale cu diferența între veniturile obținute în perioada respectivă și cuantumul salariilor indexate, majorate și recalculate și cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcționarul public.(2) La solicitarea funcționarului public, instanța care a constatat nulitatea actului administrativ va dispune reintegrarea acestuia în funcția publică deținută, dacă aceasta mai există în statul de funcții al autorității sau instituției publice, sau, în cazul în care funcția publică deținută nu mai există, într-o funcție publică echivalentă.(3) În cazul în care prin hotărâre judecătorească definitivă s-a dispus anularea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus încetarea raportului de serviciu, perioada de timp dintre data încetării raportului de serviciu al funcționarului public și data reintegrării efective în funcția publică constituie vechime în muncă, vechime în specialitate, precum și vechime în grad profesional, potrivit legii. [...] + Articolul 622(1) Funcționarilor publici ale căror raporturi de serviciu sunt suspendate în temeiul Legii nr. 188/1999, republicată, cu modificările și completările ulterioare, la data intrării în vigoare a prezentului cod li se aplică dispozițiile legale în vigoare la data suspendării acestora.III. Expunerea succintă a procesului12. Prin acțiunea introductivă, astfel cum a fost modificată, reclamanta A a solicitat obligarea pârâtei B la plata unei despăgubiri egale cu salariul și celelalte drepturi de care a fost lipsită pe perioada suspendării din funcție (14 mai 2020-10 decembrie 2021), anume drepturile salariale nete, sporurile, indemnizația de concediu, contravaloarea tichetelor de vacanță/cadou și alte beneficii, actualizate cu indicele de inflație și dobânda legală aferentă, de la data la care aceste drepturi trebuiau achitate și până la achitarea efectivă; în subsidiar, obligarea pârâtei la plata unei despăgubiri egale cu diferența dintre veniturile obținute de către reclamantă în perioada 4 mai 2020-10 decembrie 2021 și cuantumul salariilor indexate și recalculate cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat aceasta, în cadrul pârâtei, dacă nu ar fi intervenit suspendarea sa din funcție și obligarea pârâtei la plata unor daune morale în cuantum de 30.000 de euro.13. Tribunalul Sălaj - Secția civilă, prin Sentința civilă nr. 787 din 20 mai 2022, a admis, în parte, acțiunea introductivă și a obligat-o pe pârâtă să plătească reclamantei suma netă de 122.429 de lei, reprezentând despăgubiri echivalente cu drepturile salariale cuvenite și neîncasate pe perioada suspendării de drept a raporturilor de serviciu (14 mai 2020-9 decembrie 2021), actualizate în raport cu indicele prețurilor de consum comunicat de Institutul Național de Statistică, precum și dobânda legală penalizatoare de la data scadenței fiecărei tranșe lunare și până la data plății efective. A respins, în rest, pretențiile reclamantei.14. În motivare, s-a reținut că reclamanta a deținut funcția de director executiv adjunct în cadrul B. Prin Ordinul nr. 576 din 4 mai 2020, emis de Ministerul Sănătății, reclamanta a fost suspendată din funcția publică de conducere deținută, începând cu 4 mai 2020, în temeiul dispozițiilor art. 513 alin. (1) lit. l) din Codul administrativ, ca urmare a trimiterii sale în judecată pentru săvârșirea infracțiunii de fals intelectual, faptă prevăzută de art. 321 alin. (1) din Codul penal.15. Prin Sentința penală nr. 164 din 26 mai 2021, Judecătoria Zalău a dispus achitarea reclamantei pentru infracțiunea de fals intelectual, hotărârea judecătorească rămânând definitivă la 25 noiembrie 2021, prin Decizia penală nr. 1.480A a Tribunalului Cluj.16. Ca urmare a hotărârii de achitare, reclamanta a formulat o cerere adresată pârâtei B, prin care a solicitat reluarea activității și repunerea în funcția publică deținută anterior suspendării raportului de serviciu, precum și plata tuturor drepturilor bănești din perioada 14 mai 2020-10 decembrie 2021, sume de bani actualizate cu rata inflației și dobânda legală.17. Prin Dispoziția nr. 138 din 9 decembrie 2020, emisă de directorul executiv al lui B, s-a dispus încetarea suspendării de drept a raportului de serviciu, începând cu 10 decembrie 2021, și reluarea activității reclamantei în funcția publică de conducere de director executiv adjunct sănătate publică al pârâtei B, începând cu aceeași dată, în temeiul art. 512 alin. (2), art. 512 alin. (8), art. 473 și art. 528 din Codul administrativ, însă nu s-a procedat și la achitarea drepturilor salariale aferente perioadei de suspendare.18. Pârâta B, prin Adresa nr. 1.075 din 9 decembrie 2021, a comunicat reclamantei faptul că nu este îndreptățită să beneficieze de drepturile salariale pe perioada în care a fost suspendată de drept, întrucât în Codul administrativ nu este reglementată achitarea drepturilor salariale sau a altor drepturi aferente perioadei în care funcționarul public a avut raportul de serviciu suspendat în temeiul art. 513 alin. (1) lit. l) din același cod, astfel că nu există o normă legală de acordare a acestora la reluarea raportului de serviciu al funcționarului public, așa cum exista în vechea reglementare, anume dispozițiile art. 86 alin. (3) din Legea nr. 188/1999. În plus, pe perioada suspendării, reclamanta a obținut venituri.19. Instanța a considerat că este real că, spre deosebire de Legea nr. 188/1999, Codul administrativ nu mai prevede că, la reluarea activității, funcționarului public i se plătesc drepturile salariale de care ar fi beneficiat dacă nu intervenea suspendarea, însă nici nu prevede o interdicție în acest sens. De asemenea, din ansamblul reglementării nu rezultă că dispozițiile art. 49 alin. (2) din Codul muncii ar fi incompatibile cu prevederile Codului administrativ relativ la statutul funcționarilor publici, în special cu cele ce reglementează suspendarea raporturilor de serviciu. Ca atare, s-a constatat că acestea sunt aplicabile în speță, potrivit art. 367 din Codul administrativ, și îl îndreptățesc pe funcționarul public să beneficieze de drepturile salariale aferente perioadei de suspendare a raportului de serviciu în situația în care vinovăția acestuia nu a fost dovedită; în dosarul penal care o vizează pe reclamantă s-a pronunțat o soluție definitivă favorabilă, de achitare.20. Totodată, legea nu condiționează plata drepturilor salariale cuvenite reclamantei, în perioada suspendării raporturilor de serviciu, de absența obținerii de către aceasta a unor venituri, de natură salarială ori de altă natură, indiferent de plătitorul acestor venituri - autoritatea publică angajatoare, altă autoritate publică, societate comercială etc. - și nici de neexercitarea de către o altă persoană a atribuțiilor ce reveneau, în mod normal, funcționarului public ale cărui raporturi de serviciu au fost suspendate.21. Împotriva acestei sentințe atât reclamanta, cât și pârâta au declarat recurs, iar, în cadrul soluționării acestora, s-a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în baza art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la chestiunile de drept ce fac obiectul prezentei sesizări și suspendarea judecării cauzei.IV. Motivele de admisibilitate reținute de titularul sesizării22. Potrivit dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, „dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată“.23. Conform art. 520 alin. (1) și (2) din același act normativ, „sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție se face de către completul de judecată după dezbateri contradictorii, dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute la art. 519. (...) Dacă prin încheiere se dispune sesizarea, aceasta va cuprinde motivele care susțin admisibilitatea sesizării potrivit dispozițiilor art. 519, punctul de vedere al completului de judecată și al părților. Prin încheierea prevăzută la alin. (1), cauza va fi suspendată până la pronunțarea hotărârii prealabile pentru dezlegarea chestiunii de drept“.24. Din cuprinsul prevederilor legale enunțate anterior se desprind condițiile de admisibilitate pentru declanșarea procedurii de sesizare în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, care trebuie să fie întrunite în mod cumulativ, după cum urmează:– existența unei cauze aflate în curs de judecată;– instanța care sesizează Înalta Curte de Casație și Justiție să judece cauza în ultimă instanță; cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului învestit să soluționeze cauza în ultimă instanță;– soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată să depindă de chestiunea de drept a cărei lămurire se cere;– chestiunea de drept a cărei lămurire se cere să fie nouă;– chestiunea de drept nu a făcut obiectul statuării Înaltei Curți de Casație și Justiție și nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.25. Procedând la analiza asupra admisibilității sesizării, se constată că primele trei condiții sunt îndeplinite, întrucât Curtea de Apel Cluj este legal învestită cu soluționarea unei cereri de recurs, într-un litigiu având natura juridică a contenciosului administrativ-fiscal, ceea ce conferă competență exclusivă, în primă instanță, tribunalului, conform art. 10 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, denumită în continuare Legea nr. 554/2004, iar hotărârile pronunțate de tribunal sunt supuse numai recursului conform art. 20 din Legea nr. 554/2004, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție realizându-se de un complet din cadrul Curții de Apel Cluj, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, potrivit dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și ale art. 96 pct. 3 din Codul de procedură civilă.26. Condiția de admisibilitate referitoare la caracterul esențial al chestiunii de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei pendinte în care se ridică este îndeplinită, deoarece, față de obiectul cauzei, de stabilirea cadrului legal care ar justifica acordarea drepturilor solicitate de reclamantă, aferente perioadei de suspendare, respectiv art. 52 alin. (2) din Codul muncii, coroborate cu art. 367 din Codul administrativ, art. 512 alin. (2) din Codul administrativ sau art. 527 alin. (1) din Codul administrativ, depinde soluționarea pe fond a cauzei.27. Problema de drept enunțată este nouă, întrucât, în urma cercetărilor din oficiu efectuate în acest sens, nu a fost identificată practică judiciară în materie care să conducă la concluzia că această chestiune a fost dezlegată jurisprudențial ulterior momentului în care dispozițiile art. 86 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 au fost abrogate, astfel încât mecanismul cu funcție de prevenție al hotărârii prealabile să fie înlăturat.28. De asemenea, problema de drept nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, conform evidențelor Înaltei Curți de Casație și Justiție, consultate la data sesizării în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile.V. Punctul de vedere al instanței de trimitere29. Curtea de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal a arătat că, în condițiile în care legiuitorul, la momentul adoptării Codului administrativ, nu a reglementat, în mod expres, existența/inexistența dreptului la acordarea unei despăgubiri egale cu salariul și celelalte drepturi de care funcționarul public a fost lipsit pe perioada suspendării din funcție, pentru soluționarea acestei probleme de drept trebuie avute în vedere modul în care a evoluat legislația în domeniu, precum și existența unor dispoziții legale care ar putea avea aplicabilitate, ca urmare a faptului că reglementează o situație similară celei din prezenta cauză, dacă este analizată din perspectiva dreptului la despăgubiri pentru perioada în care funcționarul public a avut raportul de serviciu suspendat.30. Raportat la dispozițiile legale incidente, anume art. 367, art. 512 alin. (1) și (2), art. 513 alin. (1) lit. l), art. 527 alin. (1) și art. 622 din Codul administrativ, art. 86 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 și art. 52 alin. (2) din Codul muncii, o posibilă interpretare a acestora ar fi în sensul că nu se mai acordă despăgubiri funcționarilor publici al căror raport de serviciu a fost suspendat de drept. O astfel de interpretare ar putea reieși din dispozițiile art. 512 alin. (2) din Codul administrativ, care prevăd că suspendarea raportului de serviciu are ca efecte juridice suspendarea prestării muncii de către funcționarul public și a plății drepturilor de natură salarială de către autoritatea sau instituția publică.31. Acest mod de interpretare ar putea fi fundamentat și pe faptul că legiuitorul a abrogat art. 86 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, care reglementa situația în care s-a dispus achitarea funcționarului public cu privire la care a fost dispusă măsura suspendării raportului de serviciu, fără a cuprinde dispoziții similare în noul act normativ, precum și pe art. 622 din Codul administrativ, potrivit căruia prevederile Legii nr. 188/1999 se aplică funcționarilor publici ale căror raporturi de serviciu sunt suspendate în temeiul acestei legi, astfel că, de la momentul intrării în vigoare a noului act normativ, care nu mai prevede acordarea de despăgubiri în cazul suspendării raportului de serviciu, dreptul la despăgubiri pentru această situație nu ar mai fi recunoscut funcționarului public.32. O altă interpretare ar putea fi cea invocată de reclamantă, anume aplicarea dispozițiilor art. 52 alin. (2) din Codul muncii, ca fiind norma generală în materie, aplicabilă în condițiile în care norma specială, respectiv Codul administrativ, nu conține prevederi care să reglementeze această situație juridică.33. În ceea ce privește această interpretare, instanța de sesizare a constatat că situația vizată de art. 52 din Codul muncii reglementează suspendarea contractului de muncă din inițiativa angajatorului, și nu suspendarea de drept a contractului de muncă, precum cea reglementată de art. 513 alin. (1) lit. l) din Codul administrativ. Prin urmare, chiar dacă art. 367 din Codul administrativ prevede că dispozițiile prezentei părți se completează cu cele din legislația muncii, se pune problema existenței aceleiași situații de fapt care să justifice aplicarea acelorași texte de lege.34. O altă posibilă interpretare ar putea fi aceea de a da eficiență dispozițiilor art. 527 alin. (1) din Codul administrativ, ce reglementează situația în care raportul de serviciu al funcționarului public a încetat din motive pe care funcționarul public le consideră netemeinice sau nelegale, iar actul de încetare a fost anulat de instanța de judecată, recunoscând dreptul funcționarului public la plata de către autoritatea sau instituția publică emitentă a actului administrativ a unei despăgubiri egale cu diferența între veniturile obținute în perioada respectivă și cuantumul salariilor indexate, majorate și recalculate și cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcționarul public.35. Deși rațiunea acordării de despăgubiri pare să fie aceeași, respectiv faptul că funcționarul public nu a beneficiat de drepturile cuvenite din cauza unei situații care s-a dovedit a nu-i fi imputabilă, textul art. 527 alin. (1) din Codul administrativ vizează situația în care raportul de serviciu al funcționarului public a încetat, și nu cea a suspendării raportului de serviciu.36. Ca atare, s-a apreciat că se impune sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile.VI. Punctul de vedere al părților37. Reclamanta a arătat că, în cauză, sunt aplicabile dispozițiile art. 52 din Codul Muncii, raportat la art. 367 din Codul administrativ, apreciind că nu există nicio rațiune pentru care o persoană ce are încheiat un contract individual de muncă să nu beneficieze de toate drepturile salariale avute anterior suspendării, doar pentru că această chestiune nu este expres reglementată de Codul administrativ; tocmai pentru aceste motive, trebuie aplicate dispozițiile din Codul muncii care prevăd expres situația suspendării unui raport de muncă.38. Pârâta a considerat că legiuitorul a dorit abrogarea prevederilor legale care confereau dreptul la despăgubirile solicitate de reclamantă, iar faptul că nu se regăsesc și în cuprinsul noilor reglementări prevăzute de Codul administrativ conduce la ideea că intenția legiuitorului a fost ca acestea să nu mai producă efecte de la data intrării în vigoare a Codului administrativ. În cauză, nu sunt aplicabile dispozițiile art. 52 din Codul muncii, deoarece acestea se referă la suspendarea raportului de serviciu din inițiativa angajatorului, or, în prezenta cauză, este vorba de o suspendare de drept. Totodată, nu sunt incidente nici prevederile art. 527 alin. (1) din Codul administrativ, întrucât acestea se referă la încetarea raporturilor de muncă.VII. Jurisprudența instanțelor naționale în materie39. Pentru perioada (de suspendare) în care dispozițiile art. 86 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, norme de drept substanțial, s-au aflat în vigoare, Tribunalul Bacău, prin Sentința civilă nr. 456 din 7 iunie 2021, pronunțată în dosarul nr. 532/110/2021, a arătat că acordarea drepturilor salariale aferente acestei perioade de suspendare se realizează în condițiile art. 86 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, conform principiului tempus regit actum, chiar dacă suspendarea încetează ulterior abrogării prevederilor art. 86 alin. (3) din Legea nr. 188/1999.40. În punctele de vedere și jurisprudența înaintate de curțile de apel, pentru perioada de suspendare ulterioară abrogării prevederilor art. 86 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, într-o orientare s-a considerat că art. 52 din Codul muncii nu poate fi aplicat în completarea dispozițiilor Codului administrativ pentru a acorda funcționarului public un drept nerecunoscut legal față de instituția publică angajatoare. Dispozițiile Codului administrativ reprezintă, în materia reglementării funcției publice și a funcționarilor publici, o lege specială, putând fi completată cu prevederile Codului muncii numai în măsura în care acestea nu contravin legii speciale. Or, art. 52 din Codul muncii contravine art. 424 din Codul administrativ, astfel că nu pot fi aplicate în completare.41. Tăcerea legiuitorului și faptul că nu a stabilit, în mod expres, că funcționarul public nu are dreptul la despăgubiri egale cu salariul pentru perioada suspendării raportului de serviciu trebuie interpretate în spiritul legii, respectiv în sensul suprimării acestui drept pe care funcționarul public l-a avut anterior, în reglementarea dată prin Legea nr. 188/1999, acest punct de vedere fiind împărtășit de Curtea de Apel Brașov - Secția contencios administrativ și fiscal, Tribunalul Constanța - Secția de contencios administrativ și fiscal și Tribunalul Vaslui.42. Într-o altă orientare s-a apreciat că, în contextul abrogării prevederilor art. 86 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, acordarea drepturilor salariale aferente perioadei de suspendare se realizează în condițiile art. 52 alin. (2) din Codul muncii, coroborat cu art. 367 din Codul administrativ.43. Astfel, opțiunea legiuitorului de a nu prelua în conținutul Codului Administrativ soluția legislativă prevăzută de art. 86 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 nu poate fi interpretată în sensul excluderii drepturilor recunoscute de reglementarea anterioară cu privire la remunerația cuvenită salariatului pe durata suspendării.44. Referitor la dispozițiile art. 86 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, acestea au fost abrogate la data intrării în vigoare a Codului administrativ.45. Prin urmare, în litigiile care au ca obiect acordarea drepturilor salariale funcționarilor publici, în cazul în care s-a dispus clasarea sau renunțarea la urmărirea penală ori achitarea sau renunțarea la aplicarea pedepsei ori amânarea aplicării pedepsei, precum și în cazul încetării procesului penal, pentru perioada de suspendare din funcția publică, ce vizează o perioadă de timp ulterioară intrării în vigoare a Codului administrativ, s-a considerat că sunt aplicabile, prin analogie, dispozițiile art. 527 alin. (1) din acest act normativ, conform cărora, în cazul în care raportul de serviciu a încetat din motive pe care funcționarul public le consideră netemeinice sau nelegale, acesta poate cere instanței de contencios administrativ anularea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus încetarea raportului de serviciu, în condițiile și termenele prevăzute de legea contenciosului administrativ, precum și plata de către autoritatea sau instituția publică emitentă a actului administrativ a unei despăgubiri egale cu diferența între veniturile obținute în perioada respectivă și cuantumul salariilor indexate, majorate și recalculate și cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcționarul public.46. Totodată, s-a precizat că art. 527 se regăsește în partea a VI-a a Codului administrativ privind Statutul funcționarilor publici, prevederi aplicabile personalului contractual din administrația publică și evidența personalului plătit din fonduri publice.47. În consecință, s-a considerat că dispozițiile art. 527 din Codul administrativ se completează cu cele ale art. 52 alin. (2) Codul muncii, în baza art. 367 din Codul administrativ, conform cărora dispozițiile părții a VI-a din Codul administrativ se completează cu prevederile legislației muncii, precum și cu reglementările de drept comun civile, administrative sau penale, după caz.48. Chiar dacă art. 527 din Codul administrativ se referă numai la ipoteza încetării raportului de serviciu din motive pe care funcționarul public le consideră netemeinice sau nelegale, pentru identitate de rațiune, s-a considerat că funcționarul public trebuie să beneficieze de acordarea tuturor drepturilor salariale pentru perioada de suspendare din funcția publică, în cazul în care s-a dispus clasarea sau renunțarea la urmărirea penală ori achitarea sau renunțarea la aplicarea pedepsei ori amânării aplicării pedepsei, precum și în cazul încetării procesului penal, aceste dispoziții ale Codului administrativ care privesc un raport de serviciu dintre funcționarul public și o autoritate publică completându-se, prin efectul legii, cu dispozițiile art. 52 alin. (2) din Codul muncii, conform cărora, dacă se constată nevinovăția celui în cauză, salariatul își reia activitatea anterioară și i se plătește, în temeiul normelor și principiilor răspunderii civile contractuale, o despăgubire egală cu salariul și celelalte drepturi de care a fost lipsit pe perioada suspendării contractului.49. Prin urmare, s-a opinat că, în contextul abrogării prevederilor art. 86 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, acordarea drepturilor salariale funcționarului public pentru perioada de suspendare din funcția publică, în cazul în care s-a dispus clasarea sau renunțarea la urmărirea penală ori achitarea sau renunțarea la aplicarea pedepsei ori amânarea aplicării pedepsei, precum și în cazul încetării procesului penal, se realizează în raport cu art. 367 din Codul administrativ, în condițiile dispozițiilor art. 527 alin. (1) din același cod, completate cu art. 52 alin. (2) din Codul muncii.50. În acest sens s-au exprimat Tribunalul Bacău, Tribunalul Covasna, Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și Secția a X-a contencios administrativ și fiscal, Tribunalul București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal, Tribunalul Giurgiu, Tribunalul Ialomița, Tribunalul Ilfov, Tribunalul Teleorman, Curtea de Apel Iași și Tribunalul Iași - Secția a II-a civilă și de contencios administrativ și fiscal.51. Curțile de apel Alba Iulia, Craiova, Galați, Oradea, Pitești, Ploiești, Suceava, Târgu Mureș și Timișoara nu au înaintat nicio hotărâre judecătorească și nu au formulat niciun punct de vedere cu privire la problemele de drept ce fac obiectul prezentei sesizări.52. Ministerul Public a arătat că, la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil, nu se verifică, în prezent, practică judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în problemele de drept ce formează obiectul prezentei sesizări.VIII. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție și a Curții Constituționale53. Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin Decizia nr. 19 din 13 iunie 2016, pronunțată în Dosarul nr. 1.361/1/2016, și publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1010 din 15 decembrie 2016, a admis sesizarea formulată de Curtea de Apel Iași - Secția litigii de muncă și asigurări sociale, în Dosarul nr. 7.521/99/2014, privind pronunțarea unei hotărâri prealabile și, în consecință, a stabilit că, drept urmare a Deciziei Curții Constituționale nr. 279 din 23 aprilie 2015, dispozițiile art. 52 alin. (1) lit. b) teza întâi din Codul muncii nu își mai produc efectul și dau naștere unui drept de creanță, constând într-o despăgubire echivalentă cu remunerația cuvenită salariaților, pe durata suspendării, în cauzele nesoluționate definitiv la data publicării deciziei instanței de contencios constituțional în Monitorul Oficial al României, Partea I.Prin Decizia nr. 38 din 18 mai 2020, pronunțată în Dosarul nr. 617/1/2020 și publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 661 din 27 iulie 2020, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a respins, ca inadmisibilă, sesizarea formulată de Curtea de Apel București - Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. 15.101/3/2018, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarele chestiuni de drept:Interpretarea și aplicarea prevederilor art. 86 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, în sensul de a se stabili semnificația sintagmei de «drepturi salariale», respectiv:– dacă prevederile art. 86 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 se completează cu prevederile art. 52 alin. (2) din Legea nr. 53/2003 - Codul muncii;– în cazul unui răspuns afirmativ la prima întrebare, dacă prin sintagma «și celelalte drepturi» din cuprinsul art. 52 alin. (2) din Legea nr. 53/2003 - Codul muncii se înțelege sau nu și «vechimea în muncă», «vechimea în specialitate», «vechimea în funcția publică», «concediul de odihnă54. La nivelul Curții Constituționale prezintă relevanță Decizia nr. 279 din 23 aprilie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 431 din 17 iunie 2015.IX. Raportul asupra chestiunii de drept55. Prin raportul întocmit conform art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă s-a apreciat că, în interpretarea și aplicarea prevederilor art. 513 alin. (1) lit. l) din Codul administrativ, în contextul abrogării prevederilor art. 86 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, acordarea drepturilor salariale aferente perioadei de suspendare se realizează în condițiile art. 52 alin. (2) din Codul muncii, în raport cu prevederile art. 367 din Codul administrativ.X. Înalta Curte de Casație și Justiție56. În privința admisibilității sesizării, se constată că dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă sunt îndeplinite cumulativ, având în vedere că există o cauză în curs de judecată, pe rolul unei curți de apel, ce se soluționează în ultimă instanță.57. De asemenea, chestiunea de drept este veritabilă, susceptibilă să dea naștere la interpretări diferite, și anume, dacă în contextul abrogării prevederilor art. 86 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 și al opțiunii legiuitorului de a nu mai prelua aceste dispoziții în conținutul Codului administrativ, mai pot fi acordate drepturile salariale aferente perioadei de suspendare a raportului de serviciu și, dacă răspunsul este pozitiv, care sunt prevederile legale aplicabile, cele ale art. 52 alin. (2) din Codul muncii ori cele cuprinse la art. 527 alin. (1) din Codul administrativ.58. Este îndeplinită și condiția ca de lămurirea chestiunii să depindă soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată, iar chestiunea este nouă.59. Din cuprinsul punctelor de vedere înaintate de instanțele judecătorești au fost evidențiate Sentința civilă nr. 456 din 7 iunie 2021 pronunțată de Tribunalul Bacău, Decizia nr. 744/R/2022 a Curții de Apel Brașov - Secția contencios administrativ și fiscal, Sentința civilă nr. 1.465 din 3 noiembrie 2022 a Tribunalului Constanța - Secția contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 710 din 9 noiembrie 2022 a Curții de Apel Iași - Secția contencios administrativ și fiscal și Sentința civilă nr. 275 din 19 aprilie 2022 a Tribunalului Iași - Secția I civilă, contencios administrativ și fiscal, dintre acestea fiind definitive trei hotărâri judecătorești, astfel că este îndeplinită chestiunea noutății, neexistând o jurisprudență consistentă, actul normativ reprezentat de Codul administrativ fiind de dată relativ recentă.60. Cum deja s-a arătat anterior, Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.61. Pe fondul sesizării, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept urmează să clarifice:a) dacă în urma încetării suspendării de drept a raportului de serviciu dispus în temeiul prevederilor art. 513 alin. (1) lit. l) din Codul administrativ funcționarul beneficiază de plata unei despăgubiri reprezentând salariul și celelalte drepturi de care a fost lipsit pe perioada suspendării;b) dacă răspunsul este pozitiv la prima întrebare, acordarea drepturilor salariale și a celorlalte drepturi se realizează în condițiile dispozițiilor art. 52 alin. (2) din Codul muncii sau în condițiile prevederilor art. 527 alin. (1) din Codul administrativ.62. Chestiunile de drept ce urmează să fie dezlegate au aceeași situație premisă, abrogarea dispozițiilor art. 86 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 și tăcerea Codului administrativ în privința plății drepturilor salariale funcționarului public, ca urmare a încetării suspendării din funcția publică, după achitarea sau încetarea procesului penal.63. Potrivit dispozițiilor art. 94 alin. (1) lit. m) din Legea nr. 188/1999, suspendarea de drept a raportului de serviciu intervenea în cazul în care s-a dispus trimiterea în judecată pentru săvârșirea unei infracțiuni de natura celor prevăzute la art. 54 lit. h) din lege, suspendarea de drept fiind dispusă de persoana care are competența de numire în funcția publică, potrivit art. 86 alin. (2) din același act normativ.64. Art. 86 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 prevedea că, în situația în care instanța judecătoreasă dispunea achitarea sau încetarea procesului penal, suspendarea din funcția publică înceta, iar funcționarul public respectiv își relua activitatea în funcția publică deținută anterior și i se plăteau drepturile salariale aferente perioadei de suspendare.65. Legea nr. 188/1999 a fost abrogată prin dispozițiile art. 597 alin. (2) lit. b) din Codul administrativ, suspendarea raportului de serviciu fiind prevăzută în cap. IX secțiunea a 2-a, art. 512 - art. 515 din cod.66. Dispozițiile art. 512 din Codul administrativ prevăd faptul că suspendarea raporturilor de serviciu ale funcționarilor publici poate interveni de drept, la inițiativa funcționarului public sau prin acordul părților, iar la alin. (7) se prevede că reluarea activității se dispune prin act administrativ al persoanei care are competența legală de numire în funcția publică.67. Situațiile în care se suspendă de drept raportul de serviciu sunt prevăzute de dispozițiile art. 513 alin. (1) lit. a)-m) din Codul administrativ, cazul ce interesează fiind cel de la lit. l) - trimiterea în judecată pentru săvârșirea unei infracțiuni dintre cele prevăzute la art. 465 lit. h).68. După cum se poate observa, legiuitorul Codului administrativ a preluat cazul de suspendare de drept din Legea nr. 188/1999, însă nu se prevede nicio dispoziție în afară de cea a reluării activității, după încetarea suspendării, care să privească plata drepturilor salariale și a altor drepturi bănești către funcționarul public a cărui suspendare din funcție nu îi este imputabilă.69. Prin urmare, inexistența unei norme exprese în sensul arătat nu are semnificația voinței legiuitorului de a nu se mai acorda despăgubiri funcționarilor publici al căror raport de serviciu a fost suspendat, pentru motive neimputabile, iar prevederile art. 424 alin. (5) din Codul administrativ nu reprezintă un argument pentru a se oferi un răspuns contrar la această chestiune.70. Conform dispozițiilor art. 424 alin. (5) din Codul administrativ, perioada de suspendare a raporturilor de serviciu ale funcționarilor publici nu constituie vechime în muncă, în specialitate și în grad profesional, cu excepțiile prevăzute de lege, textul referindu-se la situațiile ce nu au făcut obiectul unei acțiuni în justiție.71. Rațiunea pentru care aceste despăgubiri ar trebui acordate și nu sunt exceptate de legiuitorul Codului administrativ este aceea că funcționarul public a fost repus în funcția avută anterior suspendării, ca urmare a pronunțării unei hotărâri judecătorești de achitare sau de încetare a procesului penal; prin urmare, vinovăția funcționarului public nu există, repararea prejudiciului urmând să fie integrală, pentru faptul că acesta a fost lipsit pe perioada suspendării de salariu și de celelalte drepturi bănești cuvenite.72. În situația expusă, acordarea drepturilor salariale aferente perioadei de suspendare se realizează în condițiile art. 52 alin. (2) din Codul muncii, coroborat cu dispozițiile art. 367 din Codul administrativ, și nu în condițiile prevăzute în cuprinsul art. 527 alin. (1) din Codul administrativ.73. În argumentarea soluției propuse se pornește de la prevederile art. 367 din Codul administrativ, conform cărora dispozițiile părții a VI-a - Statutul funcționarilor publici - se completează cu prevederile legislației muncii, precum și cu reglementările de drept comun civile, administrative sau penale, după caz.74. Potrivit art. 52 alin. (2) din Codul muncii, salariatului i se plătește o despăgubire egală cu salariul și celelalte drepturi de care a fost lipsit pe perioada suspendării contractului de muncă.75. În cuprinsul Codului administrativ, capitolul IX, secțiunea a 3-a, se enumeră cazurile de încetare a raportului de serviciu, iar prevederile art. 527 intitulate „Anularea actului administrativ de încetare a raportului de serviciu“ stipulează că, în situația în care raportul de serviciu a încetat din motive pe care funcționarul public le consideră netemeinice sau nelegale, funcționarul public poate cere instanței de contencios administrativ anularea actului administrativ, precum și plata unei despăgubiri egale cu diferența între veniturile obținute în perioada respectivă și cuantumul salariilor indexate, majorate și recalculate și cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat.76. După cum se poate observa, dispozițiile art. 527 din Codul administrativ privesc cazul în care raportul de serviciu a încetat din motive pe care funcționarul public le consideră netemeinice sau nelegale.77. Înseși dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 57/2019 consideră că legea specială, Codul administrativ, se completează cu normele generale în materie, în speță normele generale fiind cele prevăzute de Codul muncii, avându-se în vedere că numai prevederile art. 52 alin. (2) din Codul muncii reglementează situația în care, ulterior suspendării contractului de muncă, drept urmare a trimiterii în judecată pentru fapte penale incompatibile cu funcția deținută, se constată nevinovăția salariatului și că acestuia i se plătește o despăgubire egală cu salariul și celelalte drepturi de care a fost lipsit pe perioada suspendării contractului de muncă.78. Faptul că suspendarea contractului de muncă, în condițiile art. 52 alin. (1) lit. b) din Codul muncii, are loc din inițiativa angajatorului nu conduce la o soluție contrară, deoarece nu interesează că, în cuprinsul normei generale, suspendarea este din inițiativa angajatorului, iar, în cazul funcționarului public, aceasta se produce de drept, cât timp premisele și consecințele sunt aceleași, respectiv dovedirea nevinovăției persoanei în cauză și reluarea activității anterioare.79. Ca urmare a tăcerii normei speciale în privința despăgubirilor, funcționarului public nu îi poate fi refuzată o cerere de despăgubire întemeiată pe dispozițiile legii generale, aceasta fiind în conformitate cu prevederile art. 367 din Codul administrativ și ale art. 52 alin. (2) din Codul muncii.80. În același sens s-a reținut și în considerentele Deciziei nr. 38 din 18 mai 2020 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, pronunțată în Dosarul nr. 617/1/2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 661 din 27 iulie 2020, la paragraful 102 statuându-se următoarele:Înalta Curte de Casație și Justiție constată că posibilitatea unei completări cu prevederile din legislația muncii a oricăror dispoziții din Legea nr. 188/1999, deci nu doar ale art. 86 alin. (3) din acest act normativ, la care face referire instanța de sesizare, este reglementată prin dispozițiile art. 117 din lege, în care se prevăd și condițiile unei astfel de completări, respectiv în urma unei verificări a măsurii în care aceste dispoziții nu contravin normelor din legislația specifică funcției publice81. În legătură cu o posibilă aplicare prin analogie a dispozițiilor art. 527 alin. (1) din Codul administrativ, se consideră că această teză nu poate fi primită față de dispozițiile art. 1 și 10 din Codul civil.82. Potrivit art. 1 alin. (1) și (2) din Codul civil, izvoare ale dreptului civil sunt legea, uzanțele și principiile generale de drept; în cazurile neprevăzute de lege se aplică uzanțele, iar, în lipsa acestora, dispozițiile legale privitoare la situații asemănătoare, iar când nu există asemenea dispoziții, principiile generale ale dreptului.83. Art. 10 din Codul civil interzice analogia în cazul normelor speciale care derogă de la o dispoziție generală și care restrâng exercițiul unor drepturi civile sau care prevăd sancțiuni civile.84. Coroborând dispozițiile art. 1 și 10 din Codul civil se reține că este permisă analogia, în rândul izvoarelor de drept, numai în măsura în care nu există dispoziții legale și nici uzanțe, însă există excepție de la aplicarea analogiei în privința legilor care derogă de la o dispoziție generală, în ceea ce privește legile care restrâng exercițiul unor drepturi, precum și în cazul legilor care prevăd sancțiuni civile.85. Dispozițiile art. 527 alin. (1) din Codul administrativ derogă de la dispozițiile generale identificate anterior, optând pentru plata unei despăgubiri limitate, constând în diferența între veniturile obținute în perioada în care raportul de serviciu a încetat și cuantumul veniturilor de care ar fi beneficiat funcționarul public, dacă nu ar fi intervenit încetarea raportului de serviciu.86. Întrucât Codul administrativ a reglementat o situație strict determinantă, plata despăgubirilor în cazul încetării nelegale a raportului de serviciu, aceasta nu poate fi aplicată prin analogie și situației ce nu a fost reglementată expres de dispozițiile aceluiași act normativ, dar poate fi soluționată în conformitate cu prevederile art. 367 din Codul administrativ, prin completarea cu dispozițiile legislației muncii, norme generale în materie.87. Față de cele arătate, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept se va pronunța asupra cazului de suspendare de drept prevăzut de dispozițiile art. 513 alin. (1) lit. l) din Codul administrativ, întrucât această situație a făcut obiectul sesizării, se va elimina lit. b) din întrebarea adresată, întrucât răspunsul pentru lit. a) este suficient și cuprinzător, fără a se preciza expres că noua reglementare (Codul administrativ) nu exclude dreptul funcționarului de a solicita despăgubiri în condițiile arătate și se va preciza norma ce se cere a fi interpretată.Pentru aceste motive, în temeiul art. 521 cu referire la art. 519 din Codul de procedură civilă,
ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE
În numele legii
DECIDE:Admite sesizarea formulată de Curtea de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. 230/84/2022, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile și, în consecință, stabilește că:În interpretarea și aplicarea prevederilor art. 513 alin. (1) lit. l) din Codul administrativ, în contextul abrogării prevederilor art. 86 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, acordarea drepturilor salariale aferente perioadei de suspendare se realizează în condițiile art. 52 alin. (2) din Codul muncii, în raport cu prevederile art. 367 din Codul administrativ.Obligatorie, potrivit dispozițiilor art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă.Pronunțată în ședință publică astăzi, 15 mai 2023.
VICEPREȘEDINTELE DELEGAT AL ÎNALTEI CURȚI DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE
Gabriela Elena Bogasiu
Magistrat-asistent,
Ileana Peligrad------
| EMITENT |
Dosar nr. 513/1/2023
| Gabriela Elena Bogasiu | - vicepreședintele delegat al Înaltei Curți de Casație și Justiție - președintele completului |
| Laura-Mihaela Ivanovici | - președintele Secției I civile |
| Marian Budă | - președintele Secției a II-a civile |
| Mariana Constantinescu | - președintele Secției de contencios administrativ și fiscal |
| Simona Lala Cristescu | - judecător la Secția I civilă |
| Adina Georgeta Ponea | - judecător la Secția I civilă |
| Beatrice Ioana Nestor | - judecător la Secția I civilă |
| Adina Georgeta Nicolae | - judecător la Secția I civilă |
| Mirela Vișan | - judecător la Secția I civilă |
| Rodica Zaharia | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Valentina Vrabie | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Roxana Popa | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Diana Manole | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Mirela Polițeanu | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Carmen Mihaela Voinescu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Carmen Maria Ilie | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Doina Vișan | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Alina Nicoleta Ghica-Velescu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Horațiu Pătrașcu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
ÎNALTA CURTE,deliberând asupra chestiunilor de drept cu care a fost sesizată, a constatat următoarele:I. Titularul și obiectul sesizării7. Curtea de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal, prin Încheierea de la 8 decembrie 2022, a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în baza art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la chestiunile de drept anterior menționate.8. Cauza a fost înregistrată pe rolul instanței supreme cu nr. 513/1/2023.II. Normele de drept intern incidente9. Legea nr. 53/2003 - Codul muncii, republicată, cu modificările și completările ulterioare, denumită în continuare Codul muncii + Articolul 52(1) Contractul individual de muncă poate fi suspendat din inițiativa angajatorului în următoarele situații: [...]b) ^1 în cazul în care angajatorul a formulat plângere penală împotriva salariatului sau acesta a fost trimis în judecată pentru fapte penale incompatibile cu funcția deținută, până la rămânerea definitivă a hotărârii judecătorești; [...]^1 Prin Decizia Curții Constituționale nr. 279/2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 431 din 17 iunie 2015, a fost admisă excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 52 alin. (1) lit. b) teza I din Legea nr. 53/2003 - Codul muncii.(2) În cazurile prevăzute la alin. (1) lit. a) și b), dacă se constată nevinovăția celui în cauză, salariatul își reia activitatea anterioară și i se plătește, în temeiul normelor și principiilor răspunderii civile contractuale, o despăgubire egală cu salariul și celelalte drepturi de care a fost lipsit pe perioada suspendării contractului.10. Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, în prezent abrogată, denumită în continuare Legea nr. 188/1999 + Articolul 86(3) Dacă instanța judecătorească dispune achitarea sau încetarea procesului penal, suspendarea din funcția publică încetează, iar funcționarul public respectiv își va relua activitatea în funcția publică deținută anterior și îi vor fi achitate drepturile salariale aferente perioadei de suspendare.11. Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, denumită în continuare Codul administrativ + Articolul 367Dispoziții privind completarea cu alte categorii de normeDispozițiile prezentei părți se completează cu prevederile legislației muncii, precum și cu reglementările de drept comun civile, administrative sau penale, după caz. [...] + Articolul 512Suspendarea raporturilor de serviciu. Tipuri de suspendare(1) Suspendarea raporturilor de serviciu ale funcționarilor publici poate interveni de drept, la inițiativa funcționarului public sau prin acordul părților. Suspendarea de drept a raporturilor de serviciu și suspendarea raporturilor de serviciu la inițiativa funcționarului public se constată prin act administrativ, iar suspendarea prin acordul părților se aprobă prin act administrativ de către persoana care are competența de numire, la cererea funcționarului public, cu aplicarea corespunzătoare a dispozițiilor art. 528 și art. 531.(2) Suspendarea raportului de serviciu are ca efecte juridice suspendarea prestării muncii de către funcționarul public și a plății drepturilor de natură salarială de către autoritatea sau instituția publică.(3) Pe perioada suspendării, raporturile de serviciu ale funcționarilor publici nu pot înceta și nu pot fi modificate decât din inițiativa sau cu acordul funcționarului public în cauză. [...] + Articolul 513Suspendarea de drept a raporturilor de serviciu(1) Raportul de serviciu se suspendă de drept atunci când funcționarul public se află în una dintre următoarele situații: [...]l) în cazul în care s-a dispus trimiterea în judecată pentru săvârșirea unei infracțiuni dintre cele prevăzute la art. 465 lit. h); [...] + Articolul 527Anularea actului administrativ de încetare a raportului de serviciu(1) În cazul în care raportul de serviciu a încetat din motive pe care funcționarul public le consideră netemeinice sau nelegale, acesta poate cere instanței de contencios administrativ anularea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus încetarea raportului de serviciu, în condițiile și termenele prevăzute de legea contenciosului administrativ, precum și plata de către autoritatea sau instituția publică emitentă a actului administrativ a unei despăgubiri egale cu diferența între veniturile obținute în perioada respectivă și cuantumul salariilor indexate, majorate și recalculate și cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcționarul public.(2) La solicitarea funcționarului public, instanța care a constatat nulitatea actului administrativ va dispune reintegrarea acestuia în funcția publică deținută, dacă aceasta mai există în statul de funcții al autorității sau instituției publice, sau, în cazul în care funcția publică deținută nu mai există, într-o funcție publică echivalentă.(3) În cazul în care prin hotărâre judecătorească definitivă s-a dispus anularea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus încetarea raportului de serviciu, perioada de timp dintre data încetării raportului de serviciu al funcționarului public și data reintegrării efective în funcția publică constituie vechime în muncă, vechime în specialitate, precum și vechime în grad profesional, potrivit legii. [...] + Articolul 622(1) Funcționarilor publici ale căror raporturi de serviciu sunt suspendate în temeiul Legii nr. 188/1999, republicată, cu modificările și completările ulterioare, la data intrării în vigoare a prezentului cod li se aplică dispozițiile legale în vigoare la data suspendării acestora.III. Expunerea succintă a procesului12. Prin acțiunea introductivă, astfel cum a fost modificată, reclamanta A a solicitat obligarea pârâtei B la plata unei despăgubiri egale cu salariul și celelalte drepturi de care a fost lipsită pe perioada suspendării din funcție (14 mai 2020-10 decembrie 2021), anume drepturile salariale nete, sporurile, indemnizația de concediu, contravaloarea tichetelor de vacanță/cadou și alte beneficii, actualizate cu indicele de inflație și dobânda legală aferentă, de la data la care aceste drepturi trebuiau achitate și până la achitarea efectivă; în subsidiar, obligarea pârâtei la plata unei despăgubiri egale cu diferența dintre veniturile obținute de către reclamantă în perioada 4 mai 2020-10 decembrie 2021 și cuantumul salariilor indexate și recalculate cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat aceasta, în cadrul pârâtei, dacă nu ar fi intervenit suspendarea sa din funcție și obligarea pârâtei la plata unor daune morale în cuantum de 30.000 de euro.13. Tribunalul Sălaj - Secția civilă, prin Sentința civilă nr. 787 din 20 mai 2022, a admis, în parte, acțiunea introductivă și a obligat-o pe pârâtă să plătească reclamantei suma netă de 122.429 de lei, reprezentând despăgubiri echivalente cu drepturile salariale cuvenite și neîncasate pe perioada suspendării de drept a raporturilor de serviciu (14 mai 2020-9 decembrie 2021), actualizate în raport cu indicele prețurilor de consum comunicat de Institutul Național de Statistică, precum și dobânda legală penalizatoare de la data scadenței fiecărei tranșe lunare și până la data plății efective. A respins, în rest, pretențiile reclamantei.14. În motivare, s-a reținut că reclamanta a deținut funcția de director executiv adjunct în cadrul B. Prin Ordinul nr. 576 din 4 mai 2020, emis de Ministerul Sănătății, reclamanta a fost suspendată din funcția publică de conducere deținută, începând cu 4 mai 2020, în temeiul dispozițiilor art. 513 alin. (1) lit. l) din Codul administrativ, ca urmare a trimiterii sale în judecată pentru săvârșirea infracțiunii de fals intelectual, faptă prevăzută de art. 321 alin. (1) din Codul penal.15. Prin Sentința penală nr. 164 din 26 mai 2021, Judecătoria Zalău a dispus achitarea reclamantei pentru infracțiunea de fals intelectual, hotărârea judecătorească rămânând definitivă la 25 noiembrie 2021, prin Decizia penală nr. 1.480A a Tribunalului Cluj.16. Ca urmare a hotărârii de achitare, reclamanta a formulat o cerere adresată pârâtei B, prin care a solicitat reluarea activității și repunerea în funcția publică deținută anterior suspendării raportului de serviciu, precum și plata tuturor drepturilor bănești din perioada 14 mai 2020-10 decembrie 2021, sume de bani actualizate cu rata inflației și dobânda legală.17. Prin Dispoziția nr. 138 din 9 decembrie 2020, emisă de directorul executiv al lui B, s-a dispus încetarea suspendării de drept a raportului de serviciu, începând cu 10 decembrie 2021, și reluarea activității reclamantei în funcția publică de conducere de director executiv adjunct sănătate publică al pârâtei B, începând cu aceeași dată, în temeiul art. 512 alin. (2), art. 512 alin. (8), art. 473 și art. 528 din Codul administrativ, însă nu s-a procedat și la achitarea drepturilor salariale aferente perioadei de suspendare.18. Pârâta B, prin Adresa nr. 1.075 din 9 decembrie 2021, a comunicat reclamantei faptul că nu este îndreptățită să beneficieze de drepturile salariale pe perioada în care a fost suspendată de drept, întrucât în Codul administrativ nu este reglementată achitarea drepturilor salariale sau a altor drepturi aferente perioadei în care funcționarul public a avut raportul de serviciu suspendat în temeiul art. 513 alin. (1) lit. l) din același cod, astfel că nu există o normă legală de acordare a acestora la reluarea raportului de serviciu al funcționarului public, așa cum exista în vechea reglementare, anume dispozițiile art. 86 alin. (3) din Legea nr. 188/1999. În plus, pe perioada suspendării, reclamanta a obținut venituri.19. Instanța a considerat că este real că, spre deosebire de Legea nr. 188/1999, Codul administrativ nu mai prevede că, la reluarea activității, funcționarului public i se plătesc drepturile salariale de care ar fi beneficiat dacă nu intervenea suspendarea, însă nici nu prevede o interdicție în acest sens. De asemenea, din ansamblul reglementării nu rezultă că dispozițiile art. 49 alin. (2) din Codul muncii ar fi incompatibile cu prevederile Codului administrativ relativ la statutul funcționarilor publici, în special cu cele ce reglementează suspendarea raporturilor de serviciu. Ca atare, s-a constatat că acestea sunt aplicabile în speță, potrivit art. 367 din Codul administrativ, și îl îndreptățesc pe funcționarul public să beneficieze de drepturile salariale aferente perioadei de suspendare a raportului de serviciu în situația în care vinovăția acestuia nu a fost dovedită; în dosarul penal care o vizează pe reclamantă s-a pronunțat o soluție definitivă favorabilă, de achitare.20. Totodată, legea nu condiționează plata drepturilor salariale cuvenite reclamantei, în perioada suspendării raporturilor de serviciu, de absența obținerii de către aceasta a unor venituri, de natură salarială ori de altă natură, indiferent de plătitorul acestor venituri - autoritatea publică angajatoare, altă autoritate publică, societate comercială etc. - și nici de neexercitarea de către o altă persoană a atribuțiilor ce reveneau, în mod normal, funcționarului public ale cărui raporturi de serviciu au fost suspendate.21. Împotriva acestei sentințe atât reclamanta, cât și pârâta au declarat recurs, iar, în cadrul soluționării acestora, s-a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în baza art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la chestiunile de drept ce fac obiectul prezentei sesizări și suspendarea judecării cauzei.IV. Motivele de admisibilitate reținute de titularul sesizării22. Potrivit dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, „dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată“.23. Conform art. 520 alin. (1) și (2) din același act normativ, „sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție se face de către completul de judecată după dezbateri contradictorii, dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute la art. 519. (...) Dacă prin încheiere se dispune sesizarea, aceasta va cuprinde motivele care susțin admisibilitatea sesizării potrivit dispozițiilor art. 519, punctul de vedere al completului de judecată și al părților. Prin încheierea prevăzută la alin. (1), cauza va fi suspendată până la pronunțarea hotărârii prealabile pentru dezlegarea chestiunii de drept“.24. Din cuprinsul prevederilor legale enunțate anterior se desprind condițiile de admisibilitate pentru declanșarea procedurii de sesizare în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, care trebuie să fie întrunite în mod cumulativ, după cum urmează:– existența unei cauze aflate în curs de judecată;– instanța care sesizează Înalta Curte de Casație și Justiție să judece cauza în ultimă instanță; cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului învestit să soluționeze cauza în ultimă instanță;– soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată să depindă de chestiunea de drept a cărei lămurire se cere;– chestiunea de drept a cărei lămurire se cere să fie nouă;– chestiunea de drept nu a făcut obiectul statuării Înaltei Curți de Casație și Justiție și nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.25. Procedând la analiza asupra admisibilității sesizării, se constată că primele trei condiții sunt îndeplinite, întrucât Curtea de Apel Cluj este legal învestită cu soluționarea unei cereri de recurs, într-un litigiu având natura juridică a contenciosului administrativ-fiscal, ceea ce conferă competență exclusivă, în primă instanță, tribunalului, conform art. 10 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, denumită în continuare Legea nr. 554/2004, iar hotărârile pronunțate de tribunal sunt supuse numai recursului conform art. 20 din Legea nr. 554/2004, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție realizându-se de un complet din cadrul Curții de Apel Cluj, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, potrivit dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și ale art. 96 pct. 3 din Codul de procedură civilă.26. Condiția de admisibilitate referitoare la caracterul esențial al chestiunii de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei pendinte în care se ridică este îndeplinită, deoarece, față de obiectul cauzei, de stabilirea cadrului legal care ar justifica acordarea drepturilor solicitate de reclamantă, aferente perioadei de suspendare, respectiv art. 52 alin. (2) din Codul muncii, coroborate cu art. 367 din Codul administrativ, art. 512 alin. (2) din Codul administrativ sau art. 527 alin. (1) din Codul administrativ, depinde soluționarea pe fond a cauzei.27. Problema de drept enunțată este nouă, întrucât, în urma cercetărilor din oficiu efectuate în acest sens, nu a fost identificată practică judiciară în materie care să conducă la concluzia că această chestiune a fost dezlegată jurisprudențial ulterior momentului în care dispozițiile art. 86 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 au fost abrogate, astfel încât mecanismul cu funcție de prevenție al hotărârii prealabile să fie înlăturat.28. De asemenea, problema de drept nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, conform evidențelor Înaltei Curți de Casație și Justiție, consultate la data sesizării în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile.V. Punctul de vedere al instanței de trimitere29. Curtea de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal a arătat că, în condițiile în care legiuitorul, la momentul adoptării Codului administrativ, nu a reglementat, în mod expres, existența/inexistența dreptului la acordarea unei despăgubiri egale cu salariul și celelalte drepturi de care funcționarul public a fost lipsit pe perioada suspendării din funcție, pentru soluționarea acestei probleme de drept trebuie avute în vedere modul în care a evoluat legislația în domeniu, precum și existența unor dispoziții legale care ar putea avea aplicabilitate, ca urmare a faptului că reglementează o situație similară celei din prezenta cauză, dacă este analizată din perspectiva dreptului la despăgubiri pentru perioada în care funcționarul public a avut raportul de serviciu suspendat.30. Raportat la dispozițiile legale incidente, anume art. 367, art. 512 alin. (1) și (2), art. 513 alin. (1) lit. l), art. 527 alin. (1) și art. 622 din Codul administrativ, art. 86 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 și art. 52 alin. (2) din Codul muncii, o posibilă interpretare a acestora ar fi în sensul că nu se mai acordă despăgubiri funcționarilor publici al căror raport de serviciu a fost suspendat de drept. O astfel de interpretare ar putea reieși din dispozițiile art. 512 alin. (2) din Codul administrativ, care prevăd că suspendarea raportului de serviciu are ca efecte juridice suspendarea prestării muncii de către funcționarul public și a plății drepturilor de natură salarială de către autoritatea sau instituția publică.31. Acest mod de interpretare ar putea fi fundamentat și pe faptul că legiuitorul a abrogat art. 86 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, care reglementa situația în care s-a dispus achitarea funcționarului public cu privire la care a fost dispusă măsura suspendării raportului de serviciu, fără a cuprinde dispoziții similare în noul act normativ, precum și pe art. 622 din Codul administrativ, potrivit căruia prevederile Legii nr. 188/1999 se aplică funcționarilor publici ale căror raporturi de serviciu sunt suspendate în temeiul acestei legi, astfel că, de la momentul intrării în vigoare a noului act normativ, care nu mai prevede acordarea de despăgubiri în cazul suspendării raportului de serviciu, dreptul la despăgubiri pentru această situație nu ar mai fi recunoscut funcționarului public.32. O altă interpretare ar putea fi cea invocată de reclamantă, anume aplicarea dispozițiilor art. 52 alin. (2) din Codul muncii, ca fiind norma generală în materie, aplicabilă în condițiile în care norma specială, respectiv Codul administrativ, nu conține prevederi care să reglementeze această situație juridică.33. În ceea ce privește această interpretare, instanța de sesizare a constatat că situația vizată de art. 52 din Codul muncii reglementează suspendarea contractului de muncă din inițiativa angajatorului, și nu suspendarea de drept a contractului de muncă, precum cea reglementată de art. 513 alin. (1) lit. l) din Codul administrativ. Prin urmare, chiar dacă art. 367 din Codul administrativ prevede că dispozițiile prezentei părți se completează cu cele din legislația muncii, se pune problema existenței aceleiași situații de fapt care să justifice aplicarea acelorași texte de lege.34. O altă posibilă interpretare ar putea fi aceea de a da eficiență dispozițiilor art. 527 alin. (1) din Codul administrativ, ce reglementează situația în care raportul de serviciu al funcționarului public a încetat din motive pe care funcționarul public le consideră netemeinice sau nelegale, iar actul de încetare a fost anulat de instanța de judecată, recunoscând dreptul funcționarului public la plata de către autoritatea sau instituția publică emitentă a actului administrativ a unei despăgubiri egale cu diferența între veniturile obținute în perioada respectivă și cuantumul salariilor indexate, majorate și recalculate și cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcționarul public.35. Deși rațiunea acordării de despăgubiri pare să fie aceeași, respectiv faptul că funcționarul public nu a beneficiat de drepturile cuvenite din cauza unei situații care s-a dovedit a nu-i fi imputabilă, textul art. 527 alin. (1) din Codul administrativ vizează situația în care raportul de serviciu al funcționarului public a încetat, și nu cea a suspendării raportului de serviciu.36. Ca atare, s-a apreciat că se impune sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile.VI. Punctul de vedere al părților37. Reclamanta a arătat că, în cauză, sunt aplicabile dispozițiile art. 52 din Codul Muncii, raportat la art. 367 din Codul administrativ, apreciind că nu există nicio rațiune pentru care o persoană ce are încheiat un contract individual de muncă să nu beneficieze de toate drepturile salariale avute anterior suspendării, doar pentru că această chestiune nu este expres reglementată de Codul administrativ; tocmai pentru aceste motive, trebuie aplicate dispozițiile din Codul muncii care prevăd expres situația suspendării unui raport de muncă.38. Pârâta a considerat că legiuitorul a dorit abrogarea prevederilor legale care confereau dreptul la despăgubirile solicitate de reclamantă, iar faptul că nu se regăsesc și în cuprinsul noilor reglementări prevăzute de Codul administrativ conduce la ideea că intenția legiuitorului a fost ca acestea să nu mai producă efecte de la data intrării în vigoare a Codului administrativ. În cauză, nu sunt aplicabile dispozițiile art. 52 din Codul muncii, deoarece acestea se referă la suspendarea raportului de serviciu din inițiativa angajatorului, or, în prezenta cauză, este vorba de o suspendare de drept. Totodată, nu sunt incidente nici prevederile art. 527 alin. (1) din Codul administrativ, întrucât acestea se referă la încetarea raporturilor de muncă.VII. Jurisprudența instanțelor naționale în materie39. Pentru perioada (de suspendare) în care dispozițiile art. 86 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, norme de drept substanțial, s-au aflat în vigoare, Tribunalul Bacău, prin Sentința civilă nr. 456 din 7 iunie 2021, pronunțată în dosarul nr. 532/110/2021, a arătat că acordarea drepturilor salariale aferente acestei perioade de suspendare se realizează în condițiile art. 86 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, conform principiului tempus regit actum, chiar dacă suspendarea încetează ulterior abrogării prevederilor art. 86 alin. (3) din Legea nr. 188/1999.40. În punctele de vedere și jurisprudența înaintate de curțile de apel, pentru perioada de suspendare ulterioară abrogării prevederilor art. 86 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, într-o orientare s-a considerat că art. 52 din Codul muncii nu poate fi aplicat în completarea dispozițiilor Codului administrativ pentru a acorda funcționarului public un drept nerecunoscut legal față de instituția publică angajatoare. Dispozițiile Codului administrativ reprezintă, în materia reglementării funcției publice și a funcționarilor publici, o lege specială, putând fi completată cu prevederile Codului muncii numai în măsura în care acestea nu contravin legii speciale. Or, art. 52 din Codul muncii contravine art. 424 din Codul administrativ, astfel că nu pot fi aplicate în completare.41. Tăcerea legiuitorului și faptul că nu a stabilit, în mod expres, că funcționarul public nu are dreptul la despăgubiri egale cu salariul pentru perioada suspendării raportului de serviciu trebuie interpretate în spiritul legii, respectiv în sensul suprimării acestui drept pe care funcționarul public l-a avut anterior, în reglementarea dată prin Legea nr. 188/1999, acest punct de vedere fiind împărtășit de Curtea de Apel Brașov - Secția contencios administrativ și fiscal, Tribunalul Constanța - Secția de contencios administrativ și fiscal și Tribunalul Vaslui.42. Într-o altă orientare s-a apreciat că, în contextul abrogării prevederilor art. 86 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, acordarea drepturilor salariale aferente perioadei de suspendare se realizează în condițiile art. 52 alin. (2) din Codul muncii, coroborat cu art. 367 din Codul administrativ.43. Astfel, opțiunea legiuitorului de a nu prelua în conținutul Codului Administrativ soluția legislativă prevăzută de art. 86 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 nu poate fi interpretată în sensul excluderii drepturilor recunoscute de reglementarea anterioară cu privire la remunerația cuvenită salariatului pe durata suspendării.44. Referitor la dispozițiile art. 86 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, acestea au fost abrogate la data intrării în vigoare a Codului administrativ.45. Prin urmare, în litigiile care au ca obiect acordarea drepturilor salariale funcționarilor publici, în cazul în care s-a dispus clasarea sau renunțarea la urmărirea penală ori achitarea sau renunțarea la aplicarea pedepsei ori amânarea aplicării pedepsei, precum și în cazul încetării procesului penal, pentru perioada de suspendare din funcția publică, ce vizează o perioadă de timp ulterioară intrării în vigoare a Codului administrativ, s-a considerat că sunt aplicabile, prin analogie, dispozițiile art. 527 alin. (1) din acest act normativ, conform cărora, în cazul în care raportul de serviciu a încetat din motive pe care funcționarul public le consideră netemeinice sau nelegale, acesta poate cere instanței de contencios administrativ anularea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus încetarea raportului de serviciu, în condițiile și termenele prevăzute de legea contenciosului administrativ, precum și plata de către autoritatea sau instituția publică emitentă a actului administrativ a unei despăgubiri egale cu diferența între veniturile obținute în perioada respectivă și cuantumul salariilor indexate, majorate și recalculate și cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcționarul public.46. Totodată, s-a precizat că art. 527 se regăsește în partea a VI-a a Codului administrativ privind Statutul funcționarilor publici, prevederi aplicabile personalului contractual din administrația publică și evidența personalului plătit din fonduri publice.47. În consecință, s-a considerat că dispozițiile art. 527 din Codul administrativ se completează cu cele ale art. 52 alin. (2) Codul muncii, în baza art. 367 din Codul administrativ, conform cărora dispozițiile părții a VI-a din Codul administrativ se completează cu prevederile legislației muncii, precum și cu reglementările de drept comun civile, administrative sau penale, după caz.48. Chiar dacă art. 527 din Codul administrativ se referă numai la ipoteza încetării raportului de serviciu din motive pe care funcționarul public le consideră netemeinice sau nelegale, pentru identitate de rațiune, s-a considerat că funcționarul public trebuie să beneficieze de acordarea tuturor drepturilor salariale pentru perioada de suspendare din funcția publică, în cazul în care s-a dispus clasarea sau renunțarea la urmărirea penală ori achitarea sau renunțarea la aplicarea pedepsei ori amânării aplicării pedepsei, precum și în cazul încetării procesului penal, aceste dispoziții ale Codului administrativ care privesc un raport de serviciu dintre funcționarul public și o autoritate publică completându-se, prin efectul legii, cu dispozițiile art. 52 alin. (2) din Codul muncii, conform cărora, dacă se constată nevinovăția celui în cauză, salariatul își reia activitatea anterioară și i se plătește, în temeiul normelor și principiilor răspunderii civile contractuale, o despăgubire egală cu salariul și celelalte drepturi de care a fost lipsit pe perioada suspendării contractului.49. Prin urmare, s-a opinat că, în contextul abrogării prevederilor art. 86 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, acordarea drepturilor salariale funcționarului public pentru perioada de suspendare din funcția publică, în cazul în care s-a dispus clasarea sau renunțarea la urmărirea penală ori achitarea sau renunțarea la aplicarea pedepsei ori amânarea aplicării pedepsei, precum și în cazul încetării procesului penal, se realizează în raport cu art. 367 din Codul administrativ, în condițiile dispozițiilor art. 527 alin. (1) din același cod, completate cu art. 52 alin. (2) din Codul muncii.50. În acest sens s-au exprimat Tribunalul Bacău, Tribunalul Covasna, Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și Secția a X-a contencios administrativ și fiscal, Tribunalul București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal, Tribunalul Giurgiu, Tribunalul Ialomița, Tribunalul Ilfov, Tribunalul Teleorman, Curtea de Apel Iași și Tribunalul Iași - Secția a II-a civilă și de contencios administrativ și fiscal.51. Curțile de apel Alba Iulia, Craiova, Galați, Oradea, Pitești, Ploiești, Suceava, Târgu Mureș și Timișoara nu au înaintat nicio hotărâre judecătorească și nu au formulat niciun punct de vedere cu privire la problemele de drept ce fac obiectul prezentei sesizări.52. Ministerul Public a arătat că, la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil, nu se verifică, în prezent, practică judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în problemele de drept ce formează obiectul prezentei sesizări.VIII. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție și a Curții Constituționale53. Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin Decizia nr. 19 din 13 iunie 2016, pronunțată în Dosarul nr. 1.361/1/2016, și publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1010 din 15 decembrie 2016, a admis sesizarea formulată de Curtea de Apel Iași - Secția litigii de muncă și asigurări sociale, în Dosarul nr. 7.521/99/2014, privind pronunțarea unei hotărâri prealabile și, în consecință, a stabilit că, drept urmare a Deciziei Curții Constituționale nr. 279 din 23 aprilie 2015, dispozițiile art. 52 alin. (1) lit. b) teza întâi din Codul muncii nu își mai produc efectul și dau naștere unui drept de creanță, constând într-o despăgubire echivalentă cu remunerația cuvenită salariaților, pe durata suspendării, în cauzele nesoluționate definitiv la data publicării deciziei instanței de contencios constituțional în Monitorul Oficial al României, Partea I.Prin Decizia nr. 38 din 18 mai 2020, pronunțată în Dosarul nr. 617/1/2020 și publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 661 din 27 iulie 2020, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a respins, ca inadmisibilă, sesizarea formulată de Curtea de Apel București - Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. 15.101/3/2018, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarele chestiuni de drept:Interpretarea și aplicarea prevederilor art. 86 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, în sensul de a se stabili semnificația sintagmei de «drepturi salariale», respectiv:– dacă prevederile art. 86 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 se completează cu prevederile art. 52 alin. (2) din Legea nr. 53/2003 - Codul muncii;– în cazul unui răspuns afirmativ la prima întrebare, dacă prin sintagma «și celelalte drepturi» din cuprinsul art. 52 alin. (2) din Legea nr. 53/2003 - Codul muncii se înțelege sau nu și «vechimea în muncă», «vechimea în specialitate», «vechimea în funcția publică», «concediul de odihnă54. La nivelul Curții Constituționale prezintă relevanță Decizia nr. 279 din 23 aprilie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 431 din 17 iunie 2015.IX. Raportul asupra chestiunii de drept55. Prin raportul întocmit conform art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă s-a apreciat că, în interpretarea și aplicarea prevederilor art. 513 alin. (1) lit. l) din Codul administrativ, în contextul abrogării prevederilor art. 86 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, acordarea drepturilor salariale aferente perioadei de suspendare se realizează în condițiile art. 52 alin. (2) din Codul muncii, în raport cu prevederile art. 367 din Codul administrativ.X. Înalta Curte de Casație și Justiție56. În privința admisibilității sesizării, se constată că dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă sunt îndeplinite cumulativ, având în vedere că există o cauză în curs de judecată, pe rolul unei curți de apel, ce se soluționează în ultimă instanță.57. De asemenea, chestiunea de drept este veritabilă, susceptibilă să dea naștere la interpretări diferite, și anume, dacă în contextul abrogării prevederilor art. 86 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 și al opțiunii legiuitorului de a nu mai prelua aceste dispoziții în conținutul Codului administrativ, mai pot fi acordate drepturile salariale aferente perioadei de suspendare a raportului de serviciu și, dacă răspunsul este pozitiv, care sunt prevederile legale aplicabile, cele ale art. 52 alin. (2) din Codul muncii ori cele cuprinse la art. 527 alin. (1) din Codul administrativ.58. Este îndeplinită și condiția ca de lămurirea chestiunii să depindă soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată, iar chestiunea este nouă.59. Din cuprinsul punctelor de vedere înaintate de instanțele judecătorești au fost evidențiate Sentința civilă nr. 456 din 7 iunie 2021 pronunțată de Tribunalul Bacău, Decizia nr. 744/R/2022 a Curții de Apel Brașov - Secția contencios administrativ și fiscal, Sentința civilă nr. 1.465 din 3 noiembrie 2022 a Tribunalului Constanța - Secția contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 710 din 9 noiembrie 2022 a Curții de Apel Iași - Secția contencios administrativ și fiscal și Sentința civilă nr. 275 din 19 aprilie 2022 a Tribunalului Iași - Secția I civilă, contencios administrativ și fiscal, dintre acestea fiind definitive trei hotărâri judecătorești, astfel că este îndeplinită chestiunea noutății, neexistând o jurisprudență consistentă, actul normativ reprezentat de Codul administrativ fiind de dată relativ recentă.60. Cum deja s-a arătat anterior, Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.61. Pe fondul sesizării, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept urmează să clarifice:a) dacă în urma încetării suspendării de drept a raportului de serviciu dispus în temeiul prevederilor art. 513 alin. (1) lit. l) din Codul administrativ funcționarul beneficiază de plata unei despăgubiri reprezentând salariul și celelalte drepturi de care a fost lipsit pe perioada suspendării;b) dacă răspunsul este pozitiv la prima întrebare, acordarea drepturilor salariale și a celorlalte drepturi se realizează în condițiile dispozițiilor art. 52 alin. (2) din Codul muncii sau în condițiile prevederilor art. 527 alin. (1) din Codul administrativ.62. Chestiunile de drept ce urmează să fie dezlegate au aceeași situație premisă, abrogarea dispozițiilor art. 86 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 și tăcerea Codului administrativ în privința plății drepturilor salariale funcționarului public, ca urmare a încetării suspendării din funcția publică, după achitarea sau încetarea procesului penal.63. Potrivit dispozițiilor art. 94 alin. (1) lit. m) din Legea nr. 188/1999, suspendarea de drept a raportului de serviciu intervenea în cazul în care s-a dispus trimiterea în judecată pentru săvârșirea unei infracțiuni de natura celor prevăzute la art. 54 lit. h) din lege, suspendarea de drept fiind dispusă de persoana care are competența de numire în funcția publică, potrivit art. 86 alin. (2) din același act normativ.64. Art. 86 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 prevedea că, în situația în care instanța judecătoreasă dispunea achitarea sau încetarea procesului penal, suspendarea din funcția publică înceta, iar funcționarul public respectiv își relua activitatea în funcția publică deținută anterior și i se plăteau drepturile salariale aferente perioadei de suspendare.65. Legea nr. 188/1999 a fost abrogată prin dispozițiile art. 597 alin. (2) lit. b) din Codul administrativ, suspendarea raportului de serviciu fiind prevăzută în cap. IX secțiunea a 2-a, art. 512 - art. 515 din cod.66. Dispozițiile art. 512 din Codul administrativ prevăd faptul că suspendarea raporturilor de serviciu ale funcționarilor publici poate interveni de drept, la inițiativa funcționarului public sau prin acordul părților, iar la alin. (7) se prevede că reluarea activității se dispune prin act administrativ al persoanei care are competența legală de numire în funcția publică.67. Situațiile în care se suspendă de drept raportul de serviciu sunt prevăzute de dispozițiile art. 513 alin. (1) lit. a)-m) din Codul administrativ, cazul ce interesează fiind cel de la lit. l) - trimiterea în judecată pentru săvârșirea unei infracțiuni dintre cele prevăzute la art. 465 lit. h).68. După cum se poate observa, legiuitorul Codului administrativ a preluat cazul de suspendare de drept din Legea nr. 188/1999, însă nu se prevede nicio dispoziție în afară de cea a reluării activității, după încetarea suspendării, care să privească plata drepturilor salariale și a altor drepturi bănești către funcționarul public a cărui suspendare din funcție nu îi este imputabilă.69. Prin urmare, inexistența unei norme exprese în sensul arătat nu are semnificația voinței legiuitorului de a nu se mai acorda despăgubiri funcționarilor publici al căror raport de serviciu a fost suspendat, pentru motive neimputabile, iar prevederile art. 424 alin. (5) din Codul administrativ nu reprezintă un argument pentru a se oferi un răspuns contrar la această chestiune.70. Conform dispozițiilor art. 424 alin. (5) din Codul administrativ, perioada de suspendare a raporturilor de serviciu ale funcționarilor publici nu constituie vechime în muncă, în specialitate și în grad profesional, cu excepțiile prevăzute de lege, textul referindu-se la situațiile ce nu au făcut obiectul unei acțiuni în justiție.71. Rațiunea pentru care aceste despăgubiri ar trebui acordate și nu sunt exceptate de legiuitorul Codului administrativ este aceea că funcționarul public a fost repus în funcția avută anterior suspendării, ca urmare a pronunțării unei hotărâri judecătorești de achitare sau de încetare a procesului penal; prin urmare, vinovăția funcționarului public nu există, repararea prejudiciului urmând să fie integrală, pentru faptul că acesta a fost lipsit pe perioada suspendării de salariu și de celelalte drepturi bănești cuvenite.72. În situația expusă, acordarea drepturilor salariale aferente perioadei de suspendare se realizează în condițiile art. 52 alin. (2) din Codul muncii, coroborat cu dispozițiile art. 367 din Codul administrativ, și nu în condițiile prevăzute în cuprinsul art. 527 alin. (1) din Codul administrativ.73. În argumentarea soluției propuse se pornește de la prevederile art. 367 din Codul administrativ, conform cărora dispozițiile părții a VI-a - Statutul funcționarilor publici - se completează cu prevederile legislației muncii, precum și cu reglementările de drept comun civile, administrative sau penale, după caz.74. Potrivit art. 52 alin. (2) din Codul muncii, salariatului i se plătește o despăgubire egală cu salariul și celelalte drepturi de care a fost lipsit pe perioada suspendării contractului de muncă.75. În cuprinsul Codului administrativ, capitolul IX, secțiunea a 3-a, se enumeră cazurile de încetare a raportului de serviciu, iar prevederile art. 527 intitulate „Anularea actului administrativ de încetare a raportului de serviciu“ stipulează că, în situația în care raportul de serviciu a încetat din motive pe care funcționarul public le consideră netemeinice sau nelegale, funcționarul public poate cere instanței de contencios administrativ anularea actului administrativ, precum și plata unei despăgubiri egale cu diferența între veniturile obținute în perioada respectivă și cuantumul salariilor indexate, majorate și recalculate și cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat.76. După cum se poate observa, dispozițiile art. 527 din Codul administrativ privesc cazul în care raportul de serviciu a încetat din motive pe care funcționarul public le consideră netemeinice sau nelegale.77. Înseși dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 57/2019 consideră că legea specială, Codul administrativ, se completează cu normele generale în materie, în speță normele generale fiind cele prevăzute de Codul muncii, avându-se în vedere că numai prevederile art. 52 alin. (2) din Codul muncii reglementează situația în care, ulterior suspendării contractului de muncă, drept urmare a trimiterii în judecată pentru fapte penale incompatibile cu funcția deținută, se constată nevinovăția salariatului și că acestuia i se plătește o despăgubire egală cu salariul și celelalte drepturi de care a fost lipsit pe perioada suspendării contractului de muncă.78. Faptul că suspendarea contractului de muncă, în condițiile art. 52 alin. (1) lit. b) din Codul muncii, are loc din inițiativa angajatorului nu conduce la o soluție contrară, deoarece nu interesează că, în cuprinsul normei generale, suspendarea este din inițiativa angajatorului, iar, în cazul funcționarului public, aceasta se produce de drept, cât timp premisele și consecințele sunt aceleași, respectiv dovedirea nevinovăției persoanei în cauză și reluarea activității anterioare.79. Ca urmare a tăcerii normei speciale în privința despăgubirilor, funcționarului public nu îi poate fi refuzată o cerere de despăgubire întemeiată pe dispozițiile legii generale, aceasta fiind în conformitate cu prevederile art. 367 din Codul administrativ și ale art. 52 alin. (2) din Codul muncii.80. În același sens s-a reținut și în considerentele Deciziei nr. 38 din 18 mai 2020 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, pronunțată în Dosarul nr. 617/1/2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 661 din 27 iulie 2020, la paragraful 102 statuându-se următoarele:Înalta Curte de Casație și Justiție constată că posibilitatea unei completări cu prevederile din legislația muncii a oricăror dispoziții din Legea nr. 188/1999, deci nu doar ale art. 86 alin. (3) din acest act normativ, la care face referire instanța de sesizare, este reglementată prin dispozițiile art. 117 din lege, în care se prevăd și condițiile unei astfel de completări, respectiv în urma unei verificări a măsurii în care aceste dispoziții nu contravin normelor din legislația specifică funcției publice81. În legătură cu o posibilă aplicare prin analogie a dispozițiilor art. 527 alin. (1) din Codul administrativ, se consideră că această teză nu poate fi primită față de dispozițiile art. 1 și 10 din Codul civil.82. Potrivit art. 1 alin. (1) și (2) din Codul civil, izvoare ale dreptului civil sunt legea, uzanțele și principiile generale de drept; în cazurile neprevăzute de lege se aplică uzanțele, iar, în lipsa acestora, dispozițiile legale privitoare la situații asemănătoare, iar când nu există asemenea dispoziții, principiile generale ale dreptului.83. Art. 10 din Codul civil interzice analogia în cazul normelor speciale care derogă de la o dispoziție generală și care restrâng exercițiul unor drepturi civile sau care prevăd sancțiuni civile.84. Coroborând dispozițiile art. 1 și 10 din Codul civil se reține că este permisă analogia, în rândul izvoarelor de drept, numai în măsura în care nu există dispoziții legale și nici uzanțe, însă există excepție de la aplicarea analogiei în privința legilor care derogă de la o dispoziție generală, în ceea ce privește legile care restrâng exercițiul unor drepturi, precum și în cazul legilor care prevăd sancțiuni civile.85. Dispozițiile art. 527 alin. (1) din Codul administrativ derogă de la dispozițiile generale identificate anterior, optând pentru plata unei despăgubiri limitate, constând în diferența între veniturile obținute în perioada în care raportul de serviciu a încetat și cuantumul veniturilor de care ar fi beneficiat funcționarul public, dacă nu ar fi intervenit încetarea raportului de serviciu.86. Întrucât Codul administrativ a reglementat o situație strict determinantă, plata despăgubirilor în cazul încetării nelegale a raportului de serviciu, aceasta nu poate fi aplicată prin analogie și situației ce nu a fost reglementată expres de dispozițiile aceluiași act normativ, dar poate fi soluționată în conformitate cu prevederile art. 367 din Codul administrativ, prin completarea cu dispozițiile legislației muncii, norme generale în materie.87. Față de cele arătate, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept se va pronunța asupra cazului de suspendare de drept prevăzut de dispozițiile art. 513 alin. (1) lit. l) din Codul administrativ, întrucât această situație a făcut obiectul sesizării, se va elimina lit. b) din întrebarea adresată, întrucât răspunsul pentru lit. a) este suficient și cuprinzător, fără a se preciza expres că noua reglementare (Codul administrativ) nu exclude dreptul funcționarului de a solicita despăgubiri în condițiile arătate și se va preciza norma ce se cere a fi interpretată.Pentru aceste motive, în temeiul art. 521 cu referire la art. 519 din Codul de procedură civilă,
ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE
În numele legii
DECIDE:Admite sesizarea formulată de Curtea de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. 230/84/2022, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile și, în consecință, stabilește că:În interpretarea și aplicarea prevederilor art. 513 alin. (1) lit. l) din Codul administrativ, în contextul abrogării prevederilor art. 86 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, acordarea drepturilor salariale aferente perioadei de suspendare se realizează în condițiile art. 52 alin. (2) din Codul muncii, în raport cu prevederile art. 367 din Codul administrativ.Obligatorie, potrivit dispozițiilor art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă.Pronunțată în ședință publică astăzi, 15 mai 2023.
VICEPREȘEDINTELE DELEGAT AL ÎNALTEI CURȚI DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE
Gabriela Elena Bogasiu
Magistrat-asistent,
Ileana Peligrad------
Google Chrome
Mozilla Firefox
Internet Explorer
Apple Safari