DECIZIA nr. 3 din 24 aprilie 2023referitoare la interpretarea și aplicarea art. 9 alin. (2) lit. a) și art. 56 alin. (2) din Legea nr. 254/2013 privind executarea pedepselor și a măsurilor privative de libertate dispuse de organele judiciare în cursul procesului penal, precum și a art. 5 alin. (2) și art. 10 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004
EMITENT
  • ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE - SECȚIILE UNITE - COMPLETUL PENTRU SOLUȚIONAREA RECURSULUI ÎN INTERESUL LEGII
    • Publicat în  MONITORUL OFICIAL nr. 542 din 16 iunie 2023



    Dosar nr. 516/1/2023
    Corina-Alina Corbu- președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție - președintele completului
    Andrei Claudiu Rus- președintele Secției penale
    Mariana Constantinescu- președintele Secției de contencios administrativ și fiscal
    Laura-Mihaela Ivanovici- președintele Secției I civile
    Marian Budă- președintele Secției a II-a civile
    Simona Elena Cîrnaru- judecător la Secția penală
    Lavinia Valeria Lefterache- judecător la Secția penală
    Dan Andrei Enescu- judecător la Secția penală
    Mircea Mugurel Șelea- judecător la Secția penală
    Maricela Cobzariu- judecător la Secția penală
    Oana Burnel- judecător la Secția penală
    Ana-Hermina Iancu- judecător la Secția penală
    Leontina Șerban- judecător la Secția penală
    Vasile Bîcu- judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
    Adrian Remus Ghiculescu- judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
    Gheza Attila Farmathy- judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
    Mădălina Elena Vladu-Crevon- judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
    Maria Hrudei- judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
    Emilia Claudia Vișoiu- judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
    Alina-Nicoleta Ghica-Velescu- judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
    Elena Diana Tămagă- judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
    Mariana Hortolomei- judecător la Secția I civilă
    Adina Georgeta Ponea- judecător la Secția I civilă
    Petronela Iulia Nițu- judecător la Secția a II-a civilă
    Adina Oana Surdu- judecător la Secția a II-a civilă
    1. Pe rol se află Dosarul nr. 516/1/2023 având ca obiect recursul în interesul legii formulat de către Colegiul de conducere al Curții de Apel Iași vizând următoarea problemă de drept: „Instanța competentă material să soluționeze cererea privind anularea deciziei directorului Administrației Naționale a Penitenciarelor de stabilire a locului de detenție pentru executarea pedepsei și/sau a deciziei de respingere a cererii de transfer la alt penitenciar.“2. Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii este constituit conform prevederilor art. 516 alin. (2) din Codul de procedură civilă, respectiv art. 473 alin. (2) din Codul de procedură penală și art. 31 alin. (4) lit. a) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, aprobat prin Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 20/2023.3. Ședința este prezidată de către președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție, doamna judecător Corina-Alina Corbu. 4. La ședința de judecată participă doamna procuror Antonia Eleonora Constantin, procuror șef al Secției judiciare a Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție. 5. Totodată, la ședința de judecată participă doamna magistrat-asistent Adina Andreea Ciuhan Teodoru, desemnată în conformitate cu dispozițiile art. 32 din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție.6. După prezentarea referatului de către magistratul-asistent, președintele Completului pentru soluționarea recursului în interesul legii, doamna judecător Corina Alina Corbu, președinte al Înaltei Curți de Casație și Justiție, constatând că în cauză nu sunt cereri de formulat, chestiuni prealabile de invocat, a solicitat doamnei procuror Antonia Eleonora Constantin să susțină punctul de vedere cu privire la problema de drept supusă dezlegării și interpretării unitare ce face obiectul cauzei de față.7. Reprezentantul procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a apreciat că sesizarea îndeplinește toate condițiile de admisibilitate și a solicitat stabilirea unui mod unitar de interpretare și aplicare a dispozițiilor legale în sensul de a se statua că, în interpretarea și aplicarea art. 56 alin. (2) din Legea nr. 254/2013 privind executarea pedepselor și a măsurilor privative de libertate dispuse de organele judiciare în cursul procesului penal, cu modificările și completările ulterioare și art. 10 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, instanța competentă să soluționeze cererea privind anularea deciziei directorului Administrației Naționale a Penitenciarelor de stabilire a locului de detenție pentru executarea pedepsei și/sau a deciziei de respingere a cererii de transfer la alt penitenciar este curtea de apel - Secția de contencios administrativ și fiscal.8. Președintele completului pentru soluționarea recursului în interesul legii, doamna judecător Corina Alina Corbu, președinte al Înaltei Curți de Casație și Justiție, constatând că nu sunt întrebări de formulat din partea membrilor completului, a declarat dezbaterile închise, iar completul de judecată a reținut dosarul în pronunțare asupra recursului în interesul legii.
    ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii,    deliberând asupra recursului în interesul legii, constată următoarele:I. Problema de drept care a generat practica neunitară9. Prin recursul în interesul legii formulat de către Colegiul de conducere al Curții de Apel Iași s-a susținut că în practica judiciară națională nu există un punct de vedere unitar referitor la instanța competentă material să soluționeze cererea privind anularea deciziei directorului Administrației Naționale a Penitenciarelor de stabilire a locului de detenție pentru executarea pedepsei și/sau a deciziei de respingere a cererii de transfer la alt penitenciar, în cauzele în care persoane aflate în executarea pedepsei închisorii invocă dreptul de a executa pedeapsa într-un penitenciar cât mai aproape de domiciliu. 10. Colegiul de conducere al Curții de Apel Iași a expus divergențele existente în jurisprudență fără a formula un punct de vedere cu privire la problema de drept supusă dezlegării și interpretării unitare. II. Dispoziții legale relevante 11. Legea nr. 254/2013 privind executarea pedepselor și a măsurilor privative de libertate dispuse de organele judiciare în cursul procesului penalArticolul 9 - Activitatea judecătorului de supraveghere a privării de libertate(1) Judecătorul de supraveghere a privării de libertate supraveghează și controlează asigurarea legalității în executarea pedepselor și a măsurilor privative de libertate, prin exercitarea atribuțiilor stabilite prin prezenta lege. (...)(2) Judecătorul de supraveghere a privării de libertate exercită următoarele atribuții administrative și administrativ-jurisdicționale:a) soluționează plângerile deținuților privind exercitarea drepturilor prevăzute de prezenta lege;b) soluționează plângerile privind stabilirea și schimbarea regimurilor de executare a pedepselor și a măsurilor educative privative de libertate;c) soluționează plângerile deținuților privind aplicarea sancțiunilor disciplinare;d) participă la procedura refuzului de hrană;e) participă, în calitate de președinte, la ședințele comisiei pentru liberare condiționată;f) exercită orice alte atribuții prevăzute de prezenta lege.(3) Atribuțiile administrativ-jurisdicționale se exercită în cadrul procedurilor speciale prevăzute în prezenta lege și se finalizează printr-un act administrativ-jurisdicțional, denumit încheiere. (...)Articolul 45 - Transferarea persoanelor condamnate(1) Transferarea persoanelor condamnate în alt penitenciar, ca urmare a stabilirii provizorii a regimului de executare, se dispune de către directorul penitenciarului, conform profilării penitenciarelor stabilite prin decizie a directorului general al Administrației Naționale a Penitenciarelor.(2) Transferarea persoanelor condamnate în alt penitenciar, ca urmare a stabilirii sau schimbării regimului de executare a pedepselor privative de libertate sau pentru alte motive întemeiate, se dispune, la propunerea comisiei prevăzute la art. 32 sau la cererea persoanei condamnate, cu avizul comisiei prevăzute la art. 32, de către directorul general al Administrației Naționale a Penitenciarelor (...)Articolul 56 - Exercitarea drepturilor persoanelor condamnate(...) (2) Împotriva măsurilor privitoare la exercitarea drepturilor prevăzute de prezenta lege, luate de către administrația penitenciarului, persoanele condamnate pot face plângere la judecătorul de supraveghere a privării de libertate, în termen de 10 zile de la data când au luat cunoștință de măsura luată. (...)(7) Încheierea judecătorului de supraveghere a privării de libertate se comunică persoanei condamnate și administrației penitenciarului, în termen de 3 zile de la data pronunțării acesteia.(8) Competența de soluționare a plângerii aparține judecătorului de supraveghere a privării de libertate de la penitenciarul care a dispus măsurile cu privire la exercitarea drepturilor.(9) Împotriva încheierii judecătorului de supraveghere a privării de libertate, persoana condamnată și administrația penitenciarului pot formula contestație la judecătoria în a cărei circumscripție se află penitenciarul, în termen de 5 zile de la comunicarea încheierii. (...)Articolul 57 - Asigurarea respectării drepturilor persoanelor condamnate(1) Respectarea drepturilor prevăzute de lege pentru persoanele condamnate este asigurată de judecătorul de supraveghere a privării de libertate. (...)12. Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004:Articolul 5 - Actele nesupuse controlului și limitele controlului(…) „(2) Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară.“ (…)Articolul 10 - Instanța competentă(1) Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora de până la 3.000.000 de lei se soluționează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora mai mari de 3.000.000 de lei se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel. (...) (3) Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul său. Reclamantul autoritate publică, instituție publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul pârâtului.(4) Competența teritorială de soluționare a cauzei se va respecta și atunci când acțiunea se introduce în numele reclamantului de orice persoană de drept public sau privat, indiferent de calitatea acestuia din proces.III. Examenul jurisprudențial. Soluțiile pronunțate de instanțele judecătorești13. Într-o primă orientare a practicii se arată că revine judecătorului de supraveghere a privării de libertate competența soluționării cererilor prin care se atacă actele emise de directorul Administrației Naționale a Penitenciarelor în soluționarea cererilor de transfer la alt penitenciar.14. În argumentarea acestei opinii s-a avut în vedere că executarea pedepselor și a măsurilor privative de libertate se realizează în conformitate cu dispozițiile Codului penal, ale Codului de procedură penală și ale Legii nr. 254/2013 privind executarea pedepselor și a măsurilor privative de libertate dispuse de organele judiciare în cursul procesului penal și că dreptul invocat de persoana privată de libertate este reglementat de art. 11 alin. (5) teza a II-a din lege și art. 108 alin. (4) din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 254/2013 privind executarea pedepselor și a măsurilor privative de liberate dispuse de organele judiciare în cursul procesului penal, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 157/2016, și constă în dreptul persoanei condamnate de a executa pedeapsa într-un penitenciar situat cât mai aproape de domiciliu.15. Se mai susține că, în conformitate cu prevederile art. 9 alin. (1) din Legea nr. 254/2013 privind executarea pedepselor și a măsurilor privative de libertate dispuse de organele judiciare în cursul procesului penal, controlul asigurării legalității în executarea pedepselor și a măsurilor privative de libertate se face de judecătorul de supraveghere a privării de libertate, care, potrivit alin. (3), își exercită atribuțiile administrativ-jurisdicționale în cadrul procedurilor speciale prevăzute în lege. În acest scop, în temeiul art. 9 alin. (2) lit. a) din actul normativ menționat, judecătorul de drepturi și libertăți soluționează plângerile deținuților privind exercitarea drepturilor prevăzute de Legea nr. 254/2013 privind executarea pedepselor și a măsurilor privative de libertate dispuse de organele judiciare în cursul procesului penal.16. Raportat la dispozițiile legale mai sus prezentate, la faptul că actul administrativ contestat este emis în legătură cu dreptul la transfer într-un penitenciar aflat cât mai aproape de domiciliu și la împrejurarea că, potrivit art. 5 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară, competența de soluționare a cererii formulate aparține judecătorului de supraveghere a privării de libertate.17. În susținerea acestei opinii a fost avută în vedere și Decizia nr. 14 din 18 septembrie 2017 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, prin care, în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 56 din Legea nr. 254/2013 privind executarea pedepselor și a măsurilor privative de libertate dispuse de organele judiciare în cursul procesului penal, s-a stabilit că: judecătorul de supraveghere a privării de libertate din cadrul penitenciarului a cărui administrație a dispus măsuri pretins a fi îngrădit exercitarea drepturilor persoanei condamnate este competent să soluționeze pe fond plângerea formulată, chiar dacă ulterior aceasta a fost transferată definitiv sau temporar.18. Într-o a doua orientare a practicii se apreciază că Legea nr. 254/2013 nu cuprinde norme de competență specială pentru situația în care actul contestat este emis de directorul Administrației Naționale a Penitenciarelor. 19. Astfel, prevederile art. 9 din această lege care reglementează activitatea judecătorului de supraveghere a privării de libertate indică doar competența de soluționare a plângerilor deținuților privind exercitarea oricărui drept al acestora prevăzut de lege, nu și pentru cazul în care se contestă o soluție de respingere a unei cereri de transfer.20. În susținerea acestei opinii se arată că dispozițiile art. 56 alin. (2) din Legea nr. 254/2013 privind executarea pedepselor și a măsurilor privative de libertate dispuse de organele judiciare în cursul procesului penal prevăd posibilitatea persoanelor private de libertate de a formula plângere la judecătorul de supraveghere împotriva măsurilor privitoare la exercitarea drepturilor prevăzute de această lege, luate de către administrația penitenciarului. 21. Totodată, se subliniază că drepturile persoanelor private de libertate sunt reglementate de capitolul V din Legea nr. 254/2013, intitulat chiar „Drepturile persoanelor condamnate“, în articolele 58-80, fără a se regăsi, în acest capitol, dreptul la transfer sau dreptul de a executa pedeapsa într-un penitenciar aproape de domiciliu.22. Procedura reglementată de dispozițiile art. 56 alin. (2) din Legea nr. 254/2013 vizează doar măsurile luate de administrația penitenciarului în care se află încarcerate persoanele condamnate. Prin urmare, această procedură nu poate fi aplicată și în situația în care persoanele condamnate sunt nemulțumite de deciziile autorității centrale.23. Nu există nicio dispoziție legală care să confere judecătorului de supraveghere a privării de libertate posibilitatea de a anula o măsură a Administrației Naționale a Penitenciarelor, chiar dacă măsura se referă la o persoană privată de libertate din penitenciarul la care judecătorul a fost desemnat, astfel încât nu sunt incidente dispozițiile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, care prevede că „nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară“.24. Ca atare, se apreciază că actul contestat este un act administrativ, astfel cum acesta este definit de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 și, fiind emis de o autoritate publică centrală, raportat la dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, competența de soluționare în primă instanță a cauzei îi revine secției de contencios administrativ și fiscal a curții de apel.25. În a treia orientare jurisprudențială se susține că judecătoriei în a cărei circumscripție se află locul de deținere îi revine competența de soluționare a cererii. 26. În argumentare s-a reținut ca actul atacat nu are caracter administrativ și nu sunt aplicabile dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, astfel că în cauză competența de soluționare revine instanței de drept comun, nu celei specializate.27. Au mai fost avute în vedere ca temei al soluției de declinare la judecătorie dispozițiile art. 56 alin. (9) din Legea nr. 254/2013, potrivit căruia competența de soluționare a cererilor formulate de deținuți referitoare la exercitarea drepturilor prevăzute de această lege revine judecătoriei în a cărei circumscripție se află penitenciarul.IV. Jurisprudența Curții Constituționale28. Prin Decizia nr. 826 din 12 decembrie 2019 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 56 alin. (2) din Legea nr. 254/2013 privind executarea pedepselor și a măsurilor privative de libertate dispuse de organele judiciare în cursul procesului penal, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 300 din 9 aprilie 2020, Curtea Constituțională a respins ca neîntemeiate criticile formulate, reținând:15. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține, mai întâi, că prevederile art. 56 alin. (2) din Legea nr. 254/2013 se circumscriu celei de-a patra faze a procesului penal, și anume fazei de executare, iar acest cadru reglementează o activitate ulterioară fazei de judecată în care s-a stabilit existența vinovăției în materie penală, astfel încât aceasta nu este supusă regulilor de procedură care guvernează faza de judecată a procesului penal, având în vedere că situația juridică a persoanei condamnate nu este identică celei a inculpatului. Într-un sens similar s-a pronunțat Curtea în jurisprudența sa referitoare la Legea nr. 275/2006 privind executarea pedepselor și a măsurilor dispuse de organele judiciare în cursul procesului penal, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 627 din 20 iulie 2006, abrogată prin Legea nr. 254/2013, de exemplu, prin Decizia nr. 462 din 15 mai 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 384 din 7 iunie 2007. De aceea, în considerarea diferenței mai sus arătate, legiuitorul poate reglementa, în materia executării pedepselor, o procedură specială de soluționare a căilor de atac referitoare la exercitarea drepturilor persoanelor condamnate, stabilite prin Legea nr. 254/2013, fără ca în acest mod să fie încălcate dispozițiile constituționale privind dreptul la un proces echitabil și dreptul la apărare. De altfel, și Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat în jurisprudența sa că garanțiile consacrate în materie penală de prevederile art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale - egalitatea de arme, dreptul la apărare, contradictorialitatea - nu sunt aplicabile procedurilor privind executarea pedepselor. În acest sens sunt, de exemplu, Decizia din 22 februarie 1995 - A.B. împotriva Elveției, Cererea nr. 20.872/92, Decizia din 13 mai 2003 - Montcomet de Caumont împotriva Franței, Cererea nr. 59.290/00, Decizia din 23 septembrie 2004 - Pilfa împotriva Italiei, Cererea nr. 64.088/00, Decizia din 27 iunie 2006 - Szabo împotriva Suediei, Cererea nr. 28.578/03, și Decizia din 23 octombrie 2012 - Ciok împotriva Poloniei, Cererea nr. 498/10, paragraful 33.16. Curtea a mai reținut că în procedura de soluționare a plângerii împotriva măsurilor privitoare la exercitarea drepturilor prevăzute de Legea nr. 254/2013, potrivit art. 56 alin. (3) din lege, persoana condamnată este ascultată, în mod obligatoriu, la locul de deținere, de către judecătorul de supraveghere a privării de libertate, alin. (4) al aceluiași articol stabilind că, în cazul în care persoana condamnată este transferată la un alt penitenciar, judecătorul de supraveghere a privării de libertate poate asculta persoana în cauză, audiere care va avea loc prin videoconferință, sau poate solicita ascultarea acesteia de către judecătorul de supraveghere a privării de libertate de la noul loc de deținere, care înaintează declarația luată. Totodată, în procedura de soluționare a contestației formulate împotriva încheierii judecătorului de supraveghere a privării de libertate, pronunțată în soluționarea plângerii, persoana condamnată are posibilitatea de a-și formula apărările prin intermediul memoriilor și concluziilor scrise, în temeiul art. 39 alin. (15) din lege, indiferent dacă este adusă sau nu la judecată. (...)17. Analizând textul de lege criticat, în raport cu statuările de principiu mai sus enunțate, Curtea constată că acesta conferă în mod expres persoanelor condamnate dreptul de a face plângere la judecătorul de supraveghere a privării de libertate împotriva măsurilor privitoare la exercitarea drepturilor legale. Nu există nicio interdicție pentru aceste persoane de a fi reprezentate în protejarea drepturilor lor de către un apărător, persoana condamnată putând să formuleze plângere în acest sens personal sau prin reprezentant.18. Curtea reține, totodată, că prin procedura specială prevăzută de art. 56 din Legea nr. 254/2013 se realizează o reparație în natură a dreptului încălcat, sens în care sunt și dispozițiile art. 56 alin. (6) din lege, potrivit cărora «Judecătorul de supraveghere a privării de libertate soluționează plângerea, prin încheiere motivată, în termen de 15 zile de la primirea acesteia și pronunță una dintre următoarele soluții: a) admite plângerea, în tot sau în parte, și dispune anularea sau modificarea măsurii luate de către administrația penitenciarului ori obligă administrația penitenciarului să ia măsurile legale care se impun; b) respinge plângerea, dacă aceasta este nefondată, rămasă fără obiect, tardivă sau inadmisibilă, după caz; c) ia act de retragerea plângerii.» Așa cum se poate observa din textul citat, această procedură nu poate avea ca finalitate o simplă constatare a unor situații de fapt anterioare, ci încălcări actuale ale drepturilor persoanei condamnate, așadar cât timp condamnatul este în viață. În acest mod se urmărește realizarea unui control judecătoresc asupra modalității în care administrația penitenciarului respectă drepturile deținuților, iar în caz de încălcare a lor, judecătorul de supraveghere poate obliga administrația penitenciarului să ia măsuri pentru încetarea încălcării. Ca urmare, împrejurarea că un condamnat aflat în penitenciar a decedat este de natură a stinge orice litigiu în procedura menționată, întrucât nu mai este posibilă obligarea administrației penitenciarului la luarea unei măsuri în sensul textului legal citat. Pentru eventualele încălcări ale drepturilor persoanei condamnate care a decedat, moștenitorii se pot adresa cu acțiune civilă instanțelor de drept comun în vederea obținerii unor reparații financiare.V. Jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului29. În Cauza Rezmiveș și alții contra României, Hotărârea-pilot din 25 aprilie 2017, Curtea a constatat că a avut loc o violare a art. 3 al Convenției, reținând în considerentele hotărârii menționate (paragraful 72): „(...) încarcerarea nu determină pierderea drepturilor garantate de Convenție. Dimpotrivă, în unele cazuri, deținutul ar putea avea nevoie de o protecție suplimentară din cauza vulnerabilității locației sale și pentru că este în întregime responsabilitatea statului. Curtea a reamintit în acest context că art. 3 impune autorităților obligația pozitivă de a se asigura că o persoană este deținută în condiții compatibile cu respectarea demnității umane, fără a fi supusă unor suferințe sau greutăți de o intensitate care să depășească nivelul inevitabil de suferință inerent stării de detenție.“30. În contextul principiilor și exigențelor convenționale menționate mai sus, așa cum s-au configurat în jurisprudența instanței de contencios al drepturilor omului, statul român, în cauza sus arătată, a susținut în fața instanței europene că Legea nr. 254/2013 oferă o cale de atac preventivă și efectivă.31. În Cauza Polyakova și alții contra Rusiei (având ca obiect plângerile vizând încălcări ale dreptului deținuților la respectarea vieții de familie ca urmare a deciziilor autorităților ruse privind transferul deținuților postcondamnare) Curtea a stabilit că o parte esențială a dreptului unui deținut la respectarea vieții de familie este ca autoritățile să îi permită acestuia sau, dacă este necesar, să îl asiste, să mențină legătura cu familia apropiată (a se vedea, cu referințe suplimentare, Khoroșenko) și că, în privința vizitelor la familie, art. 8 din Convenție impune statelor să țină seama de interesele condamnatului și ale rudelor și ale membrilor familiei acestuia. De asemenea, Curtea a constatat că plasarea unui condamnat într-o anumită unitate penală poate ridica o problemă în temeiul art. 8 din Convenție dacă efectele acesteia asupra vieții sale private și de familie depășesc greutățile și restricțiile „normale“ inerente însuși conceptului de închisoare (a se vedea Khodorkovskiy și Lebedev împotriva Rusiei) și că, în acea cauză, având în vedere situația geografică a unităților penale îndepărtate și realitățile sistemului de transport rusesc, deținuții trimiși să execute o pedeapsă departe de locuință și membrii familiilor lor au suferit din cauza îndepărtării unităților.32. Curtea a reținut că, deși Convenția nu acordă prizonierilor dreptul de a-și alege locul de detenție, iar faptul că deținuții pot fi separați de familiile lor și găzduiți la o oarecare distanță de ei este o consecință inevitabilă a detenției lor, pentru a asigura respectarea demnității inerente persoanei umane, statele ar trebui să urmărească menținerea și promovarea contactelor deținuților cu lumea exterioară.33. Pentru a atinge acest scop, dreptul intern ar trebui să ofere unui deținut (sau, dacă este cazul, rudelor sale) o oportunitate realistă de a prezenta autorităților naționale motivele împotriva alocării sale într-o anumită unitate penală și să le pună în balanță față de orice alte considerente în lumina cerințelor art. 8 din Convenție.VI. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție34. Decizia nr. 14 din 18 septembrie 2017, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 908 din 20 noiembrie 2017, prin care s-a stabilit că: „În interpretarea dispozițiilor art. 56 din Legea nr. 254/2013 privind executarea pedepselor și a măsurilor privative de libertate dispuse de organele judiciare în cursul procesului penal, cu modificările și completările ulterioare, judecătorul de supraveghere a privării de libertate din cadrul penitenciarului a cărui administrație a dispus măsuri pretins a fi îngrădit exercitarea drepturilor persoanei condamnate este competent să soluționeze pe fond plângerea formulată, chiar dacă ulterior aceasta a fost transferată definitiv sau temporar.“35. Prin Decizia nr. 360 din 2 februarie 2018, pronunțată în Dosarul nr. 7.815/2/2017, Secția de contencios administrativ și fiscal a instanței supreme, învestită cu soluționarea conflictului negativ de competență ivit între Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și judecătorul de supraveghere a privării de libertate la Penitenciarul Turnu Severin, vizând plângerea formulată de deținutul D.G.M. privind exercitarea unor drepturi prevăzute de Legea nr. 254/2013, a stabilit competența de soluționare a cauzei în favoarea judecătorului de supraveghere a privării de libertate.36. Prin Decizia nr. 2.670 din 22 aprilie 2021, pronunțată în Dosarul nr. 799/1/2021*, Secția de contencios administrativ și fiscal a instanței supreme, învestită cu soluționarea conflictului negativ de competență ivit între Curtea de Apel Alba Iulia - Secția de contencios administrativ și fiscal și judecătorul de supraveghere a privării de libertate de la Penitenciarul Deva, vizând cererea de modificare a dispoziției de transfer a Administrației Naționale a Penitenciarelor și aprobarea cererii de transfer în alt penitenciar, a stabilit că judecătorul de supraveghere a privării de libertate este competent să soluționeze cauza cu motivarea că actul contestat de reclamant este emis în legătură cu dreptul său la transfer într-un penitenciar aflat cât mai aproape de domiciliu.37. Prin Decizia nr. 4.065 din 20 septembrie 2022, pronunțată în Dosarul nr. 332/57/2022, Secția de contencios administrativ și fiscal a instanței supreme, învestită cu soluționarea conflictul negativ de competență ivit între judecătorul delegat pentru supravegherea privării de libertate și Curtea de Apel Alba Iulia - Secția de contencios administrativ și fiscal, a stabilit că judecătorul de supraveghere a privării de libertate este competent să soluționeze cauza cu motivarea că actul contestat de petent este emis în legătură cu dreptul său la transfer într-un penitenciar aflat cât mai aproape de Spitalul Penitenciar unde se află sub tratament.38. Prin Decizia nr. 6.221 din 23 noiembrie 2020, pronunțată în Dosarul nr. 190/45/2020, Secția de contencios administrativ și fiscal a instanței supreme, învestită cu soluționarea conflictului negativ de competență ivit între Curtea de Apel Iași - Secția de contencios administrativ și judecătorul delegat pentru supravegherea privării de libertate, în soluționarea cauzei având ca obiect anularea dispoziției de transfer emise de Administrația Națională a Penitenciarelor, a stabilit că este competentă Curtea de Apel Iași - Secția contencios administrativ să soluționeze cauza, cu motivarea că petentul a solicitat anularea unui act emis de Administrația Națională a Penitenciarelor, și nu de către administrația penitenciarului unde era încarcerat petentul. Or, potrivit art. 10 alin. (1) teza II-a din Legea nr. 554/2004, litigiile care privesc actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale se soluționează pe fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel.39. Prin Decizia nr. 4.689 din 14 octombrie 2022, pronunțată în Dosarul nr. 347/45/2022, Secția de contencios administrativ și fiscal a instanței supreme, învestită cu soluționarea conflictului negativ de competență ivit între Curtea de Apel Iași și judecătorul delegat pentru supravegherea privării de libertate, în soluționarea cauzei având ca obiect anularea dispoziției de stabilire a locului de detenție emise de Administrația Națională a Penitenciarelor, a decis că este competentă Curtea de Apel Iași - Secția contencios administrativ să soluționeze cauza, cu motivarea că petentul a solicitat anularea unui act emis de Administrația Națională a Penitenciarelor, și nu de către administrația penitenciarului unde era încarcerat petentul.40. Prin Decizia nr. 123 din camera de consiliu de la 13 ianuarie 2022, pronunțată în Dosarul nr. 4.987/2/2020, Secția de contencios administrativ și fiscal a instanței supreme, învestită cu soluționarea conflictului negativ de competență ivit între Curtea de Apel Iași și judecătorul delegat pentru supravegherea privării de libertate, în soluționarea cauzei având ca obiect anularea deciziei directorului general al Administrației Naționale a Penitenciarelor prin care a fost dispus transferul deținutului la un alt penitenciar, a reținut că în cauză sunt aplicabile dispozițiile de drept comun în materia contenciosului administrativ, respectiv cele ale art. 10 alin. (3) și (4) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 212/2018, competența aparținând instanței de contencios administrativ.41. Prin Decizia penală nr. 3.061 din 26 mai 2022, pronunțată în Dosarul nr. 838/1/2022, Secția de contencios administrativ și fiscal a instanței supreme, învestită cu soluționarea conflictului negativ de competență ivit între Curtea de Apel Iași și judecătorul delegat pentru supravegherea privării de libertate, în soluționarea cauzei având ca obiect anularea dispoziției Administrației Naționale a Penitenciarelor de transfer în alt penitenciar, reținând că actul contestat de reclamant este emis în legătură cu dreptul său la transfer într-un penitenciar aflat cât mai aproape de domiciliu, a apreciat că judecătorul de supraveghere a privării de libertate este competent să soluționeze prezenta cauză.VII. Punctul de vedere exprimat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție42. În punctul de vedere formulat, prin raportare la situația ce face obiectul sesizării de recurs în interesul legii, în interpretarea și aplicarea art. 56 alin. (2) din Legea nr. 254/2013 privind executarea pedepselor și a măsurilor privative de libertate dispuse de organele judiciare în cursul procesului penal, cu modificările și completările ulterioare, și art. 10 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, în esență, a susținut că instanța competentă material să soluționeze cererea privind anularea deciziei directorului Administrației Naționale a Penitenciarelor de stabilire a locului de detenție pentru executarea pedepsei și/sau a deciziei de respingere a cererii de transfer la alt penitenciar este curtea de apel - secția de contencios administrativ și fiscal.43. În argumentarea punctului de vedere s-a arătat că actul administrativ tipic sau asimilat contestat în cauză este emis de Administrația Națională a Penitenciarelor, instituție de drept public, cu personalitate juridică, centrală, distinctă de penitenciarele din subordine, care are ca scop coordonarea și controlul activităților unităților care se organizează și funcționează în subordinea sa.44. Totodată, s-a avut în vedere că în procedura specială prevăzută de art. 56 alin. (4) din Legea nr. 254/2013 privind executarea pedepselor și a măsurilor privative de libertate dispuse de organele judiciare în cursul procesului penal, competența judecătorului de supraveghere a privării de libertate este conferită doar în situația contestării actelor și măsurilor dispuse de administrația locului de detenție, entitate distinctă de Autoritatea Națională a Penitenciarelor.45. Un alt argument în susținerea punctului de vedere formulat a fost că Legea nr. 254/2013 nu consacră un drept al executării pedepsei într-un penitenciar aflat în proximitatea domiciliului persoanei condamnate. Sintagma „de regulă“ din cuprinsul normei juridice [art. 108 alin. (4) din regulamentul de aplicare a Legii nr. 254/2013] atestă faptul că situarea penitenciarului cât mai aproape de domiciliul condamnatului este un criteriu orientativ în stabilirea penitenciarului și nu un drept al persoanei condamnate. O atare abordare a criteriului executării pedepsei într-un penitenciar aflat în proximitatea domiciliului persoanei condamnate se regăsește și în literatura de specialitate, precum și în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului. Astfel, Curtea Europeană a stabilit că prin Convenție nu se acordă persoanelor private de libertate dreptul de a alege locul de detenție, iar faptul că aceste persoane sunt despărțite de familiile lor este o consecință firească a privării de libertate.46. Totodată, s-a precizat că Decizia nr. 14/2017 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii nu este determinantă pentru soluția ce se va pronunța în cauză, deoarece decizia menționată nu a avut în vedere situația în care actul contestat de către persoana condamnată ar fi un act al Administrației Naționale a Penitenciarelor prin care s-a dispus transferul condamnatului în alt penitenciar. În ansamblul deciziei anterior menționate transferul a fost calificat ca o situație de fapt și, în contextul cazuisticii analizate în acea decizie în interesul legii, a primit o semnificație aparte, de vreme ce transferurile repetate între penitenciare, circumstanțe create în mod voluntar de autorități, pot fi privite ca obstacole în exercitarea efectivă a căii de atac puse la dispoziția persoanelor condamnate de art. 56 din Legea nr. 254/2013.VIII. Opiniile exprimate de specialiști47. În considerarea art. 473 alin. (5) din Codul de procedură penală, specialiștii din cadrul Universității București, Universității Babeș-Bolyai din Cluj-Napoca, Universității „Alexandru Ioan Cuza“ din Iași, Universității „Lucian Blaga“ din Sibiu, Universității de Vest din Timișoara și Universității din Craiova au fost solicitați să exprime un punct de vedere asupra chestiunii de drept soluționate diferit.48. VIII.1. În punctul de vedere formulat, Universitatea de Vest din Timișoara, în esență, a susținut că în stadiul actual al legislației române nu există configurat juridic un drept al condamnatului cu privire la executarea pedepsei într-un penitenciar situat în aproprierea domiciliului acestuia.49. În speță, decizia de stabilire a locului de detenție nu este o măsură a administrației unui anumit penitenciar, pentru cenzurarea căreia să fie necesară intervenția judecătorului de supraveghere a privării de libertate, ci o măsură a Administrației Naționale a Penitenciarelor, cu privire la care legea specială (Legea nr. 254/2013) nu conține dispoziții referitoare la competența de soluționare.50. Prin decizia directorului Administrației Naționale a Penitenciarelor se realizează o clasificare a penitenciarelor (Decizia directorului general al Administrației Naționale a Penitenciarelor nr. 360/2020 privind profilarea locurilor de deținere din subordinea Administrației Naționale a Penitenciarelor, cu modificările și completările ulterioare) în funcție de numărul locurilor de cazare disponibile, astfel încât să se poată asigura separarea pe regimuri de executare și categorii de persoane custodiate, gestionarea judicioasă a spațiilor și pentru menținerea unui echilibru just între interesele tuturor persoanelor custodiate. De aceea, există penitenciare de maximă siguranță, de regim închis, de regim semideschis și de regim deschis, corespondente ale regimurilor de executare recunoscute de lege. Condamnarea unei persoane la o pedeapsă ce atrage regimul închis poate să nu mai fie compatibilă cu criteriul penitenciarului aflat în proximitatea domiciliului, dacă în județul respectiv nu există un penitenciar de regim închis. Același raționament este valabil pentru condamnații-femei, în raport cu existența unui singur penitenciar specializat la nivel național.51. Decizia directorului Administrației Naționale a Penitenciarelor referitoare la stabilirea locului de detenție pentru executarea pedepsei și/sau decizia de respingere a cererii de transfer la alt penitenciar sunt acte administrative emise de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dau naștere, modifică sau sting raporturi juridice, în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.52. În consecință, nefiind vorba de un drept protejat de legea specială a executării pedepselor, competența de rezolvare a cererilor în legătură cu acest pretins drept nu aparține judecătorului de supraveghere a privării de libertate, ci instanțelor de contencios administrativ de drept comun, determinate conform art. 10 din Legea nr. 554/2004, respectiv curților de apel.53. VIII.2. Universitatea „Alexandru Ioan Cuza“ din Iași, în punctul de vedere transmis la dosarul cauzei, a susținut că soluționarea acestei solicitări de anulare a deciziei directorului Administrației Naționale a Penitenciarelor de stabilire a locului de detenție pentru executarea pedepsei și/sau a deciziei de respingere a cererii de transfer la alt penitenciar aparține judecătorului de supraveghere a privării de libertate.54. Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 reglementează cadrul general de contestare a unui act administrativ, ale cărei dispoziții vor fi aplicabile numai în măsura în care, potrivit art. 5 alin. (2) din lege, nu există prevăzută printr-o lege organică o altă procedură judiciară (specială) de atacare a respectivului act administrativ. Prin urmare, instanța de contencios administrativ și fiscal analizează un act administrativ numai în condițiile dispozițiilor Legii nr. 554/2004, adică doar dacă nu există prevederi legale exprese (speciale) care să reglementeze o altă modalitate de contestare.55. Soluția la problema de drept analizată rezidă din interpretarea dispozițiilor cuprinse de art. 11 alin. (5) din Legea nr. 254/2013 („Penitenciarul în care persoana condamnată execută pedeapsa privativă de libertate se stabilește de Administrația Națională a Penitenciarelor. La stabilirea penitenciarului se are în vedere ca acesta să fie situat cât mai aproape de localitatea de domiciliu a persoanei condamnate, ținându-se seama și de regimul de executare, măsurile de siguranță ce trebuie luate, nevoile de reintegrare socială identificate, sex și vârstă.“), în special teza a II-a a normei, care reglementează un drept al persoanei private de libertate în executarea unei sancțiuni penale.56. Astfel, considerând că alegerea unui penitenciar situat cât mai aproape de localitatea de domiciliu a persoanei condamnate, pentru executarea în acesta a pedepsei la care este supusă respectiva persoană, reprezintă (în mod evident) un drept recunoscut condamnatului, reiese fără dubiu că judecătorului de supraveghere a privării de libertate îi va reveni competența să judece plângerea formulată de către această persoană împotriva dispoziției prin care i-a fost stabilit locul de deținere, potrivit dispozițiilor art. 9 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 254/2013.57. Prin urmare, împotriva deciziei directorului Administrației Naționale a Penitenciarelor prin care s-a stabilit locul de detenție sau împotriva deciziei directorului Administrației Naționale a Penitenciarelor prin care se respinge cererea de transfer la alt penitenciar, formulată de către un deținut, se va putea formula plângere în condițiile art. 56 din Legea nr. 254/2013 (care să fie, ulterior, soluționată potrivit textului respectiv - de către judecătorul de supraveghere a privării de libertate, în procedura specifică îndeplinirii atribuțiilor particulare ale acestuia față de aducerea la îndeplinire a drepturilor și libertăților acordate deținuților).58. VIII.3. Facultatea de Drept din cadrul Universității Babeș-Bolyai din Cluj-Napoca, în punctul de vedere transmis la dosar, a susținut că instanța competentă material să soluționeze cererea privind anularea deciziei directorului Administrației Naționale a Penitenciarelor de stabilire a locului de detenție pentru executarea pedepsei și/sau a deciziei de respingere a cererii de transfer la alt penitenciar este curtea de apel (secția de contencios administrativ și fiscal) de la domiciliul reclamantului/condamnatului.59. În susținerea opiniei formulate s-a arătat că, în capitolul V al titlului III din Legea nr. 254/2013 (intitulat „Drepturile persoanelor condamnate“) nu este prevăzut un drept al condamnatului de a-și alege locul unde execută pedeapsa privativă de libertate. De asemenea, nu este reglementat un drept de a executa pedeapsa cât mai aproape de domiciliu, cum nu este prevăzut niciun eventual „drept la transfer“ într-un loc de detenție care este mai apropiat domiciliului decât cel în care este în curs de executare pedeapsa privativă de libertate.60. Art. 11 alin. (5) din Legea nr. 254/2013 prevede că „Penitenciarul în care persoana condamnată execută pedeapsa privativă de libertate se stabilește de Administrația Națională a Penitenciarelor. La stabilirea penitenciarului se are în vedere ca acesta să fie situat cât mai aproape de localitatea de domiciliu a persoanei condamnate, ținându-se seama și de regimul de executare, măsurile de siguranță ce trebuie luate, nevoile de reintegrare socială identificate, sex și vârstă“.61. Menționarea expresă a proximității penitenciarului de localitatea de domiciliu într-o normă care reglementează organizarea penitenciarelor furnizează un criteriu (important, de altfel) pe care îl va avea în vedere instituția centrală care gestionează penitenciarele la nivelul întregii țări. Acest criteriu va fi coroborat cu alte elemente, cum ar fi regimul de executare, știut fiind faptul că penitenciarele sunt profilate, de regulă, pe câte două regimuri de executare.62. Dintr-o altă perspectivă s-a susținut că procedura reglementată de art. 56 alin. (2) din Legea nr. 254/2013 conferă judecătorului de supraveghere a privării de libertate competența de a soluționa plângerile împotriva măsurilor privitoare la exercitarea drepturilor luate de către administrația penitenciarului în care este desemnat.63. Această procedură nu este aplicabilă în situația în care drepturile persoanelor condamnate sunt încălcate prin deciziile autorității centrale. Un argument în acest sens este regăsit în art. 56 alin. (6) din Legea nr. 254/2013, text potrivit căruia, în cazul în care admite plângerea, judecătorul de supraveghere a privării de libertate poate „dispune anularea sau modificarea măsurii luate de către administrația penitenciarului ori obligă administrația penitenciarului să ia măsurile legale care se impun“.64. Din dispozițiile legale evocate rezultă că judecătorul de supraveghere a privării de libertate poate dispune anularea unui act administrativ, cu condiția ca emitentul acestui act să fie administrația penitenciarului în care activează. Nu există nicio dispoziție legală care să confere acestui judecător „pârghiile“ juridice necesare pentru a putea anula o măsură a Administrației Naționale a Penitenciarelor, chiar dacă măsura se referă la o persoană privată de libertate în penitenciarul la care judecătorul de supraveghere a privării de libertate este desemnat.IX. Raportul asupra recursului în interesul legii65. Judecătorii-raportori, prin raportul întocmit în cauza privind recursul în interesul legii promovat de către Colegiul de conducere al Curții de Apel Iași, au constatat că recursul în interesul legii este admisibil, apreciind ca fiind îndeplinite cerințele impuse de dispozițiile art. 514 și 515 din Codul de procedură civilă, respectiv art. 471 și 472 din Codul de procedură penală, referitoare la titularul sesizării și la existența unei chestiuni de drept care a fost soluționată diferit de instanțele judecătorești, fiind depuse hotărâri definitive ce atestă existența unei jurisprudențe neunitare referitoare la problema de drept care constituie obiectul recursului în interesul legii.66. Cu referire la problema de drept ce face obiectul sesizării, judecătorii-raportori, în esență, au reținut că, în interpretarea și aplicarea art. 9 alin. (2) lit. a) și art. 56 alin. (2) din Legea nr. 254/2013 privind executarea pedepselor și a măsurilor privative de libertate dispuse de organele judiciare în cursul procesului penal, precum și a art. 5 alin. (2) și art. 10 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, competența de soluționare a cererilor privind anularea deciziei directorului Administrației Naționale a Penitenciarelor de stabilire a locului de detenție pentru executarea pedepsei sau a deciziei de respingere a cererii de transfer la alt penitenciar revine curții de apel, prin secția de contencios administrativ sau completurile specializate în litigii de contencios administrativ.X. Înalta Curte de Casație și JustițieX.1. Admisibilitatea recursului în interesul legii67. Sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție s-a făcut de către Colegiul de conducere al Curții de Apel Iași, în temeiul dispozițiilor art. 514 din Codul de procedură civilă.68. Potrivit art. 514 din Codul de procedură civilă: „Pentru a se asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii de către toate instanțele judecătorești, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, din oficiu sau la cererea ministrului justiției, Colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție, colegiile de conducere ale curților de apel, precum și Avocatul Poporului au îndatorirea să ceară Înaltei Curți de Casație și Justiție să se pronunțe asupra problemelor de drept care au fost soluționate diferit de instanțele judecătorești.“69. Potrivit art. 515 din același cod: „Recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecății au fost soluționate în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive, care se anexează cererii.“70. Verificând regularitatea învestirii, în raport cu prevederile legale menționate mai sus, care enumeră, în categoria subiecților de drept care pot promova recurs în interesul legii, colegiile de conducere ale curților de apel, se constată că prima condiție referitoare la calitatea procesuală activă a titularului sesizării este îndeplinită.71. Verificând practica judiciară atașată actului de sesizare, se constată că este îndeplinită și cea de-a doua condiție de admisibilitate prevăzută de art. 515 din Codul de procedură civilă, fiind făcută dovada că problema de drept care face obiectul sesizării a fost soluționată în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive, care sunt anexate sesizării.72. Astfel, cu privire la competența de soluționare a cererilor formulate de persoane condamnate, având ca obiect anularea deciziei directorului Administrației Naționale a Penitenciarelor de stabilire a locului de detenție pentru executarea pedepsei sau a deciziei aceleiași autorități de respingere a cererii de transfer la alt penitenciar, instanțele judecătorești, atât pe calea hotărârilor pronunțate asupra propriei competențe, cât și pe calea regulatoarelor de competență, au stabilit fie că această competență revine curților de apel, ca instanțe specializate în soluționarea litigiilor de contencios administrativ privitoare la acte emise de autorități centrale, fie că revine judecătorului de supraveghere a privării de libertate.73. De asemenea, există hotărâri judecătorești prin care, în contestații la încheierea judecătorului de supraveghere a privării de libertate, s-a statuat că stabilirea locului de detenție și transferul persoanei private de libertate nu pot fi supuse cenzurii judecătorului de supraveghere a privării de libertate.74. Este de menționat că aceleași condiții de admisibilitate a sesizării se regăsesc și în cuprinsul prevederilor art. 471 și 472 din Codul de procedură penală.X.2. Analiza pe fond a problemei de drept75. Divergența jurisprudențială este generată de abordarea diferită a dispozițiilor legale supuse interpretării, pornind de la existența sau inexistența unui drept al persoanei condamnate de a executa pedeapsa într-un penitenciar situat cât mai aproape de domiciliu.76. Potrivit art. 9 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 254/2013 privind executarea pedepselor și a măsurilor privative de libertate dispuse de organele judiciare în cursul procesului penal, judecătorul de supraveghere a privării de libertate soluționează plângerile deținuților privind exercitarea drepturilor prevăzute de această lege.77. În același sens, art. 56 alin. (2) și alin. (6) lit. a) din Legea nr. 254/2013 stabilește că împotriva măsurilor privitoare la exercitarea drepturilor prevăzute de această lege, luate de către administrația penitenciarului, persoanele condamnate pot face plângere la judecătorul de supraveghere a privării de libertate, iar acesta soluționează plângerea prin încheiere motivată. În cazul admiterii plângerii, se dispune anularea sau modificarea măsurii luate de către administrația penitenciarului ori obligarea administrației penitenciarului să ia măsurile legale care se impun. 78. Împotriva încheierii persoana condamnată poate formula contestație la judecătoria în a cărei circumscripție se află penitenciarul, în termen de 5 zile de la comunicarea încheierii.79. Conform art. 11 alin. (5) din Legea nr. 254/2013, penitenciarul în care persoana condamnată execută pedeapsa privativă de libertate se stabilește de Administrația Națională a Penitenciarelor și după criteriul ca acesta să fie situat cât mai aproape de localitatea de domiciliu a persoanei condamnate, însă ținându-se seama de regimul de executare, măsurile de siguranță ce trebuie luate, nevoile de reintegrare socială identificate, sex și vârstă.80. De asemenea, conform art. 45 alin. (2) din aceeași lege, transferarea persoanelor condamnate în alt penitenciar se dispune de către directorul general al Administrației Naționale a Penitenciarelor.81. Capitolul V din Legea nr. 254/2013 enumeră expres drepturile persoanelor condamnate: libertatea conștiinței, a opiniilor și a credințelor religioase, dreptul la informație, dreptul la consultarea documentelor de interes personal, dreptul la asistență juridică, dreptul de petiționare și dreptul la corespondență, dreptul la convorbiri telefonice, dreptul la comunicări online, dreptul la plimbare zilnică, dreptul de a primi vizite și dreptul de a fi informat cu privire la situațiile familiale deosebite, dreptul la vizită intimă, dreptul de a primi, cumpăra și deține bunuri, dreptul la asistență medicală, tratament și îngrijiri, dreptul la asistență diplomatică, dreptul la încheierea căsătoriei, dreptul de a vota, dreptul la odihnă și repausul săptămânal, dreptul la muncă, dreptul la învățământ, dreptul la hrană, ținută, cazarmament și condiții minime de cazare.82. Se constată că în capitolul V al titlului III din Legea nr. 254/2013, ce reglementează drepturile persoanei condamnate, nu este prevăzut un drept al condamnatului de a-și alege locul unde execută pedeapsa privativă de libertate. 83. De asemenea, nu este reglementat nici dreptul de a executa pedeapsa cât mai aproape de domiciliu, cum nu este prevăzut nici un eventual „drept la transfer“ într-un loc de detenție care este mai apropiat domiciliului decât cel în care este în curs de executare pedeapsa privativă de libertate.84. Formularea unei cereri de către o persoană condamnată cu privire la orice aspect intervenit pe parcursul executării pedepsei nu determină ipso facto includerea unui astfel de demers în categoria drepturilor persoanelor deținute. Aceste drepturi sunt expres reglementate de lege, astfel încât nu orice solicitare formulată de un deținut atrage aplicarea procedurii speciale.85. Argumente suplimentare rezultă din dispozițiile art. 139 din Legea nr. 245/2013, potrivit cărora:(1) Centrele educative și centrele de detenție sunt instituții specializate în recuperarea socială a persoanelor internate, care se înființează prin hotărâre a Guvernului, au personalitate juridică și sunt în subordinea Administrației Naționale a Penitenciarelor.(2) Centrele educative și centrele de detenție se organizează și funcționează prin regulament, aprobat prin ordin al ministrului justiției, care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.(3) În cadrul centrelor se pot înființa, prin decizie a directorului general al Administrației Naționale a Penitenciarelor, secții interioare sau exterioare, în raport cu regimurile de executare a măsurilor educative privative de libertate, sexul, vârsta persoanelor internate și nevoile de protecție, educație, asistență psihologică și asistență socială ale acestora.(4) În cadrul centrelor de detenție, prin decizia directorului general al Administrației Naționale a Penitenciarelor, se înființează secții de arestare preventivă pentru minorii arestați în curs de judecată.(5) Persoana internată execută măsura, de regulă, în cel mai apropiat centru de localitatea de domiciliu, potrivit arondării stabilite de către directorul general al Administrației Naționale a Penitenciarelor.86. Totodată, art. 108 din regulamentul de aplicare a Legii nr. 254/2013, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 157/2016, cu privire la transferarea deținuților, stabilește: (1) Comisia prevăzută la art. 32 din Lege face propuneri de transfer Administrației Naționale a Penitenciarelor, în următoarele situații:a) stabilirea sau schimbarea regimului de executare a pedepselor privative de libertate în situația în care acesta nu se încadrează în profilul unității; b) depășirea capacității de cazare a penitenciarului; c) înscrierea deținuților la cursuri de formare profesională ori de instruire școlară; d) folosirea deținuților la muncă, la activități de educație și de asistență psihologică și asistență socială;e) în cazul deținuților pentru care măsurile de siguranță, de asigurare a ordinii și disciplinei la nivelul penitenciarului sunt neîndestulătoare; f) pentru încheierea căsătoriei; g) alte motive temeinic justificate.(2) Deținuții pot formula cereri de transfer în alt penitenciar. În cazul în care cererile de transfer sunt transmise Administrației Naționale a Penitenciarelor, acestea se remit administrației penitenciarului, în vederea avizării de către comisia prevăzută de art. 32 din Lege. (3) Cererilor formulate de alte persoane sau organizații nonguvernamentale li se vor da curs doar în măsura în care acestea sunt însușite de către deținuți. (4) Transferarea deținuților la un alt penitenciar se face conform profilării penitenciarelor, stabilite prin decizia directorului general al Administrației Naționale a Penitenciarelor prevăzută laart. 45 alin. (1) din Lege și va ține cont, de regulă, ca penitenciarul să fie situat cât mai aproape de localitatea de domiciliu a acestora.87. Se constată, așadar, că apropierea locului de deținere de domiciliu reprezintă unul dintre criteriile ce trebuie avute în vedere la stabilirea penitenciarului, însă el nu are o valoare absolută, fiind în corelare cu alte aspecte, care țin de specificul național, și anume: regimul de executare, măsurile de siguranță ce trebuie luate, dar și de necesitatea ca administrația să poată gestiona deplasările/transferările persoanelor condamnate între penitenciare și să asigure condiții cât mai bune de cazare acestora.88. Rațiunea ce exclude calificarea criteriului de alocare menționat ca drept al persoanei condamnate se sprijină pe necesitatea de a exista un echilibru la nivelul sistemului penitenciar, apt a fi realizat doar de manieră centralizată, Administrația Națională a Penitenciarelor fiind instituția chemată să coordoneze activitatea de executare a pedepselor la nivelul întregului sistem. 89. Nu în ultimul rând se constată că stabilirea pe cale de interpretare a unui drept la executarea pedepsei în proximitatea domiciliului poate genera consecințe insurmontabile, având în vedere că nu există un penitenciar în fiecare județ și este necesar a fi asigurată și departajarea pe regimuri de executare și categorii de persoane custodiate pentru gestionarea judicioasă a spațiilor și menținerea unui echilibru just între interesele tuturor persoanelor custodiate. În mod evident condamnarea unei persoane la o pedeapsă ce atrage regimul închis poate să nu mai fie compatibilă cu criteriul penitenciarului aflat în proximitatea domiciliului, dacă în județul respectiv nu există un penitenciar de regim închis. Același raționament este valabil pentru condamnații-femei, în raport cu existența unui singur penitenciar specializat la nivel național.90. Prin urmare, judecătorul de supraveghere a privării de libertate poate verifica doar măsurile luate de administrația penitenciarului, ce pot constitui încălcări ale drepturilor persoanelor private de libertate enumerate în capitolul V al legii, în vreme ce măsuri cum sunt cele luate de către Administrația Națională a Penitenciarelor, de respingere a cererilor de transfer, nu pot fi analizate pe calea plângerii reglementate de art. 56 alin. (2) din Legea nr. 254/2013.91. De asemenea, Convenția europeană a drepturilor omului nu recunoaște persoanelor private de libertate dreptul de a alege locul în care să execute pedeapsa. 92. În jurisprudența sa, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că detenția, ca orice altă măsură care privează o persoană de libertatea sa, implică limitări proprii unei asemenea situații, mai ales asupra vieții sale private și de familie pe timpul executării pedepselor sau a măsurilor privative de libertate, persoanele private de libertate continuând să se bucure de toate drepturile și libertățile fundamentale, mai puțin de dreptul la libertate. 93. Curtea a reținut că atât textul Convenției, cât și reglementările internaționale privind tratamentul deținuților (Regulile penitenciare europene din 1987 și din 2006, standardele anterioare ale Uniunii Europene și ale Națiunilor Unite, și anume cele din 1973 privind Regulile minime ale Consiliului Europei pentru tratamentul prizonierilor, normele minime ale Organizației Națiunilor Unite din 1955 pentru tratarea prizonierilor) permit familiilor persoanelor private de libertate să comunice cu acestea atât în scris, cât și telefonic, astfel că dificultățile cu care se pot confrunta solicitanții nu sunt, prin urmare, excesive și nu vor face viața de familie imposibilă (în acest sens cauzele Bădulescu contra Portugaliei, Ciupercescu contra României, Polyakova și alții contra Rusiei). 94. Raportat la Hotărârea Curții Europene a Drepturilor Omului din 7 martie 2017 în Cauza Polyakova și alții contra Rusiei, este de menționat că regulile europene ale penitenciarelor recomandă alocarea deținuților, pe cât posibil, în penitenciare din apropierea domiciliilor lor, scopul fiind facilitarea vieții de familie și a reabilitării persoanei condamnate.95. Această recomandare își găsește reflectare și în legea națională, respectiv în art. 11 alin. (5) din Legea nr. 254/2013. 96. În acest context, garanțiile specifice art. 8 din Convenția europeană a drepturilor omului se raportează la existența unor mecanisme de echilibrare a intereselor individuale și publice concurente în evaluarea proporționalității măsurii de alocare într-un anume penitenciar, neatrăgând însă calificarea ca drept al persoanei condamnate a recomandării de executare a pedepsei într-un penitenciar situat cât mai aproape de domiciliu.97. Ca atare, relevante în decelarea regulilor de competență sunt exclusiv normele naționale. Or, Legea nr. 254/2013 cuprinde norme de competență numai cu privire la soluționarea plângerilor deținuților privind exercitarea drepturilor prevăzute de această lege.98. Stabilirea locului de executare a pedepsei privative de libertate într-un penitenciar cât mai aproape de domiciliu sau transferarea într-un astfel de penitenciar nefiind un drept al persoanei condamnate, cererea de anulare a deciziei directorului Administrației Naționale a Penitenciarelor referitoare la stabilirea locului de executare sau transfer nu este de competența judecătorului de supraveghere a privării de libertate.99. Pe un alt palier de analiză, se constată că dispozițiile art. 9 din Legea nr. 254/2013 care stabilesc atribuțiile administrativ-jurisdicționale ale judecătorului de supraveghere nu se referă la controlul măsurilor dispuse de autoritatea ierarhic superioară unității unde a fost desemnat. Soluțiile pe care le poate dispune judecătorul de supraveghere cu ocazia soluționării plângerilor privind încălcarea drepturilor sunt detaliate în art. 56 alin. (6) din Legea nr. 254/2013, iar modificarea sau anularea poate privi exclusiv măsuri luate de administrația penitenciarului în care judecătorul a fost delegat.100. În concluzie, cererea persoanei condamnate îndreptată împotriva deciziei directorului Administrației Naționale a Penitenciarelor nu se referă la un drept protejat de legea specială a executării pedepselor, motiv pentru care nu intră sub incidența dispozițiilor art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, care extrag din sfera competenței instanței de contencios administrativ controlul actelor administrative pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară. 101. Astfel, competența de soluționare a cererilor de acest fel nu aparține judecătorului de supraveghere a privării de libertate, ci curților de apel, ca instanțe de contencios administrativ, determinate după rangul autorității al cărei act se atacă, în temeiul art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.102. Dispozițiile art. 56 din Legea nr. 254/2013 au fost supuse interpretării și aplicării unitare instanței supreme, care, prin Decizia nr. 14/2017, a stabilit competența în favoarea judecătorului de supraveghere a privării de libertate din cadrul penitenciarului a cărui administrație a dispus măsurile prin care s-ar fi îngrădit exercitarea drepturilor persoanei condamnate, chiar dacă ulterior persoana condamnată a fost transferată definitiv sau temporar. 103. Însă decizia menționată rezolvă chestiunea de drept a competenței între judecătorii de supraveghere a privării de libertate sub aspectul soluționării unei plângeri formulate de un deținut care apoi a fost transferat. Decizia nu este aplicabilă și în cazul competenței soluționării cererilor care au ca obiect solicitările de transfer, cele două chestiuni fiind total diferite. 104. Pe cale de consecință, raționamentul instanțelor care au atribuit competența de soluționare a cererilor prin care se atacă actele emise de directorul Administrației Naționale a Penitenciarelor în favoarea judecătorului de supraveghere a privării de libertate nu își găsește sprijin în normele supuse interpretării și nici în considerentele deciziei interpretative ultim evocate.105. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă cu referire la art. 473 și 474 din Codul de procedură penală,
    ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE
    În numele legii
    DECIDE:    Admite recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curții de Apel Iași și, în consecință, stabilește că:În interpretarea și aplicarea art. 9 alin. (2) lit. a) și art. 56 alin. (2) din Legea nr. 254/2013 privind executarea pedepselor și a măsurilor privative de libertate dispuse de organele judiciare în cursul procesului penal, precum și a art. 5 alin. (2) și art. 10 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, stabilește că revine curții de apel, prin secția de contencios administrativ sau completurile specializate în litigii de contencios administrativ, competența de soluționare a cererilor privind anularea deciziei directorului Administrației Naționale a Penitenciarelor de stabilire a locului de detenție pentru executarea pedepsei sau a deciziei de respingere a cererii de transfer la alt penitenciar.Obligatorie, potrivit dispozițiilor art. 517 alin. (4) din Codul de procedură civilă. Pronunțată în ședință publică astăzi, 24 aprilie 2023.
    PREȘEDINTELE ÎNALTEI CURȚI DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE
    CORINA-ALINA CORBU
    Magistrat-asistent,
    Adina Andreea Ciuhan Teodoru    ------