DECIZIA nr. 1.649 din 21 martie 2022referitoare la anularea în parte a art. 103 alin. (2) al Ordinului ministrului justiției nr. 210/2001 pentru aprobarea Regulamentului de aplicare a Legii nr. 188/2000 privind executorii judecătorești
EMITENT
  • ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE - SECȚIA DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
  • Publicat în  MONITORUL OFICIAL nr. 719 din 18 iulie 2022



    Dosar nr. 1.434/2/2018
    Președinte: Andreea Marchidan- judecător
    Luiza Maria Păun- judecător
    Elena Diana Ungureanu- judecător
    Georgiana Vlad- magistrat-asistent
    S-a luat în examinare recursul declarat de recurentul-reclamant B.G. împotriva Sentinței nr. 1.402 din 10 aprilie 2019, pronunțate de Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.Dezbaterile și susținerile părților au avut loc în ședința publică din data de 22 februarie 2022, fiind consemnate în încheierea de ședință de la acea dată, care face parte integrantă din prezenta decizie, când instanța, având nevoie de timp pentru a delibera și pentru a da posibilitatea părților să depună la dosar concluzii scrise, a amânat pronunțarea la data de 7 martie 2022, iar ulterior, având în vedere imposibilitatea de constituire a completului, a amânat pronunțarea la data de 21 martie 2022, când, în aceeași compunere, a decis următoarele:
    ÎNALTA CURTE,
    asupra recursului de față,din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:I. Circumstanțele cauzei1. Obiectul cereriiPrin Cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 1.03.2018, cu nr. 1.434/2/2018, reclamantul B.G. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiției a solicitat instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța să dispună anularea prevederii cuprinse în art. 103 alin. (2) din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 188/2000 privind executorii judecătorești, aprobat prin Ordinul ministrului justiției nr. 210/2001 și modificat prin Ordinul ministrului justiției nr. 875/C/2013, cu următorul conținut: „privește legalitatea lucrărilor executorilor judecătorești.“Pârâtul Ministerul Justiției a formulat întâmpinare la data de 23.04.2018, prin care a solicitat respingerea ca neîntemeiată a cererii având ca obiect anularea prevederii cuprinse în art. 103 alin. (2) din Ordinul ministrului justiției nr. 210/2001, modificată prin Ordinul ministrului justiției nr. 875/C/2013, dispoziția fiind în acord cu prevederile cuprinse în Legea nr. 188/2000 privind executorii judecătorești.În cauză au fost formulate 8 cereri de intervenție principală de către executorul judecătoresc R.C.C. (la datele de 24.05.2018, 4.06.2018, 17.09.2018, 13.11.2018).La termenul din 18.09.2019, Curtea a admis în principiu cererea de intervenție principală formulată de către intervenienta R.C.C.La termenul din 26.02.2019, Curtea de Apel a constatat că, prin cererea depusă la 25.02.2019, intervenientul principal și-a restrâns obiectul cererii de intervenție completate la obiectul formulat în cererea de intervenție principală inițială și care coincide cu obiectul cererii de chemare în judecată. Prin urmare, Curtea de Apel a apreciat că este învestită cu o singură cerere de intervenție care face referire la dosarele de pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, având în vedere că obiectul în toate aceste cereri este același.2. Soluția instanței de fondPrin Sentința nr. 1.402 din 10 aprilie 2019, Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea formulată de reclamantul B.G. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiției, ca neîntemeiată; a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Justiției în ceea ce privește cererea de intervenție principală, astfel cum a fost completată; a admis excepția lipsei plângerii prealabile în ceea ce privește cererea de intervenție principală; a respins cererea de intervenție principală formulată de către intervenienta în nume propriu R.C.C., ca inadmisibilă.3. Calea de atac exercitatăReclamantul B.G. a formulat recurs împotriva sentinței de mai sus, prin care a solicitat casarea acesteia, și, ca urmare a rejudecării, admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată.În motivarea cererii de recurs s-au arătat următoarele:Prima instanță a constatat că prevederile art. 103 alin. (2) din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 188/2000 privind executorii judecătorești nu contravin nici dispozițiilor art. 712 din Codul de procedură civilă, nici celor ale art. 30 alin. (1) din Legea nr. 188/2000, deși în mod vădit, prin conținutul acestui articol, se încalcă aceste prevederi, se adaugă la lege, dar se și contrazic textele legale mai sus menționate.Cu alte cuvinte, textele legale consacră un principiu clar, și anume acela că actele executorului judecătoresc sunt supuse, în exclusivitate, controlului instanțelor judecătorești competente, iar instanțele judecătorești care sunt competente să procedeze la verificarea actelor executorilor judecătorești sunt, în conformitate cu prevederile legale, instanțele de executare.Acest principiu consacrat de legislația națională este în deplină concordanță cu principiul stabilit de Curtea Europeană a Drepturilor Omului (CEDO), și anume acela că executarea silită constituie a doua parte a procesului civil, iar ducerea ei la îndeplinire se realizează cu respectarea strictă a principiilor CEDO referitoare la imparțialitate și independență.Prima instanță apreciază că textul din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 188/2000 privind executorii judecătorești permite ca în cadrul controlului profesional să se procedeze la verificarea legalității actelor de executare silită întocmite de un executor judecătoresc, deoarece pe această cale aceste acte de executare nu pot fi anulate, iar în cazul în care părțile nu contestă actele de executare, respectarea legalității în activitatea executorului judecătoresc nu ar mai putea fi verificată de către nimeni.Astfel, prima instanță apreciază că este firesc, în condițiile în care un executor judecătoresc a exercitat un act de executare silită cu încălcarea prevederilor legale, fapt constatat în urma unui control profesional, acesta să fie sancționat disciplinar, adică greșita apreciere a unei situații la un moment dat, fără să fie făcută în mod voit sau să producă urmări, este considerată abatere disciplinară. Această abordare este cu totul contrară atât prevederilor CEDO referitoare la condițiile referitoare la derularea procesului civil, cât și legislației naționale care are la bază aceleași principii.Prima instanță a apreciat că, drept urmare a prevederii art. 62 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/2000, conform căreia controlul profesional se referă la calitatea actelor și lucrărilor efectuate de executorii judecătorești, este permisă verificarea legalității actelor de executare în cadrul controlului profesional, având în vedere faptul că „analiza calității lucrării presupune și analiza legalității acesteia“.Această concluzie este contrară prevederilor legale mai sus amintite, care nu permit ca atribuțiile puterii judecătorești să fie cedate unor organe administrative, chiar dacă în final concluziile acestor organe sunt cenzurate de către instanța de contencios administrativ, fiindcă nici această instanță nu este îndrituită să procedeze la verificarea legalității actelor de executare silită, în caz contrar substituindu-se, în mod nelegal, instanțelor de executare silită.Mai mult, această chestiune, atât cea care privește în general activitatea de control profesional, cât și chiar mențiunea privind verificarea calității actelor și lucrărilor efectuate în cadrul acestui control, a fost reglementată și clarificată prin pronunțarea Deciziei Curții Constituționale nr. 810 din 27 septembrie 2007, decizie pe care prima instanță, deși o folosește ca argument, nu o respectă. Astfel, Curtea apreciază că prevederile legale mai sus amintite sunt constituționale și că „este firesc ca activitatea executorilor judecătorești să fie supusă controlului profesional, iar în situația în care sunt constatate abateri, aceștia să răspundă disciplinar“. Or, în cazul de față nu este vorba despre o contestare a exercitării acestui control, ci de faptul că acesta nu poate avea ca obiect verificarea legalității actelor de executare, iar în urma acestor constatări să se procedeze la sancționarea disciplinară a executorului judecătoresc. Curtea Constituțională clarifică cu exactitate această chestiune, prin următoarea precizare: „Curtea observă că faptele pentru care executorul judecătoresc răspunde disciplinar sunt expres și limitativ prevăzute de lege si se referă la conduita profesională a acestuia“.Având în vedere cele de mai sus, precum și faptul că prin respingerea cererii sale se creează o a doua cale de atac împotriva executării silite, executorul judecătoresc sancționat disciplinar pentru modul în care a instrumentat un dosar de executare putând fi obligat la plata unor eventuale daune, s-a solicitat admiterea cererii de recurs, casarea hotărârii atacate și rejudecarea cauzei.În drept, au fost invocate prevederile art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.4. Apărările intimațilorPârâtul Ministerul Justiției a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.În motivarea întâmpinării s-au arătat următoarele:Împrejurarea că actele executorilor judecătorești sunt supuse controlului este prevăzută în mod explicit în art. 60-62 din Legea nr. 188/2000. Legea stabilește principii generale cu privire la controlul actelor și activității executorilor judecătorești, pe de o parte, controlul judecătoresc pe calea procedurală a contestației la executare și a plângerii, iar, pe de altă parte, controlul de ordin profesional, obiectul acestuia fiind definit în art. 62 din Legea nr. 188/2000.Calitatea actelor și lucrărilor efectuate de executorii judecătorești nu poate fi concepută în afara legalității care reprezintă conformitatea acestora cu o normă legală. De aceea, limita controlului administrativ este conformitatea cu dispozițiile legale aplicabile, fără ca acest control să se constituie într-o imixtiune într-un caz concret aflat în curs de soluționare.Din analiza dispozițiilor Regulamentului și a celor din art. 60-62 din Legea nr. 188/2000 nu rezultă existența unei contradicții între cele două reglementări referitoare la obiectul controlului profesional și nici nu se verifică ipoteza afirmată în sensul că art. 103 din regulament adaugă legii atunci când stabilește că în înfăptuirea controlului profesional se urmărește legalitatea lucrărilor executorilor judecătorești. Atât controlul exercitat de ministrul justiției, cât și cel înfăptuit de organele Uniunii Naționale a Executorilor Judecătorești din România vizează respectarea legii în activitatea desfășurată de executorii judecătorești.În acest sens, în mod corect reține instanța de fond în considerentele hotărârii pronunțate faptul că cerința calității actelor și lucrărilor nu poate fi considerată ca fiind independentă de legalitatea lucrărilor executorilor judecătorești, ci dimpotrivă, analiza calității lucrării presupune și analiza legalității acesteia.Potrivit art. 62 din Legea nr. 188/2000, calitatea actelor și lucrărilor efectuate de executorii judecătorești reprezintă obiect al controlului profesional. Dacă controlul profesional are în vedere toate actele și lucrările efectuate de executorii judecătorești, fără ca organele administrative să poată dispune cu privire la eficacitatea actelor de executare, în cadrul controlului judecătoresc efectuat în cadrul contestației la executare, instanța de judecată este singura care poate dispune în sensul eficacității sau ineficacității acestora. Chiar dacă persoana interesată sau vătămată nu a uzat de mijloacele procedurale puse la dispoziția sa, actele și lucrările biroului pot forma obiectul controlului profesional, având în vedere și faptul că executorul judecătoresc este exponentul unui serviciu de interes public.În vreme ce instanța de judecată are competența de a anula sau dimpotrivă de a păstra un act de executare după analiza conformității cu legea, autoritățile competente să exercite controlul profesional nu au această atribuție, însă pot să constate neconformități în exercitarea atribuției de control administrativ și să ia măsurile legale privind executorii judecătorești, astfel cum sunt demersurile pentru exercitarea acțiunii disciplinare.Așadar, distinct de controlul judecătoresc realizat la sesizarea celor interesați sau vătămați prin actele de executare, autoritatea care exercită coordonarea și controlul activității executorilor judecătorești, conform art. 4 din Legea nr. 188/2000, și organele reprezentative în condițiile legii au obligația legală de a se asigura că activitatea executorilor judecătorești se desfășoară potrivit actelor care reglementează activitatea de executare silită.Conduita profesională nu poate fi concepută în afara actelor care definesc și constituie activitatea specifică desfășurată de executorii judecătorești, acestea fiind parte din activitatea lor, cum în mod corect subliniază instanța de fond. De asemenea, calitatea actelor și lucrărilor se exprimă în raport de conformitatea cu normele legale.Organismele profesionale sunt competente să constate neconformități/încălcări ale prevederilor legale în exercitarea atribuției de control administrativ și să ia măsurile prevăzute de lege, dacă constată nesocotirea dispozițiilor legale, acesta fiind sensul reglementării cuprinse în art. 103 alin. (2) din Regulament, dispoziție care nu adaugă reglementării cuprinse în Legea nr. 188/2000, ci dimpotrivă, respectă litera și spiritul reglementării primare.Cu referire la Decizia nr. 810 din 27 septembrie 2007 prin care a fost respinsă excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 4 și art. 59 alin. (1) lit. b) (art. 62 în forma republicată) din Legea nr. 188/2000, autorul excepției susținea neconstituționalitatea reglementării care instituie controlul profesional, arătând că „profesia de executor judecătoresc este supusă controlului statal, în condițiile în care statul însuși este uneori debitor, fiind direct interesat în exercitarea de către executorii judecătorești a atribuțiilor lor. Totodată, mai arată că asigurarea independenței judecătorilor și a instanțelor de judecată își pierde orice valoare atât timp cât executorul judecătoresc nu se bucură de același statut.“În sens contrar, Curtea Constituțională a constatat că este firesc ca activitatea executorilor judecătorești să fie supusă controlului profesional, iar în situația în care sunt constatate abateri, aceștia să răspundă disciplinar. Curtea observă că faptele pentru care executorul judecătoresc răspunde disciplinar sunt expres și limitativ prevăzute de lege și se referă la conduita profesională a acestuia. Acțiunea disciplinară se exercită în condițiile art. 45 din Legea nr. 188/2000, iar audierea executorului este obligatorie, acesta putând să își formuleze toate apărările pe care le consideră necesare. Hotărârea prin care se stabilește răspunderea disciplinară a executorului judecătoresc poate fi contestată la Comisia superioară de disciplină a Uniunii Naționale a Executorilor Judecătorești din România, iar hotărârea acestei comisii poate fi atacată cu recurs la curtea de apel în a cărei rază teritorială se află sediul profesional al executorului. Toate aceste prevederi legale constituie garanții ale desfășurării unui proces echitabil, așa încât Curtea nu poate reține încălcarea dispozițiilor constituționale și convenționale invocate de autorul excepției.Față de cele ce preced, se arată că în mod corect a apreciat instanța de fond faptul că prin instituirea controlului profesional al executorilor judecătorești, care vizează conformitatea actelor întocmite cu legea, nu se adaugă la Legea nr. 188/2000, deoarece lucrările executorilor judecătorești sunt parte din activitatea pe care aceștia o desfășoară.În drept, au fost invocate prevederile art. 490 alin. (2) și ale art. 496 alin. (1) din Codul de procedură civilă.5. Răspunsul la întâmpinareRecurentul B.G. a formulat răspuns la întâmpinare, prin care a arătat următoarele:Așa cum rezultă din însuși conținutul deciziei, Curtea Constituțională a fost sesizată cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 4 și art. 59 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/2000, prevederi legate strâns între ele, în sensul că acest control administrativ reglementat de această lege are în vedere calitatea actelor și lucrărilor efectuate de executorii judecătorești.Cu alte cuvinte, atât intimatul-pârât, cât și prima instanță au insistat, în principal, pe faptul că s-a respins această excepție de neconstituționalitate și s-a considerat că este firesc ca activitatea executorilor judecătorești să fie supusă controlului profesional, iar hotărârea prin care se stabilește răspunderea disciplinară a executorilor judecătorești poate fi atacată cu recurs la curtea de apel, toate aceste prevederi legale constituind garanția desfășurării unui proces echitabil.Or, chestiunea este cu totul alta, având în vedere faptul că nu a pus în discuție dreptul acestor organe administrative de control, în calitate de executor judecătoresc, și nici procedura de soluționare a eventualelor abateri disciplinare, ci doar obiectul acestui control, chestiune care a fost clarificată tocmai în considerentele acestei hotărâri a Curții Constituționale.Astfel, Curtea Constituțională, analizând conținutul prevederii legale atacate, și anume „calitatea actelor și lucrărilor efectuate de executorii judecătorești“, a stabilit că „faptele pentru care executorul judecătoresc răspunde disciplinar sunt expres și limitativ prevăzute de lege și se referă la conduita profesională a acestuia“.Cu privire la conținutul și înțelesul termenului de conduită (fel de a se purta, comportament, manieră, atitudine) este de la sine înțeles că acesta nu poate avea un alt conținut atunci când este vorba de un judecător, de un funcționar public, de un expert, de un notar sau de un executor judecătoresc. Ca urmare a acestor clarificări, este neîndoielnic faptul că în niciunul dintre cazuri controlul exercitat de către organele administrative, care este un control pur administrativ, nu se poate intersecta cu cel jurisdicțional exercitat de către instanța de judecată, nu îl poate înlocui, suplini sau completa pe acesta.Natura juridică a controlului profesional este aceea de activitate exclusiv administrativă. În raportul dintre controlul profesional si controlul jurisdicțional, pe acele componente ce pot implica ambele forme de răspundere a executorilor judecătorești, cel dintâi are un caracter subsidiar celui din urmă. Așadar, controlul profesional este supus unor limitări atunci când acesta interferează cu controlul jurisdicțional în sensul că este ținut de constatările efectuate de instanța de judecată în mod expres ori chiar de lipsa unor atare statuări, situația determinată de neantrenarea unui control de legalitate ca efect al nesocotirii unor termene procedurale.Dacă instanța admite contestația la executare și se dispune anularea ori îndreptarea unui act de executare, nu se exclude ipoteza declanșării ulterioare a unei cercetări disciplinare a executorului judecătoresc. Sub acest aspect sunt relevante atât dispozitivul, cât și considerentele hotărârii pronunțate de instanța de executare, pentru a putea verifica ce elemente au determinat-o să procedeze la admiterea contestației la executare, constatări care se opun cu putere de lucru judecat.Dacă instanța respinge contestația la executare în privința aspectelor care se circumscriu fondului raportului juridic execuțional dintre creditor și debitor, se exclude posibilitatea de angajare a răspunderii disciplinare a executorului judecătoresc, întrucât, referitor la chestiunile de drept substanțial dintre părți, statuările instanței de executare se opun cu putere de lucru judecat oricăror altor constatări ulterioare.În privința aspectelor neclarificate de debitor pe calea contestației în executare ori criticate, dar nesoluționate de instanță ca efect al unei excepții peremptorii, nu se poate angaja răspunderea disciplinară ulterioară a executorului judecătoresc, întrucât asemenea neregularități, necontestate de debitor sau contestate, dar neanalizate pe fond ca efect al intervenirii vreunui fine de neprimire, se acoperă ca efect al decăderii acestuia din dreptul de a le mai critica.Prin urmare, asemenea chestiuni se validează ca efect al sancțiunii ce operează asupra debitorului, nefiind, astfel, îngăduit ca ulterior un organ administrativ să se substituie instanței de judecată și să aprecieze el însuși existența anumitor neregularități, care, formal, s-au acoperit. Singura autoritate competentă în acest sens este instanța de executare, a cărei intervenție se poate activa numai la solicitarea părții interesate sau vătămate și numai în anumite condiții restrictive temporale; executorul judecătoresc nu poate fi expus unei eventuale sancțiuni disciplinare, în condițiile în care actele de executare sunt valide ca efect al neintervenției părții interesate în planul raporturilor execuționale susceptibile de cenzură din partea instanțelor de executare.Existența încheierii de încuviințare a executării silite este obligatorie pentru executorul judecătoresc și, în consecință, în egală măsură îl protejează de eventualele critici ce îi pot fi aduse activității acestuia din perspectiva verificării sau nu a aspectelor ce intră în sfera de competență a instanțelor de executare.În concluzie, aspectele ce țin de fondul raportului juridic execuțional nu pot forma obiect al controlului profesional exercitat asupra executorului judecătoresc, acestea fiind supuse cenzurii exclusive realizate de instanța de executare. Chiar neuzarea de mijlocul procedural al contestației la executare sau uzarea de acest mijloc procedural și respingerea acestuia din orice motive nu pot determina răspunderea disciplinară a executorului judecătoresc pentru presupuse neregularități circumscrise raportului privat dintre părți, nefiind îngăduit ca unui organism administrativ să i se recunoască posibilitatea de a se substitui instanței de judecată.6. Soluția instanței de recurs6.1. Aspecte de fapt și de drept relevante reținute de prima instanțăArt. 103 alin. (2) din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 188/2000, aprobat prin Ordinul ministrului justiției nr. 210/2001 pentru aprobarea Regulamentului de punere în aplicare a Legii nr. 188/2000 privind executorii judecătorești, prevede următoarele:(2) Controlul se exercită periodic, cel puțin o dată la 2 ani, și privește legalitatea lucrărilor executorilor judecătorești, conservarea arhivei, gestiunea financiar-contabilă și conduita executorilor judecătorești în îndeplinirea atribuțiilor profesionale.Reclamantul B.G. a formulat plângere prealabilă și a solicitat revocarea în totalitate a prevederii art. 103 alin. (2) din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 188/2000 privind executorii judecătorești, aprobat prin Ordinul ministrului justiției nr. 210/2001, în sensul că „privește legalitatea lucrărilor executorilor judecătorești“, iar prin Adresa nr. 3/73.011 din 29.09.2017, ministrul justiției a respins plângerea prealabilă formulată, arătând că art. 103 alin. (2) din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 188/2000 nu contravine dispozițiilor legii, sfera noțiunii de „calitate a actelor și lucrărilor“ cuprinzând și noțiunea de legalitate a lucrărilor.6.2. Analiza motivelor de recurs invocate de recurentul-reclamant și a apărărilor intimatului-pârâtProblema de drept dedusă judecății prin prezentul recurs este conformitatea unei norme cuprinse într-un act administrativ cu caracter normativ (Ordinul ministrului justiției nr. 210/2001 pentru aprobarea Regulamentului de punere în aplicare a Legii nr. 188/2000 privind executorii judecătorești) cu actul normativ de forță juridică superioară în aplicarea căruia a fost emis (Legea nr. 188/2000 privind executorii judecătorești).Această problemă de drept implică verificarea respectării principiului ierarhiei actelor normative, ierarhie care se stabilește în funcție de importanța relațiilor sociale reglementate (conținutul normativ) și în funcție de locul autorității emitente în rândul autorităților publice. Având aceste două elemente ca temei, ierarhia actelor normative determină forța juridică a acestora.Principiul de drept aplicabil în speță este acela că actul normativ de nivel inferior trebuie să fie emis în limitele și potrivit normelor care le guvernează de nivel superior. Astfel, art. 1 alin. (5) din Constituție stabilește că „În România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie“.Textul constituțional cuprinde și o reglementare relativ indirectă a principiului ierarhiei actelor normative, dedusă din succesiunea în care sunt reglementate principiile generale, drepturile, libertățile și îndatoririle fundamentale și autoritățile publice - emitenții actelor normative. Cadrul normativ subsecvent Constituției a detaliat reglementarea principiului ierarhiei actelor normative. Art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 prevede că actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă. De asemenea, art. 81 din același act normativ dispune că la elaborarea proiectelor de hotărâri, ordine sau dispoziții ale autorităților administrației publice locale se va avea în vedere caracterul lor de acte subordonate legilor, hotărârilor și ordonanțelor Guvernului și altor acte de nivel superior.Actele normative date în executarea actelor normative primare trebuie să fie date cu respectarea competenței constituționale și legale a organului emitent și cu respectarea actelor normative cu forță juridică superioară.Astfel, ordinele cu caracter normativ, instrucțiunile și alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor și ai celorlalte organe ale administrației publice de specialitate sau ale autorităților administrative autonome trebuie să fie emise în conformitate cu reglementările cu forță juridică superioară, fiind acte cu caracter administrativ ce pot fi contestate în cadrul contenciosului administrativ.În concret, recurentul a invocat faptul că sintagma „analiza calității lucrării presupune și analiza legalității acesteia“ din cuprinsul prevederilor art. 103 alin. (2) din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 188/2000 contravine art. 712 din Codul de procedură civilă, precum și art. 30 alin. (1), art. 60, 61 și 62 din Legea nr. 188/2000.În ceea ce privește prevederile art. 712 din Codul de procedură civilă, Înalta Curte constată că acesta reglementează obiectul contestației la executare și al contestației la titlu; în sine, art. 103 alin. (2) din Regulament nu reprezintă o punere în aplicare a acestei prevederi din Codul de procedură civilă, cele două reglementări având obiect diferit și neexistând o legătură suficientă între acestea pentru a se reține o posibilă nerespectare a ierarhiei actelor normative.De asemenea, în ceea ce privește dispozițiile art. 30 din Legea nr. 188/2000, referitoare la regulile de convocare a Congresului Uniunii Naționale a Executorilor Judecătorești, par a fi invocate din eroare în recursul recurentului-reclamant, nefiind invocate nici în fața primei instanțe și nici de instanță prin considerentele sentinței recurate.Ca urmare, rămân supuse analizei prevederile art. 60-62 din Legea nr. 188/2000, care statuează următoarele:  +  Articolul 60(1) Actele executorilor judecătorești sunt supuse, în condițiile legii, controlului instanțelor judecătorești competente.(2) Activitatea executorilor judecătorești este supusă controlului profesional, în condițiile prezentei legi.  +  Articolul 61Cei interesați sau vătămați prin actele de executare pot formula contestație la executare, în condițiile prevăzute de Codul de procedură civilă.  +  Articolul 62(1) Controlul profesional se exercită de Ministerul Justiției, prin inspectori generali de specialitate, și de Uniunea Națională a Executorilor Judecătorești, prin consiliul său de conducere, și va avea în vedere:a) organizarea și funcționarea camerelor executorilor judecătorești și a birourilor executorilor judecătorești;b) calitatea actelor și lucrărilor efectuate de executorii judecătorești;c) comportarea executorilor judecătorești în raporturile de serviciu, cu autoritățile publice și cu persoanele fizice și juridice.(2) Consiliul Uniunii Naționale a Executorilor Judecătorești poate delega Colegiului director al Camerei executorilor judecătorești exercitarea controlului prevăzut la alin. (1) lit. b) și c) în circumscripția sa.Prin prevederile legale mai sus menționate se instituie, pe de o parte, regula că actele executorilor judecătorești sunt supuse, în condițiile legii, controlului instanțelor judecătorești competente, iar, pe de altă parte, regula că activitatea executorilor judecătorești este supusă controlului profesional, în condițiile prezentei legi.De asemenea, se precizează prin prevederile art. 62 alin. (1) lit. b) din lege faptul că prin controlul profesional se verifică calitatea actelor și lucrărilor efectuate de executorii judecătorești.Prin art. 103 alin. (2) din Ordinul ministrului justiției nr. 210/2001 pentru aprobarea Regulamentului de punere în aplicare a Legii nr. 188/2000 privind executorii judecătorești sau statuat următoarele:Controlul se exercită periodic, cel puțin o dată la 2 ani, și privește legalitatea lucrărilor executorilor judecătorești, conservarea arhivei, gestiunea financiar-contabilă și conduita executorilor judecătorești în îndeplinirea atribuțiilor profesionale.Ceea ce s-a invocat, în esență, este dacă prin sintagma „legalitatea lucrărilor executorilor judecătorești“ s-a depășit cadrul reglementării primare, care se referea la „calitatea actelor și lucrărilor efectuate de executorii judecătorești“.Înalta Curte statuează că separația între controlul judecătoresc al legalității actelor întocmite de executorul judecătoresc și controlul profesional (disciplinar) al activității executorului judecătoresc este dincolo de orice dezbatere teoretică, fiind un aspect pe care legea îl statuează cert și neîndoielnic, prin prevederile art. 60 din lege.În opoziție cu cele statuate de prima instanță, Înalta Curte nu poate considera că prin noțiunea de „calitate“ a actelor și lucrărilor se înțelege în mod automat și legalitatea lucrărilor executorilor judecătorești. În mod evident, nerespectarea unor prevederi legale la emiterea unui act de executare silită conduce la scăderea calității actului întocmit, dar nu acesta era raționamentul care trebuia făcut de prima instanță, ci trebuia analizat dacă, prin acest mod de interpretare, prin norma din Regulament se adaugă sau se completează în mod nepermis prevederea din actul normativ superior.Or, Înalta Curte constată, pe de o parte, că nu pot fi echivalate, ca sferă a conținutului lor, noțiunile de „calitate“ și „legalitate“; pe de altă parte, trebuie delimitată sfera controlului judecătoresc de sfera controlului profesional, acestea neputându-se suprapune.Astfel, în interpretarea avută în vedere de prima instanță există o suprapunere între controlul judecătoresc al actelor de executare silită și controlul profesional al actelor executorului. Deși prima instanță a considerat că există o separație între acestea, prin aceea că un control profesional asupra legalității lucrărilor executorului judecătoresc nu poate avea ca efect anularea vreunui act de executare, ci, cel mult, constatarea vreunei abateri disciplinare, o astfel de considerație nu este suficientă pentru a justifica suprapunerea de atribuții între instanțele judecătorești și organele de control disciplinar ale executorilor judecătorești.Întrucât verificarea disciplinară a activității trebuie să se refere exclusiv la calitatea actelor și lucrărilor, pentru a nu se suprapune ariei de verificare a instanțelor de judecată învestite cu contestații la executare, trebuie interpretate art. 60 alin. (1) și (2) din lege în sensul că, acolo unde se ridică o problemă de legalitate a actului de executare silită, organul de cercetare disciplinară poate face doar constatări ce nu încalcă atribuțiile instanței de judecată.Faptul că există un remediu procesual, în cazul soluțiilor contradictorii la care ar putea ajunge, pe de o parte, organele de control profesional și instanțele de executare, pe de altă parte, cu privire la legalitatea acelorași acte de executare (soluția fiind invocarea puterii de lucru judecat a hotărârii instanței civile ce s-a pronunțat asupra legalității actelor de executare), nu poate conduce la o interpretare greșită a textului legal; astfel, legea trebuie interpretată în sensul în care nu se permite ca atribuțiile puterii judecătorești să fie cedate unor organe administrative, chiar dacă în final concluziile acestor organe sunt cenzurate de către instanța de contencios administrativ, fiindcă nici această instanță nu este îndrituită să procedeze la verificarea legalității actelor de executare silită, în caz contrar substituindu-se, în mod nelegal, instanțelor de executare silită.Înalta Curte are în vedere în acest sens considerentele Deciziei nr. 810 din 27 septembrie 2007 a Curții Constituționale referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 4 și art. 59 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/2000 privind executorii judecătorești [care avea același conținut cu actualul art. 62 alin. (1) lit. b) din lege].Examinând excepția, Curtea Constituțională a observat că, potrivit dispozițiilor Legii nr. 188/2000, executorii judecătorești sunt învestiți să efectueze un serviciu de interes public, și anume executarea silită a dispozițiilor cu caracter civil din titlurile executorii, îndeplinind acte de autoritate publică, care au forța probantă specifică unui asemenea act. Pornind de la aceste observații, Curtea a constatat că este firesc ca activitatea executorilor judecătorești să fie supusă controlului profesional, iar în situația în care sunt constatate abateri, aceștia să răspundă disciplinar.Cu toate acestea, Curtea Constituțională a observat că faptele pentru care executorul judecătoresc răspunde disciplinar sunt expres și limitativ prevăzute de lege și se referă la conduita profesională a acestuia. Acțiunea disciplinară se exercită în condițiile art. 45 din Legea nr. 188/2000, iar audierea executorului este obligatorie, acesta putând să își formuleze toate apărările pe care le consideră necesare. Hotărârea prin care se stabilește răspunderea disciplinară a executorului judecătoresc poate fi contestată la Comisia superioară de disciplină a Uniunii Naționale a Executorilor Judecătorești din România, iar hotărârea acestei comisii poate fi atacată cu recurs la curtea de apel în a cărei rază teritorială se află sediul profesional al executorului. Toate aceste prevederi legale constituie garanții ale desfășurării unui proces echitabil, așa încât Curtea nu poate reține încălcarea dispozițiilor constituționale și convenționale invocate de autorul excepției.Pentru a interpreta legea în conformitate cu prevederile constituționale și în acord cu considerentele deciziei mai sus citate este deci esențial să se aibă în vedere o linie de demarcație între atribuțiile instanței judecătorești învestită cu legalitatea actelor de executare silită și atribuțiile organismelor disciplinare învestite cu calitatea lucrărilor întocmite de executori.Or, prin folosirea sintagmei „legalitatea lucrărilor“ în Regulament, în condițiile în care legea se referea la „calitatea actelor și lucrărilor“, nu se respectă în mod cert și indubitabil această linie de demarcație, ceea ce creează incertitudine cu privire la modalitatea de aplicare a normei din art. 103 alin. (2) din Regulament.Curtea Constituțională a constatat că orice act normativ trebuie să îndeplinească anumite condiții calitative, printre acestea numărându-se previzibilitatea, ceea ce presupune ca textul normativ să precizeze cu suficientă claritate întinderea și modalitățile de exercitare a puterii de apreciere a autorităților în domeniul respectiv, ținând cont de scopul legitim urmărit, astfel ca, în procesul de interpretare și aplicare a legii, să ofere persoanei vizate o protecție adecvată împotriva arbitrarului. Legea trebuie să fie accesibilă justițiabilului și previzibilă în ceea ce privește efectele sale, adică prin conținutul enunțat să permită cetățeanului să își adapteze conduita în funcție de aceasta, astfel încât, apelând la nevoie la consiliere de specialitate în materie, el să fie capabil să prevadă, într-o măsură rezonabilă, față de circumstanțele speței, consecințele care ar putea rezulta dintr-o anumită faptă și să își corecteze conduita.Față de cele ce preced, Înalta Curte constată că prin instituirea prin prevederile art. 103 alin. (2) din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 188/2000 privind executorii judecătorești a unui control profesional care vizează legalitatea lucrărilor executorilor judecătorești se adaugă la dispozițiile conținute în art. 62 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/2000, care prevede doar controlul calității actelor și lucrărilor acestora.6.3. Temeiul procesual al soluției date recursuluiAstfel, având în vedere că recursul este fondat, în temeiul art. 497 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă, Înalta Curte va admite recursul declarat de recurentul-reclamant B.G., va casa în parte sentința recurată și, rejudecând, va admite acțiunea formulată și va anula în parte art. 103 alin. (2) al Ordinului ministrului justiției nr. 210/2001 pentru aprobarea Regulamentului de aplicare a Legii nr. 188/2000 privind executorii judecătorești, în ceea ce privește sintagma „legalitatea lucrărilor executorilor judecătorești“; va fi menținută în rest sentința recurată sub aspectul soluțiilor date excepțiilor și cererii de intervenție principală, aspecte nerecurate.
    PENTRU ACESTE MOTIVE
    În numele legii
    DECIDE:
    Admite recursul declarat de recurentul-reclamant B.G. împotriva Sentinței nr. 1.402 din 10 aprilie 2019 pronunțate de Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.Casează în parte sentința recurată și, rejudecând:Admite acțiunea formulată de reclamantul B.G.Anulează în parte art. 103 alin. (2) al Ordinului ministrului justiției nr. 210/2001 pentru aprobarea Regulamentului de aplicare a Legii nr. 188/2000 privind executorii judecătorești, în ceea ce privește sintagma „legalitatea lucrărilor executorilor judecătorești“.Menține în rest sentința recurată.Definitivă.Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din Codul de procedură civilă, astăzi, 21 martie 2022.
    Judecător,
    A. Marchidan
    Magistrat-asistent,
    G. Vlad
    ----