DECIZIA nr. 10 din 28 iunie 2021referitoare la interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 28 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare
Publicat în
MONITORUL OFICIAL nr. 1033 din 29 octombrie 2021
Dosar nr. 800/1/2021
1. Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii este constituit conform art. 516 alin. (1) din Codul de procedură civilă și art. 33 alin. (1) coroborat cu art. 34 alin. (2) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat, cu completările ulterioare (Regulamentul ÎCCJ).2. Ședința este prezidată de doamna judecător Corina-Alina Corbu, președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție.3. Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție este reprezentat de doamna Luminița Nicolescu, procuror-șef al Biroului de recursuri civile în interesul legii din cadrul Serviciului judiciar civil al Secției judiciare.4. La ședința de judecată participă magistratul-asistent Bogdan Georgescu, desemnat în conformitate cu dispozițiile art. 35 din Regulamentul ÎCCJ.5. Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii a luat în examinare sesizarea formulată de Colegiul de conducere al Curții de Apel Alba Iulia.6. După prezentarea de către magistratul-asistent a referatului cauzei, președintele completului de judecată, constatând că nu sunt formulate chestiuni prealabile, acordă cuvântul reprezentantului procurorului general, pentru prezentarea punctului de vedere cu privire la recursul în interesul legii.7. Doamna procuror-șef Luminița Nicolescu pune concluzii de admitere a recursului în interesul legii și pronunțarea unei decizii prin care să se asigure interpretarea și aplicarea unitară a legii în problema de drept vizată, în sensul că este în litera și spiritul legii orientarea jurisprudențială conform căreia termenul de intrare în legalitate stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției este un termen de recomandare, ceea ce înseamnă că partea se poate adresa autorității pentru intrarea în legalitate până la data sesizării instanței în condițiile art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare.8. Președintele completului de judecată declară dezbaterile închise, iar completul de judecată rămâne în pronunțare asupra recursului în interesul legii.
ÎNALTA CURTE,deliberând asupra recursului în interesul legii, constată următoarele:I. Problema de drept care a generat practica neunitară9. Prin Hotărârea nr. 13 din 25 februarie 2021, Colegiul de conducere al Curții de Apel Alba Iulia a sesizat Înalta Curte de Casație și Justiție, în temeiul art. 514 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării, pe calea recursului în interesul legii, cu privire la următoarea problemă de drept:Interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 28 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare, respectiv dacă în ipoteza în care partea nu a demarat sau nu a finalizat, în termenul acordat, procedura de intrare în legalitate, iar autoritatea nu a obținut o hotărâre de demolare a construcției, prevederile art. 28 alin. (1),(2) și (3) din Legea nr. 50/1991 trebuie interpretate în sensul că termenul stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției este unul imperativ sau de recomandare?II. Dispozițiile legale supuse interpretării10. Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 933 din 13 octombrie 2004, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 50/1991): + Articolul 3(1) Construcțiile civile, industriale, agricole, cele pentru susținerea instalațiilor și utilajelor tehnologice, pentru infrastructură de orice fel sau de oricare altă natură se pot realiza numai cu respectarea autorizației de construire, precum și a reglementărilor privind proiectarea și executarea construcțiilor, pentru:a) lucrări de construire, reconstruire, consolidare, modificare, extindere, reabilitare, schimbare de destinație sau de reparare a construcțiilor de orice fel, precum și a instalațiilor aferente acestora, cu excepția celor prevăzute la art. 11;b) lucrări de construire, reconstruire, extindere, reparare, consolidare, protejare, restaurare, conservare, precum și orice alte lucrări, indiferent de valoarea lor, care urmează să fie efectuate la toate categoriile de monumente istorice prevăzute de lege - monumente, ansambluri, situri - inclusiv la anexele acestora, identificate în același imobil - teren și/sau construcții, la construcții amplasate în zone de protecție a monumentelor și în zone construite protejate, stabilite potrivit legii, ori la construcții cu valoare arhitecturală sau istorică deosebită, stabilite prin documentații de urbanism aprobate;c) lucrări de construire, reconstruire, modificare, extindere, reparare, modernizare și reabilitare privind căile de comunicație de orice fel, drumurile forestiere, lucrările de artă, rețelele și dotările tehnico-edilitare, lucrările hidrotehnice, amenajările de albii, lucrările de îmbunătățiri funciare, lucrările de instalații de infrastructură, lucrările pentru noi capacități de producere, transport, distribuție a energiei electrice și/sau termice, precum și de reabilitare și retehnologizare a celor existente;d) împrejmuiri și mobilier urban, amenajări de spații verzi, parcuri, locuri de joacă și agrement, piețe și alte lucrări de amenajare a spațiilor publice;e) lucrări de foraje și excavări necesare pentru efectuarea studiilor geotehnice și a prospecțiunilor geologice, proiectarea și deschiderea exploatărilor de cariere și balastiere, a sondelor de gaze și petrol, precum și a altor exploatări de suprafață, subterane sau subacvatice;f) lucrări, amenajări și construcții cu caracter provizoriu necesare în vederea organizării executării lucrărilor, în condițiile prevăzute la art. 7 alin. (1) și (1^3);g) organizarea de tabere de corturi, căsuțe sau de rulote;h) lucrări de construcții cu caracter provizoriu: chioșcuri, tonete, cabine, spații de expunere, corpuri și panouri de afișaj, firme și reclame, copertine și pergole situate pe căile și spațiile publice, anexe gospodărești, precum și anexele gospodărești ale exploatațiilor agricole situate în extravilan;i) cimitire - noi și extinderi.(2) În vederea simplificării procedurii de autorizare a executării lucrărilor de construcții provizorii prevăzute la alin. (1) lit. d), g) și h), autorizația de construire se emite în baza documentațiilor tehnice - D.T. cu conținut simplificat în raport cu conținutul-cadru prevăzut în anexa nr. 1. [...] + Articolul 26(1) Constituie contravenții următoarele fapte, dacă nu au fost săvârșite în astfel de condiții încât, potrivit legii, să fie considerate infracțiuni:a) executarea sau desființarea, totală ori parțială, fără autorizație a lucrărilor prevăzute la art. 3, cu excepția celor menționate la lit. b), de către investitor și executant;b) executarea sau desființarea, cu nerespectarea prevederilor autorizației și a proiectului tehnic, a lucrărilor prevăzute la art. 3, cu excepția celor menționate la lit. b), precum și continuarea executării lucrărilor autorizate fără solicitarea unei noi autorizații de construire în situațiile prevăzute la art. 7 alin. (15), de către investitor și executant; [...](2) Contravențiile prevăzute la alin. (1), săvârșite de persoanele fizice sau juridice, se sancționează cu amendă după cum urmează:– de la 1.000 lei la 100.000 lei, cele prevăzute la lit. a);– de la 3.000 lei la 10.000 lei, cele prevăzute la lit. f);– de 10.000 lei, cele prevăzute la lit. c) și o);– de la 5.000 lei la 20.000 lei, cele prevăzute la lit. b), d), e) și e^1);– de la 5.000 lei la 30.000 lei, cele prevăzute la lit. h), h^1) și i);– de la 1.000 lei la 5.000 lei, cele prevăzute la lit. h^2), j) și k);– de 2.000 lei, cele prevăzute la lit. l) și n);– de 1.000 lei, cele prevăzute la lit. g). [...] + Articolul 28(1) O dată cu aplicarea amenzii pentru contravențiile prevăzute la art. 26 alin. (1) lit. a) și b) se dispune oprirea executării lucrărilor, precum și, după caz, luarea măsurilor de încadrare a acestora în prevederile autorizației sau de desființare a lucrărilor executate fără autorizație ori cu nerespectarea prevederilor acesteia, într-un termen stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției.(2) Decizia menținerii sau a desființării construcțiilor realizate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia se va lua de către autoritatea administrației publice competente, pe baza planurilor urbanistice și a regulamentelor aferente, avizate și aprobate în condițiile legii, sau, după caz, de instanță. Pentru lucrări ce se execută la clădirile prevăzute la art. 3 lit. b) este necesar avizul Ministerului Culturii și Cultelor.(2^1) Pentru lucrările aferente infrastructurii de transport de interes național, decizia menținerii sau a desființării construcțiilor realizate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia se va lua de către Ministerul Transporturilor pe baza unor expertize tehnice întocmite în condițiile legii sau, după caz, de instanța judecătorească.(2^2) În vederea fundamentării deciziei privitoare la menținerea sau desființarea construcțiilor executate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, rezultatele expertizei tehnice se supun aprobării Consiliului tehnico-economic al Ministerului Transporturilor pentru analiza conformității lucrărilor executate cu proiectul tehnic de execuție elaborat conform legii și cu respectarea condițiilor din acordul de mediu sau punctul de vedere al autorității competente emis cu respectarea legislației privind protecția mediului. Decizia menținerii/desființării construcțiilor se aprobă prin ordin al ministrului transporturilor și stă la baza emiterii autorizațiilor de construire/desființare.(3) Măsura desființării construcțiilor se aplică și în situația în care, la expirarea termenului de intrare în legalitate stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției, contravenientul nu a obținut autorizația necesară. [...] + Articolul 32(1) În cazul în care persoanele sancționate contravențional au oprit executarea lucrărilor, dar nu s-au conformat în termen celor dispuse prin procesul-verbal de constatare a contravenției, potrivit prevederilor art. 28 alin. (1), organul care a aplicat sancțiunea va sesiza instanțele judecătorești pentru a dispune, după caz:a) încadrarea lucrărilor în prevederile autorizației;b) desființarea construcțiilor realizate nelegal. [...] + Articolul 37[...](5) Construcțiile executate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, precum și cele care nu au efectuată recepția la terminarea lucrărilor, potrivit legii, nu se consideră finalizate.(6) Dreptul de proprietate asupra construcțiilor se înscrie în cartea funciară în baza unui certificat de atestare, care să confirme că edificarea construcțiilor s-a efectuat conform autorizației de construire și că există proces-verbal de recepție la terminarea lucrărilor, sau, după caz, a unei adeverințe/unui certificat de atestare a edificării construcției. În cazul construcțiilor pentru care execuția lucrărilor s-a realizat fără autorizație de construire, iar împlinirea termenului de prescripție prevăzut la art. 31 nu mai permite aplicarea sancțiunilor, certificatul de atestare/adeverința privind edificarea construcției va fi emis/emisă în baza unei expertize tehnice cu privire la respectarea cerințelor fundamentale aplicabile privind calitatea în construcții, inclusiv cu încadrarea în reglementările de urbanism aprobate, care să confirme situația actuală a construcțiilor și respectarea dispozițiilor în materie și a unei documentații cadastrale. În situația în care în expertiza tehnică se constată neîndeplinirea tuturor cerințelor fundamentale și a celor relative la încadrarea în reglementările de urbanism, nu se eliberează certificatul de atestare/adeverința privind edificarea construcției.11. Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, aprobate prin Ordinul ministrului dezvoltării regionale și locuinței nr. 839/2009, cu modificările și completările ulterioare (Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991): + Articolul 59 Lucrări de construcții executate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia(1) Organul de control care a sancționat contravențional pentru fapta de a se executa lucrări de construcții fără autorizație sau cu încălcarea dispozițiilor acesteia, potrivit prevederilor art. 28 alin. (1) din Lege, pe lângă oprirea executării lucrărilor, are obligația de a dispune luarea măsurilor necesare pentru încadrarea lucrărilor în prevederile autorizației, sau de desființare a lucrărilor executate fără autorizație, într-un termen pe care îl va stabili prin procesul verbal.(2) În vederea realizării prevederilor alin. (1), potrivit Legii, autoritatea administrației publice competentă să emită autorizația de construire/desființare are obligația de a analiza modul în care construcția corespunde reglementărilor din documentațiile de urbanism aprobate pentru zona de amplasament, urmând să dispună, după caz, menținerea sau desființarea construcțiilor realizate fără autorizație sau cu încălcarea prevederilor acesteia.(3) În situația în care construcția realizată fără autorizație de construire întrunește condițiile urbanistice de integrare în cadrul construit preexistent, autoritatea administrației publice locale competente poate proceda la emiterea unei autorizații de construire în vederea intrării în legalitate, în coroborare cu luarea măsurilor legale care se impun, numai în baza concluziilor unui referat de expertiză tehnică pentru cerința esențială de calitate «rezistență mecanică și stabilitate» privind starea structurii de rezistență în stadiul fizic în care se află construcția, precum și pentru cerința esențială de calitate «securitatea la incendiu», numai după emiterea Acordului de mediu, în condițiile legii.“ [Alineatul (3) a fost abrogat prin art. I pct. 48 din Ordinul ministrului lucrărilor publice, dezvoltării și administrației nr. 3.454/2019 pentru modificarea și completarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, aprobate prin Ordinul ministrului dezvoltării regionale și locuinței nr. 839/2009, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 4 din 6 ianuarie 2020.]12. Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 410 din 25 iulie 2001, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare: + Articolul 5[...](3) Sancțiunile contravenționale complementare sunt:[...]g) desființarea lucrărilor și aducerea terenului în starea inițială.(4) Prin legi speciale se pot stabili și alte sancțiuni principale sau complementare.III. Principalele coordonate ale divergențelor de jurisprudență13. Autorul sesizării arată că, în practica judiciară, nu există un punct de vedere unitar cu privire la problema de drept supusă dezbaterii, în sensul celor arătate în continuare.14. Într-o primă orientare s-a considerat că termenul de intrare în legalitate stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției nu este un termen imperativ pentru contravenient, ci un termen de recomandare, ceea ce înseamnă că partea se poate adresa autorității pentru intrarea în legalitate până la data sesizării instanței în condițiile art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, invocându-se următoarele argumente:a) Autoritatea este ținută să elibereze autorizația pentru intrarea în legalitate, dacă sunt îndeplinite toate cerințele tehnice și de urbanism ale construcției edificate fără autorizație, iar refuzul de a elibera actele necesare intrării în legalitate, pentru singurul motiv că termenul prevăzut în cadrul măsurii complementare din procesul-verbal a fost depășit, nu este justificat.b) Atât măsura desființării lucrărilor, cât și măsura încadrării lor în prevederile autorizației de construire reprezintă modalități de intrare în legalitate prin conformarea situației de fapt la prescripțiile normelor juridice. Intrarea în legalitate este posibilă și prin consfințirea, post factum, de către autoritate a situației de fapt, prin emiterea autorizației de construire care confirmă compatibilitatea situației de fapt cu normele juridice obligatorii.c) Termenul ar putea fi apreciat ca fiind un termen de recomandare atât timp cât au fost îndeplinite de contravenient toate demersurile rezonabile pentru obținerea autorizației în termenul acordat, iar contravenientului nu îi poate fi imputată nicio culpă. Măsura desființării construcției nu poate fi aplicată chiar dacă autorizația nu a fost obținută în termen și nici eliberarea autorizației pentru intrarea în legalitate nu trebuie refuzată chiar dacă documentația necesară a fost depusă peste termen. Astfel, modalitatea de intrare în legalitate nu depinde doar de conduita contravenientului, ci și de autoritățile locale, care au atribuția de a emite autorizația de construire.d) Atât timp cât, pentru intrarea în legalitate prevăzută în procesul-verbal de constatare a contravenției, legiuitorul nu a prevăzut obligația de a stabili un termen, motivul formal, constând în depășirea termenului prevăzut în procesul-verbal de constatare a contravenției, al respingerii de către autoritate a documentației depuse în vederea obținerii autorizației este nelegal. Decizia menținerii construcțiilor realizate fără autorizație de construire, concepută de legiuitor ca o favoare, nu a fost prevăzută sub sancțiunea vreunui termen care să fie stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției, câtă vreme termenul este indicat numai la alin. (1), iar nu și în cuprinsul alin. (2) al art. 28 din Legea nr. 50/1991.15. Într-o a doua orientare s-a considerat că termenul de intrare în legalitate stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției este un termen imperativ, având ca unic scop intrarea în legalitate a construcției edificate fără autorizație, invocându-se următoarele argumente:a) În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 28 din Legea nr. 50/1991, termenul stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției acordat în vederea intrării în legalitate are ca finalitate asigurarea disciplinei în construcții. În consecință, acest termen este obligatoriu atât pentru parte, cât și pentru autoritate, iar nerespectarea acestuia atrage o sancțiune specifică, respectiv desființarea construcției.b) Procesul-verbal de constatare a contravenției se bucură de prezumția de legalitate și de temeinicie și devine titlu executoriu la expirarea termenului de atac sau la rămânerea definitivă a hotărârii judecătorești de respingere a plângerii.c) Așa fiind, are caracter obligatoriu termenul de intrare în legalitate stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției, iar refuzul autorității locale de emitere a certificatului de urbanism pentru intrarea în legalitate după împlinirea termenului prevăzut în procesul-verbal de constatare a contravenției este justificat.IV. Opinia autorului sesizării16. Colegiul de conducere al Curții de Apel Alba Iulia și-a exprimat punctul de vedere în sensul că termenul stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției este unul imperativ, altfel măsura dispusă prin procesul-verbal ar fi lipsită de eficiență, termenul astfel stabilit având ca finalitate asigurarea disciplinei în construcții. În consecință, acest termen este obligatoriu atât pentru parte, cât și pentru autoritate, iar nerespectarea acestuia atrage o sancțiune specifică, respectiv desființarea construcției.V. Opinia procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție17. Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, prin Adresa nr. 548/C/1.489/III-5/2021, și-a exprimat opinia în sensul că este în litera și în spiritul legii orientarea jurisprudențială conform căreia termenul de intrare în legalitate stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției este un termen de recomandare, ceea ce înseamnă că partea se poate adresa autorității pentru intrarea în legalitate până la data sesizării instanței în condițiile art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991.VI. Opinii doctrinare asupra problemei de drept18. Profesorul universitar doctor Ovidiu Podaru de la Facultatea de Drept a Universității Babeș-Bolyai a comunicat opinia scrisă în sensul că termenul stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției, conform art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991: (i) este un termen imperativ, întrucât neexercitarea dreptului (vocației/posibilității/interesului) de către contravenient în acest termen este asociată cu aplicarea unei sancțiuni (contravenționale complementare); (ii) este un termen de decădere substanțial, întrucât, pe de o parte, este reglementat de art. 2.545 și următoarele din Codul civil, iar, pe de altă parte, împlinirea sa în condițiile acestei reglementări conduce la stingerea unui drept subiectiv patrimonial (potestativ) al contravenientului; (iii) este influențat și de regulile procedurale contravenționale, în sensul că nu curge decât atunci când este exigibilă și sancțiunea principală a amenzii, fiind suspendat pe toată perioada de soluționare a plângerii îndreptate împotriva procesului-verbal de constatare a contravenției în conținutul căruia acest termen este inserat.19. Profesorul universitar doctor Irina Sferdian și conferențiarul universitar doctor Cristian Clipa de la Facultatea de Drept a Universității de Vest din Timișoara au comunicat opinia scrisă, în sensul că: (i) în principiu, în ipoteza în care partea nu a demarat sau nu a finalizat, în termenul acordat, procedura de intrare în legalitate, termenul pentru intrarea în legalitate, menționat de art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, stabilit în procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției săvârșite la regimul ridicării construcțiilor, este un termen imperativ, a cărui împlinire deschide autorității publice îndreptățite, potrivit legii, dreptul la formularea unei acțiuni dintre cele descrise de art. 32 alin. (1) lit. a) sau b) din Legea nr. 50/1991, în termen de 3 ani de la data împlinirii termenului de intrare în legalitate, stabilit pe cale administrativă; (ii) termenul este însă unul imperativ pentru constructor și indiferent pentru autoritatea publică, fiind termenul în care cel care a săvârșit fapta contravențională trebuie să dea dovadă de bună-credință, rezultată din îndeplinirea tuturor obligațiilor ce îi revin în vederea obținerii autorizației de construire; (iii) în mod excepțional, în ipoteza în care partea nu a demarat sau nu a finalizat, în termenul acordat, procedura de intrare în legalitate, termenul pentru intrarea în legalitate, menționat de art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, stabilit în procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției săvârșite la regimul ridicării construcțiilor, este un termen de recomandare, însă numai după împlinirea termenului de prescripție aferent acțiunilor instituite de art. 32 alin. (1) lit. a) și b) din Legea nr. 50/1991, ori numai în situația și de la data în care este respinsă, prin hotărâre judecătorească definitivă, acțiunea în demolarea construcțiilor edificate ilegal, întemeiată pe art. 32 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991, sau în situația și de la data în care este admisă, prin hotărâre judecătorească definitivă, acțiunea în încadrarea lucrărilor în prevederile autorizației de construire anterior obținute, acțiune întemeiată pe prevederile art. 32 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991.20. Conferențiarul universitar doctor Dan Constantin Mâță de la Facultatea de Drept a Universității „Alexandru Ioan Cuza“ din Iași a opinat în sensul că din interpretarea dispozițiilor art. 28 coroborat cu art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 rezultă că termenul stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției este un termen de recomandare în situația în care contravenientul a efectuat demersurile rezonabile pentru obținerea autorizației în termenul acordat și nu îi poate fi imputată nicio culpă cu privire la depășirea acestui termen.VII. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și JustițieA. Practica judiciară a secțiilor Înaltei Curți de Casație și Justiție21. În cuprinsul practicii atașate recursului în interesul legii este indicată Decizia nr. 1.796 din 6 decembrie 2016, pronunțată în apel de Curtea de Apel Brașov - Secția civilă în Dosarul nr. 4.654/62/2014*, irevocabilă prin Decizia nr. 1087 din 14 iunie 2017, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția a II-a civilă. În considerentele ultimei decizii menționate s-a reținut, în esență, că subiectul de drept, deși a fost sancționat contravențional și s-a stabilit în sarcina sa, în condițiile art. 28 din Legea nr. 50/1991, obligația de a obține autorizație pentru lucrările efectuate cu încălcarea autorizației de construire, nu s-a conformat acestei obligații și, manifestând rea-credință, a invocat obținerea unei autorizații care vizează alte lucrări decât cele avute în vedere în procesul-verbal de constatare a contravenției, astfel că în mod legal instanța a dispus desființarea, în termen de 6 luni de la rămânerea irevocabilă a hotărârii, a lucrărilor executate cu încălcarea autorizației de construire.B. Jurisprudența Completului pentru soluționarea recursului în interesul legii22. Prin Decizia Curții Supreme de Justiție - Secțiile Unite nr. 7 din 20 noiembrie 2000, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 84 din 19 februarie 2001, în aplicarea dispozițiilor art. 26 și 30 din Legea nr. 50/1991, s-a stabilit că: (i) dreptul de a constata contravențiile și de a aplica amenzile prevăzute la art. 23 din această lege se prescrie în termen de 2 ani de la data săvârșirii faptei; (ii) în cazul construcțiilor în curs de executare, data săvârșirii faptei este data constatării contravenției, iar în cazul construcțiilor finalizate, fapta se consideră săvârșită la data terminării construcției; (iii) obținerea autorizației de construire în timpul executării lucrărilor sau după finalizarea acestora nu înlătură caracterul ilicit al faptei, o atare împrejurare putând fi avută în vedere numai la individualizarea sancțiunii contravenționale.23. Prin Decizia nr. 13 din 8 aprilie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 440 din 3 iunie 2019, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, în interpretarea și aplicarea art. 492 din Codul civil din 1864, art. 579 alin. (1), art. 577 alin. (2) din Codul civil, art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 și art. 37 alin. (1) din Legea cadastrului și a publicității imobiliare nr. 7/1996, republicată, cu modificările și completările ulterioare, a stabilit că lipsa autorizației de construire sau nerespectarea prevederilor acesteia, precum și lipsa procesului-verbal de recepție la terminarea lucrărilor constituie impedimente pentru recunoașterea pe cale judiciară, în cadrul acțiunii în constatare, a dreptului de proprietate asupra unei construcții realizate de către proprietarul terenului, cu materiale proprii. În considerentele de la paragrafele 89-92 din decizia menționată s-au reținut următoarele:Se constată că proprietarul terenului are posibilitatea să urmeze procedura Legii nr. 50/1991 pentru intrarea în legalitate cu privire la construcția realizată pe terenul său, acțiunea în constatarea dreptului de proprietate prin accesiune imobiliară artificială nefiind reglementată ca o opțiune a constructorului în raport cu legea specială care reglementează autorizarea construcțiilor. Autorizația de construire poate fi emisă nu numai înainte de realizarea construcției, dar și ulterior, în procedura intrării în legalitate, prevăzută de art. 28 din Legea nr. 50/1991 și art. 59 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991.După intrarea în legalitate, prin obținerea tuturor autorizațiilor prevăzute de legea specială, în temeiul procesului-verbal încheiat la terminarea lucrărilor, constructorul, proprietar al terenului, are posibilitatea să își intabuleze dreptul de proprietate asupra construcției, nefiind necesară o hotărâre judecătorească prin care să se constate dreptul de proprietate.Aceste considerații sunt valabile numai cu privire la construcțiile edificate după data de 1 august 2001, deoarece, prin excepție de la regula prevăzută de art. 37 alin. (1) din Legea nr. 7/1996, privind înscrierea dreptului de proprietate asupra construcțiilor numai în cazul în care acestea sunt autorizate, alin. (2) al aceluiași articol permite, pentru construcțiile realizate înainte de 1 august 2001, care este data intrării în vigoare a Legii nr. 453/2001 pentru modificarea și completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții și unele măsuri pentru realizarea locuințelor, să se intabuleze dreptul de proprietate în lipsa autorizației de construire, în baza certificatului de atestare fiscală prin care se atestă achitarea tuturor obligațiilor fiscale de plată datorate autorității administrației publice locale în a cărei rază se află situată construcția, precum și a documentației cadastrale.În ceea ce privește construcțiile edificate după data de 1 august 2001, fără autorizație de construire sau cu nerespectarea acesteia, precum și în privința construcțiilor care nu au efectuată recepția la terminarea lucrărilor, dispozițiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 și art. 37 alin. (1) din Legea nr. 7/1996 împiedică recunoașterea dreptului de proprietate pe cale judiciară, în cadrul acțiunii în constatare, instanța neputând să valideze prin hotărâre judecătorească precaritatea unei situații juridice create printr-o conduită contrară legii.24. Prin Decizia nr. 16 din 20 iulie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.047 din 9 noiembrie 2020, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 13 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, raportate la dispozițiile art. 31 coroborate cu cele ale art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, termenul de prescripție a răspunderii contravenționale pentru contravențiile prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, republicată, constând în executarea, fără autorizație de construire, a unei construcții ce cuprinde toate elementele structurale necesare pentru a fi considerată terminată la data constatării contravenției, curge de la data terminării în fapt a construcției.C. Jurisprudența Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept25. Prin Decizia nr. 53 din 11 noiembrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 30 din 16 ianuarie 2020, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a respins sesizarea formulată de Tribunalul Cluj - Secția civilă privind pronunțarea unei hotărâri prealabile vizând interpretarea prevederilor art. 28 alin. (1) și (2) coroborat cu art. 32 din Legea nr. 50/1991, referitor la posibilitatea organului care a aplicat sancțiunea contravențională de a dispune intrarea în legalitate și menținerea construcțiilor realizate fără autorizație de construire și dacă sunt compatibile cu dispozițiile art. 56^1 din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, cu modificările și completările ulterioare, și cum se interpretează dispozițiile art. 56^1 din Legea nr. 350/2001 raportate la prevederile art. 28 alin. (1) și (2) și ale art. 32 din Legea nr. 50/1991.26. Prin Decizia nr. 35 din 27 aprilie 2020, pronunțată în Dosarul nr. 133/1/2020, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a respins, ca inadmisibilă, sesizarea formulată de Curtea de Apel Alba Iulia - Secția de contencios administrativ și fiscal în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la aceeași problemă de drept ce formează obiectul prezentului recurs în interesul legii, în considerentele de la paragrafele 59 și 60 ale deciziei fiind reținute următoarele:[...] s-a conturat deja o practică judiciară divergentă în legătură cu chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită, fiind pronunțate soluții care consfințesc atât interpretarea potrivit căreia termenul stabilit prin procesul-verbal de constatare a contravenției, pentru intrarea în legalitate, este unul imperativ, cât și interpretarea în sensul că acest termen este unul de recomandare.Prin urmare, existența deja a unei practici neunitare subliniază nu numai că se poate apela la mecanismul recursului în interesul legii, ci și că nu mai poate fi sesizată instanța supremă pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile, întrucât scopul preîntâmpinării practicii neunitare nu mai poate fi atins, chestiunea de drept care a generat-o nemaifiind, prin urmare, una nouă, ci una care a creat deja divergență în jurisprudență.27. Pentru soluționarea prezentului recurs în interesul legii prezintă relevanță și următoarele aspecte menționate în raportul care a stat la baza pronunțării deciziei menționate la pct. 26:La solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, instanțele de judecată au comunicat puncte de vedere sau simple opinii cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării, unele însoțite de jurisprudența, din analiza cărora rezultă următoarele orientări:a) O orientare potrivit căreia, în ipoteza în care partea nu a demarat sau nu a finalizat, în termenul acordat, procedura de intrare în legalitate, iar autoritatea nu a obținut o hotărâre de demolare a construcției, prevederile art. 28 alin. (1),(2) și (3) din Legea nr. 50/1991 se interpretează în sensul că termenul stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției este unul imperativ. S-a reținut, în sprijinul acestei orientări, că legiuitorul nu a prevăzut pentru autoritatea pârâtă obligația de a emite autorizația de construire în vederea intrării în legalitate, aceasta fiind doar o posibilitate, în cazul respectării termenului acordat prin procesul-verbal de constatare a contravenției. Au opinat, respectiv s-au pronunțat în acest sens următoarele instanțe: judecătoriile Brașov, Galați și Dej; tribunalele Buzău, Hunedoara, Covasna, Călărași, Cluj și Sibiu; Curțile de Apel Ploiești și Alba Iulia.b) O altă orientare conform căreia termenul stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției ar putea fi apreciat ca fiind un termen de recomandare, având în vedere faptul că desființarea construcțiilor realizate nelegal se impune a fi adoptată doar în situația în care nu sunt îndeplinite condițiile pentru intrarea în legalitate. S-a reținut în sprijinul acestei orientări că atât măsura desființării lucrărilor, cât și măsura încadrării lor în prevederile autorizației de construire reprezintă modalități de intrare în legalitate prin conformarea situației de fapt la prescripțiile normelor juridice; intrarea în legalitate este posibilă și prin consfințirea, post-factum, de către autoritatea administrativă a situației de fapt, prin emiterea autorizației de construire care confirmă compatibilitatea situației de fapt cu normele juridice obligatorii. Din reglementările în vigoare se observă că modalitatea de intrare în legalitate nu depinde, în mod exclusiv, de conduita ori de voința contravenientului, întrucât emiterea autorizației de construire este atributul autorității locale. În considerarea faptului că protecția interesului public se asigură prin condiționarea emiterii autorizației de construire de întrunirea cumulativă a unor cerințe obiective, stabilite prin actele normative aplicabile, precum și având în vedere că momentul obținerii autorizației de construire poate fi întârziat de conduita autorităților, se poate concluziona că termenul înscris la art. 28 din Legea nr. 50/1991 nu poate avea caracter imperativ. S-a apreciat că termenul pentru intrarea în legalitate este un termen de grație propriu-zis, care permite, chiar și cu întârziere, intrarea în legalitate, însă are caracter imperativ pentru autoritatea administrativă, în sensul că aceasta este ținută a analiza condițiile de fond ale autorizării, măsura intrării în legalitate având rolul de a înlătura de la aplicare dispozițiile art. 56^1 din Legea nr. 350/2001, care stabilesc că «nu pot fi inițiate și aprobate documentații de urbanism care au ca scop intrarea în legalitate a unor construcții edificate fără autorizație de construire sau care nu respectă prevederile autorizației de construire», altfel măsura dispusă prin procesul-verbal de constatare a contravenției este lipsită de eficiență, iar dreptul de a intra în legalitate devine iluzoriu. Au opinat, respectiv s-au pronunțat în acest sens următoarele instanțe: tribunalele Suceava, Vaslui, București, Ilfov, Prahova, Giurgiu și Maramureș; curțile de apel Ploiești, Cluj, Iași și Timișoara.c) Un punct de vedere nuanțat a exprimat Tribunalul Ialomița, care a apreciat că termenul în discuție este unul imperativ, având unic scop intrarea în legalitate a construcției, pentru îndeplinirea tuturor cerințelor tehnice și de urbanism ale construcției edificate fără autorizație, iar faptul că se intră în legalitate ulterior acestui termen nu poate fi interpretat că termenul are caracter de recomandare.d) O soluție diferită de cele identificate ca fiind relevante în sensul calificării termenului drept unul imperativ sau de recomandare este cea pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, în care se analizează consecințele neîncadrării contravenientului în termenul stabilit pentru intrarea în legalitate, fără a se distinge dacă refuzul autorității publice de a emite autorizație de construire era justificat sau nu în funcție de natura termenului, ci în raport de măsurile întreprinse de autoritatea publică pentru desființarea construcției, reținându-se că aceste măsuri justifică refuzul de eliberare a autorizației solicitate. În situația în care sunt îndeplinite toate cerințele tehnice și de urbanism ale construcției, refuzul autorităților de a emite actele necesare intrării în legalitate, după expirarea termenului prevăzut ca măsură complementară din procesul-verbal de constatare a contravenției, poate fi atacat la instanțele de contencios administrativ, intrarea în legalitate fiind un drept legitim în această situație.e) Un alt punct de vedere, în sensul că decizia menținerii construcțiilor realizate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea acesteia a fost concepută de legiuitor ca o favoare în sarcina persoanei vizate, intrarea în legalitate prin obținerea autorizației de construire/modificatoare nefiind supusă unui termen, a fost exprimat de asemenea în practica judiciară a Tribunalului Cluj.VIII. Jurisprudența Curții Constituționale28. Curtea Constituțională s-a pronunțat în mai multe rânduri asupra constituționalității dispozițiilor art. 28 alin. (1)-(3) din Legea nr. 50/1991, fiind amintite, cu titlu exemplificativ, următoarele decizii:a) Decizia nr. 199 din 14 aprilie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 507 din 15 iunie 2005, prin care s-a reținut că dispozițiile art. 28 alin. (1) și art. 32 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991 sunt constituționale prin raportare la art. 44 și 53 din Constituție referitoare la dreptul de proprietate privată și restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți;b) Decizia nr. 159 din 28 februarie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 270 din 24 martie 2006, prin care s-a reținut că dispozițiile art. 32 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991 sunt constituționale în raport cu criticile vizând încălcarea prevederilor art. 44 alin. (2) din Constituție, referitoare la dreptul de proprietate privată, coroborate cu cele ale art. 136 alin. (5) și ale art. 53 din Constituție, referitoare la restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți și, respectiv, la proprietate;c) Decizia nr. 220 din 7 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 313 din 6 aprilie 2006, prin care s-a reținut că dispozițiile art. 28 alin. (1) și (3) din Legea nr. 50/1991 sunt constituționale din perspectiva compatibilității cu prevederile art. 21 alin. (1) din Constituție, sub aspectul căii de atac împotriva măsurii complementare de desființare a lucrărilor executate prevăzute în procesul-verbal de constatare a contravenției;d) Decizia nr. 1.029 din 13 noiembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 813 din 28 noiembrie 2007, prin care s-a reținut că dispozițiile art. 28 alin. (1) și (3) din Legea nr. 50/1991 sunt constituționale din perspectiva compatibilității cu dispozițiile art. 44 alin. (2) din Constituție, sub aspectul garantării și ocrotirii dreptului de proprietate privată;e) Decizia nr. 336 din 17 martie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 256 din 17 aprilie 2009, prin care s-a reținut că dispozițiile art. 28 alin. (1) și (2) din Legea nr. 50/1991 sunt constituționale în raport cu prevederile art. 21 din Constituție, în ceea ce privește liberul acces la justiție și dreptul la un proces echitabil;f) Decizia nr. 614 din 10 octombrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 87 din 6 februarie 2020, prin care s-a constatat că dispozițiile art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 sunt constituționale în raport cu criticile formulate din perspectiva prevederilor constituționale ale art. 1 alin. (3) privind statul român, ale art. 21 referitor la accesul liber la justiție, art. 44 privind dreptul de proprietate privată și ale art. 53 alin. (1) referitor la restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți.29. În condițiile în care dispozițiile art. 28 alin. (1)-(3) din Legea nr. 50/1991 nu au fost analizate sub aspectul caracterului imperativ sau de recomandare al termenului stabilit prin procesul-verbal de constatare a contravenției, jurisprudența Curții Constituționale identificată nu prezintă relevanță din perspectiva problemei de drept supuse dezlegării.IX. Raportul asupra recursului în interesul legii30. În cauză, judecătorii-raportori au întocmit raportul, conform art. 516 alin. (7) din Codul de procedură civilă, motivând proiectul soluției ce se propune a fi dată recursului în interesul legii.X. Înalta Curte de Casație și JustițieA. Regularitatea învestirii Înaltei Curți de Casație și Justiție31. Conform art. 514 din Codul de procedură civilă, „Pentru a se asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii de către toate instanțele judecătorești, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, din oficiu sau la cererea ministrului justiției, Colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție, colegiile de conducere ale curților de apel, precum și Avocatul Poporului au îndatorirea să ceară Înaltei Curți de Casație și Justiție să se pronunțe asupra problemelor de drept care au fost soluționate diferit de instanțele judecătorești“.32. În cauză, declanșarea mecanismului de unificare a jurisprudenței prin intermediul recursului în interesul legii a fost realizată de Colegiul de conducere al Curții de Apel Alba Iulia, care are calitate procesuală, în virtutea normelor legale enunțate.33. Verificarea regularității învestirii Înaltei Curți de Casație și Justiție impune analiza condițiilor de admisibilitate, în conformitate cu dispozițiile art. 515 din Codul de procedură civilă, potrivit cărora: „Recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecății au fost soluționate în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive, care se anexează cererii.“34. Din cuprinsul textului de lege menționat rezultă patru condiții care trebuie să fie îndeplinite cumulativ pentru ca recursul în interesul legii să fie admisibil, și anume: sesizarea să aibă ca obiect o problemă de drept; această problemă de drept să fi fost dezlegată diferit de instanțele judecătorești; dovada soluționării diferite să se facă prin hotărâri judecătorești definitive; hotărârile judecătorești să fie anexate cererii.35. Sub aspectul obiectului recursului în interesul legii, în sensul că acesta trebuie să se circumscrie dispozițiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, respectiv să privească probleme de drept soluționate diferit de instanțele judecătorești, întrucât finalitatea acestei instituții juridice o constituie asigurarea interpretării și aplicării unitare a legii, condiția se constată a fi îndeplinită.36. Norma de drept disputată trebuie să fie îndoielnică, imperfectă (lacunară) sau neclară ori necorelată cu alte dispoziții legale și, din acest motiv, să existe posibilitatea de a fi interpretată diferit. Înțelesul unor astfel de norme urmează a fi explicat și determinat prin procedura recursului în interesul legii.37. Așadar, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție cu soluționarea unui recurs în interesul legii trebuie să cuprindă indicarea unei/unor reglementări susceptibile de interpretare ori aplicare diferită și care a/au generat o jurisprudență neunitară.38. Din acest punct de vedere, potrivit actului de sesizare, problema de drept soluționată diferit de instanțe vizează interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 28 din Legea nr. 50/1991 și se solicită Înaltei Curți de Casație și Justiție ca, pe calea recursului în interesul legii, să stabilească o interpretare unitară a acestor dispoziții legale, în sensul de a decide natura juridică a termenului pentru intrarea în legalitate, stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției, ca fiind imperativă sau de recomandare.39. În consecință, obiectul sesizării îl reprezintă o problemă de drept atrasă de interpretarea diferită pe care instanțele de judecată au dat-o în privința unor norme juridice insuficient de clare și precise, astfel încât prima condiție de admisibilitate a recursului în interesul legii este îndeplinită.40. Dezlegarea acestei probleme de drept controversate din practica instanțelor judecătorești răspunde scopului recursului în interesul legii de a asigura o interpretare și aplicare unitară a legii de către toate instanțele judecătorești și, pe cale de consecință, o jurisprudență predictibilă.41. Cerința de ordin formal prevăzută de dispozițiile art. 515 din Codul de procedură civilă, constând în dovada că problema de drept care formează obiectul sesizării a fost soluționată în mod diferit, prin hotărâri judecătorești definitive, este îndeplinită, autorul sesizării atașând la actul de sesizare hotărârile judecătorești definitive care susțin orientările jurisprudențiale menționate la pct. III din prezenta decizie.42. În plus, trebuie reamintit că, în considerentele Deciziei nr. 35 din 27 aprilie 2020, menționată la pct. 26 din prezenta decizie, prin care a respins, ca inadmisibilă, sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la aceeași problemă de drept ce formează obiectul prezentului recurs în interesul legii, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a reținut că din examinarea hotărârilor judecătorești depuse la dosarul cauzei rezultă că instanțele naționale s-au confruntat cu problema de drept în discuție, dându-i interpretări contradictorii, astfel încât, existând o practică judiciară conturată, se pierde caracterul de noutate al problemei de drept supuse analizei. 43. Existând o hotărâre de respingere, ca inadmisibilă, a sesizării privind pronunțarea unei hotărâri prealabile în această materie și luând în considerare rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, constând în asigurarea interpretării și aplicării unitare a legii de către toate instanțele judecătorești, precum și statuarea instanței de contencios european a drepturilor omului, potrivit căreia instanța supremă nu trebuie să devină ea însăși sursă de jurisprudență neunitară [a se vedea în acest sens Cauza Beian contra României (nr. 1), Hotărârea din 6 decembrie 2007], Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii constată că se impune dezlegarea problemei de drept prin pronunțarea unei decizii în interesul legii.B. Analiza problemei de drept soluționate în mod neunitar de instanțele judecătorești44. Prezentul demers urmărește a lămuri natura juridică a termenului stabilit în cuprinsul procesului-verbal de constatare a contravenției, prin care se dispune, în condițiile art. 28 din Legea nr. 50/1991, intrarea în legalitate a lucrărilor executate fără autorizație sau cu nerespectarea prevederilor acesteia.45. Consecințele încălcării acestui termen au fost analizate de către instanțele judecătorești, iar interpretarea și aplicarea normelor de drept incidente au relevat prezența unor soluții jurisprudențiale definitive neunitare, pronunțate în două categorii de litigii care interesează aplicarea reglementărilor speciale privind disciplina în construcții, astfel cum se remarcă din examenul jurisprudențial prezentat la pct. III din prezenta decizie.46. Într-o primă categorie se înscriu litigiile privind acțiuni prin care persoana sancționată contravențional pentru edificarea de lucrări care sunt neconforme autorizației de construire sau care au fost efectuate fără o asemenea autorizație a solicitat instanțelor de contencios administrativ să constate caracterul nejustificat/abuziv al refuzului autorităților administrației publice de a soluționa cererea depusă în scopul de a se conforma măsurii de intrare în legalitate dispuse prin procesul-verbal de constatare a contravenției, în cazurile în care acest refuz al autorității avea ca unică motivare depășirea termenului stabilit de autoritatea care a aplicat sancțiunea contravențională.47. Cea de-o doua categorie de litigii este aceea în care instanțele civile au soluționat acțiuni promovate de autoritatea competentă, în coordonatele prevederilor art. 32 din Legea nr. 50/1991, acțiuni prin care se solicita obligarea persoanei deja sancționate contravențional de a proceda la desființarea lucrărilor de construire care au fost realizate fie fără a deține o autorizație de construcție, fie în mod neconform autorizației deținute și autorizarea autorității administrației publice locale de a efectua ea însăși lucrările de desființare în cazul în care autorul respectivelor lucrări nu s-ar conforma obligației menționate anterior.48. Se observă că în cele două categorii de litigii arătate se tinde la valorificarea unor drepturi diferite, și anume:– în prima categorie se tinde la valorificarea, în conformitate cu prevederile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, a dreptului persoanei sancționate contravențional de a efectua cu succes demersuri necesare obținerii autorizației de construire pentru lucrări care au fost deja executate și în privința cărora s-a stabilit (prin procesul-verbal de constatare a contravenției) că sunt neconforme unor exigențe ale Legii nr. 50/1991;– cea de-a doua categorie constituie mecanismul de exercitare de către autoritatea administrativă competentă a atribuției pe care i-o conferă art. 32 raportat la art. 28 din Legea nr. 50/1991, anume aceea de a sesiza instanța spre a dispune în sensul desființării lucrărilor în privința cărora a fost întocmit procesul-verbal de constatare a contravenției - în cazul în care acest din urmă act de autoritate a devenit definitiv fie prin neexercitarea căilor de atac legale, fie prin epuizarea acestora -, iar persoana sancționată contravențional nu și-a îndeplinit obligația de a lua măsurile dispuse (prin același proces-verbal) spre a complini abaterile de la cerințele legii speciale privind disciplina în construcții.49. În soluționarea acestor două categorii de litigii, într-o primă orientare jurisprudențială s-a apreciat că termenul stabilit prin procesul-verbal de constatare a contravenției are caracter imperativ, având unic scop intrarea în legalitate a lucrărilor de construcție efectuate fără autorizație.50. În cea de-a doua orientare jurisprudențială s-a apreciat că termenul stabilit în cuprinsul procesului-verbal de constatare a contravenției, prin care se dispune, în condițiile art. 28 din Legea nr. 50/1991, intrarea în legalitate a lucrărilor executate fără autorizație sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, este unul de recomandare pentru persoana sancționată contravențional, așa încât aceasta poate efectua și după împlinirea acestui termen demersuri pentru intrarea în legalitate, în sensul de a formula cereri către autoritățile competente spre a emite actele necesare conformării față de cele dispuse prin procesul-verbal de constatare a contravenției, în măsura în care autoritatea competentă nu a obținut o hotărâre judecătorească privind demolarea construcției, pronunțată în procedura prevăzută de art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991.51. S-a vorbit inclusiv despre un termen indiferent pentru activitatea administrației, în legătură cu autorizația de construire, această autoritate având doar obligația emiterii actului administrativ în termenul prevăzut de lege, care se calculează începând cu data înregistrării de către constructor a documentației pentru obținerea autorizației.52. Cum problema de drept semnalată de titularul sesizării se referă la interpretarea prevederilor art. 28 din Legea nr. 50/1991, în privința naturii termenului care trebuie să fie stabilit prin procesul-verbal de constatare a contravenției (conform primului alineat al art. 28) pentru „luarea măsurilor de încadrare a acestora [lucrărilor] în prevederile autorizației sau de desființare a lucrărilor executate fără autorizație ori cu nerespectarea prevederilor acesteia“, este necesar a fi lămurit cu precădere care este subiectul de drept căruia i se adresează termenul respectiv.53. Numai lămurind această chestiune se poate stabili modalitatea în care, în cadrul fiecăreia dintre cele două categorii de litigii menționate, titularul fiecărui tip de acțiune poate justifica dobândirea unui drept ca efect al împlinirii termenului respectiv.54. Pe de altă parte, trebuie observat că întrebarea formulată de autorul sesizării conține, în realitate, două ipoteze diferite, anume:– aceea în care persoana sancționată contravențional nu a demarat procedura de intrare în legalitate în interiorul termenului acordat de entitatea care a emis actul constatator al contravenției, iar autoritatea nu a obținut o hotărâre de demolare a construcției;– aceea în care persoana sancționată contravențional a demarat această procedură de intrare în legalitate înainte de expirarea termenului ce i-a fost acordat prin procesul-verbal de constatare a contravenției, însă respectiva procedură nu a fost finalizată până la data pronunțării unei hotărâri judecătorești prin care să se dispună desființarea lucrărilor efectuate cu încălcarea cerințelor legale.55. Astfel, problema de drept semnalată de titularul sesizării se circumscrie situației în care există un proces-verbal de constatare a contravenției, prin care s-a reținut efectuarea de lucrări de construire fără autorizație de construire sau cu nerespectarea unei asemenea autorizații, iar acest act constatator este unul definitiv, permițând autorității să urmeze procedura judiciară în vederea obținerii unei hotărâri de desființare a respectivelor lucrări de construire. Deosebirea este dată de:– conduita persoanei sancționate contravențional, anume dacă aceasta a inițiat demersurile necesare luării măsurilor de conformare dispuse prin procesul-verbal, dacă a finalizat asemenea demersuri până la finalizarea procedurii judiciare privind desființarea lucrărilor;– conduita autorității publice locale căreia i s-a solicitat să emită actele de autorizare a lucrărilor de construire pentru care s-a întocmit procesul-verbal de constatare a contravenției.56. Nu în ultimul rând, trebuie subliniat că divergența de jurisprudență este generată de modul în care instanțele s-au raportat la durata termenului, iar nu de necesitatea stabilirii unui termen ca reper temporal definitoriu pentru conținutul procesului-verbal.57. Aceste precizări preliminare sunt importante nu numai pentru a asigura rigoare în analiza problemei de drept care formează obiectul interpretării, ci și pentru a asigura conformarea față de scopul procedurii recursului în interesul legii, anume acela de a constitui un mecanism de unificare a practicii judecătorești divergente așa cum este relevată de hotărârile judecătorești anexate actului de sesizare.58. În acest cadru factual se constată că Înalta Curte a fost sesizată cu o cerere de interpretare a art. 28 din Legea nr. 50/1991 cu privire la natura juridică a unui termen stabilit pe cale administrativă, pentru legalizarea unei situații juridice ilicite.59. Întrucât situația juridică ilicită a luat naștere ca urmare a săvârșirii unei contravenții, în completarea prevederilor speciale ale Legii nr. 50/1991 se aplică cele „de drept comun“ în materie, ale Ordonanței Guvernului nr. 2/2001, idee susținută și de textul art. 35 alin. (3) din Legea nr. 50/1991.60. Din perspectiva dreptului contravențional comun, Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, dacă în mod evident amenda stabilită prin procesul-verbal reprezintă sancțiunea contravențională principală, desființarea lucrărilor, respectiv încadrarea lucrărilor executate în prevederile autorizației de construire reprezintă sancțiuni contravenționale complementare [art. 5 alin. (3) lit. g) și alin. (4) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991].61. De remarcat este faptul că obținerea ulterioară a autorizației de construire/modificatoare (ca modalitate de intrare în legalitate) nu este prevăzută de lege ca sancțiune, neapărând în enumerarea limitativă a art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 și neavând caracter sancționator.62. Apoi, cum intrarea în legalitate prin obținerea de către contravenient a unei autorizații de construire emise în acest scop de autoritatea competentă presupune parcurgerea unei proceduri administrative complexe care generează un raport juridic administrativ între cei doi subiecți de drept, în cazul în care contravenientul se lovește de un refuz al autorității de a-i soluționa o cerere, el trebuie să se adreseze instanței în temeiul prevederilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), care și ele dobândesc, astfel, aplicabilitate în această situație.63. Din perspectiva contenciosului administrativ, privită prin prisma art. 52 din Constituție și art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, vocația de a intra în legalitate reprezintă un interes legitim privat.64. Acest interes legitim/drept subiectiv, care, în caz de refuz, poate fi valorificat în justiție, trebuie să fie unul real și efectiv (CEDO, Bellet împotriva Franței, paragraful 38; Zubac împotriva Croației, paragrafele 76-79), iar nu unul teoretic și iluzoriu. Prin urmare, el nu poate depinde de conduita arbitrară a administrației publice chiar dacă, în mod evident, pentru materializarea lui este necesar concursul acesteia (emiterea unei autorizații, precedată de alte acte pregătitoare care alcătuiesc „documentația“ de care face vorbire art. 13 din Legea nr. 554/2004).65. Primordial însă, ținând cont de regulile interpretării sistematice, sunt aplicabile cu prioritate prevederile legii speciale, adoptate în materia urbanismului și construirii, privind autorizarea lucrărilor de construcții.66. Prevederile art. 28 din Legea nr. 50/1991 trebuie interpretate pornindu-se de la premisa că ele vizează sancționarea contravențiilor reglementate de art. 26 alin. (1) lit. a) și c) din lege (construirea fără autorizație, respectiv construirea cu încălcarea prevederilor autorizației emise), situații care, din perspectiva efectelor materiale, diferă doar sub aspect cantitativ: construcții în totalitate ilegale, respectiv construcții parțial ilegale.67. Potrivit alin. (1) al art. 28 din Legea nr. 50/1991, pe lângă sancțiunea principală a amenzii și oprirea provizorie a lucrărilor, autoritatea publică poate stabili [a se vedea utilizarea sintagmei „după caz“, precum și corelarea logică a alin. (1) cu alin. (3) al art. 28] și una dintre următoarele sancțiuni complementare: desființarea lucrărilor, respectiv încadrarea lucrărilor executate în prevederile autorizației de construire.68. Trebuie remarcat faptul că ambele măsuri vizează, în esență, lucrări de construcții (de regulă, demolări) care exclud păstrarea construcțiilor edificate ilegal.69. Textul legal stabilește așadar faptul că, în oricare din cele două ipoteze menționate, autoritatea publică abilitată poate lua, în termenul de prescripție a răspunderii contravenționale, măsuri de intrare în legalitate (prin desființarea lucrărilor sau prin încadrarea lucrărilor executate în prevederile autorizației de construire) a celui care a edificat fără a poseda o autorizație de construire sau cu depășirea condițiilor impuse de un asemenea act administrativ unilateral cu caracter individual.70. Conform Deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii nr. 16 din 20 iulie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1047 din 9 noiembrie 2020, termenul de prescripție este de 3 ani și începe să curgă cel mai târziu de la data la care construcția a fost terminată în fapt, adică au fost finalizate toate elementele structurale necesare utilității pentru care a fost edificată.71. Distinct, alin. (2) al art. 28 din Legea nr. 50/1991 stabilește, alternativ aplicării uneia din măsurile arătate anterior, și soluția menținerii construcției, alegerea între aceasta și una dintre soluțiile de desființare urmând a fi luată de organul competent, pe baza planurilor urbanistice și a regulamentelor aferente, avizate și aprobate în condițiile legii, din textul legal putându-se deduce astfel și criteriul acestei alegeri: după cum, din perspectiva dreptului material al urbanismului, construcția poate sau nu „intra în legalitate“ prin simpla emitere a unei autorizații ulterioare în acest sens.72. Reglementarea din cel de-al doilea alineat al art. 28 trebuie privită ca una care vine în completarea celei din primul alineat, în sensul că oferă repere care permit autorității competente să aprecieze și să stabilească dacă este în situația (în sensul sintagmei „după caz“ din primul alineat) de a decide desființarea construcțiilor realizate fără autorizație sau cu nerespectarea prevederilor acesteia ori menținerea respectivelor construcții, desigur cu condiția de a se lua măsurile legale necesare pentru autorizarea lor în termenul stabilit.73. Chiar dacă legătura între primele două alineate ale art. 28 nu este explicit precizată în corpul legii, ea rezultă nu numai din interpretarea sistematică și teleologică a acestui articol, ci și din norma metodologică înscrisă în art. 59 alin. (1) și (2) din normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, care evidențiază în mod neechivoc corelarea necesar a fi făcută între demersurile impuse agentului constatator în contextul aplicării sancțiunilor complementare.74. În fine, alin. (3) al art. 28 din Legea nr. 50/1991 stabilește posibilitatea dispunerii măsurii desființării construcției și atunci când, în termenul prevăzut în procesul-verbal de constatare a contravenției pentru intrarea în legalitate, nu s-a obținut autorizația necesară.75. Se constată așadar că referiri la termenul stabilit pentru executarea măsurilor de intrare în legalitate se regăsesc doar în primul și ultimul alineat din art. 28, normele juridice abilitând expres autoritatea publică să instituie prin procesul-verbal de constatare a contravenției un termen în care contravenientul să procedeze la luarea măsurilor de încadrare a lucrărilor în prevederile autorizației de construire sau de desființare a lucrărilor executate fără autorizație ori cu nerespectarea prevederilor acesteia [alin. (1) al art. 28], respectiv dispunând aplicarea măsurii desființării construcțiilor în situația în care, la expirarea termenului de intrare în legalitate stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției, contravenientul nu a obținut autorizația necesară [alin. (3) al art. 28].76. Prin urmare: – dacă lucrările sunt ilegale doar formal (procedural) în sensul că ele respectă regulile de construire (urbanism) aplicabile în zonă, însă au fost executate în lipsa/cu depășirea limitelor unei autorizări prealabile, organul constatator are obligația de a insera în cuprinsul procesului-verbal un termen [alin. (3) al art. 28] în vederea exercitării dreptului contravenientului de a intra în legalitate; – dacă lucrările sunt ilegale și din punct de vedere material (nu lipsește doar autorizația, ci sunt încălcate și normele de urbanism), atunci organul administrativ va insera în cuprinsul procesului-verbal un termen pentru desființarea/încadrarea în prevederile autorizației a lucrărilor, în mod benevol.77. Corelând logic cele trei alineate rezultă că, din punct de vedere tehnic, organul competent se va adresa instanței cu o cerere de desființare a construcțiilor realizate ilegal în două situații: fie în procesul-verbal a fost stabilit un termen pentru obligația contravenientului de desființare a lucrărilor ilegale, iar acesta s-a scurs fără ca obligația să fi fost executată benevol, fie în procesul-verbal de constatare a contravenției s-a stabilit un termen pentru intrarea în legalitate prin luarea măsurilor de încadrare a lucrărilor în prevederile autorizației de construire, iar acesta a expirat fără ca acest lucru să se întâmple.78. Se reține, pentru considerentele ce urmează a fi expuse în continuare, că termenul stabilit în procesul-verbal pentru intrarea în legalitate prin desființarea lucrărilor ilegale/luarea măsurilor de încadrare a lucrărilor în prevederile autorizației de construire/obținerea deciziei autorizării ulterioare este unul de recomandare, chiar prevederile art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 vorbind despre un termen lăsat la libera apreciere și stabilit prin voința agentului constatator, emitent al actului unilateral (procesul-verbal).79. Câtă vreme legea lasă la latitudinea organului constatator marja de apreciere cu privire la stabilirea în concret a duratei termenului, nu se poate susține că acesta ar fi un termen imperativ. De altfel, dacă termenul stabilit în procesul-verbal este unul excesiv de scurt (nerezonabil), mențiunea care îl instituie este viciată, aspect ce poate fi constatat inclusiv de instanța care soluționează plângerea contravențională.80. În aceste condiții, termenul în discuție, așa cum este abordat în procesul-verbal de constatare a contravenției, trebuie să fie de natură a permite contravenientului declanșarea și desfășurarea procedurii de intrare în legalitate, împiedicând autoritatea publică să solicite desființarea construcției anterior împlinirii sale.81. Un aspect ce poate fi considerat relevant pentru dezlegarea problemei de drept analizate este acela că entitățile care au competențe în materia constatării și aplicării sancțiunilor pentru nerespectarea reglementărilor care interesează disciplina în construcții nu sunt aceleași cu entitățile juridice ce au competențe în emiterea autorizației de construire sau/și a actelor premergătoare ce sunt necesare pentru finalizarea procedurii de autorizare a lucrărilor de construire. Chiar în ipotezele în care este vorba de entități care fac parte din autoritatea administrației publice locale, trebuie observat că, prin prevederile art. 27 alin. (3) din Legea nr. 50/1991, se conferă competența de constatare și sancționare a contravențiilor „către compartimentele de specialitate cu atribuții de control ale autorităților administrației publice locale ale județelor, municipiilor, sectoarelor municipiului București, orașelor și comunelor, pentru faptele săvârșite în unitatea lor administrativ-teritorială sau, după caz, în teritoriul administrativ al sectoarelor municipiului București“ (constatarea contravențiilor se realizează, de cele mai multe ori, de către poliția locală prin serviciul Disciplina în construcții), în timp ce competențele de gestionare a procesului de emitere a certificatelor de urbanism și a autorizațiilor de construire/desființare sunt conferite - conform art. 5 și art. 5^1 din aceeași lege - unei structuri de specialitate în domeniul amenajării teritoriului, urbanismului și executării lucrărilor de construcții, condusă de arhitectul-șef și având în componență personal cu pregătire adecvată în domeniile urbanismului, arhitecturii și construcțiilor.82. Pe de altă parte, intrarea în legalitate, în sensul alin. (2) al art. 28 din Legea nr. 50/1991, prin impunerea soluției menținerii construcției nu permite concluzia instituirii unui termen de decădere. Deși termenul în sine nu are caracter facultativ, el fiind prevăzut în procesul-verbal de constatare a contravenției aferent unei/unor obligații instituite în sarcina contravenientului, persoana interesată trebuind astfel să acționeze cu respectarea sa pentru ca autoritatea publică să nu declanșeze demersurile vizând desființarea lucrărilor de construire realizate nelegal, temporizarea/întârzierea demersului de sesizare a instanțelor cu o asemenea sancțiune are semnificația unei tacite manifestări a voinței entității competente de a prelungi durata respectivului termen.83. De aceea, simpla împlinire a termenului nu conduce la nașterea obligației contravenientului de a desființa lucrările nelegal efectuate (măsura nu intervine de la sine, mecanic, ca un corolar al nerespectării obligației instituite în sarcina persoanei sancționate contravențional) pentru că o atare interpretare ar fi contrară scopului neîndoielnic al reglementării de excepție înscrise în art. 28 alin. (1),(2) și (3) din Legea nr. 50/1991, anume acela de a prioritiza salvarea lucrărilor în privința cărora se poate dovedi că sunt unele ce respectă cerințele tehnice și legale de construire, dar sunt afectate de un unic viciu-formal: că au fost efectuate fără autorizație ori în parametri deosebiți de cei ai autorizației.84. Împlinirea lui nu atrage așadar automat aplicarea sancțiunii complementare a desființării lucrărilor de construcții, ci doar impune ideea că încălcarea sa este asociată cu aplicarea, la rămânerea definitivă a hotărârii judecătorești prin care se dispune demolarea, a unei sancțiuni persoanei care nu a ieșit din pasivitate până la acel moment. 85. Aceasta deoarece, din motive neimputabile contravenientului sau din motive care țin exclusiv de conduita organelor administrative, este posibil ca aceste demersuri impuse constructorului să nu fie demarate ori finalizate până la expirarea termenului acordat, astfel că desființarea construcției realizate nelegal apare ca o măsură excesivă.86. Altfel spus, deși persoana interesată va trebui să acționeze în vederea intrării în legalitate cu respectarea termenului instituit în procesul-verbal de constatare a contravenției, împlinirea sa nu va avea ca efect, doar în considerarea acestui aspect, respingerea automată a cererii formulate pentru emiterea autorizației de construire, ci îndreptățirea autorității publice să acționeze în sensul art. 28 alin. (3) din Legea nr. 50/1991, în măsura în care nu există o culpă a acesteia în desfășurarea procedurii administrative. În acest din urmă sens, reținem și că neîncadrarea în termenul acordat prin procesul-verbal de constatare a contravenției își poate avea cauza inclusiv într-o inacțiune/acțiune temporizată a autorității publice sesizate, obligația de intrare în legalitate în varianta obținerii autorizației post-factum nedepinzând în mod exclusiv de comportamentul diligent al persoanei sancționate.87. Este adevărat că imperativul asigurării disciplinei în construcții presupune ca termenul stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției să fie unul eficient, însă este rezonabil și în acord cu necesitatea responsabilizării activității autorităților administrative ca o măsură extremă, precum cea a desființării unei construcții, să fie aplicată doar dacă persoana sancționată contravențional nu și-a îndeplinit obligația de mijloace de a depune toate diligențele pentru intrarea în legalitate.88. Așadar, ieșirea din pasivitate a contravenientului în sensul conformării prescripțiilor legale se poate realiza până la momentul rămânerii definitive a hotărârii judecătorești prin care se dispune demolarea, măsura fiind lăsată la latitudinea instanței judecătorești sesizate de către organul care a aplicat sancțiunea, conform art. 32 din Legea nr. 50/1991, în care se prevede că: + Articolul 32(1) În cazul în care persoanele sancționate contravențional au oprit executarea lucrărilor, dar nu s-au conformat în termen celor dispuse prin procesul-verbal de constatare a contravenției, potrivit prevederilor art. 28 alin. (1), organul care a aplicat sancțiunea va sesiza instanțele judecătorești pentru a dispune, după caz:a) încadrarea lucrărilor în prevederile autorizației;b) desființarea construcțiilor realizate nelegal.(2) În cazul admiterii cererii, instanța va stabili termenele-limită de executare a măsurilor prevăzute la alin. (1).89. În acest context, interpretarea potrivit căreia desființarea construcției (cea mai drastică măsură ce poate fi aplicată) intervine în mod automat la expirarea termenului stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției vine în contradicție cu prevederile art. 32 din lege, care ar fi golite de conținut în măsura în care instanța de judecată nu ar face decât să ia act de neîndeplinirea obligației părții pârâte în termenul unilateral stabilit de autoritatea administrativă prin procesul-verbal de constatare a contravenției și să dispună una dintre măsurile prevăzute de textul de lege.90. În verificarea conformității dispozițiilor art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 cu normele constituționale, Curtea Constituțională, prin Decizia nr. 614 din 10 octombrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 87 din 6 februarie 2020, a reținut în conținutul paragrafului 22 că: „În ceea ce privește respectarea disciplinei în construcții, prin Decizia nr. 1.535 din 25 noiembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 55 din 21 ianuarie 2011, Curtea a reținut că legiuitorul a atribuit instanței judecătorești un dublu rol. Astfel, aceasta poate fi chemată să verifice legalitatea procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției, potrivit art. 35 alin. (2) din Legea nr. 50/1991. De asemenea, aceasta poate interveni, la cererea organului care a aplicat sancțiunea cuprinsă în procesul-verbal, pentru a stabili dacă se impune sau nu obligarea contravenientului la încadrarea lucrărilor în prevederile autorizației sau desființarea construcțiilor realizate nelegal, fixând și termenele de executare a măsurilor dispuse, astfel cum prevede art. 32 alin. (1) și (2) din Legea nr. 50/1991. Cu aceste prilejuri, contravenientul își poate exercita neîngrădit toate drepturile și garanțiile procesuale care condiționează, într-un stat de drept, democratic, exercitarea dreptului la un proces echitabil.“91. Argumentelor de mai sus li se poate adăuga și interpretarea per a contrario, din analiza cadrului normativ privind autorizarea executării lucrărilor de construcții neputând fi identificat vreun impediment legal pentru autoritatea administrativă competentă de a elibera autorizația de construire dacă sunt îndeplinite toate cerințele tehnice și de urbanism, după expirarea termenului de intrare în legalitate prevăzut în procesul-verbal de constatare a contravenției.92. Începând cu data de 9 ianuarie 2020, textul care reglementa expres condițiile de emitere a autorizației de construire pentru intrarea în legalitate - alin. (3) al art. 59 din normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 - a fost abrogat prin Ordinul ministrului lucrărilor publice, dezvoltării și administrației nr. 3.454/2019.93. În forma lui inițială, textul legal stabilea: „în situația în care construcția realizată fără autorizație de construire întrunește condițiile urbanistice de integrare în cadrul construit preexistent, autoritatea administrației publice locale competente poate proceda la emiterea unei autorizații de construire în vederea intrării în legalitate, în coroborare cu luarea măsurilor legale care se impun, numai în baza concluziilor unui referat de expertiză tehnică pentru cerința esențială de calitate «rezistența mecanică și stabilitate» privind starea structurii de rezistență în stadiul fizic în care se află construcția, precum și pentru cerința esențială de calitate «securitatea la incendiu», numai după emiterea Acordului de mediu, în condițiile legii.“94. Inclusiv titlul art. 59 din normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 a fost modificat din „Intrarea în legalitate“ în „Lucrări de construcții executate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia“, probabil pentru a fi mai reprezentativ în raport cu noul conținut al art. 59.95. Modificarea legislativă a fost necesară în condițiile în care intrarea în legalitate a unei construcții se definitivează doar la momentul recepției la terminarea lucrărilor, când se verifică oricum respectarea cerinței esențiale de calitate „rezistență mecanică și stabilitate“ și „securitatea la incendiu“ odată cu celelalte aspecte stabilite prin autorizația de construire, iar acordul de mediu se obține, fiind indicat în certificatul de urbanism.96. Așadar, îndeplinirea cerinței pentru emiterea autorizației în vederea intrării în legalitate se verifică exclusiv în raport cu prevederile documentațiilor de urbanism deja aprobate și, doar dacă acestea nu sunt îndeplinite, autoritatea locală poate refuza în mod întemeiat emiterea acestei autorizații.97. Analiza pe care o face autoritatea competentă trebuie să funcționeze prin excludere, respectiv aceasta ar trebui să poată refuza eliberarea autorizației de construire pentru intrarea în legalitate doar atunci când încadrarea construcției realizate în cadrul urbanistic preexistent este absolut imposibilă și când autoritatea indică punctual sub ce aspecte lucrările nu se încadrează în planurile urbanistice aprobate, astfel încât să fie garantat principiul ocrotirii dreptului de proprietate în conformitate cu jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului și cu art. 1 din Protocolul 1 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, care în acest caz se traduce prin prevalența obiectivului de salvgardare a construcției în raport cu măsura contraproductivă a desființării acesteia.98. Autoritatea administrativă nu ar putea refuza emiterea autorizațiilor necesare intrării în legalitate doar pentru motivul că la data la care acestea au fost solicitate ori când cererea a fost examinată termenul stabilit prin procesul-verbal de constatare a contravenției, prevăzut de art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, era expirat.99. Atât timp cât au fost îndeplinite de către contravenient (până la rămânerea definitivă a hotărârii judecătorești prin care s-a dispus demolarea) toate demersurile rezonabile pentru obținerea autorizației, iar contravenientului nu îi poate fi imputată nicio culpă, măsura desființării construcției nu poate fi aplicată întrucât intrarea în legalitate s-a dorit a fi un act de clemență din partea legiuitorului pentru rezolvarea problemei construcțiilor neconforme, având ca scop securitatea circuitului civil.100. Este adevărat că astfel de conduite prin care se eludează practic legea ar trebui descurajate și sancționate, limitările legate de autorizația de construire fiind instituite prin lege în interes public, în cadrul controlului statal asupra amenajării teritoriului, urbanismului și autorizării executării lucrărilor de construcții, ce caracterizează regimul juridic al construcțiilor.101. Atât timp însă cât lucrările îndeplinesc cerințele de urbanism, de mediu, de calitate și siguranță în construcții stabilite de normele în vigoare, interesul public nefiind afectat, blocarea definitivă a intrării în legalitate nu este o soluție constructivă.102. În plus, față de mecanismul intrării în legalitate reglementat de art. 28 din Legea nr. 50/1991 în modalitatea autorizării post-factum, începând cu data de 11 ianuarie 2020, prin art. II pct. 14 din Legea nr. 7/2020 pentru modificarea și completarea Legii nr. 10/1995 privind calitatea în construcții și pentru modificarea și completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, a fost introdus în cuprinsul Legii nr. 50/1991 un mecanism suplimentar de intrare în legalitate, prin adăugarea unei noi teze în art. 37 alin. (6), însă nu sub forma emiterii unei autorizații de construire post-factum, ci sub forma intabulării directe a acestor construcții fără autorizație și fără recepție, în baza unui certificat de atestare/unei adeverințe privind edificarea construcției și a unei documentații cadastrale.103. Astfel, „(...) în cazul construcțiilor pentru care execuția lucrărilor s-a realizat fără autorizație de construire, iar împlinirea termenului de prescripție prevăzut la art. 31 nu mai permite aplicarea sancțiunilor, certificatul de atestare/adeverința privind edificarea construcției va fi emis/emisă în baza unei expertize tehnice cu privire la respectarea cerințelor fundamentale aplicabile privind calitatea în construcții, inclusiv cu încadrarea în reglementările de urbanism aprobate, care să confirme situația actuală a construcțiilor și respectarea dispozițiilor în materie și a unei documentații cadastrale. În situația în care în expertiza tehnică se constată neîndeplinirea tuturor cerințelor fundamentale și a celor relative la încadrarea în reglementările de urbanism, nu se eliberează certificatul de atestare/adeverința privind edificarea construcției“.104. Textul art. 37 alin. (6) din Legea nr. 50/1991, astfel cum a fost modificat, trebuie corelat cu textul omolog al art. 37 alin. (1) din Legea cadastrului și publicității imobiliare nr. 7/1996, republicată, cu modificările și completările ulterioare, care prevede că pentru intabulare este necesar un certificat de atestare care să confirme că edificarea construcțiilor s-a efectuat conform autorizației de construire și să existe un proces-verbal de recepție la terminarea lucrărilor.105. Rezultă din aceste dispoziții că în cazul nerespectării normelor privind autorizația de construire, după modificările legislative intervenite la începutul anului 2020, intrarea în legalitate se poate realiza în funcție de situația în care se regăsește constructorul la momentul constatării: în timpul perioadei de aplicare a sancțiunii contravenționale, respectiv după împlinirea termenului de prescripție a acesteia.106. Astfel, intrarea în legalitate prin intabularea directă a construcției realizate fără autorizație și recepție poate avea loc ulterior împlinirii termenului de prescripție a răspunderii contravenționale, în timp ce, anterior împlinirii termenului de prescripție a răspunderii contravenționale sau penale, intrarea în legalitate se poate realiza prin autorizarea post-factum dispusă de autoritatea competentă odată cu dispunerea sancțiunii contravenționale sau penale principale.107. Deși este vorba de situații-premisă diferite, intrarea în legalitate prin efectuarea demersurilor necesare și supunerea spre verificare a îndeplinirii condițiilor urbanistice pentru lucrările efectuate cu nerespectarea autorizațiilor de construcție eliberate este regula și cerința principală avută în vedere de către legiuitor, iar refuzul eliberării autorizațiilor de construcție/ modificatoare poate fi justificat numai prin prisma nerespectării cerințelor urbanistice, respectiv de imposibilitatea iremediabilă de integrare a construcției realizate în cadrul construit preexistent. 108. Chiar dacă actualul cadru normativ în materia urbanismului și a regimului juridic al construcțiilor este rezultatul unor intervenții legislative succesive în scopul disciplinării conduitei în domeniul executării lucrărilor de construire sau desființare a construcțiilor, ceea ce se dorește ca finalitate este „salvarea“ construcțiilor autorizabile.109. Fără a nega pericolul social al faptelor de construire fără a obține în prealabil autorizațiile necesare, nu poate fi omis faptul că viziunea legiuitorului a fost aceea de a încerca menținerea acestor construcții, în măsura în care întrunesc condițiile urbanistice de integrare în cadrul construit preexistent, precum și toate condiționările legale aplicabile.110. Ar fi așadar contrară rațiunii reglementării ca simpla depășire a termenului stabilit în vederea intrării în legalitate să atragă desființarea construcțiilor.111. Un alt element în sprijinul celor de mai sus poate fi desprins din considerentele Deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii nr. 13 din 8 aprilie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 440 din 3 iunie 2019, pronunțată în soluționarea recursului în interesul legii vizând „interpretarea dispozițiilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare, în sensul dacă acestea constituie sau nu un impediment legal la dobândirea dreptului de proprietate asupra construcției prin efectul accesiunii imobiliare artificiale“. În considerentele de la paragrafele 89 și 90 ale acestei decizii s-au reținut următoarele:Se constată că proprietarul terenului are posibilitatea să urmeze procedura Legii nr. 50/1991 pentru intrarea în legalitate cu privire la construcția realizată pe terenul său (...). Autorizația de construire poate fi emisă nu numai înainte de realizarea construcției, dar și ulterior, în procedura intrării în legalitate, prevăzută de art. 28 din Legea nr. 50/1991 și art. 59 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991.După intrarea în legalitate, prin obținerea tuturor autorizațiilor prevăzute de legea specială, în temeiul procesului-verbal încheiat la terminarea lucrărilor, constructorul, proprietar al terenului, are posibilitatea să își intabuleze dreptul de proprietate asupra construcției (...).112. În concluzie, din interpretarea rațională și teleologică a art. 28 și art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 rezultă că verificarea legalității primează și că ea este posibilă și ulterior acestui termen, stabilit cu titlu de recomandare.113. De asemenea, legiuitorul a înțeles să confere în mod expres posibilitatea ca și instanța de judecată să poată lua inclusiv decizia la care se referă art. 28 alin.(2) din Legea nr. 50/1991, evident, în condițiile în care autoritatea locală, prin raportare la planurile urbanistice și regulamentele aferente, refuză a dispune în sensul menținerii construcțiilor, ca manifestare de voință de natură a vătăma drepturile sau interesele legitime ale celui vizat.114. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 517 alin. (1) din Codul de procedură civilă, cu referire la art. 514 din același cod,
ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE
În numele legii
DECIDE:Admite recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curții de Apel Alba Iulia și, în consecință, stabilește că:În interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 28 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare, în ipoteza în care partea nu a demarat sau nu a finalizat, în termenul acordat, procedura de intrare în legalitate, iar autoritatea nu a obținut o hotărâre de demolare a construcției, termenul stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției este unul de recomandare.Obligatorie, potrivit dispozițiilor art. 517 alin. (4) din Codul de procedură civilă.Pronunțată în ședință publică astăzi, 28 iunie 2021.
PREȘEDINTELE ÎNALTEI CURȚI DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE
Corina-Alina Corbu
Magistrat-asistent,
Bogdan Georgescu-----
| EMITENT |
Dosar nr. 800/1/2021
| Corina-Alina Corbu | - președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție - președintele completului |
| Denisa-Angelica Stănișor | - președintele Secției de contencios administrativ și fiscal |
| Laura-Mihaela Ivanovici | - președintele Secției I civile |
| Marian Budă | - președintele Secției a II-a civile |
| Daniel Grădinaru | - președintele Secției penale |
| Ana Roxana Tudose | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Liliana Vișan | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Iuliana Măiereanu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Emilia Claudia Vișoiu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Maria Hrudei | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Veronica Năstasie | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Carmen Maria Ilie | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Adrian Remus Ghiculescu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Andreia Liana Constanda | - judecător la Secția I civilă |
| Carmen Elena Popoiag | - judecător la Secția I civilă |
| Lavinia Curelea | - judecător la Secția I civilă |
| Bianca Elena Țăndărescu | - judecător la Secția I civilă |
| Georgeta Stegaru | - judecător la Secția I civilă |
| Mihaela Paraschiv | - judecător la Secția I civilă |
| Alina Iuliana Țuca | - judecător la Secția I civilă |
| Mari Ilie | - judecător la Secția I civilă |
| Ruxandra Monica Duță | - judecător la Secția a II-a civilă |
| George Bogdan Florescu | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Dan Andrei Enescu | - judecător la Secția penală |
| Rodica Aida Popa | - judecător la Secția penală |
ÎNALTA CURTE,deliberând asupra recursului în interesul legii, constată următoarele:I. Problema de drept care a generat practica neunitară9. Prin Hotărârea nr. 13 din 25 februarie 2021, Colegiul de conducere al Curții de Apel Alba Iulia a sesizat Înalta Curte de Casație și Justiție, în temeiul art. 514 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării, pe calea recursului în interesul legii, cu privire la următoarea problemă de drept:Interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 28 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare, respectiv dacă în ipoteza în care partea nu a demarat sau nu a finalizat, în termenul acordat, procedura de intrare în legalitate, iar autoritatea nu a obținut o hotărâre de demolare a construcției, prevederile art. 28 alin. (1),(2) și (3) din Legea nr. 50/1991 trebuie interpretate în sensul că termenul stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției este unul imperativ sau de recomandare?II. Dispozițiile legale supuse interpretării10. Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 933 din 13 octombrie 2004, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 50/1991): + Articolul 3(1) Construcțiile civile, industriale, agricole, cele pentru susținerea instalațiilor și utilajelor tehnologice, pentru infrastructură de orice fel sau de oricare altă natură se pot realiza numai cu respectarea autorizației de construire, precum și a reglementărilor privind proiectarea și executarea construcțiilor, pentru:a) lucrări de construire, reconstruire, consolidare, modificare, extindere, reabilitare, schimbare de destinație sau de reparare a construcțiilor de orice fel, precum și a instalațiilor aferente acestora, cu excepția celor prevăzute la art. 11;b) lucrări de construire, reconstruire, extindere, reparare, consolidare, protejare, restaurare, conservare, precum și orice alte lucrări, indiferent de valoarea lor, care urmează să fie efectuate la toate categoriile de monumente istorice prevăzute de lege - monumente, ansambluri, situri - inclusiv la anexele acestora, identificate în același imobil - teren și/sau construcții, la construcții amplasate în zone de protecție a monumentelor și în zone construite protejate, stabilite potrivit legii, ori la construcții cu valoare arhitecturală sau istorică deosebită, stabilite prin documentații de urbanism aprobate;c) lucrări de construire, reconstruire, modificare, extindere, reparare, modernizare și reabilitare privind căile de comunicație de orice fel, drumurile forestiere, lucrările de artă, rețelele și dotările tehnico-edilitare, lucrările hidrotehnice, amenajările de albii, lucrările de îmbunătățiri funciare, lucrările de instalații de infrastructură, lucrările pentru noi capacități de producere, transport, distribuție a energiei electrice și/sau termice, precum și de reabilitare și retehnologizare a celor existente;d) împrejmuiri și mobilier urban, amenajări de spații verzi, parcuri, locuri de joacă și agrement, piețe și alte lucrări de amenajare a spațiilor publice;e) lucrări de foraje și excavări necesare pentru efectuarea studiilor geotehnice și a prospecțiunilor geologice, proiectarea și deschiderea exploatărilor de cariere și balastiere, a sondelor de gaze și petrol, precum și a altor exploatări de suprafață, subterane sau subacvatice;f) lucrări, amenajări și construcții cu caracter provizoriu necesare în vederea organizării executării lucrărilor, în condițiile prevăzute la art. 7 alin. (1) și (1^3);g) organizarea de tabere de corturi, căsuțe sau de rulote;h) lucrări de construcții cu caracter provizoriu: chioșcuri, tonete, cabine, spații de expunere, corpuri și panouri de afișaj, firme și reclame, copertine și pergole situate pe căile și spațiile publice, anexe gospodărești, precum și anexele gospodărești ale exploatațiilor agricole situate în extravilan;i) cimitire - noi și extinderi.(2) În vederea simplificării procedurii de autorizare a executării lucrărilor de construcții provizorii prevăzute la alin. (1) lit. d), g) și h), autorizația de construire se emite în baza documentațiilor tehnice - D.T. cu conținut simplificat în raport cu conținutul-cadru prevăzut în anexa nr. 1. [...] + Articolul 26(1) Constituie contravenții următoarele fapte, dacă nu au fost săvârșite în astfel de condiții încât, potrivit legii, să fie considerate infracțiuni:a) executarea sau desființarea, totală ori parțială, fără autorizație a lucrărilor prevăzute la art. 3, cu excepția celor menționate la lit. b), de către investitor și executant;b) executarea sau desființarea, cu nerespectarea prevederilor autorizației și a proiectului tehnic, a lucrărilor prevăzute la art. 3, cu excepția celor menționate la lit. b), precum și continuarea executării lucrărilor autorizate fără solicitarea unei noi autorizații de construire în situațiile prevăzute la art. 7 alin. (15), de către investitor și executant; [...](2) Contravențiile prevăzute la alin. (1), săvârșite de persoanele fizice sau juridice, se sancționează cu amendă după cum urmează:– de la 1.000 lei la 100.000 lei, cele prevăzute la lit. a);– de la 3.000 lei la 10.000 lei, cele prevăzute la lit. f);– de 10.000 lei, cele prevăzute la lit. c) și o);– de la 5.000 lei la 20.000 lei, cele prevăzute la lit. b), d), e) și e^1);– de la 5.000 lei la 30.000 lei, cele prevăzute la lit. h), h^1) și i);– de la 1.000 lei la 5.000 lei, cele prevăzute la lit. h^2), j) și k);– de 2.000 lei, cele prevăzute la lit. l) și n);– de 1.000 lei, cele prevăzute la lit. g). [...] + Articolul 28(1) O dată cu aplicarea amenzii pentru contravențiile prevăzute la art. 26 alin. (1) lit. a) și b) se dispune oprirea executării lucrărilor, precum și, după caz, luarea măsurilor de încadrare a acestora în prevederile autorizației sau de desființare a lucrărilor executate fără autorizație ori cu nerespectarea prevederilor acesteia, într-un termen stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției.(2) Decizia menținerii sau a desființării construcțiilor realizate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia se va lua de către autoritatea administrației publice competente, pe baza planurilor urbanistice și a regulamentelor aferente, avizate și aprobate în condițiile legii, sau, după caz, de instanță. Pentru lucrări ce se execută la clădirile prevăzute la art. 3 lit. b) este necesar avizul Ministerului Culturii și Cultelor.(2^1) Pentru lucrările aferente infrastructurii de transport de interes național, decizia menținerii sau a desființării construcțiilor realizate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia se va lua de către Ministerul Transporturilor pe baza unor expertize tehnice întocmite în condițiile legii sau, după caz, de instanța judecătorească.(2^2) În vederea fundamentării deciziei privitoare la menținerea sau desființarea construcțiilor executate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, rezultatele expertizei tehnice se supun aprobării Consiliului tehnico-economic al Ministerului Transporturilor pentru analiza conformității lucrărilor executate cu proiectul tehnic de execuție elaborat conform legii și cu respectarea condițiilor din acordul de mediu sau punctul de vedere al autorității competente emis cu respectarea legislației privind protecția mediului. Decizia menținerii/desființării construcțiilor se aprobă prin ordin al ministrului transporturilor și stă la baza emiterii autorizațiilor de construire/desființare.(3) Măsura desființării construcțiilor se aplică și în situația în care, la expirarea termenului de intrare în legalitate stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției, contravenientul nu a obținut autorizația necesară. [...] + Articolul 32(1) În cazul în care persoanele sancționate contravențional au oprit executarea lucrărilor, dar nu s-au conformat în termen celor dispuse prin procesul-verbal de constatare a contravenției, potrivit prevederilor art. 28 alin. (1), organul care a aplicat sancțiunea va sesiza instanțele judecătorești pentru a dispune, după caz:a) încadrarea lucrărilor în prevederile autorizației;b) desființarea construcțiilor realizate nelegal. [...] + Articolul 37[...](5) Construcțiile executate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, precum și cele care nu au efectuată recepția la terminarea lucrărilor, potrivit legii, nu se consideră finalizate.(6) Dreptul de proprietate asupra construcțiilor se înscrie în cartea funciară în baza unui certificat de atestare, care să confirme că edificarea construcțiilor s-a efectuat conform autorizației de construire și că există proces-verbal de recepție la terminarea lucrărilor, sau, după caz, a unei adeverințe/unui certificat de atestare a edificării construcției. În cazul construcțiilor pentru care execuția lucrărilor s-a realizat fără autorizație de construire, iar împlinirea termenului de prescripție prevăzut la art. 31 nu mai permite aplicarea sancțiunilor, certificatul de atestare/adeverința privind edificarea construcției va fi emis/emisă în baza unei expertize tehnice cu privire la respectarea cerințelor fundamentale aplicabile privind calitatea în construcții, inclusiv cu încadrarea în reglementările de urbanism aprobate, care să confirme situația actuală a construcțiilor și respectarea dispozițiilor în materie și a unei documentații cadastrale. În situația în care în expertiza tehnică se constată neîndeplinirea tuturor cerințelor fundamentale și a celor relative la încadrarea în reglementările de urbanism, nu se eliberează certificatul de atestare/adeverința privind edificarea construcției.11. Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, aprobate prin Ordinul ministrului dezvoltării regionale și locuinței nr. 839/2009, cu modificările și completările ulterioare (Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991): + Articolul 59 Lucrări de construcții executate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia(1) Organul de control care a sancționat contravențional pentru fapta de a se executa lucrări de construcții fără autorizație sau cu încălcarea dispozițiilor acesteia, potrivit prevederilor art. 28 alin. (1) din Lege, pe lângă oprirea executării lucrărilor, are obligația de a dispune luarea măsurilor necesare pentru încadrarea lucrărilor în prevederile autorizației, sau de desființare a lucrărilor executate fără autorizație, într-un termen pe care îl va stabili prin procesul verbal.(2) În vederea realizării prevederilor alin. (1), potrivit Legii, autoritatea administrației publice competentă să emită autorizația de construire/desființare are obligația de a analiza modul în care construcția corespunde reglementărilor din documentațiile de urbanism aprobate pentru zona de amplasament, urmând să dispună, după caz, menținerea sau desființarea construcțiilor realizate fără autorizație sau cu încălcarea prevederilor acesteia.(3) În situația în care construcția realizată fără autorizație de construire întrunește condițiile urbanistice de integrare în cadrul construit preexistent, autoritatea administrației publice locale competente poate proceda la emiterea unei autorizații de construire în vederea intrării în legalitate, în coroborare cu luarea măsurilor legale care se impun, numai în baza concluziilor unui referat de expertiză tehnică pentru cerința esențială de calitate «rezistență mecanică și stabilitate» privind starea structurii de rezistență în stadiul fizic în care se află construcția, precum și pentru cerința esențială de calitate «securitatea la incendiu», numai după emiterea Acordului de mediu, în condițiile legii.“ [Alineatul (3) a fost abrogat prin art. I pct. 48 din Ordinul ministrului lucrărilor publice, dezvoltării și administrației nr. 3.454/2019 pentru modificarea și completarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, aprobate prin Ordinul ministrului dezvoltării regionale și locuinței nr. 839/2009, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 4 din 6 ianuarie 2020.]12. Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 410 din 25 iulie 2001, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare: + Articolul 5[...](3) Sancțiunile contravenționale complementare sunt:[...]g) desființarea lucrărilor și aducerea terenului în starea inițială.(4) Prin legi speciale se pot stabili și alte sancțiuni principale sau complementare.III. Principalele coordonate ale divergențelor de jurisprudență13. Autorul sesizării arată că, în practica judiciară, nu există un punct de vedere unitar cu privire la problema de drept supusă dezbaterii, în sensul celor arătate în continuare.14. Într-o primă orientare s-a considerat că termenul de intrare în legalitate stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției nu este un termen imperativ pentru contravenient, ci un termen de recomandare, ceea ce înseamnă că partea se poate adresa autorității pentru intrarea în legalitate până la data sesizării instanței în condițiile art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, invocându-se următoarele argumente:a) Autoritatea este ținută să elibereze autorizația pentru intrarea în legalitate, dacă sunt îndeplinite toate cerințele tehnice și de urbanism ale construcției edificate fără autorizație, iar refuzul de a elibera actele necesare intrării în legalitate, pentru singurul motiv că termenul prevăzut în cadrul măsurii complementare din procesul-verbal a fost depășit, nu este justificat.b) Atât măsura desființării lucrărilor, cât și măsura încadrării lor în prevederile autorizației de construire reprezintă modalități de intrare în legalitate prin conformarea situației de fapt la prescripțiile normelor juridice. Intrarea în legalitate este posibilă și prin consfințirea, post factum, de către autoritate a situației de fapt, prin emiterea autorizației de construire care confirmă compatibilitatea situației de fapt cu normele juridice obligatorii.c) Termenul ar putea fi apreciat ca fiind un termen de recomandare atât timp cât au fost îndeplinite de contravenient toate demersurile rezonabile pentru obținerea autorizației în termenul acordat, iar contravenientului nu îi poate fi imputată nicio culpă. Măsura desființării construcției nu poate fi aplicată chiar dacă autorizația nu a fost obținută în termen și nici eliberarea autorizației pentru intrarea în legalitate nu trebuie refuzată chiar dacă documentația necesară a fost depusă peste termen. Astfel, modalitatea de intrare în legalitate nu depinde doar de conduita contravenientului, ci și de autoritățile locale, care au atribuția de a emite autorizația de construire.d) Atât timp cât, pentru intrarea în legalitate prevăzută în procesul-verbal de constatare a contravenției, legiuitorul nu a prevăzut obligația de a stabili un termen, motivul formal, constând în depășirea termenului prevăzut în procesul-verbal de constatare a contravenției, al respingerii de către autoritate a documentației depuse în vederea obținerii autorizației este nelegal. Decizia menținerii construcțiilor realizate fără autorizație de construire, concepută de legiuitor ca o favoare, nu a fost prevăzută sub sancțiunea vreunui termen care să fie stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției, câtă vreme termenul este indicat numai la alin. (1), iar nu și în cuprinsul alin. (2) al art. 28 din Legea nr. 50/1991.15. Într-o a doua orientare s-a considerat că termenul de intrare în legalitate stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției este un termen imperativ, având ca unic scop intrarea în legalitate a construcției edificate fără autorizație, invocându-se următoarele argumente:a) În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 28 din Legea nr. 50/1991, termenul stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției acordat în vederea intrării în legalitate are ca finalitate asigurarea disciplinei în construcții. În consecință, acest termen este obligatoriu atât pentru parte, cât și pentru autoritate, iar nerespectarea acestuia atrage o sancțiune specifică, respectiv desființarea construcției.b) Procesul-verbal de constatare a contravenției se bucură de prezumția de legalitate și de temeinicie și devine titlu executoriu la expirarea termenului de atac sau la rămânerea definitivă a hotărârii judecătorești de respingere a plângerii.c) Așa fiind, are caracter obligatoriu termenul de intrare în legalitate stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției, iar refuzul autorității locale de emitere a certificatului de urbanism pentru intrarea în legalitate după împlinirea termenului prevăzut în procesul-verbal de constatare a contravenției este justificat.IV. Opinia autorului sesizării16. Colegiul de conducere al Curții de Apel Alba Iulia și-a exprimat punctul de vedere în sensul că termenul stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției este unul imperativ, altfel măsura dispusă prin procesul-verbal ar fi lipsită de eficiență, termenul astfel stabilit având ca finalitate asigurarea disciplinei în construcții. În consecință, acest termen este obligatoriu atât pentru parte, cât și pentru autoritate, iar nerespectarea acestuia atrage o sancțiune specifică, respectiv desființarea construcției.V. Opinia procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție17. Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, prin Adresa nr. 548/C/1.489/III-5/2021, și-a exprimat opinia în sensul că este în litera și în spiritul legii orientarea jurisprudențială conform căreia termenul de intrare în legalitate stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției este un termen de recomandare, ceea ce înseamnă că partea se poate adresa autorității pentru intrarea în legalitate până la data sesizării instanței în condițiile art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991.VI. Opinii doctrinare asupra problemei de drept18. Profesorul universitar doctor Ovidiu Podaru de la Facultatea de Drept a Universității Babeș-Bolyai a comunicat opinia scrisă în sensul că termenul stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției, conform art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991: (i) este un termen imperativ, întrucât neexercitarea dreptului (vocației/posibilității/interesului) de către contravenient în acest termen este asociată cu aplicarea unei sancțiuni (contravenționale complementare); (ii) este un termen de decădere substanțial, întrucât, pe de o parte, este reglementat de art. 2.545 și următoarele din Codul civil, iar, pe de altă parte, împlinirea sa în condițiile acestei reglementări conduce la stingerea unui drept subiectiv patrimonial (potestativ) al contravenientului; (iii) este influențat și de regulile procedurale contravenționale, în sensul că nu curge decât atunci când este exigibilă și sancțiunea principală a amenzii, fiind suspendat pe toată perioada de soluționare a plângerii îndreptate împotriva procesului-verbal de constatare a contravenției în conținutul căruia acest termen este inserat.19. Profesorul universitar doctor Irina Sferdian și conferențiarul universitar doctor Cristian Clipa de la Facultatea de Drept a Universității de Vest din Timișoara au comunicat opinia scrisă, în sensul că: (i) în principiu, în ipoteza în care partea nu a demarat sau nu a finalizat, în termenul acordat, procedura de intrare în legalitate, termenul pentru intrarea în legalitate, menționat de art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, stabilit în procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției săvârșite la regimul ridicării construcțiilor, este un termen imperativ, a cărui împlinire deschide autorității publice îndreptățite, potrivit legii, dreptul la formularea unei acțiuni dintre cele descrise de art. 32 alin. (1) lit. a) sau b) din Legea nr. 50/1991, în termen de 3 ani de la data împlinirii termenului de intrare în legalitate, stabilit pe cale administrativă; (ii) termenul este însă unul imperativ pentru constructor și indiferent pentru autoritatea publică, fiind termenul în care cel care a săvârșit fapta contravențională trebuie să dea dovadă de bună-credință, rezultată din îndeplinirea tuturor obligațiilor ce îi revin în vederea obținerii autorizației de construire; (iii) în mod excepțional, în ipoteza în care partea nu a demarat sau nu a finalizat, în termenul acordat, procedura de intrare în legalitate, termenul pentru intrarea în legalitate, menționat de art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, stabilit în procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției săvârșite la regimul ridicării construcțiilor, este un termen de recomandare, însă numai după împlinirea termenului de prescripție aferent acțiunilor instituite de art. 32 alin. (1) lit. a) și b) din Legea nr. 50/1991, ori numai în situația și de la data în care este respinsă, prin hotărâre judecătorească definitivă, acțiunea în demolarea construcțiilor edificate ilegal, întemeiată pe art. 32 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991, sau în situația și de la data în care este admisă, prin hotărâre judecătorească definitivă, acțiunea în încadrarea lucrărilor în prevederile autorizației de construire anterior obținute, acțiune întemeiată pe prevederile art. 32 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991.20. Conferențiarul universitar doctor Dan Constantin Mâță de la Facultatea de Drept a Universității „Alexandru Ioan Cuza“ din Iași a opinat în sensul că din interpretarea dispozițiilor art. 28 coroborat cu art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 rezultă că termenul stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției este un termen de recomandare în situația în care contravenientul a efectuat demersurile rezonabile pentru obținerea autorizației în termenul acordat și nu îi poate fi imputată nicio culpă cu privire la depășirea acestui termen.VII. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și JustițieA. Practica judiciară a secțiilor Înaltei Curți de Casație și Justiție21. În cuprinsul practicii atașate recursului în interesul legii este indicată Decizia nr. 1.796 din 6 decembrie 2016, pronunțată în apel de Curtea de Apel Brașov - Secția civilă în Dosarul nr. 4.654/62/2014*, irevocabilă prin Decizia nr. 1087 din 14 iunie 2017, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția a II-a civilă. În considerentele ultimei decizii menționate s-a reținut, în esență, că subiectul de drept, deși a fost sancționat contravențional și s-a stabilit în sarcina sa, în condițiile art. 28 din Legea nr. 50/1991, obligația de a obține autorizație pentru lucrările efectuate cu încălcarea autorizației de construire, nu s-a conformat acestei obligații și, manifestând rea-credință, a invocat obținerea unei autorizații care vizează alte lucrări decât cele avute în vedere în procesul-verbal de constatare a contravenției, astfel că în mod legal instanța a dispus desființarea, în termen de 6 luni de la rămânerea irevocabilă a hotărârii, a lucrărilor executate cu încălcarea autorizației de construire.B. Jurisprudența Completului pentru soluționarea recursului în interesul legii22. Prin Decizia Curții Supreme de Justiție - Secțiile Unite nr. 7 din 20 noiembrie 2000, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 84 din 19 februarie 2001, în aplicarea dispozițiilor art. 26 și 30 din Legea nr. 50/1991, s-a stabilit că: (i) dreptul de a constata contravențiile și de a aplica amenzile prevăzute la art. 23 din această lege se prescrie în termen de 2 ani de la data săvârșirii faptei; (ii) în cazul construcțiilor în curs de executare, data săvârșirii faptei este data constatării contravenției, iar în cazul construcțiilor finalizate, fapta se consideră săvârșită la data terminării construcției; (iii) obținerea autorizației de construire în timpul executării lucrărilor sau după finalizarea acestora nu înlătură caracterul ilicit al faptei, o atare împrejurare putând fi avută în vedere numai la individualizarea sancțiunii contravenționale.23. Prin Decizia nr. 13 din 8 aprilie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 440 din 3 iunie 2019, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, în interpretarea și aplicarea art. 492 din Codul civil din 1864, art. 579 alin. (1), art. 577 alin. (2) din Codul civil, art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 și art. 37 alin. (1) din Legea cadastrului și a publicității imobiliare nr. 7/1996, republicată, cu modificările și completările ulterioare, a stabilit că lipsa autorizației de construire sau nerespectarea prevederilor acesteia, precum și lipsa procesului-verbal de recepție la terminarea lucrărilor constituie impedimente pentru recunoașterea pe cale judiciară, în cadrul acțiunii în constatare, a dreptului de proprietate asupra unei construcții realizate de către proprietarul terenului, cu materiale proprii. În considerentele de la paragrafele 89-92 din decizia menționată s-au reținut următoarele:Se constată că proprietarul terenului are posibilitatea să urmeze procedura Legii nr. 50/1991 pentru intrarea în legalitate cu privire la construcția realizată pe terenul său, acțiunea în constatarea dreptului de proprietate prin accesiune imobiliară artificială nefiind reglementată ca o opțiune a constructorului în raport cu legea specială care reglementează autorizarea construcțiilor. Autorizația de construire poate fi emisă nu numai înainte de realizarea construcției, dar și ulterior, în procedura intrării în legalitate, prevăzută de art. 28 din Legea nr. 50/1991 și art. 59 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991.După intrarea în legalitate, prin obținerea tuturor autorizațiilor prevăzute de legea specială, în temeiul procesului-verbal încheiat la terminarea lucrărilor, constructorul, proprietar al terenului, are posibilitatea să își intabuleze dreptul de proprietate asupra construcției, nefiind necesară o hotărâre judecătorească prin care să se constate dreptul de proprietate.Aceste considerații sunt valabile numai cu privire la construcțiile edificate după data de 1 august 2001, deoarece, prin excepție de la regula prevăzută de art. 37 alin. (1) din Legea nr. 7/1996, privind înscrierea dreptului de proprietate asupra construcțiilor numai în cazul în care acestea sunt autorizate, alin. (2) al aceluiași articol permite, pentru construcțiile realizate înainte de 1 august 2001, care este data intrării în vigoare a Legii nr. 453/2001 pentru modificarea și completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții și unele măsuri pentru realizarea locuințelor, să se intabuleze dreptul de proprietate în lipsa autorizației de construire, în baza certificatului de atestare fiscală prin care se atestă achitarea tuturor obligațiilor fiscale de plată datorate autorității administrației publice locale în a cărei rază se află situată construcția, precum și a documentației cadastrale.În ceea ce privește construcțiile edificate după data de 1 august 2001, fără autorizație de construire sau cu nerespectarea acesteia, precum și în privința construcțiilor care nu au efectuată recepția la terminarea lucrărilor, dispozițiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 și art. 37 alin. (1) din Legea nr. 7/1996 împiedică recunoașterea dreptului de proprietate pe cale judiciară, în cadrul acțiunii în constatare, instanța neputând să valideze prin hotărâre judecătorească precaritatea unei situații juridice create printr-o conduită contrară legii.24. Prin Decizia nr. 16 din 20 iulie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.047 din 9 noiembrie 2020, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 13 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, raportate la dispozițiile art. 31 coroborate cu cele ale art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, termenul de prescripție a răspunderii contravenționale pentru contravențiile prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, republicată, constând în executarea, fără autorizație de construire, a unei construcții ce cuprinde toate elementele structurale necesare pentru a fi considerată terminată la data constatării contravenției, curge de la data terminării în fapt a construcției.C. Jurisprudența Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept25. Prin Decizia nr. 53 din 11 noiembrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 30 din 16 ianuarie 2020, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a respins sesizarea formulată de Tribunalul Cluj - Secția civilă privind pronunțarea unei hotărâri prealabile vizând interpretarea prevederilor art. 28 alin. (1) și (2) coroborat cu art. 32 din Legea nr. 50/1991, referitor la posibilitatea organului care a aplicat sancțiunea contravențională de a dispune intrarea în legalitate și menținerea construcțiilor realizate fără autorizație de construire și dacă sunt compatibile cu dispozițiile art. 56^1 din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, cu modificările și completările ulterioare, și cum se interpretează dispozițiile art. 56^1 din Legea nr. 350/2001 raportate la prevederile art. 28 alin. (1) și (2) și ale art. 32 din Legea nr. 50/1991.26. Prin Decizia nr. 35 din 27 aprilie 2020, pronunțată în Dosarul nr. 133/1/2020, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a respins, ca inadmisibilă, sesizarea formulată de Curtea de Apel Alba Iulia - Secția de contencios administrativ și fiscal în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la aceeași problemă de drept ce formează obiectul prezentului recurs în interesul legii, în considerentele de la paragrafele 59 și 60 ale deciziei fiind reținute următoarele:[...] s-a conturat deja o practică judiciară divergentă în legătură cu chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită, fiind pronunțate soluții care consfințesc atât interpretarea potrivit căreia termenul stabilit prin procesul-verbal de constatare a contravenției, pentru intrarea în legalitate, este unul imperativ, cât și interpretarea în sensul că acest termen este unul de recomandare.Prin urmare, existența deja a unei practici neunitare subliniază nu numai că se poate apela la mecanismul recursului în interesul legii, ci și că nu mai poate fi sesizată instanța supremă pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile, întrucât scopul preîntâmpinării practicii neunitare nu mai poate fi atins, chestiunea de drept care a generat-o nemaifiind, prin urmare, una nouă, ci una care a creat deja divergență în jurisprudență.27. Pentru soluționarea prezentului recurs în interesul legii prezintă relevanță și următoarele aspecte menționate în raportul care a stat la baza pronunțării deciziei menționate la pct. 26:La solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, instanțele de judecată au comunicat puncte de vedere sau simple opinii cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării, unele însoțite de jurisprudența, din analiza cărora rezultă următoarele orientări:a) O orientare potrivit căreia, în ipoteza în care partea nu a demarat sau nu a finalizat, în termenul acordat, procedura de intrare în legalitate, iar autoritatea nu a obținut o hotărâre de demolare a construcției, prevederile art. 28 alin. (1),(2) și (3) din Legea nr. 50/1991 se interpretează în sensul că termenul stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției este unul imperativ. S-a reținut, în sprijinul acestei orientări, că legiuitorul nu a prevăzut pentru autoritatea pârâtă obligația de a emite autorizația de construire în vederea intrării în legalitate, aceasta fiind doar o posibilitate, în cazul respectării termenului acordat prin procesul-verbal de constatare a contravenției. Au opinat, respectiv s-au pronunțat în acest sens următoarele instanțe: judecătoriile Brașov, Galați și Dej; tribunalele Buzău, Hunedoara, Covasna, Călărași, Cluj și Sibiu; Curțile de Apel Ploiești și Alba Iulia.b) O altă orientare conform căreia termenul stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției ar putea fi apreciat ca fiind un termen de recomandare, având în vedere faptul că desființarea construcțiilor realizate nelegal se impune a fi adoptată doar în situația în care nu sunt îndeplinite condițiile pentru intrarea în legalitate. S-a reținut în sprijinul acestei orientări că atât măsura desființării lucrărilor, cât și măsura încadrării lor în prevederile autorizației de construire reprezintă modalități de intrare în legalitate prin conformarea situației de fapt la prescripțiile normelor juridice; intrarea în legalitate este posibilă și prin consfințirea, post-factum, de către autoritatea administrativă a situației de fapt, prin emiterea autorizației de construire care confirmă compatibilitatea situației de fapt cu normele juridice obligatorii. Din reglementările în vigoare se observă că modalitatea de intrare în legalitate nu depinde, în mod exclusiv, de conduita ori de voința contravenientului, întrucât emiterea autorizației de construire este atributul autorității locale. În considerarea faptului că protecția interesului public se asigură prin condiționarea emiterii autorizației de construire de întrunirea cumulativă a unor cerințe obiective, stabilite prin actele normative aplicabile, precum și având în vedere că momentul obținerii autorizației de construire poate fi întârziat de conduita autorităților, se poate concluziona că termenul înscris la art. 28 din Legea nr. 50/1991 nu poate avea caracter imperativ. S-a apreciat că termenul pentru intrarea în legalitate este un termen de grație propriu-zis, care permite, chiar și cu întârziere, intrarea în legalitate, însă are caracter imperativ pentru autoritatea administrativă, în sensul că aceasta este ținută a analiza condițiile de fond ale autorizării, măsura intrării în legalitate având rolul de a înlătura de la aplicare dispozițiile art. 56^1 din Legea nr. 350/2001, care stabilesc că «nu pot fi inițiate și aprobate documentații de urbanism care au ca scop intrarea în legalitate a unor construcții edificate fără autorizație de construire sau care nu respectă prevederile autorizației de construire», altfel măsura dispusă prin procesul-verbal de constatare a contravenției este lipsită de eficiență, iar dreptul de a intra în legalitate devine iluzoriu. Au opinat, respectiv s-au pronunțat în acest sens următoarele instanțe: tribunalele Suceava, Vaslui, București, Ilfov, Prahova, Giurgiu și Maramureș; curțile de apel Ploiești, Cluj, Iași și Timișoara.c) Un punct de vedere nuanțat a exprimat Tribunalul Ialomița, care a apreciat că termenul în discuție este unul imperativ, având unic scop intrarea în legalitate a construcției, pentru îndeplinirea tuturor cerințelor tehnice și de urbanism ale construcției edificate fără autorizație, iar faptul că se intră în legalitate ulterior acestui termen nu poate fi interpretat că termenul are caracter de recomandare.d) O soluție diferită de cele identificate ca fiind relevante în sensul calificării termenului drept unul imperativ sau de recomandare este cea pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, în care se analizează consecințele neîncadrării contravenientului în termenul stabilit pentru intrarea în legalitate, fără a se distinge dacă refuzul autorității publice de a emite autorizație de construire era justificat sau nu în funcție de natura termenului, ci în raport de măsurile întreprinse de autoritatea publică pentru desființarea construcției, reținându-se că aceste măsuri justifică refuzul de eliberare a autorizației solicitate. În situația în care sunt îndeplinite toate cerințele tehnice și de urbanism ale construcției, refuzul autorităților de a emite actele necesare intrării în legalitate, după expirarea termenului prevăzut ca măsură complementară din procesul-verbal de constatare a contravenției, poate fi atacat la instanțele de contencios administrativ, intrarea în legalitate fiind un drept legitim în această situație.e) Un alt punct de vedere, în sensul că decizia menținerii construcțiilor realizate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea acesteia a fost concepută de legiuitor ca o favoare în sarcina persoanei vizate, intrarea în legalitate prin obținerea autorizației de construire/modificatoare nefiind supusă unui termen, a fost exprimat de asemenea în practica judiciară a Tribunalului Cluj.VIII. Jurisprudența Curții Constituționale28. Curtea Constituțională s-a pronunțat în mai multe rânduri asupra constituționalității dispozițiilor art. 28 alin. (1)-(3) din Legea nr. 50/1991, fiind amintite, cu titlu exemplificativ, următoarele decizii:a) Decizia nr. 199 din 14 aprilie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 507 din 15 iunie 2005, prin care s-a reținut că dispozițiile art. 28 alin. (1) și art. 32 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991 sunt constituționale prin raportare la art. 44 și 53 din Constituție referitoare la dreptul de proprietate privată și restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți;b) Decizia nr. 159 din 28 februarie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 270 din 24 martie 2006, prin care s-a reținut că dispozițiile art. 32 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991 sunt constituționale în raport cu criticile vizând încălcarea prevederilor art. 44 alin. (2) din Constituție, referitoare la dreptul de proprietate privată, coroborate cu cele ale art. 136 alin. (5) și ale art. 53 din Constituție, referitoare la restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți și, respectiv, la proprietate;c) Decizia nr. 220 din 7 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 313 din 6 aprilie 2006, prin care s-a reținut că dispozițiile art. 28 alin. (1) și (3) din Legea nr. 50/1991 sunt constituționale din perspectiva compatibilității cu prevederile art. 21 alin. (1) din Constituție, sub aspectul căii de atac împotriva măsurii complementare de desființare a lucrărilor executate prevăzute în procesul-verbal de constatare a contravenției;d) Decizia nr. 1.029 din 13 noiembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 813 din 28 noiembrie 2007, prin care s-a reținut că dispozițiile art. 28 alin. (1) și (3) din Legea nr. 50/1991 sunt constituționale din perspectiva compatibilității cu dispozițiile art. 44 alin. (2) din Constituție, sub aspectul garantării și ocrotirii dreptului de proprietate privată;e) Decizia nr. 336 din 17 martie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 256 din 17 aprilie 2009, prin care s-a reținut că dispozițiile art. 28 alin. (1) și (2) din Legea nr. 50/1991 sunt constituționale în raport cu prevederile art. 21 din Constituție, în ceea ce privește liberul acces la justiție și dreptul la un proces echitabil;f) Decizia nr. 614 din 10 octombrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 87 din 6 februarie 2020, prin care s-a constatat că dispozițiile art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 sunt constituționale în raport cu criticile formulate din perspectiva prevederilor constituționale ale art. 1 alin. (3) privind statul român, ale art. 21 referitor la accesul liber la justiție, art. 44 privind dreptul de proprietate privată și ale art. 53 alin. (1) referitor la restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți.29. În condițiile în care dispozițiile art. 28 alin. (1)-(3) din Legea nr. 50/1991 nu au fost analizate sub aspectul caracterului imperativ sau de recomandare al termenului stabilit prin procesul-verbal de constatare a contravenției, jurisprudența Curții Constituționale identificată nu prezintă relevanță din perspectiva problemei de drept supuse dezlegării.IX. Raportul asupra recursului în interesul legii30. În cauză, judecătorii-raportori au întocmit raportul, conform art. 516 alin. (7) din Codul de procedură civilă, motivând proiectul soluției ce se propune a fi dată recursului în interesul legii.X. Înalta Curte de Casație și JustițieA. Regularitatea învestirii Înaltei Curți de Casație și Justiție31. Conform art. 514 din Codul de procedură civilă, „Pentru a se asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii de către toate instanțele judecătorești, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, din oficiu sau la cererea ministrului justiției, Colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție, colegiile de conducere ale curților de apel, precum și Avocatul Poporului au îndatorirea să ceară Înaltei Curți de Casație și Justiție să se pronunțe asupra problemelor de drept care au fost soluționate diferit de instanțele judecătorești“.32. În cauză, declanșarea mecanismului de unificare a jurisprudenței prin intermediul recursului în interesul legii a fost realizată de Colegiul de conducere al Curții de Apel Alba Iulia, care are calitate procesuală, în virtutea normelor legale enunțate.33. Verificarea regularității învestirii Înaltei Curți de Casație și Justiție impune analiza condițiilor de admisibilitate, în conformitate cu dispozițiile art. 515 din Codul de procedură civilă, potrivit cărora: „Recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecății au fost soluționate în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive, care se anexează cererii.“34. Din cuprinsul textului de lege menționat rezultă patru condiții care trebuie să fie îndeplinite cumulativ pentru ca recursul în interesul legii să fie admisibil, și anume: sesizarea să aibă ca obiect o problemă de drept; această problemă de drept să fi fost dezlegată diferit de instanțele judecătorești; dovada soluționării diferite să se facă prin hotărâri judecătorești definitive; hotărârile judecătorești să fie anexate cererii.35. Sub aspectul obiectului recursului în interesul legii, în sensul că acesta trebuie să se circumscrie dispozițiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, respectiv să privească probleme de drept soluționate diferit de instanțele judecătorești, întrucât finalitatea acestei instituții juridice o constituie asigurarea interpretării și aplicării unitare a legii, condiția se constată a fi îndeplinită.36. Norma de drept disputată trebuie să fie îndoielnică, imperfectă (lacunară) sau neclară ori necorelată cu alte dispoziții legale și, din acest motiv, să existe posibilitatea de a fi interpretată diferit. Înțelesul unor astfel de norme urmează a fi explicat și determinat prin procedura recursului în interesul legii.37. Așadar, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție cu soluționarea unui recurs în interesul legii trebuie să cuprindă indicarea unei/unor reglementări susceptibile de interpretare ori aplicare diferită și care a/au generat o jurisprudență neunitară.38. Din acest punct de vedere, potrivit actului de sesizare, problema de drept soluționată diferit de instanțe vizează interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 28 din Legea nr. 50/1991 și se solicită Înaltei Curți de Casație și Justiție ca, pe calea recursului în interesul legii, să stabilească o interpretare unitară a acestor dispoziții legale, în sensul de a decide natura juridică a termenului pentru intrarea în legalitate, stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției, ca fiind imperativă sau de recomandare.39. În consecință, obiectul sesizării îl reprezintă o problemă de drept atrasă de interpretarea diferită pe care instanțele de judecată au dat-o în privința unor norme juridice insuficient de clare și precise, astfel încât prima condiție de admisibilitate a recursului în interesul legii este îndeplinită.40. Dezlegarea acestei probleme de drept controversate din practica instanțelor judecătorești răspunde scopului recursului în interesul legii de a asigura o interpretare și aplicare unitară a legii de către toate instanțele judecătorești și, pe cale de consecință, o jurisprudență predictibilă.41. Cerința de ordin formal prevăzută de dispozițiile art. 515 din Codul de procedură civilă, constând în dovada că problema de drept care formează obiectul sesizării a fost soluționată în mod diferit, prin hotărâri judecătorești definitive, este îndeplinită, autorul sesizării atașând la actul de sesizare hotărârile judecătorești definitive care susțin orientările jurisprudențiale menționate la pct. III din prezenta decizie.42. În plus, trebuie reamintit că, în considerentele Deciziei nr. 35 din 27 aprilie 2020, menționată la pct. 26 din prezenta decizie, prin care a respins, ca inadmisibilă, sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la aceeași problemă de drept ce formează obiectul prezentului recurs în interesul legii, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a reținut că din examinarea hotărârilor judecătorești depuse la dosarul cauzei rezultă că instanțele naționale s-au confruntat cu problema de drept în discuție, dându-i interpretări contradictorii, astfel încât, existând o practică judiciară conturată, se pierde caracterul de noutate al problemei de drept supuse analizei. 43. Existând o hotărâre de respingere, ca inadmisibilă, a sesizării privind pronunțarea unei hotărâri prealabile în această materie și luând în considerare rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, constând în asigurarea interpretării și aplicării unitare a legii de către toate instanțele judecătorești, precum și statuarea instanței de contencios european a drepturilor omului, potrivit căreia instanța supremă nu trebuie să devină ea însăși sursă de jurisprudență neunitară [a se vedea în acest sens Cauza Beian contra României (nr. 1), Hotărârea din 6 decembrie 2007], Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii constată că se impune dezlegarea problemei de drept prin pronunțarea unei decizii în interesul legii.B. Analiza problemei de drept soluționate în mod neunitar de instanțele judecătorești44. Prezentul demers urmărește a lămuri natura juridică a termenului stabilit în cuprinsul procesului-verbal de constatare a contravenției, prin care se dispune, în condițiile art. 28 din Legea nr. 50/1991, intrarea în legalitate a lucrărilor executate fără autorizație sau cu nerespectarea prevederilor acesteia.45. Consecințele încălcării acestui termen au fost analizate de către instanțele judecătorești, iar interpretarea și aplicarea normelor de drept incidente au relevat prezența unor soluții jurisprudențiale definitive neunitare, pronunțate în două categorii de litigii care interesează aplicarea reglementărilor speciale privind disciplina în construcții, astfel cum se remarcă din examenul jurisprudențial prezentat la pct. III din prezenta decizie.46. Într-o primă categorie se înscriu litigiile privind acțiuni prin care persoana sancționată contravențional pentru edificarea de lucrări care sunt neconforme autorizației de construire sau care au fost efectuate fără o asemenea autorizație a solicitat instanțelor de contencios administrativ să constate caracterul nejustificat/abuziv al refuzului autorităților administrației publice de a soluționa cererea depusă în scopul de a se conforma măsurii de intrare în legalitate dispuse prin procesul-verbal de constatare a contravenției, în cazurile în care acest refuz al autorității avea ca unică motivare depășirea termenului stabilit de autoritatea care a aplicat sancțiunea contravențională.47. Cea de-o doua categorie de litigii este aceea în care instanțele civile au soluționat acțiuni promovate de autoritatea competentă, în coordonatele prevederilor art. 32 din Legea nr. 50/1991, acțiuni prin care se solicita obligarea persoanei deja sancționate contravențional de a proceda la desființarea lucrărilor de construire care au fost realizate fie fără a deține o autorizație de construcție, fie în mod neconform autorizației deținute și autorizarea autorității administrației publice locale de a efectua ea însăși lucrările de desființare în cazul în care autorul respectivelor lucrări nu s-ar conforma obligației menționate anterior.48. Se observă că în cele două categorii de litigii arătate se tinde la valorificarea unor drepturi diferite, și anume:– în prima categorie se tinde la valorificarea, în conformitate cu prevederile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, a dreptului persoanei sancționate contravențional de a efectua cu succes demersuri necesare obținerii autorizației de construire pentru lucrări care au fost deja executate și în privința cărora s-a stabilit (prin procesul-verbal de constatare a contravenției) că sunt neconforme unor exigențe ale Legii nr. 50/1991;– cea de-a doua categorie constituie mecanismul de exercitare de către autoritatea administrativă competentă a atribuției pe care i-o conferă art. 32 raportat la art. 28 din Legea nr. 50/1991, anume aceea de a sesiza instanța spre a dispune în sensul desființării lucrărilor în privința cărora a fost întocmit procesul-verbal de constatare a contravenției - în cazul în care acest din urmă act de autoritate a devenit definitiv fie prin neexercitarea căilor de atac legale, fie prin epuizarea acestora -, iar persoana sancționată contravențional nu și-a îndeplinit obligația de a lua măsurile dispuse (prin același proces-verbal) spre a complini abaterile de la cerințele legii speciale privind disciplina în construcții.49. În soluționarea acestor două categorii de litigii, într-o primă orientare jurisprudențială s-a apreciat că termenul stabilit prin procesul-verbal de constatare a contravenției are caracter imperativ, având unic scop intrarea în legalitate a lucrărilor de construcție efectuate fără autorizație.50. În cea de-a doua orientare jurisprudențială s-a apreciat că termenul stabilit în cuprinsul procesului-verbal de constatare a contravenției, prin care se dispune, în condițiile art. 28 din Legea nr. 50/1991, intrarea în legalitate a lucrărilor executate fără autorizație sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, este unul de recomandare pentru persoana sancționată contravențional, așa încât aceasta poate efectua și după împlinirea acestui termen demersuri pentru intrarea în legalitate, în sensul de a formula cereri către autoritățile competente spre a emite actele necesare conformării față de cele dispuse prin procesul-verbal de constatare a contravenției, în măsura în care autoritatea competentă nu a obținut o hotărâre judecătorească privind demolarea construcției, pronunțată în procedura prevăzută de art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991.51. S-a vorbit inclusiv despre un termen indiferent pentru activitatea administrației, în legătură cu autorizația de construire, această autoritate având doar obligația emiterii actului administrativ în termenul prevăzut de lege, care se calculează începând cu data înregistrării de către constructor a documentației pentru obținerea autorizației.52. Cum problema de drept semnalată de titularul sesizării se referă la interpretarea prevederilor art. 28 din Legea nr. 50/1991, în privința naturii termenului care trebuie să fie stabilit prin procesul-verbal de constatare a contravenției (conform primului alineat al art. 28) pentru „luarea măsurilor de încadrare a acestora [lucrărilor] în prevederile autorizației sau de desființare a lucrărilor executate fără autorizație ori cu nerespectarea prevederilor acesteia“, este necesar a fi lămurit cu precădere care este subiectul de drept căruia i se adresează termenul respectiv.53. Numai lămurind această chestiune se poate stabili modalitatea în care, în cadrul fiecăreia dintre cele două categorii de litigii menționate, titularul fiecărui tip de acțiune poate justifica dobândirea unui drept ca efect al împlinirii termenului respectiv.54. Pe de altă parte, trebuie observat că întrebarea formulată de autorul sesizării conține, în realitate, două ipoteze diferite, anume:– aceea în care persoana sancționată contravențional nu a demarat procedura de intrare în legalitate în interiorul termenului acordat de entitatea care a emis actul constatator al contravenției, iar autoritatea nu a obținut o hotărâre de demolare a construcției;– aceea în care persoana sancționată contravențional a demarat această procedură de intrare în legalitate înainte de expirarea termenului ce i-a fost acordat prin procesul-verbal de constatare a contravenției, însă respectiva procedură nu a fost finalizată până la data pronunțării unei hotărâri judecătorești prin care să se dispună desființarea lucrărilor efectuate cu încălcarea cerințelor legale.55. Astfel, problema de drept semnalată de titularul sesizării se circumscrie situației în care există un proces-verbal de constatare a contravenției, prin care s-a reținut efectuarea de lucrări de construire fără autorizație de construire sau cu nerespectarea unei asemenea autorizații, iar acest act constatator este unul definitiv, permițând autorității să urmeze procedura judiciară în vederea obținerii unei hotărâri de desființare a respectivelor lucrări de construire. Deosebirea este dată de:– conduita persoanei sancționate contravențional, anume dacă aceasta a inițiat demersurile necesare luării măsurilor de conformare dispuse prin procesul-verbal, dacă a finalizat asemenea demersuri până la finalizarea procedurii judiciare privind desființarea lucrărilor;– conduita autorității publice locale căreia i s-a solicitat să emită actele de autorizare a lucrărilor de construire pentru care s-a întocmit procesul-verbal de constatare a contravenției.56. Nu în ultimul rând, trebuie subliniat că divergența de jurisprudență este generată de modul în care instanțele s-au raportat la durata termenului, iar nu de necesitatea stabilirii unui termen ca reper temporal definitoriu pentru conținutul procesului-verbal.57. Aceste precizări preliminare sunt importante nu numai pentru a asigura rigoare în analiza problemei de drept care formează obiectul interpretării, ci și pentru a asigura conformarea față de scopul procedurii recursului în interesul legii, anume acela de a constitui un mecanism de unificare a practicii judecătorești divergente așa cum este relevată de hotărârile judecătorești anexate actului de sesizare.58. În acest cadru factual se constată că Înalta Curte a fost sesizată cu o cerere de interpretare a art. 28 din Legea nr. 50/1991 cu privire la natura juridică a unui termen stabilit pe cale administrativă, pentru legalizarea unei situații juridice ilicite.59. Întrucât situația juridică ilicită a luat naștere ca urmare a săvârșirii unei contravenții, în completarea prevederilor speciale ale Legii nr. 50/1991 se aplică cele „de drept comun“ în materie, ale Ordonanței Guvernului nr. 2/2001, idee susținută și de textul art. 35 alin. (3) din Legea nr. 50/1991.60. Din perspectiva dreptului contravențional comun, Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, dacă în mod evident amenda stabilită prin procesul-verbal reprezintă sancțiunea contravențională principală, desființarea lucrărilor, respectiv încadrarea lucrărilor executate în prevederile autorizației de construire reprezintă sancțiuni contravenționale complementare [art. 5 alin. (3) lit. g) și alin. (4) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991].61. De remarcat este faptul că obținerea ulterioară a autorizației de construire/modificatoare (ca modalitate de intrare în legalitate) nu este prevăzută de lege ca sancțiune, neapărând în enumerarea limitativă a art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 și neavând caracter sancționator.62. Apoi, cum intrarea în legalitate prin obținerea de către contravenient a unei autorizații de construire emise în acest scop de autoritatea competentă presupune parcurgerea unei proceduri administrative complexe care generează un raport juridic administrativ între cei doi subiecți de drept, în cazul în care contravenientul se lovește de un refuz al autorității de a-i soluționa o cerere, el trebuie să se adreseze instanței în temeiul prevederilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), care și ele dobândesc, astfel, aplicabilitate în această situație.63. Din perspectiva contenciosului administrativ, privită prin prisma art. 52 din Constituție și art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, vocația de a intra în legalitate reprezintă un interes legitim privat.64. Acest interes legitim/drept subiectiv, care, în caz de refuz, poate fi valorificat în justiție, trebuie să fie unul real și efectiv (CEDO, Bellet împotriva Franței, paragraful 38; Zubac împotriva Croației, paragrafele 76-79), iar nu unul teoretic și iluzoriu. Prin urmare, el nu poate depinde de conduita arbitrară a administrației publice chiar dacă, în mod evident, pentru materializarea lui este necesar concursul acesteia (emiterea unei autorizații, precedată de alte acte pregătitoare care alcătuiesc „documentația“ de care face vorbire art. 13 din Legea nr. 554/2004).65. Primordial însă, ținând cont de regulile interpretării sistematice, sunt aplicabile cu prioritate prevederile legii speciale, adoptate în materia urbanismului și construirii, privind autorizarea lucrărilor de construcții.66. Prevederile art. 28 din Legea nr. 50/1991 trebuie interpretate pornindu-se de la premisa că ele vizează sancționarea contravențiilor reglementate de art. 26 alin. (1) lit. a) și c) din lege (construirea fără autorizație, respectiv construirea cu încălcarea prevederilor autorizației emise), situații care, din perspectiva efectelor materiale, diferă doar sub aspect cantitativ: construcții în totalitate ilegale, respectiv construcții parțial ilegale.67. Potrivit alin. (1) al art. 28 din Legea nr. 50/1991, pe lângă sancțiunea principală a amenzii și oprirea provizorie a lucrărilor, autoritatea publică poate stabili [a se vedea utilizarea sintagmei „după caz“, precum și corelarea logică a alin. (1) cu alin. (3) al art. 28] și una dintre următoarele sancțiuni complementare: desființarea lucrărilor, respectiv încadrarea lucrărilor executate în prevederile autorizației de construire.68. Trebuie remarcat faptul că ambele măsuri vizează, în esență, lucrări de construcții (de regulă, demolări) care exclud păstrarea construcțiilor edificate ilegal.69. Textul legal stabilește așadar faptul că, în oricare din cele două ipoteze menționate, autoritatea publică abilitată poate lua, în termenul de prescripție a răspunderii contravenționale, măsuri de intrare în legalitate (prin desființarea lucrărilor sau prin încadrarea lucrărilor executate în prevederile autorizației de construire) a celui care a edificat fără a poseda o autorizație de construire sau cu depășirea condițiilor impuse de un asemenea act administrativ unilateral cu caracter individual.70. Conform Deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii nr. 16 din 20 iulie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1047 din 9 noiembrie 2020, termenul de prescripție este de 3 ani și începe să curgă cel mai târziu de la data la care construcția a fost terminată în fapt, adică au fost finalizate toate elementele structurale necesare utilității pentru care a fost edificată.71. Distinct, alin. (2) al art. 28 din Legea nr. 50/1991 stabilește, alternativ aplicării uneia din măsurile arătate anterior, și soluția menținerii construcției, alegerea între aceasta și una dintre soluțiile de desființare urmând a fi luată de organul competent, pe baza planurilor urbanistice și a regulamentelor aferente, avizate și aprobate în condițiile legii, din textul legal putându-se deduce astfel și criteriul acestei alegeri: după cum, din perspectiva dreptului material al urbanismului, construcția poate sau nu „intra în legalitate“ prin simpla emitere a unei autorizații ulterioare în acest sens.72. Reglementarea din cel de-al doilea alineat al art. 28 trebuie privită ca una care vine în completarea celei din primul alineat, în sensul că oferă repere care permit autorității competente să aprecieze și să stabilească dacă este în situația (în sensul sintagmei „după caz“ din primul alineat) de a decide desființarea construcțiilor realizate fără autorizație sau cu nerespectarea prevederilor acesteia ori menținerea respectivelor construcții, desigur cu condiția de a se lua măsurile legale necesare pentru autorizarea lor în termenul stabilit.73. Chiar dacă legătura între primele două alineate ale art. 28 nu este explicit precizată în corpul legii, ea rezultă nu numai din interpretarea sistematică și teleologică a acestui articol, ci și din norma metodologică înscrisă în art. 59 alin. (1) și (2) din normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, care evidențiază în mod neechivoc corelarea necesar a fi făcută între demersurile impuse agentului constatator în contextul aplicării sancțiunilor complementare.74. În fine, alin. (3) al art. 28 din Legea nr. 50/1991 stabilește posibilitatea dispunerii măsurii desființării construcției și atunci când, în termenul prevăzut în procesul-verbal de constatare a contravenției pentru intrarea în legalitate, nu s-a obținut autorizația necesară.75. Se constată așadar că referiri la termenul stabilit pentru executarea măsurilor de intrare în legalitate se regăsesc doar în primul și ultimul alineat din art. 28, normele juridice abilitând expres autoritatea publică să instituie prin procesul-verbal de constatare a contravenției un termen în care contravenientul să procedeze la luarea măsurilor de încadrare a lucrărilor în prevederile autorizației de construire sau de desființare a lucrărilor executate fără autorizație ori cu nerespectarea prevederilor acesteia [alin. (1) al art. 28], respectiv dispunând aplicarea măsurii desființării construcțiilor în situația în care, la expirarea termenului de intrare în legalitate stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției, contravenientul nu a obținut autorizația necesară [alin. (3) al art. 28].76. Prin urmare: – dacă lucrările sunt ilegale doar formal (procedural) în sensul că ele respectă regulile de construire (urbanism) aplicabile în zonă, însă au fost executate în lipsa/cu depășirea limitelor unei autorizări prealabile, organul constatator are obligația de a insera în cuprinsul procesului-verbal un termen [alin. (3) al art. 28] în vederea exercitării dreptului contravenientului de a intra în legalitate; – dacă lucrările sunt ilegale și din punct de vedere material (nu lipsește doar autorizația, ci sunt încălcate și normele de urbanism), atunci organul administrativ va insera în cuprinsul procesului-verbal un termen pentru desființarea/încadrarea în prevederile autorizației a lucrărilor, în mod benevol.77. Corelând logic cele trei alineate rezultă că, din punct de vedere tehnic, organul competent se va adresa instanței cu o cerere de desființare a construcțiilor realizate ilegal în două situații: fie în procesul-verbal a fost stabilit un termen pentru obligația contravenientului de desființare a lucrărilor ilegale, iar acesta s-a scurs fără ca obligația să fi fost executată benevol, fie în procesul-verbal de constatare a contravenției s-a stabilit un termen pentru intrarea în legalitate prin luarea măsurilor de încadrare a lucrărilor în prevederile autorizației de construire, iar acesta a expirat fără ca acest lucru să se întâmple.78. Se reține, pentru considerentele ce urmează a fi expuse în continuare, că termenul stabilit în procesul-verbal pentru intrarea în legalitate prin desființarea lucrărilor ilegale/luarea măsurilor de încadrare a lucrărilor în prevederile autorizației de construire/obținerea deciziei autorizării ulterioare este unul de recomandare, chiar prevederile art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 vorbind despre un termen lăsat la libera apreciere și stabilit prin voința agentului constatator, emitent al actului unilateral (procesul-verbal).79. Câtă vreme legea lasă la latitudinea organului constatator marja de apreciere cu privire la stabilirea în concret a duratei termenului, nu se poate susține că acesta ar fi un termen imperativ. De altfel, dacă termenul stabilit în procesul-verbal este unul excesiv de scurt (nerezonabil), mențiunea care îl instituie este viciată, aspect ce poate fi constatat inclusiv de instanța care soluționează plângerea contravențională.80. În aceste condiții, termenul în discuție, așa cum este abordat în procesul-verbal de constatare a contravenției, trebuie să fie de natură a permite contravenientului declanșarea și desfășurarea procedurii de intrare în legalitate, împiedicând autoritatea publică să solicite desființarea construcției anterior împlinirii sale.81. Un aspect ce poate fi considerat relevant pentru dezlegarea problemei de drept analizate este acela că entitățile care au competențe în materia constatării și aplicării sancțiunilor pentru nerespectarea reglementărilor care interesează disciplina în construcții nu sunt aceleași cu entitățile juridice ce au competențe în emiterea autorizației de construire sau/și a actelor premergătoare ce sunt necesare pentru finalizarea procedurii de autorizare a lucrărilor de construire. Chiar în ipotezele în care este vorba de entități care fac parte din autoritatea administrației publice locale, trebuie observat că, prin prevederile art. 27 alin. (3) din Legea nr. 50/1991, se conferă competența de constatare și sancționare a contravențiilor „către compartimentele de specialitate cu atribuții de control ale autorităților administrației publice locale ale județelor, municipiilor, sectoarelor municipiului București, orașelor și comunelor, pentru faptele săvârșite în unitatea lor administrativ-teritorială sau, după caz, în teritoriul administrativ al sectoarelor municipiului București“ (constatarea contravențiilor se realizează, de cele mai multe ori, de către poliția locală prin serviciul Disciplina în construcții), în timp ce competențele de gestionare a procesului de emitere a certificatelor de urbanism și a autorizațiilor de construire/desființare sunt conferite - conform art. 5 și art. 5^1 din aceeași lege - unei structuri de specialitate în domeniul amenajării teritoriului, urbanismului și executării lucrărilor de construcții, condusă de arhitectul-șef și având în componență personal cu pregătire adecvată în domeniile urbanismului, arhitecturii și construcțiilor.82. Pe de altă parte, intrarea în legalitate, în sensul alin. (2) al art. 28 din Legea nr. 50/1991, prin impunerea soluției menținerii construcției nu permite concluzia instituirii unui termen de decădere. Deși termenul în sine nu are caracter facultativ, el fiind prevăzut în procesul-verbal de constatare a contravenției aferent unei/unor obligații instituite în sarcina contravenientului, persoana interesată trebuind astfel să acționeze cu respectarea sa pentru ca autoritatea publică să nu declanșeze demersurile vizând desființarea lucrărilor de construire realizate nelegal, temporizarea/întârzierea demersului de sesizare a instanțelor cu o asemenea sancțiune are semnificația unei tacite manifestări a voinței entității competente de a prelungi durata respectivului termen.83. De aceea, simpla împlinire a termenului nu conduce la nașterea obligației contravenientului de a desființa lucrările nelegal efectuate (măsura nu intervine de la sine, mecanic, ca un corolar al nerespectării obligației instituite în sarcina persoanei sancționate contravențional) pentru că o atare interpretare ar fi contrară scopului neîndoielnic al reglementării de excepție înscrise în art. 28 alin. (1),(2) și (3) din Legea nr. 50/1991, anume acela de a prioritiza salvarea lucrărilor în privința cărora se poate dovedi că sunt unele ce respectă cerințele tehnice și legale de construire, dar sunt afectate de un unic viciu-formal: că au fost efectuate fără autorizație ori în parametri deosebiți de cei ai autorizației.84. Împlinirea lui nu atrage așadar automat aplicarea sancțiunii complementare a desființării lucrărilor de construcții, ci doar impune ideea că încălcarea sa este asociată cu aplicarea, la rămânerea definitivă a hotărârii judecătorești prin care se dispune demolarea, a unei sancțiuni persoanei care nu a ieșit din pasivitate până la acel moment. 85. Aceasta deoarece, din motive neimputabile contravenientului sau din motive care țin exclusiv de conduita organelor administrative, este posibil ca aceste demersuri impuse constructorului să nu fie demarate ori finalizate până la expirarea termenului acordat, astfel că desființarea construcției realizate nelegal apare ca o măsură excesivă.86. Altfel spus, deși persoana interesată va trebui să acționeze în vederea intrării în legalitate cu respectarea termenului instituit în procesul-verbal de constatare a contravenției, împlinirea sa nu va avea ca efect, doar în considerarea acestui aspect, respingerea automată a cererii formulate pentru emiterea autorizației de construire, ci îndreptățirea autorității publice să acționeze în sensul art. 28 alin. (3) din Legea nr. 50/1991, în măsura în care nu există o culpă a acesteia în desfășurarea procedurii administrative. În acest din urmă sens, reținem și că neîncadrarea în termenul acordat prin procesul-verbal de constatare a contravenției își poate avea cauza inclusiv într-o inacțiune/acțiune temporizată a autorității publice sesizate, obligația de intrare în legalitate în varianta obținerii autorizației post-factum nedepinzând în mod exclusiv de comportamentul diligent al persoanei sancționate.87. Este adevărat că imperativul asigurării disciplinei în construcții presupune ca termenul stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției să fie unul eficient, însă este rezonabil și în acord cu necesitatea responsabilizării activității autorităților administrative ca o măsură extremă, precum cea a desființării unei construcții, să fie aplicată doar dacă persoana sancționată contravențional nu și-a îndeplinit obligația de mijloace de a depune toate diligențele pentru intrarea în legalitate.88. Așadar, ieșirea din pasivitate a contravenientului în sensul conformării prescripțiilor legale se poate realiza până la momentul rămânerii definitive a hotărârii judecătorești prin care se dispune demolarea, măsura fiind lăsată la latitudinea instanței judecătorești sesizate de către organul care a aplicat sancțiunea, conform art. 32 din Legea nr. 50/1991, în care se prevede că: + Articolul 32(1) În cazul în care persoanele sancționate contravențional au oprit executarea lucrărilor, dar nu s-au conformat în termen celor dispuse prin procesul-verbal de constatare a contravenției, potrivit prevederilor art. 28 alin. (1), organul care a aplicat sancțiunea va sesiza instanțele judecătorești pentru a dispune, după caz:a) încadrarea lucrărilor în prevederile autorizației;b) desființarea construcțiilor realizate nelegal.(2) În cazul admiterii cererii, instanța va stabili termenele-limită de executare a măsurilor prevăzute la alin. (1).89. În acest context, interpretarea potrivit căreia desființarea construcției (cea mai drastică măsură ce poate fi aplicată) intervine în mod automat la expirarea termenului stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției vine în contradicție cu prevederile art. 32 din lege, care ar fi golite de conținut în măsura în care instanța de judecată nu ar face decât să ia act de neîndeplinirea obligației părții pârâte în termenul unilateral stabilit de autoritatea administrativă prin procesul-verbal de constatare a contravenției și să dispună una dintre măsurile prevăzute de textul de lege.90. În verificarea conformității dispozițiilor art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 cu normele constituționale, Curtea Constituțională, prin Decizia nr. 614 din 10 octombrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 87 din 6 februarie 2020, a reținut în conținutul paragrafului 22 că: „În ceea ce privește respectarea disciplinei în construcții, prin Decizia nr. 1.535 din 25 noiembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 55 din 21 ianuarie 2011, Curtea a reținut că legiuitorul a atribuit instanței judecătorești un dublu rol. Astfel, aceasta poate fi chemată să verifice legalitatea procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției, potrivit art. 35 alin. (2) din Legea nr. 50/1991. De asemenea, aceasta poate interveni, la cererea organului care a aplicat sancțiunea cuprinsă în procesul-verbal, pentru a stabili dacă se impune sau nu obligarea contravenientului la încadrarea lucrărilor în prevederile autorizației sau desființarea construcțiilor realizate nelegal, fixând și termenele de executare a măsurilor dispuse, astfel cum prevede art. 32 alin. (1) și (2) din Legea nr. 50/1991. Cu aceste prilejuri, contravenientul își poate exercita neîngrădit toate drepturile și garanțiile procesuale care condiționează, într-un stat de drept, democratic, exercitarea dreptului la un proces echitabil.“91. Argumentelor de mai sus li se poate adăuga și interpretarea per a contrario, din analiza cadrului normativ privind autorizarea executării lucrărilor de construcții neputând fi identificat vreun impediment legal pentru autoritatea administrativă competentă de a elibera autorizația de construire dacă sunt îndeplinite toate cerințele tehnice și de urbanism, după expirarea termenului de intrare în legalitate prevăzut în procesul-verbal de constatare a contravenției.92. Începând cu data de 9 ianuarie 2020, textul care reglementa expres condițiile de emitere a autorizației de construire pentru intrarea în legalitate - alin. (3) al art. 59 din normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 - a fost abrogat prin Ordinul ministrului lucrărilor publice, dezvoltării și administrației nr. 3.454/2019.93. În forma lui inițială, textul legal stabilea: „în situația în care construcția realizată fără autorizație de construire întrunește condițiile urbanistice de integrare în cadrul construit preexistent, autoritatea administrației publice locale competente poate proceda la emiterea unei autorizații de construire în vederea intrării în legalitate, în coroborare cu luarea măsurilor legale care se impun, numai în baza concluziilor unui referat de expertiză tehnică pentru cerința esențială de calitate «rezistența mecanică și stabilitate» privind starea structurii de rezistență în stadiul fizic în care se află construcția, precum și pentru cerința esențială de calitate «securitatea la incendiu», numai după emiterea Acordului de mediu, în condițiile legii.“94. Inclusiv titlul art. 59 din normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 a fost modificat din „Intrarea în legalitate“ în „Lucrări de construcții executate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia“, probabil pentru a fi mai reprezentativ în raport cu noul conținut al art. 59.95. Modificarea legislativă a fost necesară în condițiile în care intrarea în legalitate a unei construcții se definitivează doar la momentul recepției la terminarea lucrărilor, când se verifică oricum respectarea cerinței esențiale de calitate „rezistență mecanică și stabilitate“ și „securitatea la incendiu“ odată cu celelalte aspecte stabilite prin autorizația de construire, iar acordul de mediu se obține, fiind indicat în certificatul de urbanism.96. Așadar, îndeplinirea cerinței pentru emiterea autorizației în vederea intrării în legalitate se verifică exclusiv în raport cu prevederile documentațiilor de urbanism deja aprobate și, doar dacă acestea nu sunt îndeplinite, autoritatea locală poate refuza în mod întemeiat emiterea acestei autorizații.97. Analiza pe care o face autoritatea competentă trebuie să funcționeze prin excludere, respectiv aceasta ar trebui să poată refuza eliberarea autorizației de construire pentru intrarea în legalitate doar atunci când încadrarea construcției realizate în cadrul urbanistic preexistent este absolut imposibilă și când autoritatea indică punctual sub ce aspecte lucrările nu se încadrează în planurile urbanistice aprobate, astfel încât să fie garantat principiul ocrotirii dreptului de proprietate în conformitate cu jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului și cu art. 1 din Protocolul 1 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, care în acest caz se traduce prin prevalența obiectivului de salvgardare a construcției în raport cu măsura contraproductivă a desființării acesteia.98. Autoritatea administrativă nu ar putea refuza emiterea autorizațiilor necesare intrării în legalitate doar pentru motivul că la data la care acestea au fost solicitate ori când cererea a fost examinată termenul stabilit prin procesul-verbal de constatare a contravenției, prevăzut de art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, era expirat.99. Atât timp cât au fost îndeplinite de către contravenient (până la rămânerea definitivă a hotărârii judecătorești prin care s-a dispus demolarea) toate demersurile rezonabile pentru obținerea autorizației, iar contravenientului nu îi poate fi imputată nicio culpă, măsura desființării construcției nu poate fi aplicată întrucât intrarea în legalitate s-a dorit a fi un act de clemență din partea legiuitorului pentru rezolvarea problemei construcțiilor neconforme, având ca scop securitatea circuitului civil.100. Este adevărat că astfel de conduite prin care se eludează practic legea ar trebui descurajate și sancționate, limitările legate de autorizația de construire fiind instituite prin lege în interes public, în cadrul controlului statal asupra amenajării teritoriului, urbanismului și autorizării executării lucrărilor de construcții, ce caracterizează regimul juridic al construcțiilor.101. Atât timp însă cât lucrările îndeplinesc cerințele de urbanism, de mediu, de calitate și siguranță în construcții stabilite de normele în vigoare, interesul public nefiind afectat, blocarea definitivă a intrării în legalitate nu este o soluție constructivă.102. În plus, față de mecanismul intrării în legalitate reglementat de art. 28 din Legea nr. 50/1991 în modalitatea autorizării post-factum, începând cu data de 11 ianuarie 2020, prin art. II pct. 14 din Legea nr. 7/2020 pentru modificarea și completarea Legii nr. 10/1995 privind calitatea în construcții și pentru modificarea și completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, a fost introdus în cuprinsul Legii nr. 50/1991 un mecanism suplimentar de intrare în legalitate, prin adăugarea unei noi teze în art. 37 alin. (6), însă nu sub forma emiterii unei autorizații de construire post-factum, ci sub forma intabulării directe a acestor construcții fără autorizație și fără recepție, în baza unui certificat de atestare/unei adeverințe privind edificarea construcției și a unei documentații cadastrale.103. Astfel, „(...) în cazul construcțiilor pentru care execuția lucrărilor s-a realizat fără autorizație de construire, iar împlinirea termenului de prescripție prevăzut la art. 31 nu mai permite aplicarea sancțiunilor, certificatul de atestare/adeverința privind edificarea construcției va fi emis/emisă în baza unei expertize tehnice cu privire la respectarea cerințelor fundamentale aplicabile privind calitatea în construcții, inclusiv cu încadrarea în reglementările de urbanism aprobate, care să confirme situația actuală a construcțiilor și respectarea dispozițiilor în materie și a unei documentații cadastrale. În situația în care în expertiza tehnică se constată neîndeplinirea tuturor cerințelor fundamentale și a celor relative la încadrarea în reglementările de urbanism, nu se eliberează certificatul de atestare/adeverința privind edificarea construcției“.104. Textul art. 37 alin. (6) din Legea nr. 50/1991, astfel cum a fost modificat, trebuie corelat cu textul omolog al art. 37 alin. (1) din Legea cadastrului și publicității imobiliare nr. 7/1996, republicată, cu modificările și completările ulterioare, care prevede că pentru intabulare este necesar un certificat de atestare care să confirme că edificarea construcțiilor s-a efectuat conform autorizației de construire și să existe un proces-verbal de recepție la terminarea lucrărilor.105. Rezultă din aceste dispoziții că în cazul nerespectării normelor privind autorizația de construire, după modificările legislative intervenite la începutul anului 2020, intrarea în legalitate se poate realiza în funcție de situația în care se regăsește constructorul la momentul constatării: în timpul perioadei de aplicare a sancțiunii contravenționale, respectiv după împlinirea termenului de prescripție a acesteia.106. Astfel, intrarea în legalitate prin intabularea directă a construcției realizate fără autorizație și recepție poate avea loc ulterior împlinirii termenului de prescripție a răspunderii contravenționale, în timp ce, anterior împlinirii termenului de prescripție a răspunderii contravenționale sau penale, intrarea în legalitate se poate realiza prin autorizarea post-factum dispusă de autoritatea competentă odată cu dispunerea sancțiunii contravenționale sau penale principale.107. Deși este vorba de situații-premisă diferite, intrarea în legalitate prin efectuarea demersurilor necesare și supunerea spre verificare a îndeplinirii condițiilor urbanistice pentru lucrările efectuate cu nerespectarea autorizațiilor de construcție eliberate este regula și cerința principală avută în vedere de către legiuitor, iar refuzul eliberării autorizațiilor de construcție/ modificatoare poate fi justificat numai prin prisma nerespectării cerințelor urbanistice, respectiv de imposibilitatea iremediabilă de integrare a construcției realizate în cadrul construit preexistent. 108. Chiar dacă actualul cadru normativ în materia urbanismului și a regimului juridic al construcțiilor este rezultatul unor intervenții legislative succesive în scopul disciplinării conduitei în domeniul executării lucrărilor de construire sau desființare a construcțiilor, ceea ce se dorește ca finalitate este „salvarea“ construcțiilor autorizabile.109. Fără a nega pericolul social al faptelor de construire fără a obține în prealabil autorizațiile necesare, nu poate fi omis faptul că viziunea legiuitorului a fost aceea de a încerca menținerea acestor construcții, în măsura în care întrunesc condițiile urbanistice de integrare în cadrul construit preexistent, precum și toate condiționările legale aplicabile.110. Ar fi așadar contrară rațiunii reglementării ca simpla depășire a termenului stabilit în vederea intrării în legalitate să atragă desființarea construcțiilor.111. Un alt element în sprijinul celor de mai sus poate fi desprins din considerentele Deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii nr. 13 din 8 aprilie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 440 din 3 iunie 2019, pronunțată în soluționarea recursului în interesul legii vizând „interpretarea dispozițiilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare, în sensul dacă acestea constituie sau nu un impediment legal la dobândirea dreptului de proprietate asupra construcției prin efectul accesiunii imobiliare artificiale“. În considerentele de la paragrafele 89 și 90 ale acestei decizii s-au reținut următoarele:Se constată că proprietarul terenului are posibilitatea să urmeze procedura Legii nr. 50/1991 pentru intrarea în legalitate cu privire la construcția realizată pe terenul său (...). Autorizația de construire poate fi emisă nu numai înainte de realizarea construcției, dar și ulterior, în procedura intrării în legalitate, prevăzută de art. 28 din Legea nr. 50/1991 și art. 59 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991.După intrarea în legalitate, prin obținerea tuturor autorizațiilor prevăzute de legea specială, în temeiul procesului-verbal încheiat la terminarea lucrărilor, constructorul, proprietar al terenului, are posibilitatea să își intabuleze dreptul de proprietate asupra construcției (...).112. În concluzie, din interpretarea rațională și teleologică a art. 28 și art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 rezultă că verificarea legalității primează și că ea este posibilă și ulterior acestui termen, stabilit cu titlu de recomandare.113. De asemenea, legiuitorul a înțeles să confere în mod expres posibilitatea ca și instanța de judecată să poată lua inclusiv decizia la care se referă art. 28 alin.(2) din Legea nr. 50/1991, evident, în condițiile în care autoritatea locală, prin raportare la planurile urbanistice și regulamentele aferente, refuză a dispune în sensul menținerii construcțiilor, ca manifestare de voință de natură a vătăma drepturile sau interesele legitime ale celui vizat.114. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 517 alin. (1) din Codul de procedură civilă, cu referire la art. 514 din același cod,
ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE
În numele legii
DECIDE:Admite recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curții de Apel Alba Iulia și, în consecință, stabilește că:În interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 28 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare, în ipoteza în care partea nu a demarat sau nu a finalizat, în termenul acordat, procedura de intrare în legalitate, iar autoritatea nu a obținut o hotărâre de demolare a construcției, termenul stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției este unul de recomandare.Obligatorie, potrivit dispozițiilor art. 517 alin. (4) din Codul de procedură civilă.Pronunțată în ședință publică astăzi, 28 iunie 2021.
PREȘEDINTELE ÎNALTEI CURȚI DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE
Corina-Alina Corbu
Magistrat-asistent,
Bogdan Georgescu-----
Google Chrome
Mozilla Firefox
Internet Explorer
Apple Safari