DECIZIA nr. 737 din 8 octombrie 2020referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 79 alin. (5) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici
Publicat în
MONITORUL OFICIAL nr. 1189 din 7 decembrie 2020
Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu Drăgănescu.1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 79 alin. (5) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, excepție ridicată de Sindicatul Național „Forța Legii“ din Craiova, în calitate de intervenient accesoriu în interesul reclamantei Maria Daniela Coandă, în Dosarul nr. 6.164/95/2017 al Tribunalului Gorj - Secția contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 1.604D/2018.2. La apelul nominal se prezintă doamna consilier juridic Claudia Mihaela Epure, cu delegație la dosar, pentru intervenientul accesoriu, lipsind celelalte părți, față de care procedura de citare este legal îndeplinită.3. Președintele dispune să se facă apelul și în dosarele nr. 1.088D/2019, nr. 2.208D/2019, nr. 804D/2020, nr. 930D/2020 și nr. 1.296D/2020, având ca obiect excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 79 alin. (5) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, excepție ridicată de Liviu Constantin Ungureanu în Dosarul nr. 5.940/95/2017* al Tribunalului Gorj - Secția contencios administrativ și fiscal, de Sindicatul Național „Forța Legii“ din Craiova, în calitate de reprezentant al reclamantei Ioana Hantea, în Dosarul nr. 2.404/63/2018 al Tribunalului Dolj - Secția contencios administrativ și fiscal, de Sindicatul Național „Forța Legii“ din Craiova, în calitate de reprezentant al recurenților - reclamanți Gabriel Ion Anghel și Marius Velișcoiu, în dosarele nr. 5.451/63/2019 și nr. 7.250/63/2019 ale Curții de Apel Craiova - Secția contencios administrativ și fiscal și de Sindicatul Național „Forța Legii“ din Craiova, în calitate de intervenient accesoriu pentru reclamanta Ionela Cristina Ciucă, în Dosarul nr. 3.025/101/2019 al Tribunalului Mehedinți - Secția a II-a civilă de contencios administrativ și fiscal.4. La apelul nominal în dosarele nr. 2.208D/2019, nr. 804D/2020, nr. 930D/2020 și nr. 1.296D/2020 se prezintă doamna consilier juridic Claudia Mihaela Epure, cu delegație la dosar, pentru Sindicatul Național „Forța Legii“, denumirea actuală a Sindicatului Administrației Publice „Forța Legii“, lipsind celelalte părți, față de care procedura de citare este legal îndeplinită. În Dosarul nr. 1.088D/2019 lipsesc părțile, față de care procedura de citare este legal îndeplinită.5. Magistratul-asistent referă asupra faptului că în Dosarul nr. 1.088D/2019 autorul excepției a depus concluzii scrise, prin care solicită admiterea excepției de neconstituționalitate.6. Curtea, având în vedere obiectul excepțiilor de neconstituționalitate ridicate în dosarele nr. 1.604D/2018, nr. 1.088D/2019, nr. 2.208D/2019, nr. 804D/2020, nr. 930D/2020 și nr. 1.296D/2020, pune în discuție, din oficiu, conexarea cauzelor.7. Reprezentantul Sindicatului Național „Forța Legii“ din Craiova și cel al Ministerului Public sunt de acord cu conexarea dosarelor.8. Curtea, în temeiul art. 53 alin. (5) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, dispune conexarea dosarelor nr. 1.088D/2019, nr. 2.208D/2019, nr. 804D/2020, nr. 930D/2020 și nr. 1.296D/2020 la Dosarul nr. 1.604D/2018, care a fost primul înregistrat.9. Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Sindicatului Național „Forța Legii“ din Craiova, care solicită admiterea excepției de neconstituționalitate, arătând, în esență, că textul de lege criticat este neconstituțional, întrucât aduce atingere art. 1 alin. (4) din Constituție referitor la principiul separației și echilibrului puterilor în stat, deoarece o atribuție ce aparține exclusiv Parlamentului este îndeplinită de către Guvern. Potrivit art. 79 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, pentru sesizarea abaterilor disciplinare și pentru aplicarea sancțiunilor funcționarilor publici se constituie comisiile de disciplină. Textul de lege criticat prevede că organizarea și funcționarea comisiilor de disciplină se stabilesc prin hotărâre a Guvernului, la propunerea Agenției Naționale a Funcționarilor Publici. Toate aceste elemente țin de statutul funcționarului public, care trebuie reglementat prin lege organică, potrivit art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituție. În acest sens sunt invocate considerentele pe care s-a fundamentat Decizia nr. 818 din 7 decembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 311 din 10 aprilie 2018.10. Reprezentatul Ministerului Public solicită respingerea excepției de neconstituționalitate ca neîntemeiată, arătând că din analiza dispozițiilor legale în materie rezultă că respectivele comisii de disciplină sunt menționate în Legea nr. 188/1999 - lege organică -, în care se arată cine poate să facă parte din aceste comisii, se prevăd caracteristicile acestor comisii cu privire la analiza abaterilor disciplinare și propunerea sancțiunilor disciplinare care se aplică funcționarilor publici. Ar putea reprezenta doar o problemă de interpretare faptul că modul de constituire, de organizare și de funcționare a comisiilor de disciplină se stabilește prin hotărâre a Guvernului. În măsura în care ar viza aspecte ce țin esențial de cariera funcționarului public, acestea ar trebui reglementate prin lege. Dacă aspectele reglementate vizează însă modul concret de soluționare a acestor contestații, respectiv constituirea comisiilor și modul lor de lucru intern, iar nu elemente ce țin de cariera funcționarului public, excepția este neîntemeiată, conform celor reținute prin Decizia nr. 90 din 27 februarie 2018.11. Având cuvântul, în replică, reprezentantul Sindicatului Național „Forța Legii“ din Craiova arată că aceste comisii propun sancțiunea aplicabilă funcționarului public, respectiv retrogradarea din funcția publică sau cea mai gravă sancțiune - destituirea -, astfel că textul de lege criticat are legătură cu cariera funcționarului public.
CURTEA,având în vedere actele și lucrările dosarelor, reține următoarele:12. Prin încheierile din 9 octombrie 2018, 12 aprilie 2019, 11 iunie 2019, 11 iunie 2020, 24 iunie 2020, 27 iulie 2020, pronunțate în dosarele nr. 6.164/95/2017, nr. 5.940/95/2017*, nr. 2.404/63/2018, nr. 5.451/63/2019, nr. 7.250/63/2019 și nr. 3.025/101/2019, Tribunalul Gorj - Secția contencios administrativ și fiscal, Tribunalul Dolj - Secția contencios administrativ și fiscal, Curtea de Apel Craiova - Secția contencios administrativ și fiscal și Tribunalul Mehedinți - Secția a II-a civilă de contencios administrativ și fiscal au sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 79 alin. (5) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici. Excepția a fost ridicată de Liviu Constantin Ungureanu și de Sindicatul Administrației Publice „Forța Legii“, care și-a schimbat denumirea în Sindicatul Național „Forța Legii“, în calitate de intervenient accesoriu sau în numele membrilor de sindicat, în cauze în care s-a solicitat anularea actelor administrative de sancționare disciplinară (ordin sau decizie) sau de destituire din funcția publică.13. În motivarea excepției de neconstituționalitate autorii arată, în esență, că dispoziția legală criticată este neconstituțională, întrucât prevede că procedura de constituire, organizare și funcționare a comisiilor de disciplină, precum și componența, atribuțiile, modul de sesizare și procedura de lucru ale acestora se stabilesc prin hotărâre a Guvernului, la propunerea Agenției Naționale a Funcționarilor Publici, deci printr-o normă de drept administrativ, cu putere juridică inferioară legii organice. Astfel, se transmite competența constituțională exclusivă a legiuitorului organic de a reglementa în domenii ce țin de statutul funcționarului public către puterea executivă, ceea ce aduce atingere art. 1 alin. (4) din Constituție. Or, funcționarul public este subiect al unui raport de serviciu, care ia naștere, se execută și încetează în condiții speciale, reglementate prin Legea nr. 188/1999, astfel încât elementele esențiale referitoare la nașterea, executarea și încetarea raporturilor de serviciu se referă la statutul său. Textul de lege criticat privește constituirea, organizarea și funcționarea comisiilor de disciplină, precum și componența, atribuțiile, modul de sesizare și procedura acestora de lucru, în urma activității desfășurate putând fi afectată executarea raportului de serviciu până la încetarea acestuia. Toate elementele menționate țin de statutul funcționarului public, care trebuie reglementat prin lege organică, potrivit art. 73 alin. (3) lit. j) și p) din Constituție.14. Totodată, autorii consideră că normele legale referitoare la ocuparea funcțiilor publice trebuie să respecte cerințe de stabilitate și previzibilitate impuse de art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală și să nu genereze o stare de incertitudine juridică, ceea ce nu se poate realiza prin acte administrative care au un grad sporit de schimbări succesive în timp.15. Tribunalul Gorj - Secția contencios administrativ și fiscal, Tribunalul Dolj - Secția contencios administrativ și fiscal, Curtea de Apel Craiova - Secția contencios administrativ și fiscal și Tribunalul Mehedinți - Secția a II-a civilă de contencios administrativ și fiscal, în dosarele nr. 1.604D/2018, nr. 2.208D/2019, nr. 804D/2020, nr. 930D/2020 și nr. 1.296D/2020, apreciază că excepția de neconstituționalitate este întemeiată, arătând, în esență, că funcționarul public este persoana învestită cu exercițiul autorității publice, iar Statutul funcționarului public cunoaște elemente derogatorii de la dispozițiile generale care reglementează raporturile de muncă. Potrivit art. 79 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, comisiile de disciplină se constituie în vederea analizării faptelor sesizate ca abateri disciplinare și propunerii sancțiunii disciplinare aplicabile funcționarilor publici din autoritățile sau instituțiile publice, iar în condițiile propunerii unor sancțiuni mai drastice este afectată executarea raportului de serviciu, putându-se ajunge până la încetarea acestuia, prin destituirea din funcția publică. În consecință, constituirea și funcționarea comisiilor de disciplină se referă în mod intrinsec la statutul funcționarului public, care trebuie reglementat prin lege organică, potrivit art. 73 alin. 3 lit. j) din Constituție, însă, în modul actual de reglementare, un aspect esențial al raporturilor de serviciu ale unui funcționar public, precum cel al cercetării disciplinare, este reglementat printr-un act administrativ (hotărâre a Guvernului), care are caracter infralegal. Prin urmare, funcționarul public este subiect al unui raport de serviciu, care ia naștere, se execută și încetează în condiții speciale, reglementate prin Legea nr. 188/1999. În consecință, așa cum s-a statuat în jurisprudența Curții Constituționale, elementele esențiale referitoare la nașterea, executarea și încetarea raporturilor de serviciu ale unui funcționar public se referă în mod intrinsec la statutul acestuia și astfel, în această materie, raporturile juridice trebuie reglementate, potrivit art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituție, prin lege organică.16. Tribunalul Gorj - Secția contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. 1.088D/2019, contrar prevederilor art. 29 alin. (4) din Legea nr. 47/1992, nu și-a exprimat opinia cu privire la excepția de neconstituționalitate.17. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierile de sesizare au fost comunicate președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.18. Guvernul a transmis punctul său de vedere în dosarele nr. 804D/2020, nr. 930D/2020 și nr. 1.296D/2020 apreciind că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată și arătând, în esență, că prin textul de lege criticat Parlamentul a înțeles să atribuie Guvernului prerogativa reglementării la nivel infralegal, prin hotărâre, a modalității de constituire, organizare și funcționare a comisiilor de disciplină. Din analiza Hotărârii Guvernului nr. 1.344/2007 privind normele de organizare și funcționare a comisiilor de disciplină se observă că aceasta cuprinde norme privind constituirea, organizarea și funcționarea comisiilor de disciplină, dar și dispoziții referitoare la citarea și audierea persoanelor implicate, administrarea probelor, propunerea sancțiunilor disciplinare. Normele privind evaluarea conduitei funcționarilor publici în procedura cercetării disciplinare, aplicarea eventualelor sancțiuni disciplinare, precum și procedura de contestare a acestora, aspecte ce țin de raporturile de serviciu ale funcționarilor publici, nu au fost detaliate la nivelul legislației secundare, ele fiind reglementate în cuprinsul Legii nr. 188/1999. În măsura în care actele normative de nivel secundar depășesc limitele stabilite prin actul primar de reglementare, acestea pot fi supuse controlului instanței de contencios administrativ. 19. Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.
CURTEA,examinând încheierile de sesizare, punctul de vedere al Guvernului, rapoartele întocmite de judecătorul-raportor, notele scrise depuse la dosar, concluziile reprezentantului părților și ale procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:20. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.21. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie prevederile art. 79 alin. (5) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 29 mai 2007, potrivit cărora: „Modul de constituire, organizare și funcționare a comisiilor de disciplină, precum și componența, atribuțiile, modul de sesizare și procedura de lucru ale acestora se stabilesc prin hotărâre a Guvernului, la propunerea Agenției Naționale a Funcționarilor Publici.“ 22. Curtea observă că art. 79 alin. (5) din Legea nr. 188/1999 a fost abrogat prin art. 597 alin. (2) lit. b) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 555 din 5 iulie 2019, însă, potrivit Deciziei nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, sunt supuse controlului de constituționalitate și legile sau ordonanțele ori dispozițiile din legi sau din ordonanțe ale căror efecte juridice continuă să se producă și după ieșirea lor din vigoare. Or, în cauzele în care excepțiile au fost ridicate, comisiile de disciplină au fost constituite și și-au desfășurat activitatea potrivit prevederilor art. 79 alin. (5) din Legea nr. 188/1999.23. În opinia autorilor excepției de neconstituționalitate, prevederile legale criticate contravin dispozițiilor constituționale ale art. 1 alin. (4) referitor la principiul separației și echilibrului puterilor și alin. (5) sub aspectul condițiilor de calitate ale legii, ale art. 73 alin. (3) lit. j), potrivit căruia prin lege organică se reglementează statutul funcționarilor publici, și ale art. 73 alin. (3) lit. p), conform căruia prin lege organică se reglementează regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele, patronatele și protecția socială. 24. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea observă că statutul juridic al funcționarului public se întemeiază pe un regim juridic statutar, reglementat prin lege organică, și care este distinct de regimul juridic contractual, al raporturilor de muncă al celorlalți salariați, întemeiat pe contractul individual de muncă și reglementat prin Legea nr. 53/2003 - Codul muncii, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 345 din 18 mai 2011 (a se vedea Decizia Curții Constituționale nr. 392 din 2 iulie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 667 din 11 septembrie 2014, paragraful 17, Decizia nr. 637 din 13 octombrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 906 din 8 decembrie 2015, paragraful 24, Decizia nr. 803 din 24 noiembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 34 din 18 ianuarie 2016, paragraful 15, Decizia nr. 172 din 24 martie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 315 din 25 aprilie 2016, paragraful 17, și Decizia nr. 818 din 7 decembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 311 din 10 aprilie 2018, paragraful 13).25. Curtea reține că, în temeiul art. 2 din Legea nr. 188/1999, funcția publică reprezintă ansamblul atribuțiilor și responsabilităților, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administrația publică centrală, administrația publică locală și autoritățile administrative autonome, iar activitățile desfășurate de funcționarii publici implică exercitarea prerogativelor de putere publică. Prin urmare, funcționarul public este subiect al unui raport de serviciu, care ia naștere, se execută și încetează în condiții speciale, reglementate prin Legea nr. 188/1999. În consecință, așa cum s-a statuat în Decizia nr. 818 din 7 decembrie 2017, paragraful 14, elementele esențiale referitoare la nașterea, executarea și încetarea raporturilor de serviciu ale unui funcționar public se referă în mod intrinsec la statutul acestuia. Curtea mai observă că răspunderea disciplinară, odată angajată, afectează executarea raportului de serviciu al funcționarului public, putându-se ajunge chiar la încetarea acestuia prin destituire din funcția publică (a se vedea, ad similis Decizia nr. 803 din 24 noiembrie 2015, precitată, paragraful 18).26. Curtea constată că, potrivit art. 77 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, sancțiunile disciplinare sunt: a) mustrare scrisă; b) diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioadă de până la 3 luni; c) suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau, după caz, de promovare în funcția publică pe o perioadă de la 1 la 3 ani; d) retrogradarea în funcția publică pe o perioadă de până la un an și e) destituirea din funcția publică. Potrivit art. 78 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, sancțiunile disciplinare prevăzute de art. 77 alin. (3) lit. b)-e) din Legea nr. 188/1999 se aplică de persoana care are competența legală de numire în funcția publică, la propunerea comisiei de disciplină.27. Curtea reține că, potrivit art. 79 alin. (1) și art. 78 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, pentru analizarea faptelor sesizate ca abateri disciplinare și propunerea sancțiunii disciplinare aplicabile funcționarilor publici din autoritățile sau instituțiile publice, se constituie comisii de disciplină, iar sancțiunile disciplinare nu pot fi aplicate decât după cercetarea prealabilă a faptei săvârșite și după audierea funcționarului public. Verificând normele prin care se reglementează răspunderea disciplinară, cuprinse în capitolul VIII din Legea nr. 188/1999, Curtea reține că procedura administrativă care se desfășoară în fața comisiilor de disciplină - și care este obligatorie și premergătoare emiterii ordinului sau deciziei de sancționare - este reglementată lacunar, deși sancțiunile disciplinare se aplică la propunerea comisiei de disciplină, pe baza raportului întocmit de aceasta. Astfel, prin efectul textului legal criticat, reguli esențiale în materia efectuării cercetării administrative, de exemplu, normele privind constituirea, organizarea și funcționarea comisiilor de disciplină, procedura disciplinară, aplicarea și contestarea sancțiunii disciplinare, precum și termenul de contestare a sancțiunii disciplinare, nu sunt reglementate prin lege organică, ci prin Hotărârea Guvernului nr. 1.344/2007 privind normele de organizare și funcționare a comisiilor de disciplină, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 768 din 13 noiembrie 2007.28. Prin urmare, Curtea reține că prevederile art. 79 alin. (5) din Legea nr. 188/1999 aduc atingere dispozițiilor art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituție, deoarece permit reglementarea prin hotărâre a Guvernului în domeniul răspunderii disciplinare, care, odată angajată, afectează executarea raportului de serviciu al funcționarului public, putându-se ajunge chiar la încetarea acestuia prin destituire din funcția publică.29. Curtea reține că aspectele - esențiale în materia efectuării cercetării administrative - anterior menționate ar fi trebuit să fie reglementate prin lege organică. În mod similar s-a pronunțat Curtea și prin Decizia nr. 392 din 2 iulie 2014, paragraful 19, prin care a reținut că, în privința funcționarilor publici cu statut special, procedura disciplinară a cercetării prealabile a faptei și activitatea consiliului de disciplină trebuie reglementate prin lege organică. Tot astfel, prin Decizia nr. 803 din 24 noiembrie 2015, paragraful 16, a reținut că reguli esențiale în materia efectuării cercetării prealabile, precum: stabilirea compunerii comisiei de disciplină, atribuțiile și activitatea comisiei de disciplină, modul de sesizare și procedura de lucru a comisiei, precum și actele emise ca urmare a parcurgerii procedurii, nu sunt reglementate prin lege organică.30. În final, Curtea reține că, drept urmare a constatării neconstituționalității textului de lege criticat prin raportare la prevederile art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituție potrivit considerentelor anterior expuse, acesta aduce atingere și dispozițiilor art. 1 alin. (4) din Constituție referitor la principiul separației și echilibrului puterilor în stat, prin delegarea către Guvern a unei atribuții ce aparține în exclusivitate legiuitorului, precum și art. 1 alin. (5) din Constituție în componenta sa referitoare la previzibilitatea și accesibilitatea legii, deoarece funcționarul vizat se va putea raporta numai la prevederile lacunare, incomplete, ale acesteia. 31. Referitor la dispozițiile art. 73 alin. (3) lit. p) din Constituție, potrivit cărora prin lege organică se reglementează regimul general al raporturilor de muncă, Curtea observă că acestea nu au incidență în cauză deoarece persoana vizată de textul de lege criticat are calitatea de funcționar public, aplicându-i-se dispozițiile art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituție.32. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,
CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
În numele legii
DECIDE:Admite excepția de neconstituționalitate ridicată de Sindicatul Național „Forța Legii“ din Craiova, în calitate de intervenient accesoriu în interesul reclamantei Maria Daniela Coandă, în Dosarul nr. 6.164/95/2017 al Tribunalului Gorj - Secția contencios administrativ și fiscal, de Liviu Constantin Ungureanu în Dosarul nr. 5.940/95/2017* al Tribunalului Gorj - Secția contencios administrativ și fiscal, de Sindicatul Național „Forța Legii“ din Craiova, în calitate de reprezentant al reclamantei Ioana Hantea, în Dosarul nr. 2.404/63/2018 al Tribunalului Dolj - Secția contencios administrativ și fiscal, de Sindicatul Național „Forța Legii“, în calitate de reprezentant al recurenților - reclamanți Gabriel Ion Anghel și Marius Velișcoiu, în dosarele nr. 5.451/63/2019 și nr. 7.250/63/2019 ale Curții de Apel Craiova - Secția contencios administrativ și fiscal și de Sindicatul Național „Forța Legii“, în calitate de intervenient accesoriu pentru reclamanta Ionela Cristina Ciucă, în Dosarul nr. 3.025/101/2019 al Tribunalului Mehedinți - Secția a II-a civilă de contencios administrativ și fiscal și constată că prevederile art. 79 alin. (5) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici sunt neconstituționale.Definitivă și general obligatorie.Decizia se comunică celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului, Tribunalului Gorj - Secția contencios administrativ și fiscal, Tribunalului Dolj - Secția contencios administrativ și fiscal, Curții de Apel Craiova - Secția contencios administrativ și fiscal și Tribunalului Mehedinți - Secția a II-a civilă de contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.Pronunțată în ședința din data de 8 octombrie 2020.
PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE
prof. univ. dr. VALER DORNEANU
Magistrat-asistent,
Cristina Cătălina Turcu-----
| EMITENT |
| Valer Dorneanu | - președinte |
| Cristian Deliorga | - judecător |
| Marian Enache | - judecător |
| Daniel Marius Morar | - judecător |
| Mona-Maria Pivniceru | - judecător |
| Gheorghe Stan | - judecător |
| Livia Doina Stanciu | - judecător |
| Elena-Simina Tănăsescu | - judecător |
| Varga Attila | - judecător |
| Cristina Cătălina Turcu | - magistrat-asistent |
CURTEA,având în vedere actele și lucrările dosarelor, reține următoarele:12. Prin încheierile din 9 octombrie 2018, 12 aprilie 2019, 11 iunie 2019, 11 iunie 2020, 24 iunie 2020, 27 iulie 2020, pronunțate în dosarele nr. 6.164/95/2017, nr. 5.940/95/2017*, nr. 2.404/63/2018, nr. 5.451/63/2019, nr. 7.250/63/2019 și nr. 3.025/101/2019, Tribunalul Gorj - Secția contencios administrativ și fiscal, Tribunalul Dolj - Secția contencios administrativ și fiscal, Curtea de Apel Craiova - Secția contencios administrativ și fiscal și Tribunalul Mehedinți - Secția a II-a civilă de contencios administrativ și fiscal au sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 79 alin. (5) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici. Excepția a fost ridicată de Liviu Constantin Ungureanu și de Sindicatul Administrației Publice „Forța Legii“, care și-a schimbat denumirea în Sindicatul Național „Forța Legii“, în calitate de intervenient accesoriu sau în numele membrilor de sindicat, în cauze în care s-a solicitat anularea actelor administrative de sancționare disciplinară (ordin sau decizie) sau de destituire din funcția publică.13. În motivarea excepției de neconstituționalitate autorii arată, în esență, că dispoziția legală criticată este neconstituțională, întrucât prevede că procedura de constituire, organizare și funcționare a comisiilor de disciplină, precum și componența, atribuțiile, modul de sesizare și procedura de lucru ale acestora se stabilesc prin hotărâre a Guvernului, la propunerea Agenției Naționale a Funcționarilor Publici, deci printr-o normă de drept administrativ, cu putere juridică inferioară legii organice. Astfel, se transmite competența constituțională exclusivă a legiuitorului organic de a reglementa în domenii ce țin de statutul funcționarului public către puterea executivă, ceea ce aduce atingere art. 1 alin. (4) din Constituție. Or, funcționarul public este subiect al unui raport de serviciu, care ia naștere, se execută și încetează în condiții speciale, reglementate prin Legea nr. 188/1999, astfel încât elementele esențiale referitoare la nașterea, executarea și încetarea raporturilor de serviciu se referă la statutul său. Textul de lege criticat privește constituirea, organizarea și funcționarea comisiilor de disciplină, precum și componența, atribuțiile, modul de sesizare și procedura acestora de lucru, în urma activității desfășurate putând fi afectată executarea raportului de serviciu până la încetarea acestuia. Toate elementele menționate țin de statutul funcționarului public, care trebuie reglementat prin lege organică, potrivit art. 73 alin. (3) lit. j) și p) din Constituție.14. Totodată, autorii consideră că normele legale referitoare la ocuparea funcțiilor publice trebuie să respecte cerințe de stabilitate și previzibilitate impuse de art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală și să nu genereze o stare de incertitudine juridică, ceea ce nu se poate realiza prin acte administrative care au un grad sporit de schimbări succesive în timp.15. Tribunalul Gorj - Secția contencios administrativ și fiscal, Tribunalul Dolj - Secția contencios administrativ și fiscal, Curtea de Apel Craiova - Secția contencios administrativ și fiscal și Tribunalul Mehedinți - Secția a II-a civilă de contencios administrativ și fiscal, în dosarele nr. 1.604D/2018, nr. 2.208D/2019, nr. 804D/2020, nr. 930D/2020 și nr. 1.296D/2020, apreciază că excepția de neconstituționalitate este întemeiată, arătând, în esență, că funcționarul public este persoana învestită cu exercițiul autorității publice, iar Statutul funcționarului public cunoaște elemente derogatorii de la dispozițiile generale care reglementează raporturile de muncă. Potrivit art. 79 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, comisiile de disciplină se constituie în vederea analizării faptelor sesizate ca abateri disciplinare și propunerii sancțiunii disciplinare aplicabile funcționarilor publici din autoritățile sau instituțiile publice, iar în condițiile propunerii unor sancțiuni mai drastice este afectată executarea raportului de serviciu, putându-se ajunge până la încetarea acestuia, prin destituirea din funcția publică. În consecință, constituirea și funcționarea comisiilor de disciplină se referă în mod intrinsec la statutul funcționarului public, care trebuie reglementat prin lege organică, potrivit art. 73 alin. 3 lit. j) din Constituție, însă, în modul actual de reglementare, un aspect esențial al raporturilor de serviciu ale unui funcționar public, precum cel al cercetării disciplinare, este reglementat printr-un act administrativ (hotărâre a Guvernului), care are caracter infralegal. Prin urmare, funcționarul public este subiect al unui raport de serviciu, care ia naștere, se execută și încetează în condiții speciale, reglementate prin Legea nr. 188/1999. În consecință, așa cum s-a statuat în jurisprudența Curții Constituționale, elementele esențiale referitoare la nașterea, executarea și încetarea raporturilor de serviciu ale unui funcționar public se referă în mod intrinsec la statutul acestuia și astfel, în această materie, raporturile juridice trebuie reglementate, potrivit art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituție, prin lege organică.16. Tribunalul Gorj - Secția contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. 1.088D/2019, contrar prevederilor art. 29 alin. (4) din Legea nr. 47/1992, nu și-a exprimat opinia cu privire la excepția de neconstituționalitate.17. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierile de sesizare au fost comunicate președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.18. Guvernul a transmis punctul său de vedere în dosarele nr. 804D/2020, nr. 930D/2020 și nr. 1.296D/2020 apreciind că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată și arătând, în esență, că prin textul de lege criticat Parlamentul a înțeles să atribuie Guvernului prerogativa reglementării la nivel infralegal, prin hotărâre, a modalității de constituire, organizare și funcționare a comisiilor de disciplină. Din analiza Hotărârii Guvernului nr. 1.344/2007 privind normele de organizare și funcționare a comisiilor de disciplină se observă că aceasta cuprinde norme privind constituirea, organizarea și funcționarea comisiilor de disciplină, dar și dispoziții referitoare la citarea și audierea persoanelor implicate, administrarea probelor, propunerea sancțiunilor disciplinare. Normele privind evaluarea conduitei funcționarilor publici în procedura cercetării disciplinare, aplicarea eventualelor sancțiuni disciplinare, precum și procedura de contestare a acestora, aspecte ce țin de raporturile de serviciu ale funcționarilor publici, nu au fost detaliate la nivelul legislației secundare, ele fiind reglementate în cuprinsul Legii nr. 188/1999. În măsura în care actele normative de nivel secundar depășesc limitele stabilite prin actul primar de reglementare, acestea pot fi supuse controlului instanței de contencios administrativ. 19. Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.
CURTEA,examinând încheierile de sesizare, punctul de vedere al Guvernului, rapoartele întocmite de judecătorul-raportor, notele scrise depuse la dosar, concluziile reprezentantului părților și ale procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:20. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.21. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie prevederile art. 79 alin. (5) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 29 mai 2007, potrivit cărora: „Modul de constituire, organizare și funcționare a comisiilor de disciplină, precum și componența, atribuțiile, modul de sesizare și procedura de lucru ale acestora se stabilesc prin hotărâre a Guvernului, la propunerea Agenției Naționale a Funcționarilor Publici.“ 22. Curtea observă că art. 79 alin. (5) din Legea nr. 188/1999 a fost abrogat prin art. 597 alin. (2) lit. b) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 555 din 5 iulie 2019, însă, potrivit Deciziei nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, sunt supuse controlului de constituționalitate și legile sau ordonanțele ori dispozițiile din legi sau din ordonanțe ale căror efecte juridice continuă să se producă și după ieșirea lor din vigoare. Or, în cauzele în care excepțiile au fost ridicate, comisiile de disciplină au fost constituite și și-au desfășurat activitatea potrivit prevederilor art. 79 alin. (5) din Legea nr. 188/1999.23. În opinia autorilor excepției de neconstituționalitate, prevederile legale criticate contravin dispozițiilor constituționale ale art. 1 alin. (4) referitor la principiul separației și echilibrului puterilor și alin. (5) sub aspectul condițiilor de calitate ale legii, ale art. 73 alin. (3) lit. j), potrivit căruia prin lege organică se reglementează statutul funcționarilor publici, și ale art. 73 alin. (3) lit. p), conform căruia prin lege organică se reglementează regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele, patronatele și protecția socială. 24. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea observă că statutul juridic al funcționarului public se întemeiază pe un regim juridic statutar, reglementat prin lege organică, și care este distinct de regimul juridic contractual, al raporturilor de muncă al celorlalți salariați, întemeiat pe contractul individual de muncă și reglementat prin Legea nr. 53/2003 - Codul muncii, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 345 din 18 mai 2011 (a se vedea Decizia Curții Constituționale nr. 392 din 2 iulie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 667 din 11 septembrie 2014, paragraful 17, Decizia nr. 637 din 13 octombrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 906 din 8 decembrie 2015, paragraful 24, Decizia nr. 803 din 24 noiembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 34 din 18 ianuarie 2016, paragraful 15, Decizia nr. 172 din 24 martie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 315 din 25 aprilie 2016, paragraful 17, și Decizia nr. 818 din 7 decembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 311 din 10 aprilie 2018, paragraful 13).25. Curtea reține că, în temeiul art. 2 din Legea nr. 188/1999, funcția publică reprezintă ansamblul atribuțiilor și responsabilităților, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administrația publică centrală, administrația publică locală și autoritățile administrative autonome, iar activitățile desfășurate de funcționarii publici implică exercitarea prerogativelor de putere publică. Prin urmare, funcționarul public este subiect al unui raport de serviciu, care ia naștere, se execută și încetează în condiții speciale, reglementate prin Legea nr. 188/1999. În consecință, așa cum s-a statuat în Decizia nr. 818 din 7 decembrie 2017, paragraful 14, elementele esențiale referitoare la nașterea, executarea și încetarea raporturilor de serviciu ale unui funcționar public se referă în mod intrinsec la statutul acestuia. Curtea mai observă că răspunderea disciplinară, odată angajată, afectează executarea raportului de serviciu al funcționarului public, putându-se ajunge chiar la încetarea acestuia prin destituire din funcția publică (a se vedea, ad similis Decizia nr. 803 din 24 noiembrie 2015, precitată, paragraful 18).26. Curtea constată că, potrivit art. 77 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, sancțiunile disciplinare sunt: a) mustrare scrisă; b) diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioadă de până la 3 luni; c) suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau, după caz, de promovare în funcția publică pe o perioadă de la 1 la 3 ani; d) retrogradarea în funcția publică pe o perioadă de până la un an și e) destituirea din funcția publică. Potrivit art. 78 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, sancțiunile disciplinare prevăzute de art. 77 alin. (3) lit. b)-e) din Legea nr. 188/1999 se aplică de persoana care are competența legală de numire în funcția publică, la propunerea comisiei de disciplină.27. Curtea reține că, potrivit art. 79 alin. (1) și art. 78 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, pentru analizarea faptelor sesizate ca abateri disciplinare și propunerea sancțiunii disciplinare aplicabile funcționarilor publici din autoritățile sau instituțiile publice, se constituie comisii de disciplină, iar sancțiunile disciplinare nu pot fi aplicate decât după cercetarea prealabilă a faptei săvârșite și după audierea funcționarului public. Verificând normele prin care se reglementează răspunderea disciplinară, cuprinse în capitolul VIII din Legea nr. 188/1999, Curtea reține că procedura administrativă care se desfășoară în fața comisiilor de disciplină - și care este obligatorie și premergătoare emiterii ordinului sau deciziei de sancționare - este reglementată lacunar, deși sancțiunile disciplinare se aplică la propunerea comisiei de disciplină, pe baza raportului întocmit de aceasta. Astfel, prin efectul textului legal criticat, reguli esențiale în materia efectuării cercetării administrative, de exemplu, normele privind constituirea, organizarea și funcționarea comisiilor de disciplină, procedura disciplinară, aplicarea și contestarea sancțiunii disciplinare, precum și termenul de contestare a sancțiunii disciplinare, nu sunt reglementate prin lege organică, ci prin Hotărârea Guvernului nr. 1.344/2007 privind normele de organizare și funcționare a comisiilor de disciplină, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 768 din 13 noiembrie 2007.28. Prin urmare, Curtea reține că prevederile art. 79 alin. (5) din Legea nr. 188/1999 aduc atingere dispozițiilor art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituție, deoarece permit reglementarea prin hotărâre a Guvernului în domeniul răspunderii disciplinare, care, odată angajată, afectează executarea raportului de serviciu al funcționarului public, putându-se ajunge chiar la încetarea acestuia prin destituire din funcția publică.29. Curtea reține că aspectele - esențiale în materia efectuării cercetării administrative - anterior menționate ar fi trebuit să fie reglementate prin lege organică. În mod similar s-a pronunțat Curtea și prin Decizia nr. 392 din 2 iulie 2014, paragraful 19, prin care a reținut că, în privința funcționarilor publici cu statut special, procedura disciplinară a cercetării prealabile a faptei și activitatea consiliului de disciplină trebuie reglementate prin lege organică. Tot astfel, prin Decizia nr. 803 din 24 noiembrie 2015, paragraful 16, a reținut că reguli esențiale în materia efectuării cercetării prealabile, precum: stabilirea compunerii comisiei de disciplină, atribuțiile și activitatea comisiei de disciplină, modul de sesizare și procedura de lucru a comisiei, precum și actele emise ca urmare a parcurgerii procedurii, nu sunt reglementate prin lege organică.30. În final, Curtea reține că, drept urmare a constatării neconstituționalității textului de lege criticat prin raportare la prevederile art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituție potrivit considerentelor anterior expuse, acesta aduce atingere și dispozițiilor art. 1 alin. (4) din Constituție referitor la principiul separației și echilibrului puterilor în stat, prin delegarea către Guvern a unei atribuții ce aparține în exclusivitate legiuitorului, precum și art. 1 alin. (5) din Constituție în componenta sa referitoare la previzibilitatea și accesibilitatea legii, deoarece funcționarul vizat se va putea raporta numai la prevederile lacunare, incomplete, ale acesteia. 31. Referitor la dispozițiile art. 73 alin. (3) lit. p) din Constituție, potrivit cărora prin lege organică se reglementează regimul general al raporturilor de muncă, Curtea observă că acestea nu au incidență în cauză deoarece persoana vizată de textul de lege criticat are calitatea de funcționar public, aplicându-i-se dispozițiile art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituție.32. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,
CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
În numele legii
DECIDE:Admite excepția de neconstituționalitate ridicată de Sindicatul Național „Forța Legii“ din Craiova, în calitate de intervenient accesoriu în interesul reclamantei Maria Daniela Coandă, în Dosarul nr. 6.164/95/2017 al Tribunalului Gorj - Secția contencios administrativ și fiscal, de Liviu Constantin Ungureanu în Dosarul nr. 5.940/95/2017* al Tribunalului Gorj - Secția contencios administrativ și fiscal, de Sindicatul Național „Forța Legii“ din Craiova, în calitate de reprezentant al reclamantei Ioana Hantea, în Dosarul nr. 2.404/63/2018 al Tribunalului Dolj - Secția contencios administrativ și fiscal, de Sindicatul Național „Forța Legii“, în calitate de reprezentant al recurenților - reclamanți Gabriel Ion Anghel și Marius Velișcoiu, în dosarele nr. 5.451/63/2019 și nr. 7.250/63/2019 ale Curții de Apel Craiova - Secția contencios administrativ și fiscal și de Sindicatul Național „Forța Legii“, în calitate de intervenient accesoriu pentru reclamanta Ionela Cristina Ciucă, în Dosarul nr. 3.025/101/2019 al Tribunalului Mehedinți - Secția a II-a civilă de contencios administrativ și fiscal și constată că prevederile art. 79 alin. (5) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici sunt neconstituționale.Definitivă și general obligatorie.Decizia se comunică celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului, Tribunalului Gorj - Secția contencios administrativ și fiscal, Tribunalului Dolj - Secția contencios administrativ și fiscal, Curții de Apel Craiova - Secția contencios administrativ și fiscal și Tribunalului Mehedinți - Secția a II-a civilă de contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.Pronunțată în ședința din data de 8 octombrie 2020.
PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE
prof. univ. dr. VALER DORNEANU
Magistrat-asistent,
Cristina Cătălina Turcu-----
Google Chrome
Mozilla Firefox
Internet Explorer
Apple Safari