DECIZIA nr. 597 din 15 iulie 2020referitoare la excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 18^1 alin. (4) din titlul VII al Legii nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietății și justiției, precum și unele măsuri adiacente
EMITENT
  • CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
  • Publicat în  MONITORUL OFICIAL nr. 923 din 9 octombrie 2020



    Valer Dorneanu- președinte
    Cristian Deliorga- judecător
    Marian Enache- judecător
    Daniel Marius Morar- judecător
    Mona-Maria Pivniceru- judecător
    Gheorghe Stan- judecător
    Livia Doina Stanciu- judecător
    Elena-Simina Tănăsescu- judecător
    Varga Attila- judecător
    Valentina Bărbățeanu- magistrat-asistent
    1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 18^1 alin. (4) din titlul VII al Legii nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietății și justiției, precum și unele măsuri adiacente, ridicată de Aurora-Claudia Tarniță în Dosarul nr. 5.627/3/2017 al Tribunalului București - Secția a III-a civilă, care constituie obiectul Dosarului nr. 2.248D/2017 al Curții Constituționale.2. Primul termen de judecată a fost inițial stabilit pentru data de 14 aprilie 2020, fiind apoi preschimbat succesiv pentru data de 14 mai 2020, respectiv 28 mai 2020, când au avut loc dezbaterile în ședință publică, în prezența apărătorului ales al autoarei excepției de neconstituționalitate și a reprezentantului Ministerului Public, procuror Sorin-Ioan-Daniel Chiriazi, fiind consemnate în încheierea de ședință de la acea dată. În temeiul prevederilor art. 57 și art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, pentru o mai bună studiere a problemelor ce au format obiectul dezbaterii, Curtea a amânat pronunțarea mai întâi pentru data de 18 iunie 2020, iar apoi pentru 9 iulie 2020, când a constatat că nu sunt prezenți toți judecătorii care au participat la dezbateri, astfel că, în temeiul art. 57 din Legea nr. 47/1992 și ale art. 56 alin. (2) din Regulamentul de organizare și funcționare a Curții Constituționale, a amânat pronunțarea pentru 15 iulie 2020, dată la care a pronunțat prezenta decizie.
    CURTEA,
    având în vedere actele și lucrările dosarelor, reține următoarele:3. Prin Decizia civilă nr. 273 din 23 mai 2017, pronunțată în Dosarul nr. 5.627/3/2017, Curtea de Apel București - Secția a III-a civilă și pentru cauze cu minori și de familie a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 18^1 alin. (4) din titlul VII al Legii nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietății și justiției, precum și unele măsuri adiacente, excepție ridicată de Aurora-Claudia Tarniță într-o cauză civilă aflată pe rolul Tribunalului București - Secția a III-a civilă, având ca obiect obligarea Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor și a Agenției Naționale pentru Restituirea Proprietăților la emiterea titlului de plată aferent unei decizii emise de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor în anul 2009, precum și la plata de daune interese din momentul în care ar fi trebuit îndeplinită această obligație și până la momentul executării ei, în condițiile în care pârâtele menționate au invocat tardivitatea introducerii unei astfel de acțiuni, prevalându-se de dispozițiile de lege criticate. Curtea Constituțională a fost sesizată prin decizia Curții de Apel București de admitere a recursului introdus împotriva încheierii prin care Tribunalul București respinsese ca inadmisibilă cererea de sesizare a Curții Constituționale în vederea soluționării excepției de neconstituționalitate.4. În motivarea excepției de neconstituționalitate, în esență, se critică faptul că art. 18^1 din titlul VII al Legii nr. 247/2005 reglementează un drept de opțiune al persoanei îndreptățite între acțiuni la Fondul „Proprietatea“ și despăgubiri în numerar care poate fi exercitat în termenul de 3 ani prevăzut de alin. (4) al aceluiași articol, ceea ce contravine prevederilor art. 21 alin. (1) și (2) din Legea fundamentală. Astfel, prin stabilirea unui termen de decădere care începe să curgă de la data emiterii unui act administrativ individual, fără obligația autorității de a-l comunica persoanei interesate, se poate ajunge la imposibilitatea valorificării dreptului conferit de acesta, în cazul în care destinatarul nu a avut cunoștință de emiterea actului. Totodată, dacă autoritatea emitentă nu comunică actul sau îl comunică la o adresă incorectă, destinatarul acestuia nu poate lua cunoștință de existența actului, ceea ce conduce la respingerea ca tardiv introdusă a unei acțiuni în justiție pentru contestarea acestuia. Se mai susține că se nesocotesc prevederile art. 44 alin. (1)-(3) din Constituție în situația în care se interpretează că, la data expirării termenului de 3 ani, se stinge însuși dreptul la despăgubiri al persoanei îndreptățite, iar nu doar dreptul său de opțiune între despăgubiri acordate în numerar sau în acțiuni la Fondul „Proprietatea“. S-ar ajunge la situația în care, prin neexercitarea dreptului de opțiune în termenul de 3 ani, persoana îndreptățită, căreia, odată cu emiterea titlului de despăgubire, i s-au stabilit atât existența dreptului de proprietate, cât și întinderea acestuia, ar pierde însuși dreptul de proprietate asupra imobilului.5. Curtea de Apel București - Secția a III-a civilă și pentru cauze cu minori și de familie apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. În acest sens, arată că dreptul de acces la o instanță nu este un drept absolut, ci se exercită în condițiile stabilite prin lege. În consecință, legiuitorul poate impune anumite restricții sau limitări, atât timp cât acestea nu sunt de natură să aducă atingere însuși fondului dreptului și să-l golească de conținut. Or, stabilirea unui termen de 3 ani pentru valorificarea titlului de despăgubiri nu poate fi calificată drept o exigență excesivă sau prea restrictivă, intervalul de timp pus la dispoziție de legiuitor fiind suficient pentru valorificarea titlului de despăgubire. 6. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.7. Guvernul apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. Apreciază că norma legală criticată respectă principiul proporționalității, măsurile reglementate fiind circumscrise cadrului constituțional privind conținutul și limitele dreptului de proprietate, în sensul art. 44 alin. (1) din Legea fundamentală.8. Avocatul Poporului precizează că prevederile art. 18^1 din titlul VII al Legii nr. 247/2005 au fost abrogate prin art. 50 lit. c) din Legea nr. 165/2013. Arată că Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a statuat prin Decizia nr. 40 din 14 noiembrie 2016 că dispozițiile art. 41 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, potrivit cărora plata sumelor de bani reprezentând despăgubiri în dosarele aprobate de către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor înainte de intrarea în vigoare a legii se face în termen de 5 ani, nu sunt aplicabile persoanelor îndreptățite sau autorilor acestora care au obținut titluri de despăgubire emise de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor anterior intrării în vigoare a Legii nr. 165/2013 și nu au urmat procedura administrativă prevăzută în capitolul V^1 secțiunea 1 din titlul VII al Legii nr. 247/2005. În acest context, având în vedere că norma abrogatoare este de imediată aplicare, consideră că normele legale criticate nu pot fi analizate din prisma Deciziei nr. 766 din 15 iunie 2011, prin care instanța de contencios constituțional a apreciat că pot fi supuse controlului de constituționalitate și legile sau ordonanțele ori dispozițiile din legi sau din ordonanțe ale căror efecte juridice continuă să se producă și după ieșirea lor din vigoare.9. Președinții celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere.
    CURTEA,
    examinând actul de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului și Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susținerile orale ale reprezentantului autoarei excepției, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:10. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate. 11. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie prevederile art. 18^1 alin. (4) din titlul VII al Legii nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietății și justiției, precum și unele măsuri adiacente, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 653 din 22 iulie 2005, potrivit cărora „Titlurile de despăgubire se valorifică în termen de 3 ani de la data emiterii, care însă nu expiră mai devreme de 12 luni de la prima ședință de tranzacționare a acțiunilor emise de Fondul «Proprietatea»“.12. Textul de lege criticat a fost abrogat prin art. 50 lit. c) din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 278 din 17 mai 2013. Excepția de neconstituționalitate este admisibilă însă, din perspectiva celor statuate de Curtea Constituțională prin Decizia nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, potrivit cărora sintagma „în vigoare“ din cuprinsul dispozițiilor art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, republicată, este constituțională în măsura în care se interpretează în sensul că sunt supuse controlului de constituționalitate și legile sau ordonanțele ori dispozițiile din legi sau din ordonanțe ale căror efecte juridice continuă să se producă și după ieșirea lor din vigoare. Aceasta, deoarece textul de lege criticat reprezintă temeiul juridic în baza căruia Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților a refuzat plata către autoarea excepției a sumelor de bani corespunzătoare valorii imobilului solicitat potrivit Legii nr. 10/2001 și pentru care, întrucât nu mai poate fi restituit în natură, a fost emis un titlu de despăgubire, cu privire la care autoarea excepției nu și-a exprimat în termen de 3 ani de la emitere opțiunea pentru o anumită modalitate de valorificare.13. În opinia autoarei excepției, textul de lege criticat contravine prevederilor din Constituție cuprinse în art. 21 alin. (1) și (2) referitor la dreptul de acces liber la justiție și în art. 44 privitor la dreptul de proprietate privată. 14. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea observă că principala critică de neconstituționalitate formulată se circumscrie ideii că un drept la despăgubire nu poate fi pierdut ca o consecință a faptului că titularul acestuia nu a optat pentru o modalitate de despăgubire sau alta. 15. Sub acest aspect, Curtea reține că procedura administrativă pentru acordarea despăgubirilor, prevăzută în capitolul V^1 secțiunea 1 din titlul VII al Legii nr. 247/2005, consta în faptul că stabilirea și plata despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv reglementată prin Legea nr. 247/2005 presupunea parcurgerea unei succesiuni de etape care debuta, conform art. 16 alin. (7) din titlul VII, cu emiterea de către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor a deciziei reprezentând titlul de despăgubire, în baza unui raport de evaluare. Potrivit art. 18 alin. (1) din titlul VII al aceleiași legi, după emiterea titlurilor de despăgubire aferente, Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților emitea, pe baza acestora și a opțiunilor persoanelor îndreptățite, un titlu de conversie în acțiuni la Fondul „Proprietatea“ și/sau un titlu de plată.16. Potrivit textului de lege criticat, titlul de despăgubire se valorifica în termen de 3 ani de la data emiterii, prin preschimbarea acestuia într-un titlu de plată sau/și într-un titlu de conversie în acțiuni la „Fondul Proprietatea“, termen care nu expira însă mai devreme de 12 luni de la prima ședință de tranzacționare a acțiunilor emise de Fondul „Proprietatea“ (25 ianuarie 2012). Legea nu conținea nicio prevedere referitoare la situația în care opțiunea menționată nu a fost exprimată, astfel ca, în lipsa acesteia, valorificarea titlului de despăgubiri să se poată face în bani/acțiuni sau în ambele modalități. Mai mult, prin Decizia nr. 31 din 17 octombrie 2016, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, paragrafele 79 și 80, s-a statuat că, întrucât „valorificarea titlurilor de despăgubire se face numai în cele două modalități prevăzute de art. 18 alin. (1) din titlul VII al Legii nr. 247/2005, cu modificările și completările ulterioare, iar nu pe calea unei acțiuni în instanță, rezultă în mod neîndoielnic că termenul de 3 ani este de decădere“, ceea ce, în cazul în care persoana îndreptățită nu își exprimă opțiunea pentru una dintre modalități, duce la pierderea dreptului subiectiv de a obține valorificarea titlurilor de despăgubire (paragraful 79).17. Curtea constată că se ajunge astfel la situația în care neexercitarea unei opțiuni pentru o anumită modalitate de despăgubire, coroborată cu nereglementarea unei modalități de despăgubire aplicabilă în lipsa exprimării vreunei opțiuni, să determine chiar pierderea dreptului subiectiv de a obține valorificarea titlurilor de despăgubire. Așadar, persoana îndreptățită nu este decăzută din dreptul de a-și exprima o anumită opțiune, ci chiar din dreptul de a primi despăgubiri pentru imobilul preluat în mod abuziv de stat, aspect ce aduce în discuție încălcarea art. 44 din Constituție.18. Curtea reține că titlul de despăgubire emis de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor pentru imobilele preluate în mod abuziv de statul român în perioada regimului comunist încorporează un drept de despăgubire constatat în urma unei proceduri derulate conform art. 16 din titlul VII al Legii nr. 247/2005. 19. Astfel, emiterea titlului de despăgubire este rezultatul unei proceduri care se declanșa prin depunerea unei cereri/notificări formulate de către persoana îndreptățită în temeiul legislației reparatorii, respectiv Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, republicată, cu modificările și completările ulterioare, Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, Legea nr. 1/2000 pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole și celor forestiere, solicitate potrivit prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991 și ale Legii nr. 169/1997, cu modificările și completările ulterioare, Legea nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietății și justiției, precum și unele măsuri adiacente, cu modificările și completările ulterioare, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 94/2000 privind retrocedarea unor bunuri imobile care au aparținut cultelor religioase din România, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/1999 privind restituirea unor bunuri imobile care au aparținut comunităților cetățenilor aparținând minorităților naționale din România, republicată, cu modificările ulterioare.20. Dacă în urma soluționării cererii/notificării de către entitatea prevăzută de lege, aceasta aprecia că bunul nu putea fi retrocedat în natură, deciziile/dispozițiile emise de entitățile învestite cu soluționarea notificărilor, a cererilor de retrocedare sau, după caz, ordinele conducătorilor administrației publice centrale învestite cu soluționarea notificărilor și în care s-au precizat sume care urmau a se acorda ca despăgubire se predau Secretariatului Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor [art. 16 alin. (1) din titlul VII al Legii nr. 247/2005], care urma să le analizeze și să emită titlul de despăgubire corespunzător imobilului preluat abuziv.21. Prin Decizia nr. 269 din 7 mai 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 513 din 9 iulie 2014, paragraful 48, Curtea a statuat că, până la emiterea deciziei reprezentând titlul de despăgubire de către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, conform Legii nr. 247/2005, persoana îndreptățită la restituire are o simplă expectanță de a dobândi măsurile reparatorii instituite prin lege, iar nu un drept efectiv, concretizat într-un drept de creanță izvorât din titlul de despăgubire (paragraful 48). 22. În urma verificărilor efectuate la nivelul Secretariatului Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor și a rapoartelor de evaluare a imobilelor întocmite de experți evaluatori desemnați, Comisia Centrală emitea titlul de despăgubire până la concurența sumei reprezentând cuantumul despăgubirilor consemnate/propuse, actualizate cu indicele de inflație. Din acest moment, titlul de despăgubire emis reprezintă un bun care intră în sfera de protecție a art. 44 alin. (1) din Constituție, conform căruia dreptul de proprietate, precum și creanțele asupra statului, sunt garantate. 23. De altfel, această concluzie rezultă și din art. 3 lit. a) din titlul VII al Legii nr. 247/2005, care oferă definiția legală a titlurilor de despăgubire ca fiind „certificate emise de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, în numele și pe seama statului român, care încorporează drepturile de creanță ale deținătorilor asupra statului român, corespunzător despăgubirilor acordate potrivit prezentei legi și care urmează a fi valorificate prin conversia lor în acțiuni emise de Fondul «Proprietatea» și/sau, după caz, în funcție de opțiunea titularului ori a titularilor înscriși în acestea, prin preschimbarea lor contra titluri de plată, în limitele și condițiile prevăzute în prezenta lege.“24. Așadar, față de constatarea incidenței art. 44 alin. (1) din Constituție, Curtea va analiza dacă reglementarea unei obligații de opțiune a persoanei îndreptățite cu privire la modalitatea de valorificare a titlului de despăgubire constituie sau nu o ingerință adusă dreptului de proprietate. De principiu, o asemenea posibilitate de opțiune, poate fi considerată ca fiind un beneficiu, o favoare oferită titularului titlului de despăgubire. Exercitată în termen, această opțiune dă substanță reformei instituită prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 81/2007 pentru accelerarea procedurii de acordare a despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 446 din 29 iunie 2007, în sensul ca persoana îndreptățită să poată beneficia, în condițiile prevăzute de lege, în funcție de opțiunea sa, de despăgubiri în bani [titluri de plată] sau în acțiuni [titluri de conversie]. Dar beneficiul menționat este doar un aparent avantaj, întrucât se transformă într-un dezavantaj major atunci când nu este exercitat în termen. În această ipoteză, se pierde însuși dreptul de despăgubire, termenul defipt de lege fiind unul de decădere care vizează nu doar dreptul de opțiune, ci și dreptul de despăgubire, coroborat cu împrejurarea că la nivel legal nu este reglementată vreo altă modalitate de despăgubire, subsidiară, aplicabilă în ipoteza neexprimării opțiunii.25. Or, de vreme ce exprimarea dreptului de opțiune se află sub sancțiunea pierderii chiar a dreptului subiectiv la despăgubiri, Curtea constată că textul de lege criticat consacră o soluție legislativă care aduce atingere dreptul de proprietate privată al persoanei îndreptățite la despăgubiri pentru imobilele preluate de stat în mod abuziv în perioada regimului comunist, reprezentând o ingerință a statului în exercițiul acestui drept fundamental.26. Pentru verificarea constituționalității acestei ingerințe, Curtea va efectua testul de proporționalitate dezvoltat în jurisprudența sa (a se vedea Decizia nr. 266 din 21 mai 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 443 din 19 iulie 2013, Decizia nr. 390 din 2 iulie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 532 din 17 iulie 2014, Decizia nr. 462 din 17 septembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 775 din 24 octombrie 2014, Decizia nr. 686 din 26 noiembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 68 din 27 ianuarie 2015, paragraful 33, sau Decizia nr. 731 din 6 noiembrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 59 din 29 ianuarie 2020, paragraful 66).27. Astfel, Curtea observă că, din perspectiva reglementării unui termen pentru exercitarea dreptului de opțiune între modalitatea de despăgubire prin titluri de plată sau de conversie, măsura criticată asigură predictibilitatea și celeritatea procedurii reparatorii. Legiuitorul poate reglementa anumite termene în acest sens, tocmai pentru a evita obstacolele în finalizarea sa (a se vedea și Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 31 din 17 octombrie 2016, paragraful 84). În acest fel se realizează dimensionarea corespunzătoare a efortului bugetar necesar plății despăgubirilor în bani, se corelează efortul bugetar cu procedura de acordare de acțiuni la Fondul „Proprietatea“ și se ajunge la o finalizare echilibrată a procesului de restituire și, în același timp, este satisfăcut interesul creditorilor persoane îndreptățite de realizare cât mai rapidă a creanțelor lor. Prin urmare, scopul urmărit este unul legitim.28. Curtea reține, totodată, că, privită din aceeași perspectivă a echilibrului, măsura criticată, constând în impunerea unui termen de opțiune în ceea ce privește valorificarea titlului de despăgubire prin transformarea sa în titlu de plată și/sau titlu de conversie în acțiuni, are un caracter adecvat, întrucât o asemenea soluție legislativă este capabilă, în abstract și în mod obiectiv, să îndeplinească scopul legitim urmărit.29. În schimb, Curtea constată că o asemenea măsură nu era necesară din perspectiva efectelor neexprimării opțiunii asupra însuși dreptului la despăgubiri deoarece în plan legislativ ar fi putut fi concretizate alte soluții, mai puțin restrictive în privința dreptului de proprietate al creditorului. Statul a apelat la cea mai drastică și mai intruzivă măsură posibilă - pierderea dreptului de proprietate. Nu este rolul Curții să indice care ar fi putut fi aceste măsuri - mai ales că textul legal criticat nici nu mai este în vigoare -, însă, cu titlu exemplificativ, s-ar fi putut impune ca exprimarea opțiunii pentru despăgubiri în numerar și/sau acțiuni la Fondul Proprietatea să se realizeze înainte de emiterea titlului de despăgubire, iar nu ulterior acestui moment, sau ar fi putut fi stabilit un termen mult mai scurt pentru realizarea dreptului de opțiune, a cărui nerespectare să ducă la pierderea acestui drept, iar nu a însuși dreptului subiectiv la despăgubiri, concomitent cu reglementarea unei modalități subsidiare de despăgubire în cazul neexprimării opțiunii etc. Cu alte cuvinte, dacă statul intenționa să impună o anumită raționalitate procedurii, aceasta putea și trebuia realizată mai eficient și mai aproape de momentul emiterii titlului. Curtea observă însă că legiuitorul a ales să acorde un termen de opțiune îndelungat, care a variat între 4 ani și 7 luni, respectiv trei ani, doar pentru ca titularul titlului de despăgubire să își exprime opțiunea referitor la modalitatea de despăgubire, în condițiile în care cadrul legislativ era extrem de precis determinat, titularii putând opta pentru titlu de plată și/sau de conversie după cum valoarea despăgubirii depășea sau nu 500.000 lei, conform art. 18^1 din titlul VII al Legii nr. 247/2005. Astfel, dacă titlul de despăgubire era emis pentru o sumă de maxim 500.000 lei, titularii titlului de despăgubire puteau opta pentru acordarea de despăgubiri exclusiv în numerar sau exclusiv în acțiuni la Fondul „Proprietatea“, potrivit art. 18^2 din titlul VII al Legii nr. 247/2005. Dacă titlul de despăgubire era emis pentru o sumă care depășea 500.000 lei, titularii titlului de despăgubire puteau opta, în conformitate cu prevederile art. 18^1 alin. (3) din același act normativ, fie exclusiv pentru primirea de acțiuni emise de Fondul „Proprietatea“, fie pentru primirea de titluri de plată, în limita sumei de 500.000 lei și, până la concurența despăgubirii totale acordate prin titlul de despăgubire, pentru acțiuni emise de Fondul „Proprietatea“.30. Prin urmare, Curtea reține că legiuitorul putea adopta o reglementare alternativă care să îndeplinească cu aceeași eficiență scopul legitim urmărit și care să nu aducă atingere dreptului de proprietate privată al titularilor dreptului la despăgubiri, ceea ce duce la concluzia irefragabilă că textul criticat nu satisface exigențele testului ingerinței minime asupra dreptului de proprietate privată, iar măsura promovată nu este necesară pentru atingerea scopului legitim urmărit.31. Cu privire la proporționalitatea propriu-zisă a măsurii, Curtea constată că aceasta nu respectă justul echilibru între interesele individuale concurente, și anume între interesul creditorului (titularul titlului de despăgubire) și cel al debitorului (statul). Este adevărat că, potrivit dreptului comun, statul poate impune anumite termene în interiorul cărora creditorul să își valorifice creanța, însă, în cazul dat, însuși statul este debitorul, astfel că, odată obținut titlul de despăgubire, chiar în lipsa oricărei diligențe ulterioare a creditorului, acesta trebuie să își execute obligația. 32. Faptul că nu a fost reglementată o modalitate subsidiară de executare a obligației în caz de neexprimare a dreptului de opțiune, faptul că durata termenului de exprimare a dreptului de opțiune nu susține îndeplinirea corespunzătoare a scopului urmărit, că sancțiunea decăderii privește însuși dreptul subiectiv la despăgubiri - în loc să privească doar dreptul de opțiune -, precum și că se instituie o procedură de valorificare a titlului de despăgubire cu efecte negative chiar asupra dreptului persoanei îndreptățite, sunt tot atâtea motive principale care demonstrează că textul de lege criticat rupe echilibrul care trebuie să existe între interesele concurente în cauză și creează un avantaj disproporționat în favoarea statului. 33. În situația dată, statul nu trebuie să profite de pasivitatea creditorului (a persoanei îndreptățite), ci trebuie să stabilească un cadru normativ apt să răspundă tuturor situațiilor practice, fără a afecta dreptul la despăgubiri al acestuia, drept consacrat prin însăși emiterea titlului de despăgubire. Relevantă, în acest sens, este jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului prin care s-a statuat cu privire la obligațiile pozitive ale statului de a lua măsurile necesare pentru protejarea dreptului de proprietate (a se vedea, de exemplu, Hotărârea din 1 octombrie 2019, pronunțată în Cauza Orlović și alții împotriva Bosniei și Herțegovinei, paragraful 52). 34. Curtea subliniază că menținerea stării de echilibru între cele două interese concurente trebuie să vizeze situații comparabile, respectiv decăderea din exercițiul dreptului de opțiune între două modalități de valorificare a titlului de despăgubire obținut, iar nu pierderea dreptului subiectiv. În această ultimă etapă a procedurii, care este, practic, etapa executării dreptului de creanță, statul nu își poate preconstitui un avantaj normativ care să ducă la anihilarea dreptului rezultat din titlul de despăgubire, ci, din contră, trebuie să identifice orice măsură necesară pentru executarea titlului, nicidecum să acționeze în sensul neexecutării sale. Singura ipoteză care poate duce la decăderea persoanei care se consideră îndreptățită din dreptul subiectiv de a cere restituirea bunului, respectiv de a primi despăgubiri în baza titlului de despăgubire, o reprezintă nedepunerea notificării/cererii de retrocedare în termenul impus de lege, deci pasivitatea în ceea ce privește inițierea oricărui demers în acest scop, statul neputând să nege dreptul recunoscut la finalul unui parcurs procedural îndelungat și laborios, care, de cele mai multe ori, implică nu doar o fază administrativă, derulată în fața entităților învestite cu soluționarea notificărilor/cererilor de retrocedare, ci și una judiciară, încheiată cu pronunțarea unei hotărâri judecătorești definitive cu privire la existența și întinderea dreptului de proprietate privată asupra imobilului solicitat. 35. Așadar, Curtea reține că legiuitorul textul criticat convertește un beneficiu legal instituit în favoarea debitorului într-o măsură sancționatorie care depășește sfera dreptului la despăgubire, astfel că efectele neexercitării dreptului de opțiune în termenul defipt de lege creează un avantaj patrimonial nejustificat debitorului obligației - statul - față de creditorii persoane îndreptățite.36. Mai mult, Curtea observă că, în materia măsurilor reparatorii acordate pentru imobilele preluate în mod abuziv în timpul regimului comunist, există o lipsă de unitate de acțiune a statului pentru că, pe de o parte, au fost prelungite sau chiar eliminate termenele în care persoanele fizice și juridice pot formula cereri în vederea constituirii și/sau reconstituirii dreptului de proprietate [a se vedea Legea nr. 231/2018 pentru modificarea și completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 679 din 6 august 2018, care instituie un nou termen de 120 zile de la intrarea în vigoare a legii menționate în care persoanele fizice și juridice care îndeplinesc condițiile prevăzute de lege pot formula cereri în vederea constituirii și/sau reconstituirii dreptului de proprietate asupra anumitor categorii de terenuri, sau Legea nr. 116/2019 pentru abrogarea art. II din Legea nr. 231/2018 pentru modificarea și completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 509 din 24 iunie 2019, care elimină termenul mai sus amintit, rezultând că cererile de constituire și/sau reconstituire a dreptului de proprietate pot fi formulate oricând]. Disproporția între mijloacele folosite și scopul urmărit este evidentă, așadar, și prin raportare la cadrul legal existent în materia restituirii bunurilor imobile. Astfel, dacă legislația în materie urmărește, în mod conceptual, repararea măsurilor abuzive și eficientizarea procesului reparatoriu [a se vedea Decizia nr. 786 din 15 decembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 115 din 10 februarie 2017, paragraful 16] prin complinirea lipsurilor cererilor de restituire (conform art. 32 din Legea nr. 165/2013), prin prelungirea termenelor sau chiar eliminarea acestora, textul de lege analizat anulează despăgubirile rezultate din titlurile de despăgubire, ceea ce denotă o viziune legislativă incoerentă, generatoare de dezechilibre și inechități majore.37. Prin urmare, textul criticat nu îndeplinește exigența testului ingerinței minime în baza căruia Curtea Constituțională verifică dacă legiuitorul putea adopta o reglementare alternativă care să îndeplinească scopul legiuitorului cu aceeași eficiență, fără a afecta drepturile și libertățile fundamentale deja recunoscute.38. În consecință, măsura criticată nu este proporțională cu scopul urmărit, creând un avantaj disproporționat în favoarea statului, în dauna dreptului la despăgubiri al persoanei îndreptățite, cu încălcarea prevederilor art. 44 alin. (1) din Legea fundamentală potrivit cărora creanțele asupra statului sunt garantate. Măsura analizată a afectat însăși esența dreptului de proprietate privată al creditorului, acesta fiind lipsit de posibilitatea de a-și valorifica dreptul de creanță încorporat în titlul de despăgubire.39. Având în vedere cele expuse, Curtea constată că soluția legislativă cuprinsă în art. 18^1 alin. (4) din titlul VII al Legii nr. 247/2005 care condiționează însuși dreptul la despăgubiri al deținătorilor de titluri de despăgubire de exercitarea dreptului de opțiune pentru o anumită modalitate de despăgubire încalcă art. 44 alin. (1) și (2) din Constituție.40. În condițiile constatării neconstituționalității textului de lege criticat prin raportare la art. 44 din Legea fundamentală, ținând cont de principiului supremației Constituției, Curtea are competența de a se raporta și la un alt text constituțional de referință ce devine incident, fiind aflat în legătură directă cu problema de drept constituțional analizată (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 447 din 29 octombrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 674 din 1 noiembrie 2013, sau Decizia nr. 221 din 2 iunie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 594 din 7 iulie 2020). Astfel, Curtea va analiza prevederile de lege supuse controlului și prin prisma dispozițiilor art. 1 alin. (5) din Constituție. 41. Sub acest aspect, Curtea observă că, de la data intrării în vigoare a Legii nr. 247/2005, s-au succedat mai multe acte normative referitoare la modul și posibilitatea de valorificare a titlurilor de despăgubire. Este vorba despre Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 81/2007 pentru accelerarea procedurii de acordare a despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 446 din 29 iunie 2007, prin care a fost introdus art. 18^1 în titlul VII al Legii nr. 247/2005; Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2010 pentru modificarea și completarea Legii nr. 221/2009 privind condamnările cu caracter politic și măsurile administrative asimilate acestora, pronunțate în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, și pentru suspendarea aplicării unor dispoziții din titlul VII al Legii nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietății și justiției, precum și unele măsuri adiacente, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 446 din 1 iulie 2010, care, prin art. III, suspenda emiterea titlurilor de plată pe o perioadă de 2 ani de la data intrării în vigoare a acesteia (1 iulie 2010-30 iunie 2012); Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 4/2012 privind unele măsuri temporare în vederea consolidării cadrului normativ necesar aplicării unor dispoziții din titlul VII „Regimul stabilirii și plății despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv“ al Legii nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietății și justiției, precum și unele măsuri adiacente, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 169 din 15 martie 2012, care prevedea, la alin. (1) al articolului unic, suspendarea, pe o perioadă de 6 luni, a emiterii titlurilor de despăgubire, a titlurilor de conversie, precum și a procedurilor privind evaluarea imobilelor pentru care se acordă despăgubiri (15 martie 2012-15 septembrie 2012); Legea nr. 117/2012 pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 4/2012 privind unele măsuri temporare în vederea consolidării cadrului normativ necesar aplicării unor dispoziții din titlul VII „Regimul stabilirii și plății despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv“ al Legii nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietății și justiției, precum și unele măsuri adiacente, și pentru modificarea art. III din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2010 pentru modificarea și completarea Legii nr. 221/2009 privind condamnările cu caracter politic și măsurile administrative asimilate acestora, pronunțate în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, și pentru suspendarea aplicării unor dispoziții din titlul VII al Legii nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietății și justiției, precum și unele măsuri adiacente, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 456 din 6 iulie 2012, lege care aproba și modifica ordonanța de urgență menționată, precizând că suspendarea dispusă prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 4/2012, adică a emiterii titlurilor de despăgubire, a titlurilor de conversie, precum și a procedurilor privind evaluarea imobilelor pentru care se acordă despăgubiri, se prelungește până la data de 15 mai 2013 (urmând să dureze, așadar, pe perioada 15 martie 2012-15 mai 2013). La data de 20 mai 2013 a intrat în vigoare Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 278 din 17 mai 2013, care a modificat sistemul de acordare a despăgubirilor, introducând compensarea prin puncte a valorii imobilelor preluate abuziv.42. Din analiza acestor acte normative, Curtea reține că, până la adoptarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 81/2007 pentru accelerarea procedurii de acordare a despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv, titlurile de despăgubire puteau fi valorificate numai prin conversia în acțiuni emise de Fondul „Proprietatea“. După adoptarea ordonanței de urgență menționate, titlurile de despăgubire puteau fi valorificate prin conversia în acțiuni emise de Fondul „Proprietatea“ și/sau, după caz, în funcție de opțiunea titularului ori a titularilor înscriși în acestea, prin preschimbarea lor contra titluri de plată, în limitele și condițiile prevăzute de lege. 43. Titlurile de despăgubire se valorificau în termen de 3 ani de la data emiterii, care însă nu expira mai devreme de 12 luni de la prima ședință de tranzacționare a acțiunilor emise de Fondul „Proprietatea“. Prima ședință de tranzacționare a avut loc la data de 25 ianuarie 2011, astfel că termenul de decădere de 12 luni de la prima ședință de tranzacționare s-a împlinit pe data de 25 ianuarie 2012. Rezultă că pentru titlurile de despăgubire anterioare datei de 29 iunie 2007 (data intrării în vigoare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 81/2007), opțiunea nu exista, însă, după această dată, valorificarea titlurilor de despăgubire se făcea pe baza opțiunii persoanei îndreptățite. Pentru titlurile de despăgubire anterioare datei de 29 iunie 2007, în lipsa opțiunii, creditorii rămâneau cu acțiunile primite la Fondul „Proprietatea“. Normele metodologice de aplicare a titlului VII „Regimul stabilirii și plății despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv“ din Legea nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietății și justiției, precum și unele măsuri adiacente, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 1.095/2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 956 din 27 octombrie 2005, au permis persoanei îndreptățite ca, după intrarea în vigoare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 81/2007, să solicite anularea conversiei în acțiuni și acordarea uneia dintre modalitățile de despăgubire prevăzute de noua reglementare, conform art. 18^1 din Legea nr. 247/2005.44. Curtea observă că, pentru primul titlu de despăgubire ce putea fi, în mod ipotetic, emis la data de 29 iunie 2007, termenul de opțiune de 3 ani expira la 28 iunie 2010, însă, având în vedere că prima ședință de tranzacționare a Fondului „Proprietatea“ a avut loc la data de 25 ianuarie 2011, termenul de opțiune a expirat la data de 25 ianuarie 2012. Totodată, ipotetic, ultimele titluri de despăgubire în privința cărora termenul de exercitare a dreptului de opțiune putea să se împlinească cât timp norma criticată a fost în vigoare sunt titlurile emise la data de 20 mai 2010, având în vedere că, odată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 165/2013, textul de lege criticat care reglementa acest termen de decădere a fost abrogat; astfel, termenul de decădere se împlinea la 19 mai 2013.45. Curtea constată, de asemenea, că în perioada 1 iulie 2010-19 mai 2013 a fost suspendată în mod succesiv emiterea de titluri, prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2010 și Legea nr. 117/2012. În plus, în intervalul de referință, emiterea titlurilor de conversie a fost suspendată în perioada 15 martie 2012-19 mai 2013 (Ordonanța de urgența a Guvernului nr. 4/2012 și Legea nr. 117/2012). Totodată, în perioada 15 ianuarie 2011-1 mai 2011, de asemenea a fost suspendată emiterea titlurilor de conversie, având în vedere că, potrivit art. 18^7 alin. (1) din titlul VII al Legii nr. 247/2005, procedura de conversie a titlurilor de despăgubire, respectiv a titlurilor de conversie în acțiuni emise de Fondul „Proprietatea“ s-a suspendat cu 10 zile lucrătoare înainte de prima ședință de tranzacționare (25 ianuarie 2011). Reluarea procesului de conversie a avut loc în a doua săptămână după primele 60 de ședințe de tranzacționare (a 60-a ședință de tranzacționare a fost în data de 18 aprilie 2011), și anume cu începere de la data de 2 mai 2011.46. Așadar, începând cu 15 martie 2012, prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2010, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 4/2012 și Legea nr. 117/2012, a fost suspendată atât emiterea titlurilor de plată, cât și a celor de conversie până la data intrării în vigoare a Legii nr. 165/2013.47. În acest cadru legislativ, se observă că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 4/2012 marchează o etapă distinctă în procedura de despăgubire, în sensul că adoptarea ei se blochează, practic, întreg procesul de despăgubire până la intrarea în vigoare a Legii nr. 165/2013, ceea ce implică o analiză distinctă în privința situațiilor juridice calificate facta praeterita sau pendentia la data intrării în vigoare a ordonanței de urgență menționate, respectiv 15 martie 2012.48. Astfel, prima categorie vizează titlurile de despăgubire emise în perioada 29 iunie 2007-15 martie 2009, iar cea de-a doua categorie titlurile de despăgubire emise în perioada 16 martie 2009-14 martie 2012. Problema opțiunii, sub sancțiunea decăderii și a „pierderii“ dreptului la despăgubiri rezultat din titlul de despăgubire, apare începând cu data de 29 iunie 2007, întrucât, până la acel moment, titlurile de despăgubire emise puteau fi valorificate numai prin conversia în acțiuni emise de Fondul „Proprietatea“.49. În ceea ce privește situația titlurilor de despăgubire emise între 29 iunie 2007-15 martie 2009, Curtea reține că, prin Decizia nr. 31 din 17 octombrie 2016, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, paragrafele 79 și 80, s-a statuat că, întrucât „valorificarea titlurilor de despăgubire se face numai în cele două modalități prevăzute de art. 18 alin. (1) din titlul VII al Legii nr. 247/2005, cu modificările și completările ulterioare, iar nu pe calea unei acțiuni în instanță, rezultă în mod neîndoielnic că termenul de 3 ani este de decădere, iar nu de prescripție și, pe cale de consecință, nu este susceptibil de întrerupere sau de suspendare. Prin urmare, pentru a nu pierde dreptul subiectiv de a obține valorificarea titlurilor de despăgubire, în condițiile art. 2.545 alin. (2) din Codul civil, creditorul trebuie să își manifeste opțiunea, în sensul art. 18 alin. (1) din titlul VII al Legii nr. 247/2005, cu modificările și completările ulterioare, înăuntrul termenului de 3 ani de la data emiterii acestor titluri, care însă nu expiră mai devreme de 12 luni de la prima ședință de tranzacționare a acțiunilor emise de Fondul «Proprietatea»“. 50. Prin aceeași decizie, paragraful 81, s-a arătat că „Împrejurarea că, ulterior exprimării opțiunii creditorului, se suspendă emiterea titlurilor de plată sau a titlurilor de conversie nu are niciun efect asupra termenului în care trebuia să fi fost făcută valorificarea titlurilor de despăgubire“, instanța supremă statuând în consecință că „Termenul de 3 ani prevăzut de art. 18^1 alin. (4) din titlul VII al Legii nr. 247/2005 […] nu este afectat de prevederile art. III din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2010 […], și ale articolului unic al Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 4/2012 […], aprobată cu modificări prin Legea nr. 117/2012“.51. Astfel, având în vedere că termenul de decădere nu este susceptibil de suspendare sau întrerupere, Curtea reține că, pentru titlurile de despăgubiri emise în perioada 29 iunie 2007-25 ianuarie 2009, acesta s-a împlinit la 25 ianuarie 2012, iar pentru cele emise în perioada 26 ianuarie-15 martie 2009, termenul s-a împlinit în intervalul temporal cuprins între 25 ianuarie și 14 martie 2012, după caz. Rezultă că pentru titlurile de despăgubire emise în perioada 29 iunie 2007-15 martie 2009, potrivit cadrului legal existent, termenul de decădere s-a împlinit în perioada 25 ianuarie-14 martie 2012, în funcție de data emiterii acestora.52. În acest context, Curtea observă că în perioada 29 iunie 2007-30 iunie 2010, cadrul normativ a permis posibilitatea opțiunii între titluri de plată și de conversie, întrucât ambele categorii de titluri puteau fi emise, dar în perioada 1 iulie 2010-14 martie 2012 nu a existat posibilitatea reală a opțiunii între titluri de plată și cele de conversie, emiterea primelor fiind suspendată. Astfel, pe toată perioada în care termenul de decădere era susceptibil a se împlini (25 ianuarie-14 martie 2012), precum și pe o perioadă de timp anterioară destul de extinsă (1 iulie 2010-24 ianuarie 2012) - perioadă care se suprapune cu cea în care subzista obligația realizării opțiunii pentru titlul de plată sau de conversie -, se constată că dreptul de opțiune al persoanei îndreptățite a fost iluzoriu, pentru că, deși formal putea să realizeze opțiunea, în mod efectiv, indiferent de opțiunea sa, putea primi doar titluri de conversie. De altfel, în același sens, Curtea Europeană a Drepturilor Omului, a observat că titlurile de despăgubiri nu pot fi convertite decât în acțiuni la Fondul „Proprietatea“ (Hotărârea din 12 octombrie 2010, pronunțată în Cauza Maria Atanasiu și alții împotriva României, paragraful 67), aspect care întărește concluzia potrivit căreia nu mai exista o opțiune între titlurile de plată și cele de conversie. Mai mult, în perioada 15 ianuarie-1 mai 2011 nu au fost emise nici titluri de plată, nici titluri de conversie, procedura emiterii lor fiind suspendată, iar ulterior datei de 1 iulie 2010 și până la ieșirea din vigoare a capitolului V^1 din Legea nr. 247/2005 nu s-a reluat emiterea titlurilor de plată, ceea ce sprijină concluzia caracterului iluzoriu al opțiunii la care este obligată persoana îndreptățită. 53. În ceea ce privește titlurile de despăgubire emise în perioada 16 martie 2009-14 martie 2012, având în vedere că termenul de decădere pentru exprimarea opțiunii pentru una din modalitățile de despăgubire nu este susceptibil de suspendare sau întrerupere, se observă că, pentru titlurile de despăgubiri emise în perioada 16 martie 2009-20 mai 2010, acesta s-a împlinit între 15 martie 2012-19 mai 2013, iar pentru cele emise în perioada 21 mai 2010-14 martie 2012, termenul de decădere a început să curgă, dar nu s-a împlinit ca urmare a intrării în vigoare a Legii nr. 165/2013.54. Curtea constată că dreptul de opțiune conferit de lege a avut un caracter iluzoriu în privința titlurilor emise în toată perioada menționată. Astfel, pentru titlurile de despăgubire emise în perioada 16 martie 2009-14 martie 2012, termenul de decădere pentru exprimarea opțiunii nu a avut aptitudinea de a se împlini niciodată pentru că dreptul de opțiune între titluri de plată și de conversie a fost iluzoriu, iar începând cu data de 15 martie 2012 și până la 19 mai 2013 nu se poate vorbi despre un drept de opțiune, întrucât emiterea titlurilor de plată și a celor de conversie a fost suspendată până la data intrării în vigoare a Legii nr. 165/2013 (20 mai 2013).55. Mai mult, Curtea observă că în expunerea de motive la Legea nr. 117/2012 se arată că, la data adoptării legii, acțiunile deținute de stat la Fondul „Proprietatea“ erau aproape epuizate (statul mai deținea o participație de doar 0,34%), iar „ulterior momentului epuizării Fondului «Proprietatea», prin emiterea de titluri de despăgubire de către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, în lipsa unei participații a statului la Fondul «Proprietatea», nu mai pot fi parcurse toate etapele procesului de acordare a despăgubirilor reglementate de către titlul VII din Legea nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietății și justiției, precum și unele măsuri adiacente, cu modificările și completările ulterioare, în sensul că persoanele îndreptățite se află în imposibilitatea exercitării după această dată a dreptului de opțiune privind dreptul la despăgubire sub formă de acțiuni la Fondul «Proprietatea»“, ceea ce demonstrează nu numai că din 15 martie 2012 dreptul de opțiune a devenit iluzoriu, dar și inexistent, chiar Guvernul recunoscând în mod expres acest lucru.56. Față de cele arătate, Curtea reține că, în temeiul textului criticat, coroborat cu intervențiile legislative ulterioare, cetățeanul a fost pus în fața unei situații inacceptabile din punct de vedere juridic: să opteze între două modalități de valorificare a titlului de despăgubire, sub sancțiunea decăderii din însuși dreptul la despăgubire, deși una dintre modalitățile de despăgubire nu a fost nicicând actuală, nefiind utilizabilă în perioada de referință. S-a ajuns, astfel, la situația în care, în lipsa opțiunii între o modalitate de despăgubire existentă și una iluzorie, să se piardă însuși dreptul la despăgubire. Mai mult, Curtea subliniază că a existat o perioadă în care singura modalitate de despăgubire a fost suspendată, potrivit art. 18^7 din titlul VII al Legii nr. 247/2005, un interval de timp de peste 100 de zile, în care dreptul de opțiune era exercitat între două modalități de despăgubire dintre care una suspendată în contextul regulilor determinate de listarea la bursă a Fondului „Proprietatea“ (măsură temporară și previzibilă), iar cealaltă a fost suspendată succesiv până la ieșirea din vigoare a textului criticat, aspect care indică un caracter imprevizibil al acesteia/o inconstanță a legiuitorului cu evidente efecte asupra conduitei persoanelor îndreptățite cărora această modalitate de despăgubire ar fi putut ipotetic să le fie aplicată. 57. Curtea subliniază că orice drept de opțiune trebuie să aibă în vedere elemente normative actuale dintre care să poată fi făcută alegerea, iar nu eventualități inoperante. Examinând din această perspectivă situația normativă relevantă în soluționarea prezentei excepții de neconstituționalitate, Curtea constată, pe de o parte, că legiuitorul nu poate impune un drept de opțiune între o modalitate de despăgubire existentă și una iluzorie, cu consecința anulării însăși a dreptul la despăgubiri în lipsa exercitării acestei opțiuni, iar, pe de altă parte, că neexercitarea dreptului de opțiune între modalitățile de despăgubire nu poate să anuleze însuși dreptul la despăgubiri, persoana putând fi decăzută doar din dreptul de opțiune, nu și din dreptul la despăgubiri. 58. Curtea observă că succesiunea de acte normative în materie a condus la situația absurdă în care persoanele îndreptățite să facă o pseudoalegere, fiind nevoite să aleagă în mod inutil o anumită modalitate de despăgubire, în condițiile în care nu exista, în realitate, decât o singură variantă posibilă de despăgubire. Despăgubirea propriu-zisă urma să fie făcută abia după ce beneficiarii titlului de despăgubire exprimau formal această aparentă opțiune. Totodată, persoanele care nu s-au supus cerinței legale de a formula o opțiune, ca urmare a evidentei ineficacități a exercitării dreptului de opțiune, în contextul lipsei de certitudine, claritate și previzibilitate a întregului context normativ, au pierdut dreptul la despăgubiri.59. Astfel, prin adoptarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 62/2010, a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 4/2012 și a Legii nr. 117/2012, coroborat cu menținerea în vigoare și necorelarea sa cu art. 18^1 alin. (1) din Legea nr. 247/2005, introdus prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 81/2007, a fost afectată securitatea juridică a cetățeanului, acesta fiind pus în situația paradoxală de a opta, sub sancțiunea pierderii dreptului la despăgubiri, între două modalități de despăgubire, dintre care una iluzorie. Cetățeanul confruntat cu o asemenea ipoteză se află într-o situație juridică confuză, iar sancțiunea insecurității provocate de legiuitor se reflectă în totalitate asupra sa, ceea ce este de natură să contravină valorilor caracteristice statului de drept. 60. Curtea a statuat, în jurisprudența sa, că art. 1 alin. (5) din Constituție, consacră securitatea juridică a persoanei, concept care se definește ca un complex de garanții cu valențe constituționale inerente statului de drept, în considerarea cărora legiuitorul are obligația constituțională de a asigura atât o stabilitate firească dreptului, cât și valorificarea în condiții optime a drepturilor și libertăților fundamentale (a se vedea Decizia nr. 454 din 4 iulie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 836 din 1 octombrie 2018, paragraful 68).61. Stabilitatea normelor legale constituie o expresie a principiului securității juridice, instituit, implicit, de art. 1 alin. (5) din Constituție, principiu care impune ca legea să fie accesibilă și previzibilă și care exprimă, în esență, faptul că cetățenii trebuie protejați contra unui pericol care vine chiar din partea dreptului, contra unei insecurități pe care dreptul însuși a creat-o sau pe care acesta riscă s-o creeze (a se vedea Decizia nr. 51 din 25 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 90 din 3 februarie 2012).62. Prin urmare, soluția legislativă cuprinsă în art. 18^1 alin. (4) din titlul VII al Legii nr. 247/2005 (introdus prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 81/2007) care condiționează însuși dreptul la despăgubiri al deținătorilor de titluri de despăgubire de exercitarea dreptului de opțiune pentru o anumită modalitate de despăgubire este neconstituțională.63. Curtea mai observă faptul că Legea nr. 165/2013 nu a preluat expressis verbis ideea de drept de opțiune pentru emiterea titlurilor de plată, ci a folosit o exprimare mai generică ce cuprinde titlurile de despăgubire deja emise, nefăcând nicio referire la formalitatea administrativă analizată, și le-a pus în plată, singura modalitate de valorificare a acestora fiind despăgubirile bănești. Ceea ce este de observat este legătura directă între textul criticat și art. 41 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, care stabilește că plata sumelor de bani reprezentând despăgubiri în dosarele aprobate de către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor înainte de intrarea în vigoare a prezentei legi se face în termen de 5 ani, în tranșe anuale egale, începând cu 1 ianuarie 2014, între acestea fiind o relație de interdependență.64. În fine, în ceea ce privește critica prin raportare la art. 21 alin. (1) și (2) din Constituție privind accesul liber la justiție, Curtea, ținând cont de constatarea, prin prezenta decizie, a neconstituționalității soluției legislative care condiționează dreptul la despăgubiri al deținătorilor de titluri de despăgubire de exercitarea dreptului de opțiune pentru o anumită modalitate de despăgubire, devine lipsită de obiect/relevanță critica formulată de autoarea excepției cu privire la încălcarea dreptului de acces liber la justiție prin stabilirea unui termen de decădere pentru contestarea titlului de despăgubire, termen al cărui curs începe să curgă de la data emiterii acestuia, coroborat cu împrejurarea că în sarcina autorității emitente nu este prevăzută obligația de a-l comunica persoanei interesate.65. Totodată, Curtea precizează că, în condițiile constatării neconstituționalității soluției legislative cuprinse în art. 18^1 alin. (4) din Legea nr. 247/2005, care condiționează însuși dreptul la despăgubiri al deținătorilor de titluri de despăgubire de exercitarea dreptului de opțiune pentru titluri de plată și/sau de conversie în acțiuni, modalitatea de despăgubire pe care statul trebuie să o asigure pentru respectivele titluri de despăgubire va fi prin emiterea de titluri de plată în conformitate cu art. 41 din Legea nr. 165/2013, de vreme ce titlurile de conversie nu se mai emit din 15 martie 2012, participația statului la Fondul „Proprietatea“ fiind (aproape) epuizată, iar noua lege - Legea nr. 165/2013 - nu se mai referă la titlurile de conversie, ci la plata despăgubirilor în bani, pentru situațiile tranzitorii.66. De asemenea, Curtea arată că, potrivit art. 521 alin. (4) coroborat cu art. 518 din Codul de procedură civilă, hotărârea prealabilă pentru dezlegarea unor chestiuni de drept își încetează aplicabilitatea la data constatării neconstituționalității dispoziției legale care a făcut obiectul interpretării. Prin urmare, având în vedere soluția pronunțată prin prezenta decizie, Decizia nr. 31 din 17 octombrie 2016, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept își încetează aplicabilitatea.67. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,
    CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
    În numele legii
    DECIDE:
    Admite excepția de neconstituționalitate ridicată de Aurora-Claudia Tarniță în Dosarul nr. 5.627/3/2017 al Tribunalului București - Secția a III-a civilă și constată că soluția legislativă cuprinsă în art. 18^1 alin. (4) din titlul VII al Legii nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietății și justiției, precum și unele măsuri adiacente care condiționează însuși dreptul la despăgubiri al deținătorilor de titluri de despăgubire de exercitarea dreptului de opțiune pentru o anumită modalitate de despăgubire este neconstituțională.Definitivă și general obligatorie.Decizia se comunică celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Curții de Apel București - Secția a III-a civilă și pentru cauze cu minori și de familie și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.Pronunțată în ședința din data de 15 iulie 2020.
    PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE
    prof. univ. dr. VALER DORNEANU
    Magistrat-asistent,
    Valentina Bărbățeanu
     +  OPINIE SEPARATĂÎn dezacord cu soluția pronunțată cu majoritate de voturi de Curtea Constituțională prin care s-a admis excepția de neconstituționalitate și s-a constatat că soluția legislativă cuprinsă în art. 18^1 alin. (4) din titlul VII al Legii nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietății și justiției, precum și unele măsuri adiacente, soluție care - prin stabilirea unui termen de decădere pentru valorificarea titlului emis în temeiul Legii nr. 247/2005 pentru imobilele preluate abuziv de statul român în perioada comunistă și care nu mai pot fi restituite în natură - în fapt condiționează dreptul la despăgubire al deținătorului unui astfel de titlu de exercitarea unei opțiuni pentru o anumită modalitate de despăgubire și devine astfel neconstituțională,formulăm prezenta opinie separată, considerând că excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 18^1 alin. (4) din titlul VII al Legii nr. 247/2005 se impunea a fi respinsă, în principal, ca inadmisibilă și, în subsidiar, ca neîntemeiată pentru următoarele considerente:• excepția de neconstituționalitate este inadmisibilă, întrucât ea critică aparenta imposibilitate a unei persoane vizate de un act administrativ, ce nu i-a fost corect comunicat de autoritatea emitentă, de a îl contesta în justiție, fapt care, pe de o parte, vizează aplicarea legii la un caz concret și nu neconstituționalitatea sa, iar pe de altă parte nu se referă la prevederile art. 18^1 alin. (4) din titlul VII al Legii nr. 247/2005• excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, întrucât termenul de 3 ani stabilit de art. 18^1 alin. (4) din titlul VII al Legii nr. 247/2005 pentru valorificarea titlurilor de despăgubire nu este neconstituțional nici în sine, nefiind disproporționat sau excesiv de permisiv ori restrictiv, și nici prin raportare la art. 21 din Constituție, atâta vreme cât accesul la justiție nu este un drept absolut și se exercită în condiții stabilite prin lege1.1. În prezenta cauză obiectul excepției de neconstituționalitate l-au constituit dispozițiile art. 18^1 alin. (4) din titlul VII al Legii nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietății și justiției, precum și unele măsuri adiacente care au următorul cuprins: „Titlurile de despăgubire se valorifică în termen de 3 ani de la data emiterii, care însă nu expiră mai devreme de 12 luni de la prima ședință de tranzacționare a acțiunilor emise de Fondul «Proprietatea».“ 1.2. Autoarea excepției de neconstituționalitate a susținut că, prin stabilirea unui termen de decădere al cărui curs începe de la data emiterii unui act administrativ individual, fără obligația autorității emitente de a îl comunica persoanei direct vizate, ar putea fi nesocotit dreptul de liber acces la justiție al respectivei persoane, deoarece s-ar putea ajunge la situația în care aceasta să nu fie în măsură să își valorifice dreptul în instanță pentru că nu a luat cunoștință despre emiterea actului. 1.3. Prevederile deduse controlului de constituționalitate au fost abrogate prin Legea nr. 165/2013, însă, în baza propriei jurisprudențe (a se vedea Decizia nr. 766/2011), Curtea Constituțională consideră că sintagma „în vigoare“ din art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, republicată, vizează nu prevederi legale în vigoare la data efectuării controlului de constituționalitate, ci prevederi ale căror efecte continuă să se producă și după ieșirea lor din vigoare, respectiv continuă să se producă și la data efectuării controlului de constituționalitate.1.4. În prezenta cauză, autoarea excepției de neconstituționalitate a arătat că art. 18^1 alin. (4) din titlul VII al Legii nr. 247/2005 constituie temeiul juridic pe baza căruia Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților i-a refuzat plata despăgubirii la care ea se aștepta întrucât, deși deținătoare a unui titlu de despăgubire, autoarea excepției nu și-a manifestat opțiunea cu privire la modalitatea concretă de valorificare a acestuia în termenul legal (respectiv conversie în acțiuni emise de Fondul „Proprietatea“ a căror primă tranzacționare a avut loc la data de 25 ianuarie 2011 sau preschimbare în titlu de plată în numerar emis de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor), adică nu a respectat condițiile prevăzute de lege pentru a putea primi echivalentul valoric al imobilului preluat abuziv de stat în perioada comunistă și care nu mai poate fi restituit în natură. Succesive modificări legislative ce au afectat regimul juridic al despăgubirilor pe care statul român și le-a asumat pentru imobilele preluate abuziv de statul comunist au condus la situația din prezent când, în baza Legii nr. 165/2013, compensarea foștilor proprietari poate fi realizată, alternativ, fie prin bunuri sau servicii, fie prin puncte, însă noile modalități de despăgubire vizează doar foștii proprietari sau succesorii acestora care, de-a lungul timpului, au îndeplinit toate formalitățile și au respectat toate condițiile impuse de lege. Fără a nega faptul că, modalitatea în care statul român a tratat din punct de vedere juridic foștii proprietari ai unor imobile abuziv preluate de statul comunist este criticabilă din perspectiva protecției drepturilor lor fundamentale, fapt confirmat inclusiv de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în Hotărârea din 12 octombrie 2010 din Cauza Maria Atanasiu și alții împotriva României trebuie însă constatat că atâta vreme cât în această materie a existat un cadru legal, acesta trebuia respectat. Or, autoarea excepției de neconstituționalitate și-a justificat demersul în fața Curții Constituționale prin referirea la o potențială încălcare a liberului său acces la justiție rezultată din faptul că, în cazul său concret, autoritatea emitentă a actului administrativ nu i l-a comunicat în mod corect și, de vreme ce Legea nr. 247/2005 nu stabilește expressis verbis obligația Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor de a comunica actele titularilor, aceștia nu pot lua cunoștință de conținutul lor și, prin urmare, nu le pot contesta în justiție. 2. Critica astfel formulată se impunea a fi respinsă ca inadmisibilă, deoarece ea vizează aplicarea legii la un caz concret și nu raportarea ei la dispozițiile constituționale. În plus, critica astfel formulată trebuia respinsă ca inadmisibilă și pentru că ea este nemotivată, de vreme ce se referă la aplicarea unei alte dispoziții legale decât cea contestată, respectiv nu vizează termenul impus pentru valorificarea titlurilor de despăgubire, ci absența unei prevederi legale referitoare la obligația de comunicare a actului administrativ. Comunicarea corectă sau incorectă a unui act administrativ de către entitatea emitentă constituie un aspect de fapt și nu de drept și nu ridică nicio problemă de constituționalitate. Ea nu afectează nicicum o normă juridică ce vizează o etapă procedurală ulterioară acelei comunicări și prin care se stabilește un termen în interiorul căruia persoana - căreia actul administrativ ar fi trebuit să îi fie comunicat - ar fi trebuit să reacționeze față de acesta. Faptul că între comunicarea actului administrativ și eventuala acțiune în justiție a persoanei vizate există o legătură de cauzalitate indirectă - numai dacă ar fi cunoscut conținutul actului administrativ persoana vizată ar fi putut să decidă dacă dorește sau nu să îl atace în justiție, iar în ipoteza în care ar fi decis să recurgă la acțiunea în justiție ea ar fi trebuit să facă dovada unui interes, care ar fi fost evaluat prin raportare la respectarea termenului de decădere prevăzut de art. 18^1 alin. (4) din titlul VII al Legii nr. 247/2005 - nu justifică nicidecum neconstituționalitatea art. 18^1 vizat de excepția de neconstituționalitate. 3. Presupunând că aceste cauze de inadmisibilitate ar fi fost depășite, critica de neconstituționalitate astfel formulată se impunea a fi respinsă și pe fond de vreme ce, deși Legea nr. 247/2005 nu prevedea obligația Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor de a comunica actele titularilor, această obligație era prevăzută în Normele metodologice de aplicare a titlului VII „Regimul stabilirii și plății despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv“ din Legea nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietății și justiției, precum și unele măsuri adiacente, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 1.095/2005, în egală măsură opozabile și autorității publice vizate și foștilor proprietari. Altfel spus, omisiunea legislativă semnalată era doar aparentă; în realitate entitatea emitentă a actului administrativ trebuia să îl comunice persoanei vizate în baza unor norme juridice care, la acea dată, existau în dreptul pozitiv român. Faptul că în concret, în cauza care a oferit cadrul procesual pentru ridicarea prezentei excepții de neconstituționalitate, Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor a comunicat greșit un act administrativ persoanei direct vizate nu este de natură să determine neconstituționalitatea termenului în care respectiva persoană ar fi trebuit să își manifeste o opțiune cu privire la conținutul actului administrativ de care nu a luat cunoștință, ci doar să îi permită acelei persoane să conteste în contencios administrativ conduita nelegală a autorității emitente. 4. Mergând mai departe, faptul că norma aplicabilă situației concrete (art. 18^1 alin. (4) din titlul VII al Legii nr. 247/2005 - în prezent abrogat) impune un termen de decădere nu este neconstituțional în sine. Accesul la justiție nu este un drept absolut; el se exercită în condițiile stabilite de lege. Valorificarea în justiție a oricărui drept subiectiv sau interes legitim se realizează întotdeauna într-un cadru legal prestabilit, care poate institui exigențele de ordin procedural ce se impun tuturor destinatarilor, inclusiv titularilor drepturilor subiective sau intereselor legitime astfel garantate din punct de vedere jurisdicțional. Faptul că titularul unui drept subiectiv nu respectă prevederile de natură procedurală în cadrul cărora și-ar putea valorifica, inclusiv în justiție, dreptul material protejat nu este de natură a determina neconstituționalitatea cadrului procesual definit de legiuitor, ci are tocmai consecința sancționării celui care nesocotește normele juridice. Menirea termenelor de decădere este tocmai aceea de a împiedica pe cei care nu le respectă să mai formuleze acțiuni în justiție, indiferent că nerespectarea le este direct imputabilă sau că ea se datorează faptei ilegale a unui alt subiect de drept (cum este cazul de față). Pentru toate aceste motive, considerăm că excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 18^1 alin. (4) din titlul VII al Legii nr. 247/2005 se impunea a fi respinsă, în principal, ca inadmisibilă și, în subsidiar, ca neîntemeiată.
    Judecători,
    dr. Livia Doina Stanciu
    prof. univ. dr. Elena-Simina Tănăsescu
    -----