DECIZIA nr. 151 din 6 mai 2020referitoare la excepția de neconstituționalitate a prevederilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 36/2020 pentru modificarea și completarea unor acte normative, precum și pentru adoptarea unor măsuri pe timpul stării de urgență instituite prin Decretul nr. 195/2020 privind instituirea stării de urgență pe teritoriul României
Publicat în
MONITORUL OFICIAL nr. 408 din 18 mai 2020
Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, doamna procuror Loredana Brezeanu. 1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 36/2020 pentru modificarea și completarea unor acte normative, precum și pentru adoptarea unor măsuri pe timpul stării de urgență instituite prin Decretul nr. 195/2020 privind instituirea stării de urgență pe teritoriul României, excepție ridicată direct de Avocatul Poporului, în temeiul art. 146 lit. d) teza a doua din Constituție, și care constituie obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 506D/2020. 2. La apelul nominal răspunde, pentru Avocatul Poporului, doamna consilier Ileana Frimu, cu împuternicire depusă la dosar. 3. Magistratul-asistent menționează că Sindicatul Polițiștilor din România „Diamantul“ a transmis la dosarul cauzei un document în calitate de amicus curiae, prin care susține excepția de neconstituționalitate ridicată de Avocatul Poporului.4. De asemenea precizează că o persoană fizică a transmis la dosar o cerere de intervenție accesorie în principal, în interesul susținerilor Avocatului Poporului, și, în subsidiar, în interes personal. 5. Având cuvântul asupra acestei cereri, reprezentantul Ministerului Public solicită respingerea acesteia ca inadmisibilă, având în vedere prevederile de ordin procedural ale Legii nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale. 6. Curtea respinge, ca inadmisibilă, cererea de intervenție accesorie formulată, întrucât aceasta nu este compatibilă cu procedura în fața Curții Constituționale. 7. Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții dă cuvântul reprezentantului Avocatului Poporului. Acesta arată, în esență, că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 36/2020 contravine prevederilor art. 1 alin. (5) coroborate cu art. 141 din Constituție, deoarece a fost adoptată fără ca Guvernul, în calitate de inițiator al actului normativ, să fi solicitat avizul Consiliului Economic și Social. Dispozițiile art. 141 din Constituție consacră Consiliului Economic și Social rolul de organ consultativ al Parlamentului și al Guvernului în domeniile de specialitate stabilite prin legea sa organică de înființare, organizare și funcționare. În aplicarea acestor norme fundamentale, Legea nr. 248/2013 prevede, la art. 1 și 2, obligația solicitării avizului Consiliului Economic și Social asupra proiectelor de acte normative inițiate de Guvern sau a propunerilor legislative ale deputaților ori senatorilor în anumite domenii de specialitate, printre care și relațiile de muncă [art. 2 alin. (2) lit. c)] și drepturi și libertăți cetățenești [ art. 2 alin. (2) lit. g)]. Or, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 36/2020 intervine în sfera raporturilor de serviciu ale unor categorii profesionale al căror statut este stabilit prin Legea nr. 80/1995 privind statutul cadrelor militare, Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului și Legea nr. 384/2006 privind statutul soldaților și gradaților profesioniști și, respectiv, Legea nr. 145/2019 privind statutul polițiștilor de penitenciare. Întrucât Guvernul nu a solicitat avizul Consiliului Economic și Social la adoptarea actului normativ, rezultă că au fost încălcate prevederile constituționale și legale mai sus arătate. Se precizează că aceste norme obligă doar la solicitarea avizului, nu și la obținerea acestuia, deoarece pasivitatea autorităților avizatoare nu poate constitui o piedică în derularea cu celeritate a procedurii de legiferare. Dacă s-ar ignora însă importanța solicitării avizului Consiliului Economic și Social în procesul de reglementare a actelor normative, ar însemna că s-ar anihila însăși existența acestuia ca organ cu atribuții constituționale și s-ar crea pericolul legiferării unor soluții normative arbitrare sau chiar abuzive. În încheiere, solicită Curții Constituționale să constate neconstituționalitatea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 36/2020, în ansamblul său.8. Având cuvântul, reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate. Se arată că, într-adevăr, domeniul de reglementare al Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 36/2020 cade sub incidența domeniilor de specialitate în privința cărora, conform art. 1 și 2 din Legea nr. 248/2013, Consiliul Economic și Social are competența de a emite avize consultative. Cu toate acestea, prin art. 33^1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență, introdus prin art. I pct. 5 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2020 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 1/1999, Guvernul a reglementat, în condițiile art. 115 alin. (4) din Constituție, o derogare temporară de la aplicarea normelor legale referitoare la transparența decizională și dialogul social, limitată la perioada stării de urgență și a stării de asediu. Prin urmare, a fost suspendată inclusiv atribuția Consiliului Economic și Social de a emite avize în procedura reglementării actelor normative referitoare la relațiile de muncă, astfel că nu se poate susține obligația Guvernului de a fi solicitat respectivul aviz consultativ la emiterea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 36/2020. Consideră că, în atare circumstanțe, considerentele Deciziei Curții Constituționale nr. 139 din 13 martie 2019 nu se pot aplica mutatis mutandis, astfel că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată.
CURTEA,având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:9. Cu Adresa nr. 6.398 din 10 aprilie 2020, Curtea Constituțională a fost sesizată direct de Avocatul Poporului cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 36/2020 pentru modificarea și completarea unor acte normative, precum și pentru adoptarea unor măsuri pe timpul stării de urgență instituite prin Decretul nr. 195/2020 privind instituirea stării de urgență pe teritoriul României, în temeiul art. 146 lit. d) teza a doua din Constituție. 10. În motivarea excepției de neconstituționalitate Avocatul Poporului susține că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 36/2020 operează modificări asupra unor legi care stabilesc statutul anumitor categorii profesionale, respectiv: Legea nr. 80/1995 privind statutul cadrelor militare, Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, Legea nr. 384/2006 privind statutul soldaților și gradaților profesioniști și Legea nr. 145/2019 privind statutul polițiștilor de penitenciare. Intervenția legislativă urmărește stabilirea unei conduite instituționale referitoare la gestionarea raporturilor de serviciu ale cadrelor militare în activitate/polițiștilor/soldaților și gradaților profesioniști aflați în situațiile de instituire a stării de urgență, a stării de asediu sau a stării de război ori în caz de mobilizare. În concret, actul normativ operează noi reguli aplicabile în situațiile ante-menționate cu privire la detașarea, suspendarea și încetarea raporturilor de serviciu, cum ar fi delegarea polițistului, fără acordul scris al acestuia, pentru exercitarea altor activități decât cele corespunzătoare postului ocupat; detașarea polițistului pentru o perioadă de cel mult 12 luni, fără acordul acestuia, stabilirea programului de lucru de către șeful unității, aplicarea sancțiunilor disciplinare după efectuarea cercetării prealabile, fără consultarea consiliului de disciplină, în situația polițiștilor etc.11. Dispozițiile art. 141 din Constituție consacră Consiliului Economic și Social rolul de „organ consultativ al Parlamentului și al Guvernului în domeniile de specialitate stabilite prin legea sa organică de înființare, organizare și funcționare.“ Aceste prevederi constituționale sunt reluate în art. 1 alin. (1) din Legea nr. 248/2013 privind organizarea și funcționarea Consiliului Economic și Social, iar potrivit art. 2 alin. (1) din această lege, „Consiliul Economic și Social este consultat obligatoriu asupra proiectelor de acte normative inițiate de Guvern sau a propunerilor legislative ale deputaților ori senatorilor. Rezultatul acestei consultări se concretizează în avize la proiectele de acte normative“. Alin. (2) al art. 2 din lege stabilește domeniile de specialitate ale Consiliului Economic și Social, printre acestea fiind enumerate relațiile de muncă [lit. c)] și drepturi și libertăți cetățenești [lit. g)]. 12. Or, studiind Nota de fundamentare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 36/2020 și a rubricii „Informații privind avizarea“, se constată că sunt consemnate doar avizele Consiliului Legislativ și al Consiliului Suprem de Apărare al Țării. Autorul sesizării subliniază că nu este obligatorie și obținerea unui aviz, iar procedura legislativă nu poate fi obstrucționată de pasivitatea autorităților avizatoare, însă rezultă că, în cauză, avizul Consiliului Economic și Social nu a fost solicitat. 13. Având în vedere faptul că actul normativ criticat intervine asupra regimului disciplinar prestabilit prin Legea nr. 360/2002, Legea nr. 80/1995, Legea nr. 384/2006 și Legea nr. 145/2019, rezultă că acesta a legiferat într-un domeniu în care consultarea Consiliului Economic și Social este obligatorie, potrivit art. 2 din Legea nr. 248/2013 - legea organică de înființare, organizare și funcționare a acestuia. Prin urmare, lipsa solicitării avizului acestuia constituie un viciu de neconstituționalitate a legii, prin raportare la prevederile art. 1 alin. (5) coroborate cu art. 141 din Constituție. 14. În caz contrar, dacă s-ar considera că Parlamentul și Guvernul pot oricând adopta legi cu ignorarea acestui organ, s-ar anihila însăși existența acestuia ca organ cu atribuții constituționale în domeniul „Economiei și finanțelor publice“, astfel cum este reglementat în titlul IV din Constituție, care are rolul de a garanta, în cadrul unui proces democratic de legiferare, că legile nu instituie soluții arbitrare, discreționare. 15. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat președinților celor două Camere ale Parlamentului și Guvernului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.16. Guvernul a transmis punctul său de vedere, înregistrat la Curtea Constituțională cu nr. 2.308 din 6 mai 2020, ora 09:58. Se arată că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 36/2020 a fost adoptată în considerarea situației de fapt existente ca urmare a instituirii prin Decretul nr. 195/2020 a stării de urgență pe teritoriul României și vizează strict raporturile de serviciu al cadrelor militare în activitate/ polițiștilor/soldaților și gradaților profesioniști, pe durata stării de urgență, a stării de asediu sau a stării de război, fără a avea implicații asupra altor domenii socio-economice. Astfel cum se arată și în nota sa de fundamentare, actul normativ acoperă o sferă limitată la categoriile socio-profesionale menționate de Legea nr. 360/2002, Legea nr. 80/1995, Legea nr. 384/2006 și Legea nr. 145/2019 și prevede măsuri necesare menținerii unui climat profesional corespunzător situației de excepție reprezentate de instituirea stării de urgență. 17. Criticile de neconstituționalitate formulate de Avocatul Poporului sunt exclusiv de natură extrinsecă și vizează lipsa solicitării avizului Consiliului Economic și Social în procedura adoptării Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 36/2020, fiind invocate prevederile art. 1 alin. (5) raportat la art. 141 din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (1) din Legea nr. 248/2013 și ale art. 31 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Față de acestea, Guvernul arată că, potrivit jurisprudenței Curții Constituționale (deciziile nr. 83/2009, nr. 354/2013, nr. 383/2011), art. 141 din Constituție se rezumă la a exprima sintetic rolul consultativ al Consiliului Economic și Social, legiuitorul constituant făcând trimitere la lege pentru detalii privind înființarea, organizarea și funcționarea acestuia, în timp ce, în cazul avizului Consiliului Legislativ, art. 79 din Legea fundamentală precizează expres atribuția constituțională a acestuia de a aviza proiectele de acte normative, motiv pentru care lipsa solicitării avizului consultativ al Consiliului Legislativ duce la neconstituționalitatea legii sau a ordonanței în ansamblul său. Prin urmare, Guvernul susține că, în prezenta cauză, nu pot fi reținute criticile de neconstituționalitate aduse prin raportare la art. 141 din Constituție. 18. Cu privire la principiul supremației Constituției și al respectării legilor, consacrat de art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală, se arată, plecând de la jurisprudența în materie a Curții Constituționale (Decizia nr. 128/2019), că elementele de procedură legislativă precum avizele, a căror consacrare este de rang legal, iar nu constituțional, capătă relevanță constituțională prin prisma normei fundamentale invocate, această relevanță fiind condiționată de contribuția la realizarea unei legislații de calitate, care să asigure realizarea principiului securității juridice.19. Or, față de circumstanțele cu totul excepționale avute în vedere la adoptarea actului normativ criticat, și anume specificul situației de criză pe fondul răspândirii epidemiei COVID-19, și prin raportare la obiectul de reglementare limitat strict la gestionarea raporturilor de serviciu ale unor categorii socioprofesionale direct implicate în asigurarea ordinii și siguranței publice/situațiilor de urgență, se consideră că existența sau inexistența avizului Consiliului Economic și Social nu afectează constituționalitatea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 36/2020.20. Așa cum a arătat Curtea Constituțională în Decizia nr. 507 din 18 septembrie 2019, se consideră că necesitatea solicitării avizului Consiliului Economic și Social poate fi apreciată în funcție de implicațiile pe care modificările/ completările legislative le au cu privire la legislația existentă. Or, actul normativ criticat nu înseamnă un nou cadru în materie, ci realizează ajustările necesare pentru conformarea cu situația de urgență instituită pe teritoriul României, într-un domeniu precis delimitat. În acest context, impunerea solicitării avizului Consiliului Economic și Social ar avea un caracter pur formal și nu ar duce la atingerea dezideratului ante-menționat, privind realizarea unei legislații de calitate (a se vedea în acest sens Decizia Curții Constituționale nr. 139 din 13 martie 2019). Pentru aceste argumente, Guvernul consideră excepția de neconstituționalitate ca fiind neîntemeiată. 21. Președinții celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.
CURTEA,examinând actul de sesizare, punctul de vedere a Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susținerile reprezentantului autorului excepției, concluziile procurorului și dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:22. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate. 23. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 36/2020 pentru modificarea și completarea unor acte normative, precum și pentru adoptarea unor măsuri pe timpul stării de urgență instituite prin Decretul nr. 195/2020 privind instituirea stării de urgență pe teritoriul României, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 268 din 31 martie 2020. Actul normativ contestat cuprinde șapte articole și reglementează anumite măsuri aplicabile personalului militar și polițiștilor în situația instituirii stării de urgență, de asediu, de mobilizare și pe timp de război, astfel: – Art. I aduce modificări și completări Legii nr. 80/1995 privind statutul cadrelor militare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 155 din 20 iulie 1995, cu modificările și completările ulterioare. Acestea se aplică pe timpul stării de urgență, de asediu, de mobilizare și pe timp de război și se referă, în principal, la efectuarea sau întreruperea concediilor cadrelor militare în activitate, la sancțiunile și procedura disciplinară (care se pot aplica în mod direct sau în urma unei cercetări disciplinare), mutarea cadrelor militare, neaplicarea unor condiții legate de trecerea în rezervă. – Art. II vizează modificarea și completarea Legii nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 440 din 24 iunie 2002, cu modificările și completările ulterioare. Prin acestea se reglementează în principal: posibilitatea delegării sau detașării polițistului fără acordul acestuia, pentru o perioadă de cel mult 12 luni; excepții de la regimul suspendării de drept a raportului de serviciu dacă a fost instituită carantina; situații în care se poate dispune asupra încetării suspendării de drept a raportului de serviciu, cu obligația polițistului de a se prezintă la unitatea în care este încadrat, în cel mai scurt timp posibil; modalități de întrerupere sau efectuare a concediilor polițiștilor; stabilirea programului de lucru al polițiștilor de către șefii unităților acestora, în funcție de specificul și necesitățile unității; regimul sancțiunilor disciplinare și procedura aplicabilă constatării acestora (fără consultarea consiliului de disciplină); calea de atac împotriva actului administrativ prin care se aplică sancțiunea pentru abaterile disciplinare. – Art. III din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 36/2020 vizează modificări și completări aduse Legii nr. 384/2006 privind statutul soldaților și gradaților profesioniști, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 868 din 24 octombrie 2006, cu modificările și completările ulterioare. Acestea se referă, în esență, la: efectuarea sau întreruperea concediilor; regimul sancțiunilor disciplinare și procedura aplicabilă constatării acestora (în mod direct sau în urma cercetării disciplinare); neaplicarea unor condiții pentru trecerea în rezervă.– Art. IV introduce un nou alineat, după art. 133 alin. (1) din Legea nr. 145/2019 privind statutul polițiștilor de penitenciare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 631 din 30 iulie 2019, cu modificările și completările ulterioare, text prin care se interzice încetarea raporturilor de serviciu ale polițistului în anumite condiții. – Art. V dispune în sensul că pentru cercetarea și sancționarea abaterilor disciplinare săvârșite de personalul militar în activitate și polițiști pe durata stării de urgență instituite prin Decretul nr. 195/2020 privind instituirea stării de urgență pe teritoriul României, anterior intrării în vigoare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 36/2020, se aplică prevederile legale în vigoare la data săvârșirii acestora.– Art. VI menționează că noile prevederi referitoare la detașarea polițiștilor se aplică și detașărilor aflate în curs la data intrării în vigoare a actului normativ criticat.– Art. VII prevede că polițiștilor, polițiștilor de penitenciare și cadrelor militare în activitate încadrați/încadrate în condițiile art. 6 din Decretul nr. 195/2020, la data expirării termenului pentru care au fost încadrați/încadrate, le încetează raporturile de serviciu sau, după caz, sunt trecute în rezervă, de drept. Potrivit art. 6 din anexa nr. 1 la Decretul nr. 195/2020, instituțiile din cadrul Sistemului național de apărare, ordine publică și securitate națională pot angaja fără concurs, la nevoie, pe durată determinată de 6 luni, personal din sursă externă sau cadre care au trecut în rezervă, cărora le-au încetat raporturile de serviciu.24. În opinia Avocatului Poporului, actul normativ criticat contravine prevederilor constituționale ale art. 1 alin. (5) referitor la principiul securității juridice, în componenta sa referitoare la calitatea legii, coroborat cu art. 141 - Consiliul Economic și Social.25. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că, în jurisprudența sa, a arătat că art. 141 din Constituție, consacrând rolul Consiliului Economic și Social de organ consultativ al Parlamentului și Guvernului, nu impune în mod obligatoriu solicitarea avizului de către subiecții cu drept de inițiativă legislativă (Parlamentul și Guvernul), acesta fiind necesar a fi solicitat numai atunci când conținutul normativ al actului juridic în cauză se circumscrie domeniului de specialitate prevăzut de legea organică de înființare, organizare și funcționare a Consiliului Economic și Social, la care textul fundamental face trimitere în mod expres, respectiv Legea nr. 248/2013. Având în vedere că art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală obligă la respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor, rezultă că, dacă domeniul de reglementare al unui act normativ se subsumează unuia dintre domeniile de specialitate ale Consiliului Economic și Social enumerate la art. 2 din Legea nr. 248/2013, atunci inițiatorul proiectului de lege sau a propunerii legislative are obligația solicitării avizului Consiliului Economic și Social, în caz contrar fiind încălcat art. 141 raportat la art. 1 alin. (5) din Constituție (a se vedea în acest sens Decizia nr. 681 din 6 noiembrie 2018).26. Sub aspectul domeniului de reglementare, Curtea constată că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 36/2020 aduce anumite modificări în raportul de serviciu al personalului militar și polițiștilor, categorii profesionale reglementate de Legea nr. 360/2002, Legea nr. 80/1995, Legea nr. 384/2006 și Legea nr. 145/2019, noile prevederi fiind aplicabile temporar, respectiv pe durata instituirii stării de urgență, de asediu, de mobilizare și pe timp de război. În considerarea celor menționate la paragraful anterior, Curtea reține că actul normativ criticat se înscrie în sfera domeniilor de specialitate enumerate la art. 2 alin. (2) lit. c) și g) din Legea nr. 248/2013, respectiv „c) relațiile de muncă, protecția socială, politicile salariale și egalitatea de șanse și de tratament“ și „g) drepturi și libertăți cetățenești“.27. Cu privire la obligativitatea, pe perioada stării de asediu sau a stării de urgență, a normelor legale referitoare la transparența decizională și dialogul social, Curtea observă, totodată, că prin art. 33^1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență, introdus de art. I pct. 5 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2020 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 1/1999 (publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 268 din 31 martie 2020), legiuitorul delegat a dispus în sensul că „Pe perioada stării de asediu sau a stării de urgență, normele legale referitoare la transparența decizională și dialogul social nu se aplică în cazul proiectelor de acte normative prin care se stabilesc măsuri aplicabile pe durata stării de asediu sau a stării de urgență ori care sunt o consecință a instituirii acestor stări“.28. Textul citat instituie o derogare temporară de la regimul juridic al transparenței decizionale și al dialogului social, condiționată de existența stării de stării de asediu sau a stării de urgență. Având în vedere prevederile art. 1 alin. (2) din Legea nr. 248/2013, potrivit cărora Consiliul Economic și Social este „instituție publică de interes național, tripartită, autonomă, constituită în scopul realizării dialogului tripartit la nivel național dintre organizațiile patronale, organizațiile sindicale și reprezentanți ai asociațiilor și fundațiilor neguvernamentale ai societății civile“, rezultă că expresia realizării dialogului social în materia legiferării se materializează prin solicitarea și emiterea avizului Consiliului Economic și Social în cazul adoptării unui act normativ care reglementează într-unul dintre domeniile de specialitate enumerate la art. 2 alin. (2) din aceeași lege. 29. În ce privește Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 36/2020, Curtea reține, pe de o parte, că aceasta se încadrează în ipoteza art. 33^1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999 în sensul că stabilește măsuri aplicabile pe durata stării de asediu sau a stării de urgență ori care sunt o consecință a instituirii acestor stări și, pe de altă parte, că a fost adoptată ulterior Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2020. 30. În virtutea principiului aplicării imediate a legii noi, rezultă că Guvernul, adoptând Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 36/2020, a respectat legislația în vigoare aplicabilă normelor legale privind transparența decizională și dialogul social pe durata stării de asediu sau a stării de urgență, respectiv art. 33^1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999, în sensul că nu a solicitat avizul Consiliului Economic și Social. Prin urmare, Curtea nu poate reține în cauză o contradicție față de prevederile art. 141 raportat la art. 1 alin. (5) din Constituție, în sensul nerespectării principiului supremației Constituției și a legilor. 31. Totodată, la data adoptării actului normativ criticat în prezenta cauză (31 martie 2020), opera prezumția de constituționalitate asupra art. 33^1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999, text în temeiul căruia Guvernul nu avea obligația solicitării avizului Consiliului Economic și Social. În același timp, constatarea neconstituționalității acestui text are efecte pentru viitor și nu poate atrage, în mod retroactiv, și neconstituționalitatea unui alt act normativ, edictat ulterior și sub imperiul său, care nu a făcut altceva decât să îi respecte și să îi pună în aplicare, la momentul adoptării sale, prevederile sale prezumtiv constituționale. 32. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,
CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
În numele legii
DECIDE:Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate invocată direct de Avocatul Poporului și constată că dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 36/2020 pentru modificarea și completarea unor acte normative, precum și pentru adoptarea unor măsuri pe timpul stării de urgență instituite prin Decretul nr. 195/2020 privind instituirea stării de urgență pe teritoriul României, sunt constituționale în raport cu criticile de neconstituționalitate formulate. Definitivă și general obligatorie.Decizia se comunică Avocatului Poporului și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.Pronunțată în ședința din data de 6 mai 2020.
PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE
prof. univ. dr. VALER DORNEANU
Magistrat-asistent-șef,
Claudia-Margareta Krupenschi-----
| EMITENT |
| Valer Dorneanu | - președinte |
| Cristian Deliorga | - judecător |
| Daniel Marius Morar | - judecător |
| Mona-Maria Pivniceru | - judecător |
| Gheorghe Stan | - judecător |
| Livia Doina Stanciu | - judecător |
| Elena-Simina Tănăsescu | - judecător |
| Varga Attila | - judecător |
| Claudia-Margareta Krupenschi | - magistrat-asistent-șef |
CURTEA,având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:9. Cu Adresa nr. 6.398 din 10 aprilie 2020, Curtea Constituțională a fost sesizată direct de Avocatul Poporului cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 36/2020 pentru modificarea și completarea unor acte normative, precum și pentru adoptarea unor măsuri pe timpul stării de urgență instituite prin Decretul nr. 195/2020 privind instituirea stării de urgență pe teritoriul României, în temeiul art. 146 lit. d) teza a doua din Constituție. 10. În motivarea excepției de neconstituționalitate Avocatul Poporului susține că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 36/2020 operează modificări asupra unor legi care stabilesc statutul anumitor categorii profesionale, respectiv: Legea nr. 80/1995 privind statutul cadrelor militare, Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, Legea nr. 384/2006 privind statutul soldaților și gradaților profesioniști și Legea nr. 145/2019 privind statutul polițiștilor de penitenciare. Intervenția legislativă urmărește stabilirea unei conduite instituționale referitoare la gestionarea raporturilor de serviciu ale cadrelor militare în activitate/polițiștilor/soldaților și gradaților profesioniști aflați în situațiile de instituire a stării de urgență, a stării de asediu sau a stării de război ori în caz de mobilizare. În concret, actul normativ operează noi reguli aplicabile în situațiile ante-menționate cu privire la detașarea, suspendarea și încetarea raporturilor de serviciu, cum ar fi delegarea polițistului, fără acordul scris al acestuia, pentru exercitarea altor activități decât cele corespunzătoare postului ocupat; detașarea polițistului pentru o perioadă de cel mult 12 luni, fără acordul acestuia, stabilirea programului de lucru de către șeful unității, aplicarea sancțiunilor disciplinare după efectuarea cercetării prealabile, fără consultarea consiliului de disciplină, în situația polițiștilor etc.11. Dispozițiile art. 141 din Constituție consacră Consiliului Economic și Social rolul de „organ consultativ al Parlamentului și al Guvernului în domeniile de specialitate stabilite prin legea sa organică de înființare, organizare și funcționare.“ Aceste prevederi constituționale sunt reluate în art. 1 alin. (1) din Legea nr. 248/2013 privind organizarea și funcționarea Consiliului Economic și Social, iar potrivit art. 2 alin. (1) din această lege, „Consiliul Economic și Social este consultat obligatoriu asupra proiectelor de acte normative inițiate de Guvern sau a propunerilor legislative ale deputaților ori senatorilor. Rezultatul acestei consultări se concretizează în avize la proiectele de acte normative“. Alin. (2) al art. 2 din lege stabilește domeniile de specialitate ale Consiliului Economic și Social, printre acestea fiind enumerate relațiile de muncă [lit. c)] și drepturi și libertăți cetățenești [lit. g)]. 12. Or, studiind Nota de fundamentare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 36/2020 și a rubricii „Informații privind avizarea“, se constată că sunt consemnate doar avizele Consiliului Legislativ și al Consiliului Suprem de Apărare al Țării. Autorul sesizării subliniază că nu este obligatorie și obținerea unui aviz, iar procedura legislativă nu poate fi obstrucționată de pasivitatea autorităților avizatoare, însă rezultă că, în cauză, avizul Consiliului Economic și Social nu a fost solicitat. 13. Având în vedere faptul că actul normativ criticat intervine asupra regimului disciplinar prestabilit prin Legea nr. 360/2002, Legea nr. 80/1995, Legea nr. 384/2006 și Legea nr. 145/2019, rezultă că acesta a legiferat într-un domeniu în care consultarea Consiliului Economic și Social este obligatorie, potrivit art. 2 din Legea nr. 248/2013 - legea organică de înființare, organizare și funcționare a acestuia. Prin urmare, lipsa solicitării avizului acestuia constituie un viciu de neconstituționalitate a legii, prin raportare la prevederile art. 1 alin. (5) coroborate cu art. 141 din Constituție. 14. În caz contrar, dacă s-ar considera că Parlamentul și Guvernul pot oricând adopta legi cu ignorarea acestui organ, s-ar anihila însăși existența acestuia ca organ cu atribuții constituționale în domeniul „Economiei și finanțelor publice“, astfel cum este reglementat în titlul IV din Constituție, care are rolul de a garanta, în cadrul unui proces democratic de legiferare, că legile nu instituie soluții arbitrare, discreționare. 15. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat președinților celor două Camere ale Parlamentului și Guvernului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.16. Guvernul a transmis punctul său de vedere, înregistrat la Curtea Constituțională cu nr. 2.308 din 6 mai 2020, ora 09:58. Se arată că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 36/2020 a fost adoptată în considerarea situației de fapt existente ca urmare a instituirii prin Decretul nr. 195/2020 a stării de urgență pe teritoriul României și vizează strict raporturile de serviciu al cadrelor militare în activitate/ polițiștilor/soldaților și gradaților profesioniști, pe durata stării de urgență, a stării de asediu sau a stării de război, fără a avea implicații asupra altor domenii socio-economice. Astfel cum se arată și în nota sa de fundamentare, actul normativ acoperă o sferă limitată la categoriile socio-profesionale menționate de Legea nr. 360/2002, Legea nr. 80/1995, Legea nr. 384/2006 și Legea nr. 145/2019 și prevede măsuri necesare menținerii unui climat profesional corespunzător situației de excepție reprezentate de instituirea stării de urgență. 17. Criticile de neconstituționalitate formulate de Avocatul Poporului sunt exclusiv de natură extrinsecă și vizează lipsa solicitării avizului Consiliului Economic și Social în procedura adoptării Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 36/2020, fiind invocate prevederile art. 1 alin. (5) raportat la art. 141 din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (1) din Legea nr. 248/2013 și ale art. 31 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Față de acestea, Guvernul arată că, potrivit jurisprudenței Curții Constituționale (deciziile nr. 83/2009, nr. 354/2013, nr. 383/2011), art. 141 din Constituție se rezumă la a exprima sintetic rolul consultativ al Consiliului Economic și Social, legiuitorul constituant făcând trimitere la lege pentru detalii privind înființarea, organizarea și funcționarea acestuia, în timp ce, în cazul avizului Consiliului Legislativ, art. 79 din Legea fundamentală precizează expres atribuția constituțională a acestuia de a aviza proiectele de acte normative, motiv pentru care lipsa solicitării avizului consultativ al Consiliului Legislativ duce la neconstituționalitatea legii sau a ordonanței în ansamblul său. Prin urmare, Guvernul susține că, în prezenta cauză, nu pot fi reținute criticile de neconstituționalitate aduse prin raportare la art. 141 din Constituție. 18. Cu privire la principiul supremației Constituției și al respectării legilor, consacrat de art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală, se arată, plecând de la jurisprudența în materie a Curții Constituționale (Decizia nr. 128/2019), că elementele de procedură legislativă precum avizele, a căror consacrare este de rang legal, iar nu constituțional, capătă relevanță constituțională prin prisma normei fundamentale invocate, această relevanță fiind condiționată de contribuția la realizarea unei legislații de calitate, care să asigure realizarea principiului securității juridice.19. Or, față de circumstanțele cu totul excepționale avute în vedere la adoptarea actului normativ criticat, și anume specificul situației de criză pe fondul răspândirii epidemiei COVID-19, și prin raportare la obiectul de reglementare limitat strict la gestionarea raporturilor de serviciu ale unor categorii socioprofesionale direct implicate în asigurarea ordinii și siguranței publice/situațiilor de urgență, se consideră că existența sau inexistența avizului Consiliului Economic și Social nu afectează constituționalitatea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 36/2020.20. Așa cum a arătat Curtea Constituțională în Decizia nr. 507 din 18 septembrie 2019, se consideră că necesitatea solicitării avizului Consiliului Economic și Social poate fi apreciată în funcție de implicațiile pe care modificările/ completările legislative le au cu privire la legislația existentă. Or, actul normativ criticat nu înseamnă un nou cadru în materie, ci realizează ajustările necesare pentru conformarea cu situația de urgență instituită pe teritoriul României, într-un domeniu precis delimitat. În acest context, impunerea solicitării avizului Consiliului Economic și Social ar avea un caracter pur formal și nu ar duce la atingerea dezideratului ante-menționat, privind realizarea unei legislații de calitate (a se vedea în acest sens Decizia Curții Constituționale nr. 139 din 13 martie 2019). Pentru aceste argumente, Guvernul consideră excepția de neconstituționalitate ca fiind neîntemeiată. 21. Președinții celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.
CURTEA,examinând actul de sesizare, punctul de vedere a Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susținerile reprezentantului autorului excepției, concluziile procurorului și dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:22. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate. 23. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 36/2020 pentru modificarea și completarea unor acte normative, precum și pentru adoptarea unor măsuri pe timpul stării de urgență instituite prin Decretul nr. 195/2020 privind instituirea stării de urgență pe teritoriul României, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 268 din 31 martie 2020. Actul normativ contestat cuprinde șapte articole și reglementează anumite măsuri aplicabile personalului militar și polițiștilor în situația instituirii stării de urgență, de asediu, de mobilizare și pe timp de război, astfel: – Art. I aduce modificări și completări Legii nr. 80/1995 privind statutul cadrelor militare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 155 din 20 iulie 1995, cu modificările și completările ulterioare. Acestea se aplică pe timpul stării de urgență, de asediu, de mobilizare și pe timp de război și se referă, în principal, la efectuarea sau întreruperea concediilor cadrelor militare în activitate, la sancțiunile și procedura disciplinară (care se pot aplica în mod direct sau în urma unei cercetări disciplinare), mutarea cadrelor militare, neaplicarea unor condiții legate de trecerea în rezervă. – Art. II vizează modificarea și completarea Legii nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 440 din 24 iunie 2002, cu modificările și completările ulterioare. Prin acestea se reglementează în principal: posibilitatea delegării sau detașării polițistului fără acordul acestuia, pentru o perioadă de cel mult 12 luni; excepții de la regimul suspendării de drept a raportului de serviciu dacă a fost instituită carantina; situații în care se poate dispune asupra încetării suspendării de drept a raportului de serviciu, cu obligația polițistului de a se prezintă la unitatea în care este încadrat, în cel mai scurt timp posibil; modalități de întrerupere sau efectuare a concediilor polițiștilor; stabilirea programului de lucru al polițiștilor de către șefii unităților acestora, în funcție de specificul și necesitățile unității; regimul sancțiunilor disciplinare și procedura aplicabilă constatării acestora (fără consultarea consiliului de disciplină); calea de atac împotriva actului administrativ prin care se aplică sancțiunea pentru abaterile disciplinare. – Art. III din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 36/2020 vizează modificări și completări aduse Legii nr. 384/2006 privind statutul soldaților și gradaților profesioniști, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 868 din 24 octombrie 2006, cu modificările și completările ulterioare. Acestea se referă, în esență, la: efectuarea sau întreruperea concediilor; regimul sancțiunilor disciplinare și procedura aplicabilă constatării acestora (în mod direct sau în urma cercetării disciplinare); neaplicarea unor condiții pentru trecerea în rezervă.– Art. IV introduce un nou alineat, după art. 133 alin. (1) din Legea nr. 145/2019 privind statutul polițiștilor de penitenciare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 631 din 30 iulie 2019, cu modificările și completările ulterioare, text prin care se interzice încetarea raporturilor de serviciu ale polițistului în anumite condiții. – Art. V dispune în sensul că pentru cercetarea și sancționarea abaterilor disciplinare săvârșite de personalul militar în activitate și polițiști pe durata stării de urgență instituite prin Decretul nr. 195/2020 privind instituirea stării de urgență pe teritoriul României, anterior intrării în vigoare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 36/2020, se aplică prevederile legale în vigoare la data săvârșirii acestora.– Art. VI menționează că noile prevederi referitoare la detașarea polițiștilor se aplică și detașărilor aflate în curs la data intrării în vigoare a actului normativ criticat.– Art. VII prevede că polițiștilor, polițiștilor de penitenciare și cadrelor militare în activitate încadrați/încadrate în condițiile art. 6 din Decretul nr. 195/2020, la data expirării termenului pentru care au fost încadrați/încadrate, le încetează raporturile de serviciu sau, după caz, sunt trecute în rezervă, de drept. Potrivit art. 6 din anexa nr. 1 la Decretul nr. 195/2020, instituțiile din cadrul Sistemului național de apărare, ordine publică și securitate națională pot angaja fără concurs, la nevoie, pe durată determinată de 6 luni, personal din sursă externă sau cadre care au trecut în rezervă, cărora le-au încetat raporturile de serviciu.24. În opinia Avocatului Poporului, actul normativ criticat contravine prevederilor constituționale ale art. 1 alin. (5) referitor la principiul securității juridice, în componenta sa referitoare la calitatea legii, coroborat cu art. 141 - Consiliul Economic și Social.25. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că, în jurisprudența sa, a arătat că art. 141 din Constituție, consacrând rolul Consiliului Economic și Social de organ consultativ al Parlamentului și Guvernului, nu impune în mod obligatoriu solicitarea avizului de către subiecții cu drept de inițiativă legislativă (Parlamentul și Guvernul), acesta fiind necesar a fi solicitat numai atunci când conținutul normativ al actului juridic în cauză se circumscrie domeniului de specialitate prevăzut de legea organică de înființare, organizare și funcționare a Consiliului Economic și Social, la care textul fundamental face trimitere în mod expres, respectiv Legea nr. 248/2013. Având în vedere că art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală obligă la respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor, rezultă că, dacă domeniul de reglementare al unui act normativ se subsumează unuia dintre domeniile de specialitate ale Consiliului Economic și Social enumerate la art. 2 din Legea nr. 248/2013, atunci inițiatorul proiectului de lege sau a propunerii legislative are obligația solicitării avizului Consiliului Economic și Social, în caz contrar fiind încălcat art. 141 raportat la art. 1 alin. (5) din Constituție (a se vedea în acest sens Decizia nr. 681 din 6 noiembrie 2018).26. Sub aspectul domeniului de reglementare, Curtea constată că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 36/2020 aduce anumite modificări în raportul de serviciu al personalului militar și polițiștilor, categorii profesionale reglementate de Legea nr. 360/2002, Legea nr. 80/1995, Legea nr. 384/2006 și Legea nr. 145/2019, noile prevederi fiind aplicabile temporar, respectiv pe durata instituirii stării de urgență, de asediu, de mobilizare și pe timp de război. În considerarea celor menționate la paragraful anterior, Curtea reține că actul normativ criticat se înscrie în sfera domeniilor de specialitate enumerate la art. 2 alin. (2) lit. c) și g) din Legea nr. 248/2013, respectiv „c) relațiile de muncă, protecția socială, politicile salariale și egalitatea de șanse și de tratament“ și „g) drepturi și libertăți cetățenești“.27. Cu privire la obligativitatea, pe perioada stării de asediu sau a stării de urgență, a normelor legale referitoare la transparența decizională și dialogul social, Curtea observă, totodată, că prin art. 33^1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență, introdus de art. I pct. 5 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2020 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 1/1999 (publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 268 din 31 martie 2020), legiuitorul delegat a dispus în sensul că „Pe perioada stării de asediu sau a stării de urgență, normele legale referitoare la transparența decizională și dialogul social nu se aplică în cazul proiectelor de acte normative prin care se stabilesc măsuri aplicabile pe durata stării de asediu sau a stării de urgență ori care sunt o consecință a instituirii acestor stări“.28. Textul citat instituie o derogare temporară de la regimul juridic al transparenței decizionale și al dialogului social, condiționată de existența stării de stării de asediu sau a stării de urgență. Având în vedere prevederile art. 1 alin. (2) din Legea nr. 248/2013, potrivit cărora Consiliul Economic și Social este „instituție publică de interes național, tripartită, autonomă, constituită în scopul realizării dialogului tripartit la nivel național dintre organizațiile patronale, organizațiile sindicale și reprezentanți ai asociațiilor și fundațiilor neguvernamentale ai societății civile“, rezultă că expresia realizării dialogului social în materia legiferării se materializează prin solicitarea și emiterea avizului Consiliului Economic și Social în cazul adoptării unui act normativ care reglementează într-unul dintre domeniile de specialitate enumerate la art. 2 alin. (2) din aceeași lege. 29. În ce privește Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 36/2020, Curtea reține, pe de o parte, că aceasta se încadrează în ipoteza art. 33^1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999 în sensul că stabilește măsuri aplicabile pe durata stării de asediu sau a stării de urgență ori care sunt o consecință a instituirii acestor stări și, pe de altă parte, că a fost adoptată ulterior Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2020. 30. În virtutea principiului aplicării imediate a legii noi, rezultă că Guvernul, adoptând Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 36/2020, a respectat legislația în vigoare aplicabilă normelor legale privind transparența decizională și dialogul social pe durata stării de asediu sau a stării de urgență, respectiv art. 33^1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999, în sensul că nu a solicitat avizul Consiliului Economic și Social. Prin urmare, Curtea nu poate reține în cauză o contradicție față de prevederile art. 141 raportat la art. 1 alin. (5) din Constituție, în sensul nerespectării principiului supremației Constituției și a legilor. 31. Totodată, la data adoptării actului normativ criticat în prezenta cauză (31 martie 2020), opera prezumția de constituționalitate asupra art. 33^1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999, text în temeiul căruia Guvernul nu avea obligația solicitării avizului Consiliului Economic și Social. În același timp, constatarea neconstituționalității acestui text are efecte pentru viitor și nu poate atrage, în mod retroactiv, și neconstituționalitatea unui alt act normativ, edictat ulterior și sub imperiul său, care nu a făcut altceva decât să îi respecte și să îi pună în aplicare, la momentul adoptării sale, prevederile sale prezumtiv constituționale. 32. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,
CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
În numele legii
DECIDE:Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate invocată direct de Avocatul Poporului și constată că dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 36/2020 pentru modificarea și completarea unor acte normative, precum și pentru adoptarea unor măsuri pe timpul stării de urgență instituite prin Decretul nr. 195/2020 privind instituirea stării de urgență pe teritoriul României, sunt constituționale în raport cu criticile de neconstituționalitate formulate. Definitivă și general obligatorie.Decizia se comunică Avocatului Poporului și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.Pronunțată în ședința din data de 6 mai 2020.
PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE
prof. univ. dr. VALER DORNEANU
Magistrat-asistent-șef,
Claudia-Margareta Krupenschi-----
Google Chrome
Mozilla Firefox
Internet Explorer
Apple Safari