DECIZIA nr. 303 din 7 mai 2019referitoare la excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 24 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, în interpretarea dată prin Decizia nr. 12 din 22 februarie 2018 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept
Publicat în
MONITORUL OFICIAL nr. 664 din 9 august 2019
Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu Drăgănescu.1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 24 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepție ridicată de Municipiul Constanța, prin primar, în Dosarul nr. 2.711/99/2016 al Curții de Apel Iași - Secția contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 604D/2018.2. La apelul nominal răspunde, pentru autorul excepției, doamna avocat Georgiana-Raluca Trandafir, din cadrul Baroului București, cu împuternicire avocațială depusă la dosar. Lipsește partea Societatea Polaris M Holding - S.R.L. din județul Constanța, față de care procedura de citare este legal îndeplinită.3. Magistratul-asistent referă asupra cauzei și arată că partea Societatea Polaris M Holding - S.R.L. din județul Constanța a comunicat la dosar note scrise, prin care solicită respingerea excepției de neconstituționalitate.4. Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul avocatului autorului excepției, care solicită admiterea criticilor de neconstituționalitate a prevederilor art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, în interpretarea dată prin Decizia nr. 12 din 22 februarie 2018 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept. Referitor la admisibilitatea acesteia, arată că, în jurisprudența sa (spre exemplu, Decizia nr. 202 din 18 aprilie 2013, Decizia nr. 212 din 29 aprilie 2013), Curtea Constituțională a exercitat controlul de constituționalitate asupra unor dispoziții legale, în interpretarea dată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept sau Completul competent să judece recursul în interesul legii. Pe fondul excepției, arată că până în anul 2012 nerespectarea hotărârilor judecătorești în materia contenciosului administrativ era incriminată de legea penală și că în prezent o asemenea sancțiune penală nu mai există. Cu toate acestea, prevederile legale criticate stabilesc în sarcina debitorului plata unor penalități pentru neexecutarea hotărârii judecătorești, iar modalitatea de reglementare a acestora și a termenului pentru care ele sunt datorate permite creditorului să abuzeze de dreptul său de a obține executarea obligației stabilite prin titlu executoriu. Prin cuantumul lor ridicat, depășind în cauza de față de 10 ori valoarea prejudiciului, penalitățile devin o veritabilă sancțiune penală. Invocă, în acest sens, aspecte din jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului privind noțiunea de „acuzație în materie penală“, referindu-se la Hotărârea din 8 iunie 1976, pronunțată în Cauza Engel și alții împotriva Olandei. 5. Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate, sens în care precizează că prevederile legale criticate instituie o sancțiune civilă, de natură să constrângă debitorul la executarea obligației stabilite prin titlul executoriu, fără a reprezenta o „acuzație în materie penală“. Arată că referirile la fondul litigiului dedus judecății instanței judecătorești nu pot fi reținute ca argumente în sprijinul neconstituționalității prevederii legale criticate, excepția fiind, sub acest aspect, inadmisibilă.6. În replică, avocatul autorului excepției precizează că în practică se ajunge la situații în care cuantumul penalităților stabilite în temeiul prevederilor legale criticate depășește cuantumul amenzii, pedeapsă prevăzută de Codul penal.
CURTEA,având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:7. Prin Încheierea din 16 aprilie 2018, pronunțată în Dosarul nr. 2.711/99/2016, Curtea de Apel Iași - Secția contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 24 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Excepția a fost ridicată de Municipiul Constanța, prin primar, cu prilejul soluționării apelului împotriva unei încheieri și sentințe pronunțate într-o cauză având ca obiect obligația de a face.8. În motivarea excepției de neconstituționalitate autorul acesteia solicită constatarea neconstituționalității prevederilor art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, în interpretarea dată prin Decizia nr. 12 din 22 februarie 2018 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, susținând, în esență, că prin conținutul normativ al art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 se conturează o reală acuzație în materie penală, precum și sancțiunea aferentă acesteia. Astfel, sancțiunea instituită prin art. 24 alin. (4) din lege constă în obligarea debitorului la plata unor penalități pe zi de întârziere și a conducătorului autorității publice la plata unei amenzi. În condițiile în care sancțiunea prevăzută de art. 24 alin. (4) din lege recunoaște creditorului posibilitatea de a alege momentul la care să sesizeze instanța cu cererea de calculare a penalităților definitive, astfel cum pare să indice Înalta Curte de Casație și Justiție atunci când reține că termenul de 3 luni este unul prohibitiv, acesta ar putea rămâne în pasivitate în scopul de a obține o sumă cât mai mare. Calificarea termenului de 3 luni prevăzut de art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 ca fiind un termen prohibitiv încalcă prevederile art. 20 din Constituție și ale art. 6 din Convenție, deoarece permite să i se recunoască creditorului posibilitatea de a alege momentul la care să sesizeze instanța cu cerere de calculare a penalităților definitive și, în raport cu acest moment, să i se acorde o sumă mai mare sau mai mică. Or, penalitățile reglementate de art. 24 alin. (4) din lege au un scop exclusiv coercitiv, ele nu au un caracter reparator, nu corespund unui prejudiciu produs în patrimoniul creditorului. Rațiunile pentru care legiuitorul a permis o sporire a patrimoniului creditorului cu valoarea penalităților sunt intrinsec și exclusiv legate de efortul de a impune executarea obligației înscrise în titlul executoriu.9. Autorul mai susține că prevederile criticate sunt lipsite de previzibilitate în interpretarea dată de Înalta Curte de Casație și Justiție, întrucât, pe de o parte, dispoziția legală nu vizează ipoteza în care neexecutarea titlului executoriu nu îi poate fi reproșată autorității publice, iar pe de altă parte, interpretarea dată dispozițiilor art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 instituie o pedeapsă mult prea severă în sarcina autorității publice, pedeapsă care, în lipsa unei cenzuri clare, poate depăși limitele maxime ale pedepsei cu amenda penală.10. Astfel, autorul susține că prevederile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 instituie o prezumție irefragabilă de vinovăție a autorității publice care nu execută obligația cuprinsă în titlul executoriu și încalcă dispozițiile art. 21 alin. (3) din Constituție și ale art. 6 paragraful 2 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, deoarece statul nu vine să demonstreze vinovăția debitorului (autoritatea publică) în neexecutarea obligației reținute prin titlul executoriu, ci prezumă de la început că subiectul de drept este vinovat și, prin urmare, trebuie să plătească penalitățile. În această situație, simpla neexecutare a unei obligații de către autoritatea publică, chiar și în condițiile în care această neexecutare nu îi poate fi imputată, atrage aplicarea pedepsei cu penalități de întârziere. Deși textul criticat prevede că vor fi aplicate penalități într-un procent variind între 0,1% și 1% pe zi de întârziere, nu se oferă alte informații care să facă posibilă individualizarea sancțiunii. Astfel, prin interpretarea dată de Înalta Curte de Casație și Justiție a fost deturnată natura juridică a sancțiunii prevăzute de prevederile legale criticate, aceasta devenind din sancțiune civilă o sancțiune penală, foarte severă. De altfel, dincolo de termenul de 3 luni prevăzut expressis verbis de art. 24 alin. (4), continuarea calculului penalităților pe zi de întârziere ar oferi valențe penale sancțiunii prevăzute atât de art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, cât și de art. 906 alin. (4) din Codul de procedură civilă.11. În fine, autorul susține că este încălcată supremația Constituției și a legilor, sub aspectul nerespectării principiului securității juridice, deoarece sunt încălcate dispoziții legale cu privire la autoritatea de lucru judecat, precum și considerentele unor decizii anterioare ale Înaltei Curți de Casație și Justiție. Autorul invocă în acest sens Decizia nr. 7 din 15 aprilie 2013, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii și Decizia nr. 16 din 6 martie 2017, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în care se susține că au fost analizate situații identice cu cea prevăzută la art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004. Astfel, Înalta Curte de Casație și Justiție a statuat că termenul de 3 luni prevăzut de art. 460 alin. 1 din Codul de procedură civilă din 1865 este un termen de decădere. În acest context, pentru identitate de situație, se impune aplicarea aceluiași raționament și în cazul art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, cu consecința calificării termenului prevăzut de aceste dispoziții legale ca fiind un termen de decădere.12. De asemenea, invocând aspecte din jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului și a Curții Constituționale privind exigențele de calitate a legii, autorul susține că prevederile legale criticate nu permit subiectelor de drept vizate să își prefigureze de o manieră reală și rezonabilă limitele înăuntrul cărora trebuie să acționeze și lasă nesancționate fapte ilicite ale creditorului.13. Curtea de Apel Iași - Secția contencios administrativ și fiscal consideră că prevederile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 sunt constituționale.14. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.15. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.
CURTEA,examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susținerile părții prezente, notele scrise depuse la dosar, concluziile procurorului, prevederile legale criticate, raportate la dispozițiile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:16. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.17. Obiectul excepției de neconstituționalitate, astfel cum este reținut în dispozitivul încheierii de sesizare, îl constituie prevederile art. 24 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004. Ulterior sesizării Curții Constituționale prin Încheierea din 16 aprilie 2018, pronunțată în Dosarul nr. 2.711/99/2016 de Curtea de Apel Iași - Secția contencios administrativ și fiscal, prevederile legale criticate au fost modificate prin art. I pct. 21 din Legea nr. 212/2018 pentru modificarea și completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 și a altor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 658 din 30 iulie 2018, având în prezent următorul cuprins: „Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării hotărârii de aplicare a amenzii și de acordare a penalităților debitorul, în mod culpabil, nu execută obligația prevăzută în titlul executoriu, instanța de executare, la cererea creditorului, va fixa suma ce se va datora statului și suma ce i se va datora lui cu titlu de penalități, prin hotărâre dată cu citarea părților. Totodată, prin aceeași hotărâre, instanța va stabili, în condițiile art. 892 din Codul de procedură civilă, despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligației“.18. Însă, având în vedere că în cauza dedusă judecății produc efecte juridice prevederile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, în forma anterioară modificării prin Legea nr. 212/2018, și în lumina Deciziei Curții Constituționale nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, Curtea urmează a examina constituționalitatea acestor prevederi legale care au următorul cuprins: „Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a amenzii și de acordare a penalităților debitorul nu execută obligația prevăzută în titlul executoriu, instanța de executare, la cererea creditorului, va fixa suma definitivă ce se va datora statului și suma ce i se va datora lui cu titlu de penalități, prin hotărâre dată cu citarea părților. Totodată, prin aceeași hotărâre, instanța va stabili, în condițiile art. 891 din Codul de procedură civilă, despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligației“.19. De asemenea, Curtea observă că autorul excepției contestă constituționalitatea prevederilor art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, în interpretarea dată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept prin Decizia nr. 12 din 22 februarie 2018 privind interpretarea prevederilor art. 24 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, referitoare la termenul în care creditorul poate solicita fixarea sumei definitive care i se va datora de debitor cu titlu de penalități; natura acestui termen și sancțiunea nerespectării lui; perioada care se are în vedere pentru stabilirea acestei sume, atunci când nu este sumă fixă, ci procentuală și pe zi de întârziere; dacă, în cadrul acestei proceduri, instanța poate stabili valoarea obiectului la care se aplică penalitățile de întârziere, în ipoteza în care instanța prevăzută de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 nu a stabilit acest lucru, decizie publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 418 din 16 mai 2018.20. În jurisprudența sa, Curtea Constituțională a statuat că este competentă să verifice, din perspectiva raportării la prevederile Legii fundamentale, și constituționalitatea textelor legale aplicabile în interpretarea consacrată prin decizii pronunțate pentru dezlegarea unor chestiuni de drept/în soluționarea unor recursuri în interesul legii. Curtea a apreciat că a admite o teză contrară ar contraveni înseși rațiunii existenței sale și că, dacă ar accepta ca un text legal să se aplice în limite ce ar putea intra în coliziune cu Legea fundamentală, și-ar nega rolul său de garant al supremației Constituției (a se vedea în acest sens Decizia nr. 854 din 23 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 672 din 21 septembrie 2011, Decizia nr. 534 din 12 decembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 114 din 17 februarie 2014, Decizia nr. 874 din 18 decembrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 2 din 3 ianuarie 2019).21. În consecință, Curtea reține că obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie prevederile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, în interpretarea dată prin Decizia nr. 12 din 22 februarie 2018, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.22. În opinia autorului excepției, prevederile legale criticate contravin dispozițiilor din Constituție cuprinse în art. 1 alin. (3) și (5) privind statul de drept și obligativitatea respectării Constituției, a supremației sale și a legilor, art. 11 privind dreptul internațional și dreptul intern, art. 20 referitor la tratatele internaționale privind drepturile omului, art. 21 alin. (3) privind dreptul la un proces echitabil și la soluționarea cauzei într-un termen rezonabil, art. 23 alin. (12) privind principiul legalității pedepsei, art. 24 alin. (1) privind dreptul la apărare. Sunt invocate și dispozițiile art. 6 alin. (1) și (2) din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale privind dreptul la un proces echitabil.23. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că prevederile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 au mai făcut obiect al controlului de constituționalitate, iar prin Decizia nr. 898 din 17 decembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 148 din 26 februarie 2016, Curtea Constituțională a constatat că soluția legislativă potrivit căreia încheierea prevăzută de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 este „definitivă“ este neconstituțională. Prin aceeași decizie, Curtea Constituțională a respins, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate a celorlalte dispoziții ale art. 24 din Legea nr. 554/2004, precum și a dispozițiilor art. 25 din același act normativ.24. Distinct de aceasta, Curtea observă că, în prezenta cauză, criticile autorului excepției vizează prevederile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, în interpretarea dată de Înalta Curte de Casație și Justiție, prin Decizia nr. 12 din 22 februarie 2018, potrivit căreia: i) „termenul în care creditorul poate solicita fixarea sumei ce i se datorează de către debitor cu titlu de penalități este termenul de prescripție a executării silite, de 3 ani, reglementat de art. 706 din Codul de procedură civilă, termen care curge de la data executării obligației sau, în caz de neexecutare, de la data expirării termenului de trei luni, înăuntrul căruia debitorul avea posibilitatea să execute în natură obligația“; ii) „penalitățile stabilite în procent pe zi de întârziere se calculează de la momentul indicat în încheierea pronunțată în cadrul procedurii reglementate de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, până la executarea obligației, dar nu mai târziu de momentul expirării termenului de trei luni, înăuntrul căruia debitorul avea posibilitatea să execute în natură obligația, în caz de neexecutare“; iii) „în cadrul procedurii reglementate de art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, instanța de judecată poate stabili valoarea obiectului obligației la care se aplică penalitățile de întârziere stabilite în procent pe zi de întârziere, în ipoteza în care instanța prevăzută la art. 24 alin. (3) din aceeași lege nu a stabilit acest lucru“.25. Sub acest aspect, Curtea reține, cu titlu introductiv, că art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 face parte din capitolul III: „Procedura de executare“ din Legea nr. 554/2004 și conține norme procedurale specifice fazei de executare silită în materia contenciosului administrativ, oferind cadrul legal al protejării oricărei persoane în fața eventualelor abuzuri ale autorităților publice. Procedura contenciosului administrativ dă expresie dispozițiilor art. 52 din Legea fundamentală referitoare la dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, fiind derogatorie de la regulile procedural civile și având un caracter special. În acest context, legiuitorul a stabilit că executarea hotărârilor judecătorești definitive prin care s-au instituit obligații de a încheia, înlocui sau modifica actul administrativ, de a elibera un alt înscris sau de a efectua anumite operațiuni administrative în sarcina autorităților publice trebuie să fie realizată într-un anumit termen, fie cel precizat în cuprinsul hotărârii, fie, în lipsa acestuia, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a acesteia. În ipoteza în care executarea nu are loc de bună voie, obligația se aduce la îndeplinire prin recurgerea la executarea silită. Astfel, potrivit art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, la cererea creditorului, în termenul de prescripție a dreptului de a obține executarea silită, care curge de la expirarea termenelor prevăzute la art. 24 alin. (1) din lege și care nu au fost respectate, instanța de executare, prin hotărâre dată cu citarea părților, aplică conducătorului autorității publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalități, în condițiile art. 905 din Codul de procedură civilă (actualul art. 906 din Codul de procedură civilă).26. De asemenea, potrivit art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, dacă, în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a amenzii și de acordare a penalităților, debitorul nu execută obligația prevăzută în titlul executoriu, instanța de executare, la cererea creditorului, va fixa suma definitivă ce se va datora statului și suma ce i se va datora lui cu titlu de penalități, prin hotărâre dată cu citarea părților. Totodată, prin aceeași hotărâre, instanța va stabili, în condițiile art. 891 din Codul de procedură civilă (actualul art. 892 din Codul de procedură civilă), despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligației.27. Plecând de la premisa că debitorul este dator să execute obligația stabilită prin titlul executoriu, Curtea reține că prevederea legală criticată introduce un mijloc de constrângere a conducătorilor autorităților publice în vederea executării hotărârilor judecătorești care dispun cu privire la o anumită acțiune a autorității publice obligate (să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative). Legiuitorul a considerat necesar să instituie un astfel de mijloc de constrângere pentru a conferi eficacitate înseși instituției contenciosului administrativ, a cărei finalitate ar fi iluzorie în absența unei sancțiuni pentru neexecutarea voluntară a hotărârilor judecătorești pronunțate în această materie (a se vedea, în acest sens, Decizia Curții Constituționale nr. 914 din 23 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 544 din 5 august 2009).28. Totodată, Curtea reține că o asemenea măsură legislativă are menirea să asigure, în sensul art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, realizarea întocmai a actului de justiție într-un stat care respectă preeminența dreptului, în sensul că executarea unei hotărâri judecătorești trebuie considerată ca făcând parte integrantă din proces, iar dreptul de acces la justiție ar fi iluzoriu dacă ordinea juridică internă ar permite ca o hotărâre definitivă și obligatorie să rămână fără efect în detrimentul unei părți (a se vedea, spre exemplu, Hotărârea din 24 martie 2005, pronunțată în Cauza Șandor împotriva României, Hotărârea din 17 iunie 2003, pronunțată în Cauza Ruianu împotriva României).29. În acest context, Curtea observă că, prin Decizia nr. 12 din 22 februarie 2018, Înalta Curte de Casație și Justiție a statuat că termenul de 3 luni, reglementat de art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, este un termen prohibitiv, nu un termen de decădere. Autorul excepției de neconstituționalitate consideră, în esență, că se încalcă prevederile art. 20 și art. 21 alin. (3) din Constituție și ale art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, deoarece se recunoaște creditorului posibilitatea de a alege momentul la care să sesizeze instanța cu o cerere de calculare a penalităților definitive și, în raport cu acest moment, să i se acorde o sumă mai mare sau mai mică.30. Analizând în ce măsură calificarea drept un termen prohibitiv a termenului de 3 luni din cuprinsul art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 încalcă dispozițiile constituționale și convenționale privind dreptul la un proces echitabil, soluționat într-un termen rezonabil, Curtea constată că, din această perspectivă, criticile de neconstituționalitate sunt neîntemeiate. Astfel, Înalta Curte de Casație și Justiție a reținut că „legiuitorul condiționează formularea cererii creditorului de constatarea faptului că în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a amenzii și de acordare a penalităților debitorul nu execută obligația prevăzută în titlul executoriu. Așadar, termenul de 3 luni se referă la perioada în care debitorul, sub presiunea sancțiunilor aplicate prin încheierea pronunțată în condițiile art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, ar trebui să execute hotărârea, nu la perioada în care creditorul trebuie să acționeze prin formularea unei cereri în condițiile art. 24 alin. (4) din același act normativ. Termenul de trei luni este, așadar, un termen prohibitiv pentru creditor, nu un termen de decădere“ (a se vedea paragraful 70 al Deciziei nr. 12 din 22 februarie 2018, precitată).31. Sub acest aspect, Curtea reține că termenul de 3 luni, prevăzut de art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, îl vizează, în esență, pe debitor. Totodată, stabilirea unui asemenea termen nu neagă dreptul creditorului de a solicita fixarea sumei ce i se datorează de către debitor cu titlu de penalități, ci doar împiedică formularea cererii înainte de împlinirea lui, având scopul de a asigura, în cadrul procedurii de executare, echilibrarea drepturilor celor două părți, în vederea aducerii la îndeplinire a obligației stabilite prin hotărârea judecătorească definitivă.32. De asemenea, prin decizia precitată, Înalta Curte de Casație și Justiție a statuat că „în interpretarea prevederilor art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, termenul în care creditorul poate solicita fixarea sumei ce i se datorează de către debitor cu titlu de penalități este termenul de prescripție a executării silite, de 3 ani, reglementat de art. 706 din Codul de procedură civilă, termen care curge de la data executării obligației sau, în caz de neexecutare, de la data expirării termenului de trei luni, înăuntrul căruia debitorul avea posibilitatea să execute în natură obligația.“ (a se vedea paragraful 88 din Decizia nr. 12 din 22 februarie 2018), având în vedere că, după împlinirea acestui termen, nu mai este posibilă o executare în natură a obligației.33. Totodată, contrar susținerilor autorului excepției, creditorului nu îi este recunoscută posibilitatea de a influența întinderea sancțiunilor prin alegerea momentului la care formulează cererea de stabilire a sumelor finale de vreme ce „instanța învestită cu o cerere întemeiată pe dispozițiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 calculează penalități de la momentul indicat în încheierea pronunțată în cadrul procedurii reglementate de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, până la momentul executării obligației prevăzute în titlul executoriu, dar nu mai târziu de data la care se împlinește termenul de trei luni înăuntrul căruia debitorul avea posibilitatea să execute în natură obligația“ (a se vedea paragraful 98, Decizia nr. 12 din 22 februarie 2018, precitată).34. Aplicarea penalităților reprezintă așadar un mijloc de constrângere judiciară, o sancțiune pecuniară, care are rolul de a crea debitorului obligației o presiune suplimentară, în vederea aducerii la îndeplinire a obligației stabilite prin titlul executoriu. Rațiunile pentru care legiuitorul a permis o sporire a patrimoniului creditorului cu valoarea penalităților încetează din momentul în care o astfel de executare în natură nu mai este posibilă, acceptându-se transformarea obligației de a face, în mod definitiv, într-o obligație de a da o sumă de bani.35. În aceste condiții, în lumina considerentelor expuse de Înalta Curte de Casație și Justiție, Curtea reține că, în faza executării specifice contenciosului administrativ, dreptul creditorului de a solicita fixarea sumei ce i se datorează de către debitor cu titlu de penalități poate fi exercitat doar înăuntrul unui termen clar delimitat ca întindere în timp, a cărui instituire servește necesității respectării drepturilor și garanțiilor procesuale ale părților. Așa fiind, Curtea constată că procedura criticată cuprinde suficiente garanții pentru asigurarea unui proces echitabil garantat constituțional și convențional, astfel încât nu poate reține încălcarea dispozițiilor art. 21 alin. (3) din Legea fundamentală și ale art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, invocate prin raportare la art. 20 din Constituție.36. Cât privește critica referitoare la pretinsa încălcare a dispozițiilor art. 24 din Constituție, Curtea constată că și aceasta este neîntemeiată, de vreme ce, potrivit dispozițiilor de lege criticate, hotărârea prin care instanța de executare va fixa suma definitivă ce se va datora statului și suma ce se va datora creditorului cu titlu de penalități este dată cu citarea părților, ocazie cu care acestea pot formula toate apărările pe care le consideră necesare.37. În plus, Curtea observă că autorul excepției pornește, în argumentarea criticii de neconstituționalitate, de la prezumția relei-credințe a creditorului obligației stabilite prin hotărârea judecătorească definitivă și de la premisa tergiversării exercitării dreptului său, în vederea obținerii unui cuantum mai mare al penalităților. Or, asemenea ipoteze nu pot fi luate în considerare în examinarea constituționalității textului de lege criticat, susținerile autorului reprezentând argumente de ordin factual, fără susținere în cuprinsul reglementării criticate, care pot fi supuse cenzurii instanței judecătorești, în condițiile în care Legea fundamentală consacră, prin art. 57, îndatorirea exercitării drepturilor și libertăților cu bună-credință.38. Referitor la criticile autorului excepției formulate în raport cu art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, invocat prin prisma art. 20 din Constituție, în sensul că prevederile legale criticate stabilesc o prezumție absolută de culpă a debitorului (autoritatea publică) în ceea ce privește neexecutarea obligației stabilite prin hotărâre judecătorească definitivă, Curtea constată că acestea sunt neîntemeiate.39. În jurisprudența sa, Curtea Constituțională a statuat că aplicarea amenzii prevăzute de prevederile art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 este consecința neexecutării culpabile a unei hotărâri judecătorești definitive (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 1.566 din 19 noiembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 26 din 13 ianuarie 2010, și Decizia nr. 396 din 24 martie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 364 din 25 mai 2011).40. De asemenea, în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului s-a reținut că dreptul de acces la un tribunal nu poate obliga un stat la executarea oricărei hotărâri, indiferent de circumstanțe, fiind acceptată posibilitatea intervenirii unor împrejurări de fapt sau de drept care să aibă ca efect temporizarea sau chiar imposibilitatea aducerii la îndeplinire a titlului executoriu. Ceea ce trebuie sancționat este inerția, pasivitatea administrației publice (a se vedea, spre exemplu, Hotărârea din 27 mai 2003, pronunțată în Cauza Sanglier împotriva Franței). Totodată, jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului nu exclude luarea în considerare a unor circumstanțe care să justifice neexecutarea în natură sau executarea cu întârziere a unei hotărâri judecătorești, esențială fiind respectarea tuturor drepturilor și garanțiilor procesuale ale părților (a se vedea, în acest sens, Hotărârea din 12 iulie 2007, pronunțată în Cauza S.C. Ruxandra Trading S.R.L. împotriva României).41. Așadar, contrar susținerilor autorului excepției, Curtea reține că prezumția de culpă la care se referă autorul excepției are un caracter relativ, nu absolut, astfel încât, pentru a decide cu privire la existența sau inexistența unei neexecutări culpabile a obligației stabilite prin titlul executoriu, instanța judecătorească poate stabili, în raport cu circumstanțele speței, existența sau inexistența unei imposibilități obiective de aducere la îndeplinire a titlului executoriu.42. Referitor la critica de neconstituționalitate vizând stabilirea unei veritabile „acuzații în materie penală“, din punctul de vedere al cuantumului penalităților care se pot stabili în temeiul prevederilor legale criticate, astfel încât să depășească cuantumul amenzii stabilite ca pedeapsă prevăzută de Codul penal, Curtea observă că potrivit jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, în scopul aplicării prevederilor art. 6 al Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale („acuzație în materie penală“), trebuie avute în vedere trei criterii: 1. caracterizarea faptei în dreptul național; 2. natura faptei; 3. natura și gradul de gravitate ale sancțiunii care ar putea fi aplicată persoanei în cauză (a se vedea, spre exemplu, Hotărârea din 8 iunie 1976, pronunțată în Cauza Engel și alții împotriva Olandei, paragrafele 80-82). Prin urmare, modul de definire a faptelor în dreptul intern are o valoare relativă, esențială fiind natura faptei și a sancțiunii.43. Penalitățile reglementate de art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 sunt prevăzute de lege în materia contenciosului administrativ și au un scop coercitiv, fiind impuse de legiuitor pentru cazul neexecutării obligației stabilite prin titlul executoriu, tocmai pentru a asigura executarea în natură a obligației. Pentru a nu îngreuna excesiv situația patrimonială a debitorului, aceste penalități nu pot curge după împlinirea termenului de trei luni prevăzut de art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, iar pentru repararea prejudiciului suferit de creditor ca urmare a neexecutării obligației înscrise în titlul executoriu se acordă despăgubiri, potrivit art. 892 din Codul de procedură civilă. Curtea reține așadar că legiuitorul a reglementat mai multe măsuri, menite să constrângă debitorul să execute obligația prevăzută în titlul executoriu, prin intermediul instanței de judecată. O asemenea reglementare ține de specificitatea raporturilor juridice în materia contenciosului administrativ, fără a interfera cu faptele și sancțiunile penale. Prin urmare, Curtea constată că prevederile art. 23 alin. (12) din Constituție privind principiul legalității incriminării și pedepsei nu sunt, sub niciun aspect, încălcate.44. În final, Curtea nu reține nici critica vizând încălcarea principiului autorității de lucru judecat, componentă a securității juridice, principiu care derivă, în mod implicit, din dispozițiile art. 1 alin. (3) din Constituție în componenta sa referitoare la statul de drept, având în vedere că deciziile nr. 7 din 15 aprilie 2013 și nr. 16 din 6 martie 2017, invocate de autorul excepției, au fost pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție în interpretarea și aplicarea unor dispoziții din Codul de procedură civilă. Or, raporturile de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte, prezintă particularități care justifică stabilirea și aplicarea unui regim juridic special, caracteristic procedurii de executare a hotărârilor pronunțate în contenciosul administrativ. Prin urmare, considerentele care au fost reținute de Înalta Curte de Casație și Justiție cu privire la interpretarea unor norme din Codul de procedură civilă nu pot fi aplicate tale quale cu privire la interpretarea și aplicarea unor dispoziții din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, ipotezele juridice fiind diferite.45. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,
CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
În numele legii
DECIDE:Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Municipiul Constanța, prin primar, în Dosarul nr. 2.711/99/2016 al Curții de Apel Iași - Secția contencios administrativ și fiscal și constată că prevederile art. 24 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, în interpretarea dată prin Decizia nr. 12 din 22 februarie 2018 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, sunt constituționale în raport cu criticile formulate.Definitivă și general obligatorie.Decizia se comunică Curții de Apel Iași - Secția contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.Pronunțată în ședința din data de 7 mai 2019.
PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE
prof. univ. dr. VALER DORNEANU
Magistrat-asistent,
Simina Popescu-Marin-----
| EMITENT |
| Valer Dorneanu | - președinte |
| Petre Lăzăroiu | - judecător |
| Mircea Ștefan Minea | - judecător |
| Daniel Marius Morar | - judecător |
| Mona-Maria Pivniceru | - judecător |
| Simona-Maya Teodoroiu | - judecător |
| Varga Attila | - judecător |
| Simina Popescu-Marin | - magistrat-asistent |
CURTEA,având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:7. Prin Încheierea din 16 aprilie 2018, pronunțată în Dosarul nr. 2.711/99/2016, Curtea de Apel Iași - Secția contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 24 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Excepția a fost ridicată de Municipiul Constanța, prin primar, cu prilejul soluționării apelului împotriva unei încheieri și sentințe pronunțate într-o cauză având ca obiect obligația de a face.8. În motivarea excepției de neconstituționalitate autorul acesteia solicită constatarea neconstituționalității prevederilor art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, în interpretarea dată prin Decizia nr. 12 din 22 februarie 2018 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, susținând, în esență, că prin conținutul normativ al art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 se conturează o reală acuzație în materie penală, precum și sancțiunea aferentă acesteia. Astfel, sancțiunea instituită prin art. 24 alin. (4) din lege constă în obligarea debitorului la plata unor penalități pe zi de întârziere și a conducătorului autorității publice la plata unei amenzi. În condițiile în care sancțiunea prevăzută de art. 24 alin. (4) din lege recunoaște creditorului posibilitatea de a alege momentul la care să sesizeze instanța cu cererea de calculare a penalităților definitive, astfel cum pare să indice Înalta Curte de Casație și Justiție atunci când reține că termenul de 3 luni este unul prohibitiv, acesta ar putea rămâne în pasivitate în scopul de a obține o sumă cât mai mare. Calificarea termenului de 3 luni prevăzut de art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 ca fiind un termen prohibitiv încalcă prevederile art. 20 din Constituție și ale art. 6 din Convenție, deoarece permite să i se recunoască creditorului posibilitatea de a alege momentul la care să sesizeze instanța cu cerere de calculare a penalităților definitive și, în raport cu acest moment, să i se acorde o sumă mai mare sau mai mică. Or, penalitățile reglementate de art. 24 alin. (4) din lege au un scop exclusiv coercitiv, ele nu au un caracter reparator, nu corespund unui prejudiciu produs în patrimoniul creditorului. Rațiunile pentru care legiuitorul a permis o sporire a patrimoniului creditorului cu valoarea penalităților sunt intrinsec și exclusiv legate de efortul de a impune executarea obligației înscrise în titlul executoriu.9. Autorul mai susține că prevederile criticate sunt lipsite de previzibilitate în interpretarea dată de Înalta Curte de Casație și Justiție, întrucât, pe de o parte, dispoziția legală nu vizează ipoteza în care neexecutarea titlului executoriu nu îi poate fi reproșată autorității publice, iar pe de altă parte, interpretarea dată dispozițiilor art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 instituie o pedeapsă mult prea severă în sarcina autorității publice, pedeapsă care, în lipsa unei cenzuri clare, poate depăși limitele maxime ale pedepsei cu amenda penală.10. Astfel, autorul susține că prevederile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 instituie o prezumție irefragabilă de vinovăție a autorității publice care nu execută obligația cuprinsă în titlul executoriu și încalcă dispozițiile art. 21 alin. (3) din Constituție și ale art. 6 paragraful 2 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, deoarece statul nu vine să demonstreze vinovăția debitorului (autoritatea publică) în neexecutarea obligației reținute prin titlul executoriu, ci prezumă de la început că subiectul de drept este vinovat și, prin urmare, trebuie să plătească penalitățile. În această situație, simpla neexecutare a unei obligații de către autoritatea publică, chiar și în condițiile în care această neexecutare nu îi poate fi imputată, atrage aplicarea pedepsei cu penalități de întârziere. Deși textul criticat prevede că vor fi aplicate penalități într-un procent variind între 0,1% și 1% pe zi de întârziere, nu se oferă alte informații care să facă posibilă individualizarea sancțiunii. Astfel, prin interpretarea dată de Înalta Curte de Casație și Justiție a fost deturnată natura juridică a sancțiunii prevăzute de prevederile legale criticate, aceasta devenind din sancțiune civilă o sancțiune penală, foarte severă. De altfel, dincolo de termenul de 3 luni prevăzut expressis verbis de art. 24 alin. (4), continuarea calculului penalităților pe zi de întârziere ar oferi valențe penale sancțiunii prevăzute atât de art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, cât și de art. 906 alin. (4) din Codul de procedură civilă.11. În fine, autorul susține că este încălcată supremația Constituției și a legilor, sub aspectul nerespectării principiului securității juridice, deoarece sunt încălcate dispoziții legale cu privire la autoritatea de lucru judecat, precum și considerentele unor decizii anterioare ale Înaltei Curți de Casație și Justiție. Autorul invocă în acest sens Decizia nr. 7 din 15 aprilie 2013, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii și Decizia nr. 16 din 6 martie 2017, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în care se susține că au fost analizate situații identice cu cea prevăzută la art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004. Astfel, Înalta Curte de Casație și Justiție a statuat că termenul de 3 luni prevăzut de art. 460 alin. 1 din Codul de procedură civilă din 1865 este un termen de decădere. În acest context, pentru identitate de situație, se impune aplicarea aceluiași raționament și în cazul art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, cu consecința calificării termenului prevăzut de aceste dispoziții legale ca fiind un termen de decădere.12. De asemenea, invocând aspecte din jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului și a Curții Constituționale privind exigențele de calitate a legii, autorul susține că prevederile legale criticate nu permit subiectelor de drept vizate să își prefigureze de o manieră reală și rezonabilă limitele înăuntrul cărora trebuie să acționeze și lasă nesancționate fapte ilicite ale creditorului.13. Curtea de Apel Iași - Secția contencios administrativ și fiscal consideră că prevederile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 sunt constituționale.14. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.15. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.
CURTEA,examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susținerile părții prezente, notele scrise depuse la dosar, concluziile procurorului, prevederile legale criticate, raportate la dispozițiile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:16. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.17. Obiectul excepției de neconstituționalitate, astfel cum este reținut în dispozitivul încheierii de sesizare, îl constituie prevederile art. 24 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004. Ulterior sesizării Curții Constituționale prin Încheierea din 16 aprilie 2018, pronunțată în Dosarul nr. 2.711/99/2016 de Curtea de Apel Iași - Secția contencios administrativ și fiscal, prevederile legale criticate au fost modificate prin art. I pct. 21 din Legea nr. 212/2018 pentru modificarea și completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 și a altor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 658 din 30 iulie 2018, având în prezent următorul cuprins: „Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării hotărârii de aplicare a amenzii și de acordare a penalităților debitorul, în mod culpabil, nu execută obligația prevăzută în titlul executoriu, instanța de executare, la cererea creditorului, va fixa suma ce se va datora statului și suma ce i se va datora lui cu titlu de penalități, prin hotărâre dată cu citarea părților. Totodată, prin aceeași hotărâre, instanța va stabili, în condițiile art. 892 din Codul de procedură civilă, despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligației“.18. Însă, având în vedere că în cauza dedusă judecății produc efecte juridice prevederile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, în forma anterioară modificării prin Legea nr. 212/2018, și în lumina Deciziei Curții Constituționale nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, Curtea urmează a examina constituționalitatea acestor prevederi legale care au următorul cuprins: „Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a amenzii și de acordare a penalităților debitorul nu execută obligația prevăzută în titlul executoriu, instanța de executare, la cererea creditorului, va fixa suma definitivă ce se va datora statului și suma ce i se va datora lui cu titlu de penalități, prin hotărâre dată cu citarea părților. Totodată, prin aceeași hotărâre, instanța va stabili, în condițiile art. 891 din Codul de procedură civilă, despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligației“.19. De asemenea, Curtea observă că autorul excepției contestă constituționalitatea prevederilor art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, în interpretarea dată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept prin Decizia nr. 12 din 22 februarie 2018 privind interpretarea prevederilor art. 24 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, referitoare la termenul în care creditorul poate solicita fixarea sumei definitive care i se va datora de debitor cu titlu de penalități; natura acestui termen și sancțiunea nerespectării lui; perioada care se are în vedere pentru stabilirea acestei sume, atunci când nu este sumă fixă, ci procentuală și pe zi de întârziere; dacă, în cadrul acestei proceduri, instanța poate stabili valoarea obiectului la care se aplică penalitățile de întârziere, în ipoteza în care instanța prevăzută de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 nu a stabilit acest lucru, decizie publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 418 din 16 mai 2018.20. În jurisprudența sa, Curtea Constituțională a statuat că este competentă să verifice, din perspectiva raportării la prevederile Legii fundamentale, și constituționalitatea textelor legale aplicabile în interpretarea consacrată prin decizii pronunțate pentru dezlegarea unor chestiuni de drept/în soluționarea unor recursuri în interesul legii. Curtea a apreciat că a admite o teză contrară ar contraveni înseși rațiunii existenței sale și că, dacă ar accepta ca un text legal să se aplice în limite ce ar putea intra în coliziune cu Legea fundamentală, și-ar nega rolul său de garant al supremației Constituției (a se vedea în acest sens Decizia nr. 854 din 23 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 672 din 21 septembrie 2011, Decizia nr. 534 din 12 decembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 114 din 17 februarie 2014, Decizia nr. 874 din 18 decembrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 2 din 3 ianuarie 2019).21. În consecință, Curtea reține că obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie prevederile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, în interpretarea dată prin Decizia nr. 12 din 22 februarie 2018, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.22. În opinia autorului excepției, prevederile legale criticate contravin dispozițiilor din Constituție cuprinse în art. 1 alin. (3) și (5) privind statul de drept și obligativitatea respectării Constituției, a supremației sale și a legilor, art. 11 privind dreptul internațional și dreptul intern, art. 20 referitor la tratatele internaționale privind drepturile omului, art. 21 alin. (3) privind dreptul la un proces echitabil și la soluționarea cauzei într-un termen rezonabil, art. 23 alin. (12) privind principiul legalității pedepsei, art. 24 alin. (1) privind dreptul la apărare. Sunt invocate și dispozițiile art. 6 alin. (1) și (2) din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale privind dreptul la un proces echitabil.23. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că prevederile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 au mai făcut obiect al controlului de constituționalitate, iar prin Decizia nr. 898 din 17 decembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 148 din 26 februarie 2016, Curtea Constituțională a constatat că soluția legislativă potrivit căreia încheierea prevăzută de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 este „definitivă“ este neconstituțională. Prin aceeași decizie, Curtea Constituțională a respins, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate a celorlalte dispoziții ale art. 24 din Legea nr. 554/2004, precum și a dispozițiilor art. 25 din același act normativ.24. Distinct de aceasta, Curtea observă că, în prezenta cauză, criticile autorului excepției vizează prevederile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, în interpretarea dată de Înalta Curte de Casație și Justiție, prin Decizia nr. 12 din 22 februarie 2018, potrivit căreia: i) „termenul în care creditorul poate solicita fixarea sumei ce i se datorează de către debitor cu titlu de penalități este termenul de prescripție a executării silite, de 3 ani, reglementat de art. 706 din Codul de procedură civilă, termen care curge de la data executării obligației sau, în caz de neexecutare, de la data expirării termenului de trei luni, înăuntrul căruia debitorul avea posibilitatea să execute în natură obligația“; ii) „penalitățile stabilite în procent pe zi de întârziere se calculează de la momentul indicat în încheierea pronunțată în cadrul procedurii reglementate de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, până la executarea obligației, dar nu mai târziu de momentul expirării termenului de trei luni, înăuntrul căruia debitorul avea posibilitatea să execute în natură obligația, în caz de neexecutare“; iii) „în cadrul procedurii reglementate de art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, instanța de judecată poate stabili valoarea obiectului obligației la care se aplică penalitățile de întârziere stabilite în procent pe zi de întârziere, în ipoteza în care instanța prevăzută la art. 24 alin. (3) din aceeași lege nu a stabilit acest lucru“.25. Sub acest aspect, Curtea reține, cu titlu introductiv, că art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 face parte din capitolul III: „Procedura de executare“ din Legea nr. 554/2004 și conține norme procedurale specifice fazei de executare silită în materia contenciosului administrativ, oferind cadrul legal al protejării oricărei persoane în fața eventualelor abuzuri ale autorităților publice. Procedura contenciosului administrativ dă expresie dispozițiilor art. 52 din Legea fundamentală referitoare la dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, fiind derogatorie de la regulile procedural civile și având un caracter special. În acest context, legiuitorul a stabilit că executarea hotărârilor judecătorești definitive prin care s-au instituit obligații de a încheia, înlocui sau modifica actul administrativ, de a elibera un alt înscris sau de a efectua anumite operațiuni administrative în sarcina autorităților publice trebuie să fie realizată într-un anumit termen, fie cel precizat în cuprinsul hotărârii, fie, în lipsa acestuia, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a acesteia. În ipoteza în care executarea nu are loc de bună voie, obligația se aduce la îndeplinire prin recurgerea la executarea silită. Astfel, potrivit art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, la cererea creditorului, în termenul de prescripție a dreptului de a obține executarea silită, care curge de la expirarea termenelor prevăzute la art. 24 alin. (1) din lege și care nu au fost respectate, instanța de executare, prin hotărâre dată cu citarea părților, aplică conducătorului autorității publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalități, în condițiile art. 905 din Codul de procedură civilă (actualul art. 906 din Codul de procedură civilă).26. De asemenea, potrivit art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, dacă, în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a amenzii și de acordare a penalităților, debitorul nu execută obligația prevăzută în titlul executoriu, instanța de executare, la cererea creditorului, va fixa suma definitivă ce se va datora statului și suma ce i se va datora lui cu titlu de penalități, prin hotărâre dată cu citarea părților. Totodată, prin aceeași hotărâre, instanța va stabili, în condițiile art. 891 din Codul de procedură civilă (actualul art. 892 din Codul de procedură civilă), despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligației.27. Plecând de la premisa că debitorul este dator să execute obligația stabilită prin titlul executoriu, Curtea reține că prevederea legală criticată introduce un mijloc de constrângere a conducătorilor autorităților publice în vederea executării hotărârilor judecătorești care dispun cu privire la o anumită acțiune a autorității publice obligate (să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative). Legiuitorul a considerat necesar să instituie un astfel de mijloc de constrângere pentru a conferi eficacitate înseși instituției contenciosului administrativ, a cărei finalitate ar fi iluzorie în absența unei sancțiuni pentru neexecutarea voluntară a hotărârilor judecătorești pronunțate în această materie (a se vedea, în acest sens, Decizia Curții Constituționale nr. 914 din 23 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 544 din 5 august 2009).28. Totodată, Curtea reține că o asemenea măsură legislativă are menirea să asigure, în sensul art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, realizarea întocmai a actului de justiție într-un stat care respectă preeminența dreptului, în sensul că executarea unei hotărâri judecătorești trebuie considerată ca făcând parte integrantă din proces, iar dreptul de acces la justiție ar fi iluzoriu dacă ordinea juridică internă ar permite ca o hotărâre definitivă și obligatorie să rămână fără efect în detrimentul unei părți (a se vedea, spre exemplu, Hotărârea din 24 martie 2005, pronunțată în Cauza Șandor împotriva României, Hotărârea din 17 iunie 2003, pronunțată în Cauza Ruianu împotriva României).29. În acest context, Curtea observă că, prin Decizia nr. 12 din 22 februarie 2018, Înalta Curte de Casație și Justiție a statuat că termenul de 3 luni, reglementat de art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, este un termen prohibitiv, nu un termen de decădere. Autorul excepției de neconstituționalitate consideră, în esență, că se încalcă prevederile art. 20 și art. 21 alin. (3) din Constituție și ale art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, deoarece se recunoaște creditorului posibilitatea de a alege momentul la care să sesizeze instanța cu o cerere de calculare a penalităților definitive și, în raport cu acest moment, să i se acorde o sumă mai mare sau mai mică.30. Analizând în ce măsură calificarea drept un termen prohibitiv a termenului de 3 luni din cuprinsul art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 încalcă dispozițiile constituționale și convenționale privind dreptul la un proces echitabil, soluționat într-un termen rezonabil, Curtea constată că, din această perspectivă, criticile de neconstituționalitate sunt neîntemeiate. Astfel, Înalta Curte de Casație și Justiție a reținut că „legiuitorul condiționează formularea cererii creditorului de constatarea faptului că în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a amenzii și de acordare a penalităților debitorul nu execută obligația prevăzută în titlul executoriu. Așadar, termenul de 3 luni se referă la perioada în care debitorul, sub presiunea sancțiunilor aplicate prin încheierea pronunțată în condițiile art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, ar trebui să execute hotărârea, nu la perioada în care creditorul trebuie să acționeze prin formularea unei cereri în condițiile art. 24 alin. (4) din același act normativ. Termenul de trei luni este, așadar, un termen prohibitiv pentru creditor, nu un termen de decădere“ (a se vedea paragraful 70 al Deciziei nr. 12 din 22 februarie 2018, precitată).31. Sub acest aspect, Curtea reține că termenul de 3 luni, prevăzut de art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, îl vizează, în esență, pe debitor. Totodată, stabilirea unui asemenea termen nu neagă dreptul creditorului de a solicita fixarea sumei ce i se datorează de către debitor cu titlu de penalități, ci doar împiedică formularea cererii înainte de împlinirea lui, având scopul de a asigura, în cadrul procedurii de executare, echilibrarea drepturilor celor două părți, în vederea aducerii la îndeplinire a obligației stabilite prin hotărârea judecătorească definitivă.32. De asemenea, prin decizia precitată, Înalta Curte de Casație și Justiție a statuat că „în interpretarea prevederilor art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, termenul în care creditorul poate solicita fixarea sumei ce i se datorează de către debitor cu titlu de penalități este termenul de prescripție a executării silite, de 3 ani, reglementat de art. 706 din Codul de procedură civilă, termen care curge de la data executării obligației sau, în caz de neexecutare, de la data expirării termenului de trei luni, înăuntrul căruia debitorul avea posibilitatea să execute în natură obligația.“ (a se vedea paragraful 88 din Decizia nr. 12 din 22 februarie 2018), având în vedere că, după împlinirea acestui termen, nu mai este posibilă o executare în natură a obligației.33. Totodată, contrar susținerilor autorului excepției, creditorului nu îi este recunoscută posibilitatea de a influența întinderea sancțiunilor prin alegerea momentului la care formulează cererea de stabilire a sumelor finale de vreme ce „instanța învestită cu o cerere întemeiată pe dispozițiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 calculează penalități de la momentul indicat în încheierea pronunțată în cadrul procedurii reglementate de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, până la momentul executării obligației prevăzute în titlul executoriu, dar nu mai târziu de data la care se împlinește termenul de trei luni înăuntrul căruia debitorul avea posibilitatea să execute în natură obligația“ (a se vedea paragraful 98, Decizia nr. 12 din 22 februarie 2018, precitată).34. Aplicarea penalităților reprezintă așadar un mijloc de constrângere judiciară, o sancțiune pecuniară, care are rolul de a crea debitorului obligației o presiune suplimentară, în vederea aducerii la îndeplinire a obligației stabilite prin titlul executoriu. Rațiunile pentru care legiuitorul a permis o sporire a patrimoniului creditorului cu valoarea penalităților încetează din momentul în care o astfel de executare în natură nu mai este posibilă, acceptându-se transformarea obligației de a face, în mod definitiv, într-o obligație de a da o sumă de bani.35. În aceste condiții, în lumina considerentelor expuse de Înalta Curte de Casație și Justiție, Curtea reține că, în faza executării specifice contenciosului administrativ, dreptul creditorului de a solicita fixarea sumei ce i se datorează de către debitor cu titlu de penalități poate fi exercitat doar înăuntrul unui termen clar delimitat ca întindere în timp, a cărui instituire servește necesității respectării drepturilor și garanțiilor procesuale ale părților. Așa fiind, Curtea constată că procedura criticată cuprinde suficiente garanții pentru asigurarea unui proces echitabil garantat constituțional și convențional, astfel încât nu poate reține încălcarea dispozițiilor art. 21 alin. (3) din Legea fundamentală și ale art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, invocate prin raportare la art. 20 din Constituție.36. Cât privește critica referitoare la pretinsa încălcare a dispozițiilor art. 24 din Constituție, Curtea constată că și aceasta este neîntemeiată, de vreme ce, potrivit dispozițiilor de lege criticate, hotărârea prin care instanța de executare va fixa suma definitivă ce se va datora statului și suma ce se va datora creditorului cu titlu de penalități este dată cu citarea părților, ocazie cu care acestea pot formula toate apărările pe care le consideră necesare.37. În plus, Curtea observă că autorul excepției pornește, în argumentarea criticii de neconstituționalitate, de la prezumția relei-credințe a creditorului obligației stabilite prin hotărârea judecătorească definitivă și de la premisa tergiversării exercitării dreptului său, în vederea obținerii unui cuantum mai mare al penalităților. Or, asemenea ipoteze nu pot fi luate în considerare în examinarea constituționalității textului de lege criticat, susținerile autorului reprezentând argumente de ordin factual, fără susținere în cuprinsul reglementării criticate, care pot fi supuse cenzurii instanței judecătorești, în condițiile în care Legea fundamentală consacră, prin art. 57, îndatorirea exercitării drepturilor și libertăților cu bună-credință.38. Referitor la criticile autorului excepției formulate în raport cu art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, invocat prin prisma art. 20 din Constituție, în sensul că prevederile legale criticate stabilesc o prezumție absolută de culpă a debitorului (autoritatea publică) în ceea ce privește neexecutarea obligației stabilite prin hotărâre judecătorească definitivă, Curtea constată că acestea sunt neîntemeiate.39. În jurisprudența sa, Curtea Constituțională a statuat că aplicarea amenzii prevăzute de prevederile art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 este consecința neexecutării culpabile a unei hotărâri judecătorești definitive (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 1.566 din 19 noiembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 26 din 13 ianuarie 2010, și Decizia nr. 396 din 24 martie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 364 din 25 mai 2011).40. De asemenea, în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului s-a reținut că dreptul de acces la un tribunal nu poate obliga un stat la executarea oricărei hotărâri, indiferent de circumstanțe, fiind acceptată posibilitatea intervenirii unor împrejurări de fapt sau de drept care să aibă ca efect temporizarea sau chiar imposibilitatea aducerii la îndeplinire a titlului executoriu. Ceea ce trebuie sancționat este inerția, pasivitatea administrației publice (a se vedea, spre exemplu, Hotărârea din 27 mai 2003, pronunțată în Cauza Sanglier împotriva Franței). Totodată, jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului nu exclude luarea în considerare a unor circumstanțe care să justifice neexecutarea în natură sau executarea cu întârziere a unei hotărâri judecătorești, esențială fiind respectarea tuturor drepturilor și garanțiilor procesuale ale părților (a se vedea, în acest sens, Hotărârea din 12 iulie 2007, pronunțată în Cauza S.C. Ruxandra Trading S.R.L. împotriva României).41. Așadar, contrar susținerilor autorului excepției, Curtea reține că prezumția de culpă la care se referă autorul excepției are un caracter relativ, nu absolut, astfel încât, pentru a decide cu privire la existența sau inexistența unei neexecutări culpabile a obligației stabilite prin titlul executoriu, instanța judecătorească poate stabili, în raport cu circumstanțele speței, existența sau inexistența unei imposibilități obiective de aducere la îndeplinire a titlului executoriu.42. Referitor la critica de neconstituționalitate vizând stabilirea unei veritabile „acuzații în materie penală“, din punctul de vedere al cuantumului penalităților care se pot stabili în temeiul prevederilor legale criticate, astfel încât să depășească cuantumul amenzii stabilite ca pedeapsă prevăzută de Codul penal, Curtea observă că potrivit jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, în scopul aplicării prevederilor art. 6 al Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale („acuzație în materie penală“), trebuie avute în vedere trei criterii: 1. caracterizarea faptei în dreptul național; 2. natura faptei; 3. natura și gradul de gravitate ale sancțiunii care ar putea fi aplicată persoanei în cauză (a se vedea, spre exemplu, Hotărârea din 8 iunie 1976, pronunțată în Cauza Engel și alții împotriva Olandei, paragrafele 80-82). Prin urmare, modul de definire a faptelor în dreptul intern are o valoare relativă, esențială fiind natura faptei și a sancțiunii.43. Penalitățile reglementate de art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 sunt prevăzute de lege în materia contenciosului administrativ și au un scop coercitiv, fiind impuse de legiuitor pentru cazul neexecutării obligației stabilite prin titlul executoriu, tocmai pentru a asigura executarea în natură a obligației. Pentru a nu îngreuna excesiv situația patrimonială a debitorului, aceste penalități nu pot curge după împlinirea termenului de trei luni prevăzut de art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, iar pentru repararea prejudiciului suferit de creditor ca urmare a neexecutării obligației înscrise în titlul executoriu se acordă despăgubiri, potrivit art. 892 din Codul de procedură civilă. Curtea reține așadar că legiuitorul a reglementat mai multe măsuri, menite să constrângă debitorul să execute obligația prevăzută în titlul executoriu, prin intermediul instanței de judecată. O asemenea reglementare ține de specificitatea raporturilor juridice în materia contenciosului administrativ, fără a interfera cu faptele și sancțiunile penale. Prin urmare, Curtea constată că prevederile art. 23 alin. (12) din Constituție privind principiul legalității incriminării și pedepsei nu sunt, sub niciun aspect, încălcate.44. În final, Curtea nu reține nici critica vizând încălcarea principiului autorității de lucru judecat, componentă a securității juridice, principiu care derivă, în mod implicit, din dispozițiile art. 1 alin. (3) din Constituție în componenta sa referitoare la statul de drept, având în vedere că deciziile nr. 7 din 15 aprilie 2013 și nr. 16 din 6 martie 2017, invocate de autorul excepției, au fost pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție în interpretarea și aplicarea unor dispoziții din Codul de procedură civilă. Or, raporturile de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte, prezintă particularități care justifică stabilirea și aplicarea unui regim juridic special, caracteristic procedurii de executare a hotărârilor pronunțate în contenciosul administrativ. Prin urmare, considerentele care au fost reținute de Înalta Curte de Casație și Justiție cu privire la interpretarea unor norme din Codul de procedură civilă nu pot fi aplicate tale quale cu privire la interpretarea și aplicarea unor dispoziții din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, ipotezele juridice fiind diferite.45. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,
CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
În numele legii
DECIDE:Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Municipiul Constanța, prin primar, în Dosarul nr. 2.711/99/2016 al Curții de Apel Iași - Secția contencios administrativ și fiscal și constată că prevederile art. 24 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, în interpretarea dată prin Decizia nr. 12 din 22 februarie 2018 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, sunt constituționale în raport cu criticile formulate.Definitivă și general obligatorie.Decizia se comunică Curții de Apel Iași - Secția contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.Pronunțată în ședința din data de 7 mai 2019.
PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE
prof. univ. dr. VALER DORNEANU
Magistrat-asistent,
Simina Popescu-Marin-----
Google Chrome
Mozilla Firefox
Internet Explorer
Apple Safari