DECIZIA nr. 62 din 24 septembrie 2018referitoare la interpretarea art. 31 alin. (1) teza I coroborat cu art. 15 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, precum și pronunțarea hotărârii prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept
Publicat în
MONITORUL OFICIAL nr. 912 din 30 octombrie 2018
Dosar nr. 1.432/1/2018
Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ce formează obiectul sesizării este constituit conform dispozițiilor art. XIX alin. (2) din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările ulterioare, și ale art. 27^4 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat, cu modificările și completările ulterioare (Regulamentul Î.C.C.J.).Ședința este prezidată de doamna judecător Corina-Alina Corbu, președintele Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție.La ședința de judecată participă domnul Aurel Segărceanu, magistrat-asistent la Secțiile Unite, desemnat în conformitate cu dispozițiile art. 27^6 din Regulamentul Î.C.C.J.Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ia în examinare sesizarea formulată de Tribunalul Cluj - Secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, de conflicte de muncă și asigurări sociale în Dosarul nr. 11.132/211/2017 privind pronunțarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarelor chestiuni de drept:1. Dacă poate fi calificată ca sancțiune contravențională situația în care călătorul care urcă într-un mijloc de transport în comun fără bilet de călătorie este obligat să își procure un bilet la suprataxă, urmând ca în cazul refuzului să i se încheie proces-verbal de contravenție și să i se aplice o sancțiune contravențională?2. Dacă art. 31 alin. (1) teza I coroborat cu art. 15 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, trebuie interpretat în sensul că se poate formula plângere contravențională împotriva unui înscris prin intermediul căruia se aplică o sancțiune de natură contravențională chiar dacă acesta nu a fost denumit «proces-verbal de constatare și sancționare a contravenției»?3. În situația în care răspunsul la întrebările anterioare este afirmativ, ar putea instanța sesizată cu o plângere contravențională să dispună anularea sancțiunii constând în plata biletului cu suprataxă, în condițiile în care persoana interesată nu a atacat și nu a obținut anularea actului administrativ care prevede posibilitatea achiziționării biletului cu suprataxă?Magistratul-asistent prezintă referatul, arătând că, la solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, numai câteva instanțe au transmis jurisprudență referitoare la problematica supusă dezbaterii, cele mai multe comunicând puncte de vedere sau simple opinii referitoare la aceasta, iar răspunsul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție este în sensul că nu se verifică, în prezent, practică judiciară în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la respectiva problemă de drept; se arată, de asemenea, că raportul întocmit în cauză a fost comunicat, potrivit dispozițiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, părților, dintre care numai apelantul și-a exprimat punctul de vedere.În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunțare asupra sesizării.
ÎNALTA CURTE,deliberând asupra chestiunii de drept ce face obiectul sesizării, constată următoarele:I. Titularul și obiectul sesizării1. Tribunalul Cluj - Secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, de conflicte de muncă și asigurări sociale, prin Încheierea din 2 mai 2018, pronunțată în Dosarul nr. 11.132/211/2017, a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarele întrebări:1. Dacă poate fi calificată ca sancțiune contravențională situația în care călătorul care urcă într-un mijloc de transport în comun fără bilet de călătorie este obligat să își procure un bilet la suprataxă, urmând ca în cazul refuzului să i se încheie proces-verbal de contravenție și să i se aplice o sancțiune contravențională?2. Dacă art. 31 alin. (1) teza I coroborat cu art. 15 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, trebuie interpretat în sensul că se poate formula plângere contravențională împotriva unui înscris prin intermediul căruia se aplică o sancțiune de natură contravențională chiar dacă acesta nu a fost denumit «proces-verbal de constatare și sancționare a contravenției»?3. În situația în care răspunsul la întrebările anterioare este afirmativ, ar putea instanța sesizată cu o plângere contravențională să dispună anularea sancțiunii constând în plata biletului cu suprataxă, în condițiile în care persoana interesată nu a atacat și nu a obținut anularea actului administrativ care prevede posibilitatea achiziționării biletului cu suprataxă?II. Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanței care a solicitat pronunțarea unei hotărâri prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina2. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Judecătoriei Cluj-Napoca la data de 23.05.2017, petentul, persoană fizică, în contradictoriu cu Societatea Națională de Transport Feroviar de Călători C.F.R. Călători - S.A. - Sucursala Regională de Transport Feroviar de Călători Cluj, a solicitat anularea procesului-verbal de constatare a contravenției denumit bilet de călătorie eliberat în tren, seria C nr. 04220332, și obligarea pârâtei la restituirea sumei de 94 lei, achitată cu titlu de amendă.3. În motivarea cererii sale petentul a arătat că, în data de 12.04.2017, s-a prezentat la unul dintre ghișeele Sucursalei Regionale de Transport Feroviar de Călători Cluj, pentru achiziționarea unui bilet de călătorie din Cluj-Napoca până în localitatea V. Petentul a susținut că, deși s-a prezentat cu o oră înainte de prima cursă, la ghișee nu se mai eliberau bilete, motiv pentru care s-a urcat în tren fără bilet. Întrucât, după urcare, au fost verificate biletele, petentul a achiziționat un bilet în tren, contra sumei de 94 lei; petentul a susținut că, deși i-a explicat agentului faptul că este student și beneficiază de gratuitate, acesta i-a eliberat un tichet de călătorie pentru prețul de 94 lei, deși un bilet la preț întreg costa doar 41,3 lei.4. Petentul a susținut că respectivul bilet de tren reprezintă, de fapt, un proces-verbal de constatare și sancționare a contravențiilor deghizat, întrucât obligația de a plăti dublul costului biletului normal echivalează cu o sancțiune.5. Prin Sentința nr. 7.188 din 19 octombrie 2017, Judecătoria Cluj-Napoca a admis excepția lipsei de obiect a plângerii contravenționale și a respins plângerea ca lipsită de obiect.6. Instanța de fond a reținut, în esență, că biletul de călătorie eliberat în tren nu reprezintă un proces-verbal de sancționare a contravenției, că petentul nu a fost sancționat contravențional și, deci, în cauză, nu există o faptă contravențională; diferența de tarif între biletul cumpărat în tren și cel de la ghișeu nu reprezintă o sancțiune contravențională; numai în cazul în care refuză plata tarifului de taxare în tren, călătorul fără bilet este considerat contravenient și tratat potrivit legii.7. Prin urmare, fapta ilicită de natură contravențională constă în refuzul achitării tarifului de taxare în tren, așa cum rezultă în mod evident din maniera de formulare a textului art. 14 din Regulamentul privind transportul pe căile ferate din România, aprobat prin Ordonanța Guvernului nr. 7/2005, republicată, cu modificările ulterioare (Regulamentul C.F.R.); or, petentul nu a refuzat efectuarea plății tarifului de taxare în tren, îndeplininduși astfel obligația de plată și neexistând, prin urmare, o faptă contravențională. Achitarea tarifului de taxare în tren reprezintă contravaloarea serviciului prestat de intimată și nu are natura unei sancțiuni, neavând așadar un scop punitiv, educativ și represiv.8. Împotriva acestei sentințe a formulat apel petentul, care a solicitat, totodată, și sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.9. Instanța de apel a pus în discuție cererea de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție, formulată de apelantul-petent, la care, din oficiu, a adăugat propriile întrebări, apreciind, în urma deliberării, că se impune sesizarea instanței supreme în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile prin care să se dea un răspuns întrebărilor respective.III. Dispozițiile legale supuse interpretării10. Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța Guvernului nr. 2/2001): + Articolul 15(1) Contravenția se constată printr-un proces-verbal încheiat de persoanele anume prevăzute în actul normativ care stabilește și sancționează contravenția, denumite în mod generic agenți constatatori.(...) + Articolul 30(1) Dacă persoana împuternicită să aplice sancțiunea apreciază că fapta a fost săvârșită în astfel de condiții încât, potrivit legii penale, constituie infracțiune, sesizează organul de urmărire penală competent.(...)11. Regulamentul C.F.R.: + Articolul 14 Dreptul la transport(1) Călătorul trebuie să posede o legitimație de călătorie valabilă la data, trenul, clasa și serviciul utilizate, obținută conform reglementărilor în vigoare. Celor care contravin acestei prevederi operatorul de transport feroviar nu le recunoaște niciun drept și nu răspunde de eventualele daune suferite de aceștia.(2) Călătorul este obligat să păstreze legitimația de călătorie asupra sa în tot timpul călătoriei și să o prezinte pentru verificare, la cerere, agentului operatorului de transport feroviar împuternicit în acest scop.(3) Legitimațiile de călătorie care prezintă modificări necertificate, conform prevederilor Normelor uniforme sau ale reglementărilor proprii ale operatorilor de transport feroviar, nu sunt valabile și sunt retrase de agenții operatorului de transport feroviar.(4) Călătorul care nu prezintă în tren o legitimație de călătorie valabilă este obligat să plătească tariful de taxare în tren. În cazul în care refuză plata tarifului de taxare în tren, este considerat contravenient și tratat potrivit legii.(5) Călătorii contravenienți care nu pot fi legitimați pentru întocmirea procesului-verbal de contravenție se predau organelor de ordine publică în prima stație de pe traseu unde acestea există, pentru identificare și sancționare.(6) Verificarea legitimațiilor de călătorie în tren, în timpul staționării în stații, se reglementează prin reglementările proprii ale operatorilor de transport feroviar.IV. Punctul de vedere al părților cu privire la dezlegarea chestiunii de dreptA. Apelantul-petent a apreciat că dispozițiile art. 31 alin. (1) teza I din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, coroborate cu cele ale art. 15 alin. (1) din același act normativ, trebuie interpretate în sensul că se poate formula plângere contravențională împotriva unui înscris prin intermediul căruia se aplică o sancțiune de natură contravențională, chiar dacă acesta nu a fost denumit „proces-verbal de constatare și sancționare a contravenției“, că poate fi calificată ca sancțiune contravențională obligarea călătorului care urcă într-un mijloc de transport în comun fără bilet de călătorie să își procure bilet la suprataxă.12. De asemenea, a apreciat că actul administrativ cu caracter individual se analizează, în general, în raport cu actul administrativ cu caracter normativ în baza căruia a fost emis; cu toate acestea, a considerat apelantul-petent, emiterea unui act administrativ individual cu caracter individual prin exces de putere oferă posibilitatea particularului de a solicita anularea acestuia, fără a fi necesară contestarea legalității actului administrativ cu caracter normativ.B. Intimatul a apreciat că nu se impune sesizarea instanței supreme, întrucât noțiunea de „sancțiune contravențională“ este clar reglementată de Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, iar situația de fapt ce face obiectul cauzei nu se circumscrie prevederilor acestui act normativ.V. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizareaA. Cu privire la admisibilitatea sesizării13. Tribunalul Cluj a apreciat că sunt îndeplinite toate cerințele de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă.B. Cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării14. Instanța de trimitere a opinat în sensul că natura obligației de a achita contravaloarea biletului cu suprataxă cumpărat în tren este aceea de sancțiune contravențională, întrucât norma incidentă este de aplicabilitate generală, iar scopul sancțiunii aplicate este mai degrabă punitiv sau preventiv și nicidecum reparator.15. Aceasta deoarece, a susținut instanța de trimitere, prețul unui bilet cumpărat de la casa de bilete are o valoare mult mai redusă, valoarea biletului cu suprataxă - dublu față de biletul achiziționat de la casa de bilete - negăsindu-și echivalent în contraprestația efectuată de intimată, care, pentru eliberarea biletului în tren, nu folosește resurse suplimentare, ci doar un angajat al intimatului aflat în tren; așadar, suprataxarea călătoriei prin achiziționarea biletului direct în tren are mai degrabă un scop punitiv - sancționarea pentru lipsa biletului sau preventiv - evitarea pe viitor ca un călător să se urce în tren fără să dețină un bilet de călătorie.16. De asemenea, apreciază Tribunalul Cluj, trebuie recunoscută posibilitatea formulării unei plângeri contravenționale împotriva „înscrisului prin intermediul căruia se aplică o sancțiune de natură contravențională chiar dacă acesta nu a fost denumit «proces-verbal de constatare și sancționare a contravenției»“, o altă soluție însemnând negarea dreptului de acces la o instanță al persoanei sancționate.17. În ceea ce privește posibilitatea ca instanța de judecată sesizată cu o astfel de plângere contravențională să dispună anularea sancțiunii constând în plata biletului cu suprataxă, Tribunalul Cluj a apreciat că, în condițiile în care persoana interesată nu a atacat și nu a obținut anularea actului administrativ normativ care prevede obligația achiziționării biletului cu suprataxă, potrivit legii, acest din urmă act își va produce efectele, peste care instanța învestită cu soluționarea plângerii contravenționale nu ar putea să treacă.VI. Jurisprudența instanțelor naționale în materie18. La solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, instanțele de judecată au comunicat puncte de vedere sau simple opinii referitoare la chestiunea de drept supusă dezlegării, dintre care numai trei sunt susținute de jurisprudență; acestea pot fi grupate astfel:A. Unele instanțe au apreciat că obligarea călătorului de a achita un bilet de călătorie la suprataxă nu reprezintă o sancțiune contravențională, în sensul art. 5 alin. (1) și (3) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, neputând fi formulată plângere contravențională împotriva altor acte/înscrisuri decât procesele-verbale întocmite în condițiile art. 15 și 16 din actul normativ sus-menționat.19. Și-au exprimat punctul de vedere/opinia în acest sens următoarele instanțe:– judecătoriile Piatra-Neamț, Brașov, Rupea, Slatina (Sentința civilă nr. 7.814/2015, definitivă prin Decizia nr. 242/2016 a Tribunalului Olt), Târgu Jiu, Galați, Tecuci, Pașcani, Iași, Sectorului 6 București (sentințele nr. 7.631/2013, nr. 6.522/2015, nr. 9.398/2017, definitive prin neapelare, nr. 10.184/2011 și nr. 9.866/2011, irevocabile), Sectorului 5 București (sentințele nr. 9.598/2011 și nr. 846/2011);– tribunalele Sibiu, Giurgiu, Ialomița și Olt (Decizia nr. 242/2016);– curțile de apel Craiova și Târgu Mureș.20. S-a arătat că numai împotriva procesului-verbal de contravenție - întocmit în cazul în care călătorul nu poate sau nu dorește să achite pe loc biletul cu suprataxă - se poate formula plângere contravențională, nicidecum împotriva „biletului cu suprataxă“, acesta reprezentând o simplă operațiune tehnico-materială.21. Procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției reprezintă un act administrativ cu caracter individual, fiind emis de o autoritate și capabil să producă efecte directe, caracteristici pe care „biletul cu suprataxă“ nu le întrunește, limitându-se exclusiv la măsura intrării în legalitate, fără aplicarea unei sancțiuni de natură contravențională. (Decizia nr. 2.658 din 19.10.2016, pronunțată de Secția de contencios administrativ și fiscal a instanței supreme).22. Reglementările aplicabile - Regulamentul C.F.R. [art. 14 alin. (4)] și Hotărârea Guvernului nr. 203/1994 pentru stabilirea și sancționarea contravențiilor la normele privind transporturile pe căile ferate române, republicată, cu modificările ulterioare (Hotărârea Guvernului nr. 203/1994) (art. 2 pct. 7) - condiționează incriminarea contravenției constând în „călătoria fără legitimație de călătorie“ de existența unui refuz al călătorului de a plăti taxele tarifare.23. S-a considerat că, pentru contestarea actului ce atestă achitarea suprataxei, petentul are la îndemână calea contenciosului administrativ, o eventuală plângere contravențională formulată împotriva acestuia urmând a fi respinsă, ca inadmisibilă.B. Alte instanțe, dimpotrivă, au considerat că trebuie să fie calificată drept sancțiune contravențională situația în care călătorul care urcă într-un mijloc de transport în comun fără bilet de călătorie este obligat să își procure bilet la suprataxă, împotriva acestuia putând fi formulată plângere contravențională, în temeiul art. 31 alin. (1) teza I din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, coroborat cu art. 15 alin. (1) din același act normativ, chiar dacă nu a fost denumit „proces-verbal de constatare și sancționare a contravenției“.24. Și-au exprimat punctul de vedere/opinia în acest sens următoarele instanțe:– judecătoriile Hârlău, Sectorului 5 București (sentințele nr. 1.972/2017, nr. 8.258/2013, nr. 5.711/2013 și nr. 8.283/2013);– tribunalele București, Ilfov și Suceava.25. În susținerea acestei opinii au fost invocate prevederile Normelor privind desfășurarea transportului în comun în mijloacele de transport ale Regiei Autonome de Transport București și modul de sancționare a abaterilor săvârșite, aprobate prin Hotărârea Consiliului General al Municipiului București nr. 156/2001, cu modificările ulterioare [Normele C.G.M.B. ] [art. 7 lit. a)], care interzice călătorilor să călătorească fără bilet sau abonament sau legitimație de călătorie valabilă, sub sancțiunea amenzii contravenționale, instituită de art. 10 din aceleași Norme C.G.M.B.26. Potrivit art. 15 din Normele C.G.M.B., în cazul în care contravenientul achită pe loc agentului constatator jumătate din minimul amenzii prevăzute pentru abaterea săvârșită, iar prin contravenție nu s-a cauzat un prejudiciu, procesul-verbal nu se mai încheie și orice urmărire încetează. Plata amenzii se face contra chitanță, în care se vor specifica numele și prenumele contravenientului, contravenția pentru care a fost încasată amenda, data săvârșirii contravenției, precum și linia de transport în care s-a săvârșit aceasta; aceste mențiuni, ce trebuie efectuate în cuprinsul chitanței, reprezintă chiar elementele absolut obligatorii ale procesului-verbal de contravenție, prevăzute de art. 17 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, conferind înscrisului denumit „suprataxă“ natura juridică a acestui din urmă act.27. În consecință, persoana sancționată contravențional prin amenda contravențională denumită suprataxă are posibilitatea să o conteste, în virtutea garantării liberului acces la justiție prevăzut de art. 21 din Constituția României, republicată, și art. 6 din Convenția europeană a drepturilor omului.VII. Răspunsul Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție28. Prin Adresa nr. 1.547/C/2.247/III-5/2018 din 22 august 2018, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării.VIII. Jurisprudența Curții Constituționale și a instanțelor europene29. În jurisprudența instanței de contencios constituțional și a instanțelor europene nu au fost identificate decizii referitoare la întrebările formulate prin sesizare.IX. Raportul asupra chestiunii de drept30. Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că nu sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din același cod pentru declanșarea mecanismului privind pronunțarea unei hotărâri prealabile, propunându-se soluția respingerii sesizării.X. Înalta Curte de Casație și Justiție31. Examinând sesizarea, raportul întocmit de judecătorul-raportor și chestiunea de drept a cărei dezlegare se solicită, constată următoarele:32. Înainte de cercetarea în fond a chestiunii de drept supuse dezlegării, Înalta Curte de Casație și Justiție trebuie să analizeze dacă sesizarea îndeplinește cerințele legale privind admisibilitatea mecanismului procedural în discuție, prevăzute de dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă.33. Din cuprinsul dispozițiilor legale menționate, care reglementează procedura de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, rezultă următoarele condiții de admisibilitate a sesizării, care trebuie îndeplinite cumulativ:– existența unei chestiuni de drept; problema pusă în discuție trebuie să fie una veritabilă, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite;– chestiunea de drept să fie ridicată în cursul judecății în fața unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță;– chestiunea de drept să fie esențială, în sensul că de lămurirea ei depinde soluționarea pe fond a cauzei;– chestiunea de drept să fie nouă;– chestiunea de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, iar Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat deja asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanțele.34. Procedând la verificarea îndeplinirii acestor condiții se constată că sesizarea a fost făcută de Tribunalul Cluj - Secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, de conflicte de muncă și asigurări sociale, învestită cu soluționarea apelului formulat împotriva Sentinței civile nr. 7.188/2017, pronunțată de Judecătoria Cluj-Napoca în Dosarul nr. 11.132/211/2017.35. Decizia ce urmează a fi pronunțată în apel este definitivă, potrivit art. 634 alin. (1) pct. 4 din Codul de procedură civilă; din consultarea jurisprudenței Înaltei Curți de Casație și Justiție nu rezultă că instanța supremă s-ar fi pronunțat asupra problematicii juridice cu care a fost învestită în acest dosar și nu este învestită cu soluționarea unui recurs în interesul legii cu acest obiect.36. Se constată așadar că sesizarea îndeplinește, parțial, condițiile de ordin procedural prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, urmând ca, în continuare, să se analizeze dacă problematica juridică cu care a fost învestită reprezintă o veritabilă chestiune de drept și, ca urmare a acestei constatări, să se verifice dacă aceasta prezintă caracter de noutate.37. Cu privire la primul aspect, constant în jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, s-a subliniat că problema de drept trebuie să prezinte o dificultate suficient de mare, să fie una veritabilă, legată de posibilitatea de a interpreta diferit un text de lege, fie din cauză că acest text este incomplet, fie că nu este corelat cu alte dispoziții legale, fie pentru că se pune problema că nu ar mai fi în vigoare. Această chestiune de drept trebuie să fie una reală și veritabilă, iar o atare calificare există numai atunci când norma de drept supusă discuției este îndoielnică, lacunară sau neclară, fiind susceptibilă, în atari condiții, să constituie izvorul unor interpretări divergente și, în consecință, al practicii neunitare.38. Caracterul veritabil al chestiunii de drept trebuie să rezulte din încheierea de sesizare pronunțată de instanța de trimitere, întrucât completul de judecată învestit cu soluționarea pricinii este ținut, în primul rând, să stabilească dacă este o problemă de interpretare, care prezintă o oarecare dificultate și care implică riscul unor dezlegări diferite ulterioare în practică.39. Această încheiere trebuie să fie motivată, aptă să releve reflecția judecătorilor din complet asupra respectivei chestiuni de drept, asupra diferitelor variante de interpretare posibile, cu argumentele aferente, iar, în final, să conțină opțiunea provizorie, pentru o dezlegare pe care o consideră preferabilă, toate acestea pentru justificarea declanșării mecanismului de unificare a jurisprudenței consacrat prin dispozițiile art. 519-521 din Codul de procedură civilă.40. Această exigență legală a fost subliniată constant în jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, considerându-se imperios necesar ca punctul de vedere al instanței de trimitere trebuie să cuprindă o argumentare temeinică asupra admisibilității sesizării, nu numai sub aspectul condițiilor de procedură, cât mai ales asupra circumstanțierii condiției privind ivirea unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei. (Decizia nr. 20 din 22 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 588 din 5 august 2015; Decizia nr. 31 din 19 octombrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 918 din 11 decembrie 2015; Decizia nr. 21 din 13 iunie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 774 din 4 octombrie 2016).41. Numai într-un astfel de context poate fi învestită instanța supremă în vederea pronunțării hotărârii prealabile, în condițiile prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, și de aceea este impusă condiția ca încheierea de sesizare să fie motivată în acest sens, fiind de subliniat faptul că simpla dilemă cu privire la sensul unei norme de drept nu poate constitui temei pentru inițierea mecanismului de unificare jurisprudențială, reprezentat de pronunțarea hotărârii prealabile pentru dezlegarea unei chestiuni de drept.42. În cauză se constată că încheierea de sesizare cuprinde opțiunea provizorie a judecătorilor instanței de sesizare, motivată, fără a argumenta însă caracterul îndoielnic, lacunar sau neclar al prevederilor art. 14 alin. (4) din Regulamentul C.F.R., art. 15 alin. (1) și art. 31 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, instanța de trimitere mărginindu-se la reiterarea pur formală a cerințelor prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, fără a motiva în ce constă dificultatea de interpretare a normelor menționate.43. Abordările diferite de interpretare a dispozițiilor legale incidente, care există între petent și intimat, nu sunt de natură a demonstra dificultatea acestei operațiuni logico-juridice. O analiză a normelor legale aplicabile în cauză demonstrează că acestea sunt clare, accesibile și previzibile, iar aplicabilitatea normelor în discuție nu ridică vreo minimă problemă de interpretare, dispozițiile art. 14 alin. (4) din Regulamentul C.F.R., aplicabile în speță, vizând un caz de antrenare a răspunderii contractuale decurgând din neexecutarea corespunzătoare a prevederilor contractului de transport feroviar de persoane, în ipoteza în care călătorul nu prezintă în tren o legitimație de călătorie valabilă, prin perceperea unui tarif suplimentar pentru transport.44. Pe de altă parte, s-a mai remarcat în jurisprudența Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept al Înaltei Curți de Casație și Justiție că operațiunea de interpretare și aplicare a unor texte de lege la anumite circumstanțe, ce caracterizează fiecare litigiu, rămâne atributul exclusiv al instanței de trimitere și nu poate fi transferată completului constituit pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile, care este ținut a da numai o rezolvare de principiu chestiunii de drept.45. Tribunalul Cluj a solicitat, prin intermediul primei întrebări, să se răspundă dacă poate fi calificată ca sancțiune contravențională situația în care călătorul care urcă într-un mijloc de transport în comun fără bilet de călătorie este obligat să procure un bilet la suprataxă, urmând ca în cazul refuzului să i se încheie proces-verbal de contravenție și să i se aplice o sancțiune contravențională.46. Dincolo de caracterul imperfect al întrebării adresate, pentru că se creează o confuzie între conduita prescrisă și sancțiunea pentru nerespectarea acestei conduite, care, în fapt, reprezintă o preluare cvasiintegrală a prevederilor art. 14 alin. (4) din Regulamentul C.F.R., nu rezultă cu claritate dacă instanța de trimitere a ajuns la vreo concluzie cu privire la fapta care ar constitui contravenție, privită ca situație premisă, pentru ca mai departe să fie identificată sancțiunea contravențională corespunzătoare. Aceasta, pentru că nu poate exista o sancțiune contravențională în lipsa unei fapte calificate de legiuitor drept contravenție, regimul contravențiilor fiind guvernat, asemenea dreptului penal, de principiul legalității, atât în ce privește fapta, cât și în ce privește sancțiunea corespunzătoare.47. Potrivit art. 1 teza a II-a din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001: „Constituie contravenție fapta săvârșită cu vinovăție, stabilită și sancționată prin lege, ordonanță, prin hotărâre a Guvernului sau, după caz, prin hotărâre a consiliului local al comunei, orașului, municipiului sau al sectorului municipiului București, a consiliului județean ori a Consiliului General al Municipiului București.“48. Astfel, în temeiul normei legale citate, revine legiuitorului, indiferent de palierul de relații sociale pe care îl reglementează, competența să identifice fapta neconvenabilă societății sau grupului social căruia i se adresează norma edictată, pe care o evaluează în raport cu criterii proprii ca prezentând un anumit pericol social pentru ordinea socială și pe care înțelege să o califice drept contravenție și, pentru împiedicarea repetării ei, să stabilească cu caracter de constrângere, în cadrul individualizării abstracte pe care o realizează, sancțiunea contravențională corespunzătoare.49. Or, sub acest aspect, prin Hotărârea Guvernului nr. 203/1994 s-au stabilit faptele care constituie contravenții la normele privind transporturile pe căile ferate române, sancțiunile care se aplică și organele împuternicite să constate și să sancționeze aceste fapte.50. Prin urmare, revine instanței de trimitere ca, în exercitarea controlului de legalitate cu care a fost învestită, să verifice dacă conduita reclamată și dovedită se încadrează în una dintre contravențiile reglementate de actul normativ menționat, aplicând, în acest scop, mecanismele de interpretare a actelor normative, iar după realizarea acestui deziderat să identifice sancțiunea prevăzută de legiuitor pentru această faptă.51. Sesizarea este inadmisibilă și din perspectiva faptului că instanța de trimitere nu și-a respectat obligația de a identifica problema de drept concretă și în legătură cu cauza dedusă judecății, iar rezolvarea punctuală a întrebării nu ar duce la soluționarea cererii de chemare în judecată cu care a fost învestită.52. Aceasta, pentru că o altă condiție prevăzută de dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă pentru admisibilitatea sesizării este cea referitoare la raportul de dependență dintre lămurirea chestiunii de drept ce face obiectul sesizării și soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată.53. Prin sintagma folosită de legiuitor „de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei“ se înțelege, așa cum constant a reținut Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, „aptitudinea normei supuse interpretării de a determina soluționarea pe fond a cauzei, de a rezolva raportului juridic litigios“.54. Se impun, așadar, cu necesitate, stabilirea și evidențierea prealabile sesizării instanței supreme a existenței unei legături strânse între chestiunea de drept ce face obiectul sesizării și obiectul cererii de chemare în judecată, deoarece numai în această măsură se pot demonstra utilitatea și interesul în promovarea acestui demers judiciar.55. Însă, așa cum s-a menționat în cele ce precedă, prima întrebare adresată de instanța de trimitere vizează două conduite ipotetice, prin preluarea conținutului alternativ al normei prevăzute de art. 14 alin. (4) din Regulamentul C.F.R.56. Prima ipoteză vizează obligația călătorului care nu prezintă în tren o legitimație de călătorie valabilă de a achita tariful de taxare în tren, care se suprapune pe starea de fapt cu care este sesizată instanța de trimitere, petentul din dosarul instanței achitând tariful de taxare în tren, după ce a fost depistat de controlorul de tren fără legitimație, solicitând prin cererea adresată instanței, pe care o califică plângere contravențională, restituirea sumei achitate cu titlu de tarif. A doua ipoteză a întrebării și a textului legal pe care se întemeiază, care însă este exclusă de la aplicare de conformarea conduitei subiectului de drept la cele prescrise în prima ipoteză, vizează situația în care călătorul care nu prezintă în tren o legitimație de călătorie valabilă refuză plata tarifului de taxare în tren, caz în care este considerat de legiuitor contravenient. Această din urmă dispoziție reprezintă o normă de trimitere implicită la actul normativ care stabilește și sancționează contravențiile la normele privind transporturile pe căile ferate române, respectiv Hotărârea Guvernului nr. 203/1994.57. Cea de a doua situație nu are, în mod evident, legătură cu cauza, întrucât, așa cum s-a arătat, petentul apelant din dosarul instanței de trimitere a achitat benevol tariful de taxare în tren, nefiind constatat vreun refuz al său de achitare a acestui tarif, așa încât alăturarea acestei ipoteze celei dintâi, în cadrul unei singure întrebări, viciază de irelevanță întreaga întrebare.58. Prin corelație, și întrebările subsecvente celei analizate sunt inadmisibile, întrucât fiecare în parte, chiar în lipsa unui raport de accesorialitate față de prima întrebare, poate fi calificată ca vizând interpretarea unor norme clare, accesibile și previzibile, instanța de trimitere nerelevând vreun element de dificultate cu privire la această operațiune logico-juridică.59. Pentru considerentele arătate, constatând că nu sunt îndeplinite, cumulativ, condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, în temeiul art. 521 alin. (1) din același cod,
ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIEÎn numele legiiDECIDE:Respinge, ca inadmisibilă, sesizarea formulată de Tribunalul Cluj - Secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, de conflicte de muncă și asigurări sociale în Dosarul nr. 11.132/11/2017 în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarelor chestiuni de drept:1. Dacă poate fi calificată ca sancțiune contravențională situația în care călătorul care urcă într-un mijloc de transport în comun fără bilet de călătorie este obligat să își procure un bilet la suprataxă, urmând ca în cazul refuzului să i se încheie proces-verbal de contravenție și să i se aplice o sancțiune contravențională?2. Dacă art. 31 alin. (1) teza I coroborat cu art. 15 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, trebuie interpretat în sensul că se poate formula plângere contravențională împotriva unui înscris prin intermediul căruia se aplică o sancțiune de natură contravențională chiar dacă acesta nu a fost denumit «proces-verbal de constatare și sancționare a contravenției»?3. În situația în care răspunsul la întrebările anterioare este afirmativ, ar putea instanța sesizată cu o plângere contravențională să dispună anularea sancțiunii constând în plata biletului cu suprataxă, în condițiile în care persoana interesată nu a atacat și nu a obținut anularea actului administrativ care prevede posibilitatea achiziționării biletului cu suprataxă?Obligatorie, potrivit dispozițiilor art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă.Pronunțată în ședința publică din data de 24 septembrie 2018.
PREȘEDINTELE SECȚIEI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
CORINA-ALINA CORBU
Magistrat-asistent,
Aurel Segărceanu----
| EMITENT |
Dosar nr. 1.432/1/2018
| Corina-Alina Corbu | - președintele Secției de contencios administrativ și fiscal - președintele completului |
| Adriana Florina Secrețeanu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Marius Ionel Ionescu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Mădălina-Elena Grecu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Horațiu Pătrașcu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Cezar Hîncu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Daniel Gheorghe Severin | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Angelica Denisa Stănișor | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Virginia Filipescu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
ÎNALTA CURTE,deliberând asupra chestiunii de drept ce face obiectul sesizării, constată următoarele:I. Titularul și obiectul sesizării1. Tribunalul Cluj - Secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, de conflicte de muncă și asigurări sociale, prin Încheierea din 2 mai 2018, pronunțată în Dosarul nr. 11.132/211/2017, a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarele întrebări:1. Dacă poate fi calificată ca sancțiune contravențională situația în care călătorul care urcă într-un mijloc de transport în comun fără bilet de călătorie este obligat să își procure un bilet la suprataxă, urmând ca în cazul refuzului să i se încheie proces-verbal de contravenție și să i se aplice o sancțiune contravențională?2. Dacă art. 31 alin. (1) teza I coroborat cu art. 15 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, trebuie interpretat în sensul că se poate formula plângere contravențională împotriva unui înscris prin intermediul căruia se aplică o sancțiune de natură contravențională chiar dacă acesta nu a fost denumit «proces-verbal de constatare și sancționare a contravenției»?3. În situația în care răspunsul la întrebările anterioare este afirmativ, ar putea instanța sesizată cu o plângere contravențională să dispună anularea sancțiunii constând în plata biletului cu suprataxă, în condițiile în care persoana interesată nu a atacat și nu a obținut anularea actului administrativ care prevede posibilitatea achiziționării biletului cu suprataxă?II. Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanței care a solicitat pronunțarea unei hotărâri prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina2. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Judecătoriei Cluj-Napoca la data de 23.05.2017, petentul, persoană fizică, în contradictoriu cu Societatea Națională de Transport Feroviar de Călători C.F.R. Călători - S.A. - Sucursala Regională de Transport Feroviar de Călători Cluj, a solicitat anularea procesului-verbal de constatare a contravenției denumit bilet de călătorie eliberat în tren, seria C nr. 04220332, și obligarea pârâtei la restituirea sumei de 94 lei, achitată cu titlu de amendă.3. În motivarea cererii sale petentul a arătat că, în data de 12.04.2017, s-a prezentat la unul dintre ghișeele Sucursalei Regionale de Transport Feroviar de Călători Cluj, pentru achiziționarea unui bilet de călătorie din Cluj-Napoca până în localitatea V. Petentul a susținut că, deși s-a prezentat cu o oră înainte de prima cursă, la ghișee nu se mai eliberau bilete, motiv pentru care s-a urcat în tren fără bilet. Întrucât, după urcare, au fost verificate biletele, petentul a achiziționat un bilet în tren, contra sumei de 94 lei; petentul a susținut că, deși i-a explicat agentului faptul că este student și beneficiază de gratuitate, acesta i-a eliberat un tichet de călătorie pentru prețul de 94 lei, deși un bilet la preț întreg costa doar 41,3 lei.4. Petentul a susținut că respectivul bilet de tren reprezintă, de fapt, un proces-verbal de constatare și sancționare a contravențiilor deghizat, întrucât obligația de a plăti dublul costului biletului normal echivalează cu o sancțiune.5. Prin Sentința nr. 7.188 din 19 octombrie 2017, Judecătoria Cluj-Napoca a admis excepția lipsei de obiect a plângerii contravenționale și a respins plângerea ca lipsită de obiect.6. Instanța de fond a reținut, în esență, că biletul de călătorie eliberat în tren nu reprezintă un proces-verbal de sancționare a contravenției, că petentul nu a fost sancționat contravențional și, deci, în cauză, nu există o faptă contravențională; diferența de tarif între biletul cumpărat în tren și cel de la ghișeu nu reprezintă o sancțiune contravențională; numai în cazul în care refuză plata tarifului de taxare în tren, călătorul fără bilet este considerat contravenient și tratat potrivit legii.7. Prin urmare, fapta ilicită de natură contravențională constă în refuzul achitării tarifului de taxare în tren, așa cum rezultă în mod evident din maniera de formulare a textului art. 14 din Regulamentul privind transportul pe căile ferate din România, aprobat prin Ordonanța Guvernului nr. 7/2005, republicată, cu modificările ulterioare (Regulamentul C.F.R.); or, petentul nu a refuzat efectuarea plății tarifului de taxare în tren, îndeplininduși astfel obligația de plată și neexistând, prin urmare, o faptă contravențională. Achitarea tarifului de taxare în tren reprezintă contravaloarea serviciului prestat de intimată și nu are natura unei sancțiuni, neavând așadar un scop punitiv, educativ și represiv.8. Împotriva acestei sentințe a formulat apel petentul, care a solicitat, totodată, și sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.9. Instanța de apel a pus în discuție cererea de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție, formulată de apelantul-petent, la care, din oficiu, a adăugat propriile întrebări, apreciind, în urma deliberării, că se impune sesizarea instanței supreme în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile prin care să se dea un răspuns întrebărilor respective.III. Dispozițiile legale supuse interpretării10. Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța Guvernului nr. 2/2001): + Articolul 15(1) Contravenția se constată printr-un proces-verbal încheiat de persoanele anume prevăzute în actul normativ care stabilește și sancționează contravenția, denumite în mod generic agenți constatatori.(...) + Articolul 30(1) Dacă persoana împuternicită să aplice sancțiunea apreciază că fapta a fost săvârșită în astfel de condiții încât, potrivit legii penale, constituie infracțiune, sesizează organul de urmărire penală competent.(...)11. Regulamentul C.F.R.: + Articolul 14 Dreptul la transport(1) Călătorul trebuie să posede o legitimație de călătorie valabilă la data, trenul, clasa și serviciul utilizate, obținută conform reglementărilor în vigoare. Celor care contravin acestei prevederi operatorul de transport feroviar nu le recunoaște niciun drept și nu răspunde de eventualele daune suferite de aceștia.(2) Călătorul este obligat să păstreze legitimația de călătorie asupra sa în tot timpul călătoriei și să o prezinte pentru verificare, la cerere, agentului operatorului de transport feroviar împuternicit în acest scop.(3) Legitimațiile de călătorie care prezintă modificări necertificate, conform prevederilor Normelor uniforme sau ale reglementărilor proprii ale operatorilor de transport feroviar, nu sunt valabile și sunt retrase de agenții operatorului de transport feroviar.(4) Călătorul care nu prezintă în tren o legitimație de călătorie valabilă este obligat să plătească tariful de taxare în tren. În cazul în care refuză plata tarifului de taxare în tren, este considerat contravenient și tratat potrivit legii.(5) Călătorii contravenienți care nu pot fi legitimați pentru întocmirea procesului-verbal de contravenție se predau organelor de ordine publică în prima stație de pe traseu unde acestea există, pentru identificare și sancționare.(6) Verificarea legitimațiilor de călătorie în tren, în timpul staționării în stații, se reglementează prin reglementările proprii ale operatorilor de transport feroviar.IV. Punctul de vedere al părților cu privire la dezlegarea chestiunii de dreptA. Apelantul-petent a apreciat că dispozițiile art. 31 alin. (1) teza I din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, coroborate cu cele ale art. 15 alin. (1) din același act normativ, trebuie interpretate în sensul că se poate formula plângere contravențională împotriva unui înscris prin intermediul căruia se aplică o sancțiune de natură contravențională, chiar dacă acesta nu a fost denumit „proces-verbal de constatare și sancționare a contravenției“, că poate fi calificată ca sancțiune contravențională obligarea călătorului care urcă într-un mijloc de transport în comun fără bilet de călătorie să își procure bilet la suprataxă.12. De asemenea, a apreciat că actul administrativ cu caracter individual se analizează, în general, în raport cu actul administrativ cu caracter normativ în baza căruia a fost emis; cu toate acestea, a considerat apelantul-petent, emiterea unui act administrativ individual cu caracter individual prin exces de putere oferă posibilitatea particularului de a solicita anularea acestuia, fără a fi necesară contestarea legalității actului administrativ cu caracter normativ.B. Intimatul a apreciat că nu se impune sesizarea instanței supreme, întrucât noțiunea de „sancțiune contravențională“ este clar reglementată de Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, iar situația de fapt ce face obiectul cauzei nu se circumscrie prevederilor acestui act normativ.V. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizareaA. Cu privire la admisibilitatea sesizării13. Tribunalul Cluj a apreciat că sunt îndeplinite toate cerințele de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă.B. Cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării14. Instanța de trimitere a opinat în sensul că natura obligației de a achita contravaloarea biletului cu suprataxă cumpărat în tren este aceea de sancțiune contravențională, întrucât norma incidentă este de aplicabilitate generală, iar scopul sancțiunii aplicate este mai degrabă punitiv sau preventiv și nicidecum reparator.15. Aceasta deoarece, a susținut instanța de trimitere, prețul unui bilet cumpărat de la casa de bilete are o valoare mult mai redusă, valoarea biletului cu suprataxă - dublu față de biletul achiziționat de la casa de bilete - negăsindu-și echivalent în contraprestația efectuată de intimată, care, pentru eliberarea biletului în tren, nu folosește resurse suplimentare, ci doar un angajat al intimatului aflat în tren; așadar, suprataxarea călătoriei prin achiziționarea biletului direct în tren are mai degrabă un scop punitiv - sancționarea pentru lipsa biletului sau preventiv - evitarea pe viitor ca un călător să se urce în tren fără să dețină un bilet de călătorie.16. De asemenea, apreciază Tribunalul Cluj, trebuie recunoscută posibilitatea formulării unei plângeri contravenționale împotriva „înscrisului prin intermediul căruia se aplică o sancțiune de natură contravențională chiar dacă acesta nu a fost denumit «proces-verbal de constatare și sancționare a contravenției»“, o altă soluție însemnând negarea dreptului de acces la o instanță al persoanei sancționate.17. În ceea ce privește posibilitatea ca instanța de judecată sesizată cu o astfel de plângere contravențională să dispună anularea sancțiunii constând în plata biletului cu suprataxă, Tribunalul Cluj a apreciat că, în condițiile în care persoana interesată nu a atacat și nu a obținut anularea actului administrativ normativ care prevede obligația achiziționării biletului cu suprataxă, potrivit legii, acest din urmă act își va produce efectele, peste care instanța învestită cu soluționarea plângerii contravenționale nu ar putea să treacă.VI. Jurisprudența instanțelor naționale în materie18. La solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, instanțele de judecată au comunicat puncte de vedere sau simple opinii referitoare la chestiunea de drept supusă dezlegării, dintre care numai trei sunt susținute de jurisprudență; acestea pot fi grupate astfel:A. Unele instanțe au apreciat că obligarea călătorului de a achita un bilet de călătorie la suprataxă nu reprezintă o sancțiune contravențională, în sensul art. 5 alin. (1) și (3) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, neputând fi formulată plângere contravențională împotriva altor acte/înscrisuri decât procesele-verbale întocmite în condițiile art. 15 și 16 din actul normativ sus-menționat.19. Și-au exprimat punctul de vedere/opinia în acest sens următoarele instanțe:– judecătoriile Piatra-Neamț, Brașov, Rupea, Slatina (Sentința civilă nr. 7.814/2015, definitivă prin Decizia nr. 242/2016 a Tribunalului Olt), Târgu Jiu, Galați, Tecuci, Pașcani, Iași, Sectorului 6 București (sentințele nr. 7.631/2013, nr. 6.522/2015, nr. 9.398/2017, definitive prin neapelare, nr. 10.184/2011 și nr. 9.866/2011, irevocabile), Sectorului 5 București (sentințele nr. 9.598/2011 și nr. 846/2011);– tribunalele Sibiu, Giurgiu, Ialomița și Olt (Decizia nr. 242/2016);– curțile de apel Craiova și Târgu Mureș.20. S-a arătat că numai împotriva procesului-verbal de contravenție - întocmit în cazul în care călătorul nu poate sau nu dorește să achite pe loc biletul cu suprataxă - se poate formula plângere contravențională, nicidecum împotriva „biletului cu suprataxă“, acesta reprezentând o simplă operațiune tehnico-materială.21. Procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției reprezintă un act administrativ cu caracter individual, fiind emis de o autoritate și capabil să producă efecte directe, caracteristici pe care „biletul cu suprataxă“ nu le întrunește, limitându-se exclusiv la măsura intrării în legalitate, fără aplicarea unei sancțiuni de natură contravențională. (Decizia nr. 2.658 din 19.10.2016, pronunțată de Secția de contencios administrativ și fiscal a instanței supreme).22. Reglementările aplicabile - Regulamentul C.F.R. [art. 14 alin. (4)] și Hotărârea Guvernului nr. 203/1994 pentru stabilirea și sancționarea contravențiilor la normele privind transporturile pe căile ferate române, republicată, cu modificările ulterioare (Hotărârea Guvernului nr. 203/1994) (art. 2 pct. 7) - condiționează incriminarea contravenției constând în „călătoria fără legitimație de călătorie“ de existența unui refuz al călătorului de a plăti taxele tarifare.23. S-a considerat că, pentru contestarea actului ce atestă achitarea suprataxei, petentul are la îndemână calea contenciosului administrativ, o eventuală plângere contravențională formulată împotriva acestuia urmând a fi respinsă, ca inadmisibilă.B. Alte instanțe, dimpotrivă, au considerat că trebuie să fie calificată drept sancțiune contravențională situația în care călătorul care urcă într-un mijloc de transport în comun fără bilet de călătorie este obligat să își procure bilet la suprataxă, împotriva acestuia putând fi formulată plângere contravențională, în temeiul art. 31 alin. (1) teza I din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, coroborat cu art. 15 alin. (1) din același act normativ, chiar dacă nu a fost denumit „proces-verbal de constatare și sancționare a contravenției“.24. Și-au exprimat punctul de vedere/opinia în acest sens următoarele instanțe:– judecătoriile Hârlău, Sectorului 5 București (sentințele nr. 1.972/2017, nr. 8.258/2013, nr. 5.711/2013 și nr. 8.283/2013);– tribunalele București, Ilfov și Suceava.25. În susținerea acestei opinii au fost invocate prevederile Normelor privind desfășurarea transportului în comun în mijloacele de transport ale Regiei Autonome de Transport București și modul de sancționare a abaterilor săvârșite, aprobate prin Hotărârea Consiliului General al Municipiului București nr. 156/2001, cu modificările ulterioare [Normele C.G.M.B. ] [art. 7 lit. a)], care interzice călătorilor să călătorească fără bilet sau abonament sau legitimație de călătorie valabilă, sub sancțiunea amenzii contravenționale, instituită de art. 10 din aceleași Norme C.G.M.B.26. Potrivit art. 15 din Normele C.G.M.B., în cazul în care contravenientul achită pe loc agentului constatator jumătate din minimul amenzii prevăzute pentru abaterea săvârșită, iar prin contravenție nu s-a cauzat un prejudiciu, procesul-verbal nu se mai încheie și orice urmărire încetează. Plata amenzii se face contra chitanță, în care se vor specifica numele și prenumele contravenientului, contravenția pentru care a fost încasată amenda, data săvârșirii contravenției, precum și linia de transport în care s-a săvârșit aceasta; aceste mențiuni, ce trebuie efectuate în cuprinsul chitanței, reprezintă chiar elementele absolut obligatorii ale procesului-verbal de contravenție, prevăzute de art. 17 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, conferind înscrisului denumit „suprataxă“ natura juridică a acestui din urmă act.27. În consecință, persoana sancționată contravențional prin amenda contravențională denumită suprataxă are posibilitatea să o conteste, în virtutea garantării liberului acces la justiție prevăzut de art. 21 din Constituția României, republicată, și art. 6 din Convenția europeană a drepturilor omului.VII. Răspunsul Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție28. Prin Adresa nr. 1.547/C/2.247/III-5/2018 din 22 august 2018, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării.VIII. Jurisprudența Curții Constituționale și a instanțelor europene29. În jurisprudența instanței de contencios constituțional și a instanțelor europene nu au fost identificate decizii referitoare la întrebările formulate prin sesizare.IX. Raportul asupra chestiunii de drept30. Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că nu sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din același cod pentru declanșarea mecanismului privind pronunțarea unei hotărâri prealabile, propunându-se soluția respingerii sesizării.X. Înalta Curte de Casație și Justiție31. Examinând sesizarea, raportul întocmit de judecătorul-raportor și chestiunea de drept a cărei dezlegare se solicită, constată următoarele:32. Înainte de cercetarea în fond a chestiunii de drept supuse dezlegării, Înalta Curte de Casație și Justiție trebuie să analizeze dacă sesizarea îndeplinește cerințele legale privind admisibilitatea mecanismului procedural în discuție, prevăzute de dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă.33. Din cuprinsul dispozițiilor legale menționate, care reglementează procedura de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, rezultă următoarele condiții de admisibilitate a sesizării, care trebuie îndeplinite cumulativ:– existența unei chestiuni de drept; problema pusă în discuție trebuie să fie una veritabilă, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite;– chestiunea de drept să fie ridicată în cursul judecății în fața unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță;– chestiunea de drept să fie esențială, în sensul că de lămurirea ei depinde soluționarea pe fond a cauzei;– chestiunea de drept să fie nouă;– chestiunea de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, iar Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat deja asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanțele.34. Procedând la verificarea îndeplinirii acestor condiții se constată că sesizarea a fost făcută de Tribunalul Cluj - Secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, de conflicte de muncă și asigurări sociale, învestită cu soluționarea apelului formulat împotriva Sentinței civile nr. 7.188/2017, pronunțată de Judecătoria Cluj-Napoca în Dosarul nr. 11.132/211/2017.35. Decizia ce urmează a fi pronunțată în apel este definitivă, potrivit art. 634 alin. (1) pct. 4 din Codul de procedură civilă; din consultarea jurisprudenței Înaltei Curți de Casație și Justiție nu rezultă că instanța supremă s-ar fi pronunțat asupra problematicii juridice cu care a fost învestită în acest dosar și nu este învestită cu soluționarea unui recurs în interesul legii cu acest obiect.36. Se constată așadar că sesizarea îndeplinește, parțial, condițiile de ordin procedural prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, urmând ca, în continuare, să se analizeze dacă problematica juridică cu care a fost învestită reprezintă o veritabilă chestiune de drept și, ca urmare a acestei constatări, să se verifice dacă aceasta prezintă caracter de noutate.37. Cu privire la primul aspect, constant în jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, s-a subliniat că problema de drept trebuie să prezinte o dificultate suficient de mare, să fie una veritabilă, legată de posibilitatea de a interpreta diferit un text de lege, fie din cauză că acest text este incomplet, fie că nu este corelat cu alte dispoziții legale, fie pentru că se pune problema că nu ar mai fi în vigoare. Această chestiune de drept trebuie să fie una reală și veritabilă, iar o atare calificare există numai atunci când norma de drept supusă discuției este îndoielnică, lacunară sau neclară, fiind susceptibilă, în atari condiții, să constituie izvorul unor interpretări divergente și, în consecință, al practicii neunitare.38. Caracterul veritabil al chestiunii de drept trebuie să rezulte din încheierea de sesizare pronunțată de instanța de trimitere, întrucât completul de judecată învestit cu soluționarea pricinii este ținut, în primul rând, să stabilească dacă este o problemă de interpretare, care prezintă o oarecare dificultate și care implică riscul unor dezlegări diferite ulterioare în practică.39. Această încheiere trebuie să fie motivată, aptă să releve reflecția judecătorilor din complet asupra respectivei chestiuni de drept, asupra diferitelor variante de interpretare posibile, cu argumentele aferente, iar, în final, să conțină opțiunea provizorie, pentru o dezlegare pe care o consideră preferabilă, toate acestea pentru justificarea declanșării mecanismului de unificare a jurisprudenței consacrat prin dispozițiile art. 519-521 din Codul de procedură civilă.40. Această exigență legală a fost subliniată constant în jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, considerându-se imperios necesar ca punctul de vedere al instanței de trimitere trebuie să cuprindă o argumentare temeinică asupra admisibilității sesizării, nu numai sub aspectul condițiilor de procedură, cât mai ales asupra circumstanțierii condiției privind ivirea unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei. (Decizia nr. 20 din 22 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 588 din 5 august 2015; Decizia nr. 31 din 19 octombrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 918 din 11 decembrie 2015; Decizia nr. 21 din 13 iunie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 774 din 4 octombrie 2016).41. Numai într-un astfel de context poate fi învestită instanța supremă în vederea pronunțării hotărârii prealabile, în condițiile prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, și de aceea este impusă condiția ca încheierea de sesizare să fie motivată în acest sens, fiind de subliniat faptul că simpla dilemă cu privire la sensul unei norme de drept nu poate constitui temei pentru inițierea mecanismului de unificare jurisprudențială, reprezentat de pronunțarea hotărârii prealabile pentru dezlegarea unei chestiuni de drept.42. În cauză se constată că încheierea de sesizare cuprinde opțiunea provizorie a judecătorilor instanței de sesizare, motivată, fără a argumenta însă caracterul îndoielnic, lacunar sau neclar al prevederilor art. 14 alin. (4) din Regulamentul C.F.R., art. 15 alin. (1) și art. 31 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, instanța de trimitere mărginindu-se la reiterarea pur formală a cerințelor prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, fără a motiva în ce constă dificultatea de interpretare a normelor menționate.43. Abordările diferite de interpretare a dispozițiilor legale incidente, care există între petent și intimat, nu sunt de natură a demonstra dificultatea acestei operațiuni logico-juridice. O analiză a normelor legale aplicabile în cauză demonstrează că acestea sunt clare, accesibile și previzibile, iar aplicabilitatea normelor în discuție nu ridică vreo minimă problemă de interpretare, dispozițiile art. 14 alin. (4) din Regulamentul C.F.R., aplicabile în speță, vizând un caz de antrenare a răspunderii contractuale decurgând din neexecutarea corespunzătoare a prevederilor contractului de transport feroviar de persoane, în ipoteza în care călătorul nu prezintă în tren o legitimație de călătorie valabilă, prin perceperea unui tarif suplimentar pentru transport.44. Pe de altă parte, s-a mai remarcat în jurisprudența Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept al Înaltei Curți de Casație și Justiție că operațiunea de interpretare și aplicare a unor texte de lege la anumite circumstanțe, ce caracterizează fiecare litigiu, rămâne atributul exclusiv al instanței de trimitere și nu poate fi transferată completului constituit pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile, care este ținut a da numai o rezolvare de principiu chestiunii de drept.45. Tribunalul Cluj a solicitat, prin intermediul primei întrebări, să se răspundă dacă poate fi calificată ca sancțiune contravențională situația în care călătorul care urcă într-un mijloc de transport în comun fără bilet de călătorie este obligat să procure un bilet la suprataxă, urmând ca în cazul refuzului să i se încheie proces-verbal de contravenție și să i se aplice o sancțiune contravențională.46. Dincolo de caracterul imperfect al întrebării adresate, pentru că se creează o confuzie între conduita prescrisă și sancțiunea pentru nerespectarea acestei conduite, care, în fapt, reprezintă o preluare cvasiintegrală a prevederilor art. 14 alin. (4) din Regulamentul C.F.R., nu rezultă cu claritate dacă instanța de trimitere a ajuns la vreo concluzie cu privire la fapta care ar constitui contravenție, privită ca situație premisă, pentru ca mai departe să fie identificată sancțiunea contravențională corespunzătoare. Aceasta, pentru că nu poate exista o sancțiune contravențională în lipsa unei fapte calificate de legiuitor drept contravenție, regimul contravențiilor fiind guvernat, asemenea dreptului penal, de principiul legalității, atât în ce privește fapta, cât și în ce privește sancțiunea corespunzătoare.47. Potrivit art. 1 teza a II-a din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001: „Constituie contravenție fapta săvârșită cu vinovăție, stabilită și sancționată prin lege, ordonanță, prin hotărâre a Guvernului sau, după caz, prin hotărâre a consiliului local al comunei, orașului, municipiului sau al sectorului municipiului București, a consiliului județean ori a Consiliului General al Municipiului București.“48. Astfel, în temeiul normei legale citate, revine legiuitorului, indiferent de palierul de relații sociale pe care îl reglementează, competența să identifice fapta neconvenabilă societății sau grupului social căruia i se adresează norma edictată, pe care o evaluează în raport cu criterii proprii ca prezentând un anumit pericol social pentru ordinea socială și pe care înțelege să o califice drept contravenție și, pentru împiedicarea repetării ei, să stabilească cu caracter de constrângere, în cadrul individualizării abstracte pe care o realizează, sancțiunea contravențională corespunzătoare.49. Or, sub acest aspect, prin Hotărârea Guvernului nr. 203/1994 s-au stabilit faptele care constituie contravenții la normele privind transporturile pe căile ferate române, sancțiunile care se aplică și organele împuternicite să constate și să sancționeze aceste fapte.50. Prin urmare, revine instanței de trimitere ca, în exercitarea controlului de legalitate cu care a fost învestită, să verifice dacă conduita reclamată și dovedită se încadrează în una dintre contravențiile reglementate de actul normativ menționat, aplicând, în acest scop, mecanismele de interpretare a actelor normative, iar după realizarea acestui deziderat să identifice sancțiunea prevăzută de legiuitor pentru această faptă.51. Sesizarea este inadmisibilă și din perspectiva faptului că instanța de trimitere nu și-a respectat obligația de a identifica problema de drept concretă și în legătură cu cauza dedusă judecății, iar rezolvarea punctuală a întrebării nu ar duce la soluționarea cererii de chemare în judecată cu care a fost învestită.52. Aceasta, pentru că o altă condiție prevăzută de dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă pentru admisibilitatea sesizării este cea referitoare la raportul de dependență dintre lămurirea chestiunii de drept ce face obiectul sesizării și soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată.53. Prin sintagma folosită de legiuitor „de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei“ se înțelege, așa cum constant a reținut Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, „aptitudinea normei supuse interpretării de a determina soluționarea pe fond a cauzei, de a rezolva raportului juridic litigios“.54. Se impun, așadar, cu necesitate, stabilirea și evidențierea prealabile sesizării instanței supreme a existenței unei legături strânse între chestiunea de drept ce face obiectul sesizării și obiectul cererii de chemare în judecată, deoarece numai în această măsură se pot demonstra utilitatea și interesul în promovarea acestui demers judiciar.55. Însă, așa cum s-a menționat în cele ce precedă, prima întrebare adresată de instanța de trimitere vizează două conduite ipotetice, prin preluarea conținutului alternativ al normei prevăzute de art. 14 alin. (4) din Regulamentul C.F.R.56. Prima ipoteză vizează obligația călătorului care nu prezintă în tren o legitimație de călătorie valabilă de a achita tariful de taxare în tren, care se suprapune pe starea de fapt cu care este sesizată instanța de trimitere, petentul din dosarul instanței achitând tariful de taxare în tren, după ce a fost depistat de controlorul de tren fără legitimație, solicitând prin cererea adresată instanței, pe care o califică plângere contravențională, restituirea sumei achitate cu titlu de tarif. A doua ipoteză a întrebării și a textului legal pe care se întemeiază, care însă este exclusă de la aplicare de conformarea conduitei subiectului de drept la cele prescrise în prima ipoteză, vizează situația în care călătorul care nu prezintă în tren o legitimație de călătorie valabilă refuză plata tarifului de taxare în tren, caz în care este considerat de legiuitor contravenient. Această din urmă dispoziție reprezintă o normă de trimitere implicită la actul normativ care stabilește și sancționează contravențiile la normele privind transporturile pe căile ferate române, respectiv Hotărârea Guvernului nr. 203/1994.57. Cea de a doua situație nu are, în mod evident, legătură cu cauza, întrucât, așa cum s-a arătat, petentul apelant din dosarul instanței de trimitere a achitat benevol tariful de taxare în tren, nefiind constatat vreun refuz al său de achitare a acestui tarif, așa încât alăturarea acestei ipoteze celei dintâi, în cadrul unei singure întrebări, viciază de irelevanță întreaga întrebare.58. Prin corelație, și întrebările subsecvente celei analizate sunt inadmisibile, întrucât fiecare în parte, chiar în lipsa unui raport de accesorialitate față de prima întrebare, poate fi calificată ca vizând interpretarea unor norme clare, accesibile și previzibile, instanța de trimitere nerelevând vreun element de dificultate cu privire la această operațiune logico-juridică.59. Pentru considerentele arătate, constatând că nu sunt îndeplinite, cumulativ, condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, în temeiul art. 521 alin. (1) din același cod,
ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIEÎn numele legiiDECIDE:Respinge, ca inadmisibilă, sesizarea formulată de Tribunalul Cluj - Secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, de conflicte de muncă și asigurări sociale în Dosarul nr. 11.132/11/2017 în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarelor chestiuni de drept:1. Dacă poate fi calificată ca sancțiune contravențională situația în care călătorul care urcă într-un mijloc de transport în comun fără bilet de călătorie este obligat să își procure un bilet la suprataxă, urmând ca în cazul refuzului să i se încheie proces-verbal de contravenție și să i se aplice o sancțiune contravențională?2. Dacă art. 31 alin. (1) teza I coroborat cu art. 15 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, trebuie interpretat în sensul că se poate formula plângere contravențională împotriva unui înscris prin intermediul căruia se aplică o sancțiune de natură contravențională chiar dacă acesta nu a fost denumit «proces-verbal de constatare și sancționare a contravenției»?3. În situația în care răspunsul la întrebările anterioare este afirmativ, ar putea instanța sesizată cu o plângere contravențională să dispună anularea sancțiunii constând în plata biletului cu suprataxă, în condițiile în care persoana interesată nu a atacat și nu a obținut anularea actului administrativ care prevede posibilitatea achiziționării biletului cu suprataxă?Obligatorie, potrivit dispozițiilor art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă.Pronunțată în ședința publică din data de 24 septembrie 2018.
PREȘEDINTELE SECȚIEI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
CORINA-ALINA CORBU
Magistrat-asistent,
Aurel Segărceanu----
Google Chrome
Mozilla Firefox
Internet Explorer
Apple Safari