DECIZIA nr. 61 din 24 septembrie 2018referitoare la interpretarea și aplicarea prevederilor art. 19 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare
Publicat în
MONITORUL OFICIAL nr. 905 din 26 octombrie 2018
Dosar nr. 1.381/1/2018
Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ce formează obiectul sesizării este constituit conform dispozițiilor art. XIX alin. (2) din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările ulterioare, și ale art. 27^4 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat, cu modificările și completările ulterioare (Regulamentul Î.C.C.J.).Ședința este prezidată de doamna judecător Corina-Alina Corbu, președintele Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție.La ședința de judecată participă domnul Aurel Segărceanu, magistrat-asistent la Secțiile Unite, desemnat în conformitate cu dispozițiile art. 27^6 din Regulamentul Î.C.C.J.Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ia în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 2.489/98/2016 privind pronunțarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarei chestiuni de drept:Interpretarea și aplicarea prevederilor art. 19 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, prin raportare la dispozițiile art. 11 alin. (2) din același act normativ, în sensul de a se stabili care este momentul de la care începe să curgă termenul de prescripție pentru introducerea acțiunii în despăgubire, respectiv de la momentul comunicării actului administrativ nelegal sau de la data rămânerii definitive a hotărârii de anulare a acestui act.Magistratul-asistent prezintă referatul, arătând că la dosar au fost depuse hotărâri și/sau puncte de vedere ale instanțelor de judecată cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării, iar răspunsul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție este în sensul că nu se verifică, în prezent, practică judiciară în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la respectiva problemă de drept; se arată, de asemenea, că raportul întocmit în cauză a fost comunicat, potrivit dispozițiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, părților, dintre care numai Ministerul Afacerilor Interne și Inspectoratul General al Poliției Române și-au exprimat punctele de vedere.În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunțare asupra sesizării.
ÎNALTA CURTE,deliberând asupra chestiunii de drept ce face obiectul sesizării, constată următoarele:I. Titularul și obiectul sesizării1. Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin Încheierea din 1 martie 2018, pronunțată în Dosarul nr. 2.489/98/2016, a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea chestiune de drept:Interpretarea și aplicarea prevederilor art. 19 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, prin raportare la dispozițiile art. 11 alin. (2) din același act normativ, în sensul de a se stabili care este momentul de la care începe să curgă termenul de prescripție pentru introducerea acțiunii în despăgubire, respectiv de la momentul comunicării actului administrativ nelegal sau de la data rămânerii definitive a hotărârii de anulare a acestui act.II. Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanței care a solicitat pronunțarea unei hotărâri prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina2. Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Ialomița, reclamantul - persoană fizică i-a chemat în judecată pe pârâții Ministerul Afacerilor Interne, Inspectoratul General al Poliției Române și Inspectoratul de Poliție Județean Ialomița, solicitând obligarea acestora la plata unei despăgubiri egale cu drepturile salariale de care ar fi beneficiat, de la data de 5.01.2014 până la data de 5.09.2016, ca urmare a constatării nulității absolute a Ordinului ministrului afacerilor interne nr. II/3.120 din 29.05.2014 de destituire din funcție.3. În motivare, reclamantul a arătat, în esență, că prin actul administrativ menționat a fost sancționat disciplinar cu destituirea din funcție pentru absențe nemotivate, însă acesta a fost anulat definitiv prin sentința civilă nr. 1.328/F din 6.09.2016, pronunțată de aceeași instanță și rămasă definitivă prin nerecurare, constatându-se că ordinul atacat este nelegal.4. A precizat reclamantul că, începând cu data de 6.09.2016, a fost reintegrat în activitate, fiind numit pe o funcție echivalentă, pentru perioada de la momentul aplicării sancțiunii - 5.01.2014 - și până la momentul reintegrării - 5.09.2016 - solicitând plata de despăgubiri.5. Prin întâmpinare, pârâtul Ministerul Afacerilor Interne a invocat excepția tardivității introducerii acțiunii în despăgubiri, susținând că aceasta trebuia formulată în termenul de 1 an, prevăzut de art. 19 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), termen care curge de la momentul comunicării actului administrativ, acesta fiind momentul de la care a cunoscut existența și întinderea prejudiciului; a arătat, de asemenea, că prin raportare la dispozițiile art. 80 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 188/1999), coroborate cu dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, reclamantul avea posibilitatea de a formula acțiunea în pretenții împreună cu acțiunea în anularea actului vătămător, termenul de 1 an începând să curgă de la același moment de la care a început să curgă și termenul prevăzut de lege pentru acțiunea în anulare.6. Prin Sentința civilă nr. 539 din 10.04.2017, Tribunalul Ialomița a respins excepția tardivității cererii, fiind obligați pârâții să plătească reclamantului despăgubiri egale cu cuantumul drepturilor salariale de care acesta ar fi beneficiat de la 5.01.2014 până la 5.09.2016.7. Tribunalul a reținut cu privire la excepția tardivității că actul vătămător a fost anulat prin sentință definitivă la data de 6.09.2016, iar prin raportare la dispozițiile art. 80 și 106 din Legea nr. 188/1999, coroborate cu prevederile art. 19 din Legea nr. 554/2004, persoana vătămată de actul nelegal poate solicita plata despăgubirilor odată cu acțiunea în anulare, însă această obligație nu este imperativă, partea interesată putând formula acțiune în anulare în termenul de 1 an, prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, care în speță a fost respectat.8. Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, criticând-o sub aspectul respingerii excepției tardivității cererii de chemare în judecată.9. Recurentul a susținut că în cauză sunt aplicabile dispozițiile art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, care prevăd ca termen de formulare a acțiunii în despăgubire termenul menționat la art. 11 alin. (2) din același act normativ.10. A arătat recurentul că Ordinul ministrului afacerilor interne nr. II/3.120 din 29.05.2014 a fost anulat prin Sentința civilă nr. 1.328 din 6.09.2016 a Tribunalului Ialomița, rămasă definitivă prin nerecurare, însă reclamantul nu a solicitat, în cadrul dosarului, și plata despăgubirilor reprezentând drepturile salariale de care ar fi beneficiat de la data destituirii sale din poliție și până la data soluționării contestației sale.11. De asemenea, recurentul a invocat dispozițiile art. 80 și art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, susținând că cererea pentru acordarea despăgubirilor, formulată separat de cererea de anulare a actului vătămător, prevăzută de art. 19 din Legea nr. 554/2004, reglementează o situație de excepție, când reclamantul nu a avut, în mod rezonabil, posibilitatea să cunoască existența și întinderea prejudiciului; or, reclamantul, prin cererea ce a făcut obiectul Dosarului nr. 1.835/98/2014, s-a limitat doar la a solicita anularea actului păgubitor, fără a solicita și despăgubiri.12. Intimatul-reclamant nu poate, în opinia recurentului, să invoce faptul că la acel moment nu știa întinderea prejudiciului și de aceea nu a solicitat drepturile salariale, având în vedere că solicitarea acestuia privește plata drepturilor salariale pentru perioada 5.01.2014-5.09.2016, solicitare ce putea fi cuprinsă și în cererea în anulare (deoarece reclamantul cunoștea faptul că nu va mai încasa salariul, încă de la data comunicării actului contestat, considerat vătămător), fără a se menționa exact datele, ci doar perioada generică în care a fost lipsit de aceste drepturi.13. Termenul de prescripție privind promovarea cererii în despăgubiri începe să curgă, potrivit art. 19 din Legea nr. 554/2004, de la data comunicării Ordinului ministrului afacerilor interne nr. II/3.120 din 29 mai 2014, întrucât cunoașterea efectivă a consecințelor pecuniare a avut loc la acea dată și, în cauză, nu s-a făcut dovada incidenței vreunei cauze de suspendare sau de întrerupere a prescripției.14. Doar în anumite situații, susține recurentul, din rațiuni diverse (cum ar fi complexitatea și anvergura prejudiciului cauzat prin actul administrativ), reclamantul nu are posibilitatea de a cunoaște întinderea pagubei în termenul impus de lege pentru formularea acțiunii principale. Din acest motiv, prin dispozițiile art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, legiuitorul a prevăzut expres posibilitatea ca persoana vătămată să introducă mai întâi acțiunea principală privind anularea actului administrativ, pentru a nu depăși termenul legal prevăzut la art. 11, urmând ca, ulterior, atunci când se edifică asupra cuantumului prejudiciului suferit, să formuleze o acțiune separată, având ca obiect acordarea de despăgubiri, însă sub condiția imperativă a respectării termenului de prescripție de 1 an, calculat în condițiile art. 19 alin. (1) din aceeași lege, condiție care însă nu a fost respectată în cauză.15. Recurentul a invocat, în susținerea criticilor formulate, deciziile nr. 755 din 11.03.2016, pronunțată de Curtea de Apel Timișoara în Dosarul nr. 7.474/30/2014, nr. 1.816 din 3.04.2012, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în Dosarul nr. 2.650/54/2010, și nr. 372 din 28.01.2013, pronunțată de Curtea de Apel București în Dosarul nr. 53.968/3/2010.16. Intimatul-reclamant, prin întâmpinare, a arătat că excepția tardivității formulării cererii este neîntemeiată, art. 19 din Legea nr. 554/2004 reglementând doar un drept, nu o obligație a persoanei vătămate de a formula acțiunea în despăgubire odată cu cererea în anularea actului vătămător, iar termenul de 1 an curge de la data punerii în executare a hotărârii prin care s-a dispus anularea ordinului, acesta fiind momentul în care s-a născut dreptul material la acțiune.17. La data de 13.12.2017, recurentul-reclamant a formulat cerere de sesizare a instanței supreme în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la „interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004, prin raportare la dispozițiile art. 11 alin. (2) din același act normativ, privind data de la care începe să curgă termenul legal de prescripție pentru introducerea acțiunii în despăgubiri“.18. În susținerea cererii de sesizare recurentul a arătat, în esență, că, în urma verificării jurisprudenței la nivel național referitoare la modul în care instanțele judecătorești au analizat și s-au pronunțat asupra aspectului invocat în litigiile născute între instituțiile publice și angajații acestora, s-au evidențiat orientări diferite, conturând astfel caracterul neunitar al practicii judiciare în această materie.19. Astfel, s-a arătat că au fost identificate două orientări:– unele instanțe de judecată au apreciat că termenul de prescripție pentru introducerea acțiunii în despăgubiri începe să curgă de la data rămânerii definitive a hotărârii de anulare a actului administrativ individual dedus judecății, iar – alte instanțe au considerat că termenul de prescripție reglementat de art. 19 din Legea nr. 554/2004 începe să curgă din momentul în care actul administrativ vătămător le-a fost adus la cunoștință, când reclamanții aveau cunoștință de întinderea pagubei.III. Dispozițiile legale supuse interpretării20. Legea nr. 554/2004: + Articolul 11 Termenul de introducere a acțiunii(1) Cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la:a) data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă;b) data comunicării refuzului nejustificat de soluționare a cererii;c) data expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal de soluționare a cererii;d) data expirării termenului prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), calculat de la comunicarea actului administrativ emis în soluționarea favorabilă a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile;e) data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative.(2) Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoștință, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz.(…) + Articolul 19 Termenul de prescripție pentru despăgubiri(1) Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în același timp și despăgubiri, termenul de prescripție pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.(2) Cererile se adresează instanțelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2).(2^1) Dispozițiile alin. (1) și (2) se aplică, în mod corespunzător, și contractelor administrative.(3) Cererile prevăzute la alin. (2) se supun normelor prezentei legi în ceea ce privește procedura de judecată și taxele de timbru.IV. Punctul de vedere al părților cu privire la dezlegarea chestiunii de dreptA. Recurentul-pârât - Ministerul Afacerilor Interne a apreciat că, atât în speța care face obiectul prezentului dosar, cât și în celelalte litigii născute între instituțiile publice și angajații acestora în care au fost solicitate despăgubiri ulterior, în urma anulării actelor administrative individuale emise fără respectarea condițiilor legale, termenul legal de prescripție de 1 an, prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, începe să curgă de la data la care actul administrativ vătămător a fost adus la cunoștința reclamantului.21. În sprijinul acestei opinii, recurentul a adus următoarele argumente: – din interpretarea textului art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 rezultă că acesta reglementează o situație de excepție de la regula stabilită prin art. 8 din același act normativ, respectiv acțiunea care să conțină și capătul de cerere privind despăgubirile, pentru ca instanța care analizează legalitatea actului să stabilească și asupra măsurilor de acoperire a prejudiciului;– fiind o situație de excepție, în cazul formulării acțiunii în despăgubiri având ca temei art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, persoana vătămată trebuie să dovedească data la care a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei;– din coroborarea art. 80 și art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 rezultă că persoana vătămată prin actul de sancționare, odată cu cererea de anulare a acestuia, poate solicita și despăgubirile ce se compun din drepturile salariale de care a fost lipsit în perioada în care s-a aplicat actul nelegal, raționament ce decurge și din prevederile art. 19 din Legea nr. 554/2004;– de cele mai multe ori, apărările invocate de reclamanți sunt întemeiate pe faptul că la momentul sesizării instanțelor de contencios administrativ pentru anularea actelor administrative vătămătoare, aceștia nu au cunoștință de întinderea pagubei provocate, respectiv că nu pot identifica cuantumul concret al prejudiciului produs;– cererea pentru acordarea despăgubirilor formulată separat reprezintă o situație de excepție, când reclamantul nu a avut în mod rezonabil posibilitatea să cunoască existența și întinderea prejudiciului; având în vedere natura prejudiciului material provocat prin emiterea actelor administrative anulate ca nelegale (în materia funcționarilor publici), despăgubirile solicitate, reprezentând drepturi salariale neacordate, sunt determinabile încă de la data comunicării, aducerii la cunoștință a actului administrativ vătămător;– astfel, chiar dacă reclamantul nu poate identifica cuantumul exact al prejudiciului suferit, acesta poate identifica în mod evident și cu ușurință perioada în care a fost lipsit de aceste drepturi, începând cu data de la care a luat cunoștință de emiterea actului administrativ vătămător și terminându-se cu data rămânerii definitive a hotărârii instanței de anulare a actului;– prejudiciul este, așadar, în mod evident determinabil, încă de la momentul sesizării instanței de contencios cu acțiunea în anularea actului administrativ vătămător, solicitarea privind repararea acestuia putând fi cuprinsă în acțiunea inițială.B. Intimatul-reclamant a susținut că termenul de prescripție pentru acțiunea în daune, introdusă ulterior acțiunii în anulare, este prevăzut de art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 și curge de la data la care persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.22. Următoarele argumente au fost prezentate în sprijinul acestei opinii: – termenul prevăzut de art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 are în vedere tocmai acele situații în care în momentul introducerii cererii în anulare a actului administrativ persoana vătămată nu poate în mod obiectiv cunoaște existența și întinderea pagubei, astfel că nu poate formula concomitent o acțiune în despăgubire; după soluționarea cererii în anulare, aceasta poate estima și pretinde paguba cauzată prin actul administrativ anulat, având la dispoziție pentru aceasta un termen de un an;– este dreptul și opțiunea persoanei vătămate de a promova, fie concomitent cu cererea de anulare a actului administrativ, fie pe cale separată, o cerere având ca obiect acoperirea unui prejudiciu ca urmare a emiterii unui act administrativ;– în cauză, momentul la care s-a născut dreptul material la acțiune este data punerii în executare a hotărârii prin care s-a dispus anularea actului atacat;– în susținerea acestui punct de vedere invocă Decizia Curții Constituționale nr. 568 din 7 iunie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 544 din 9 august 2007.C. Intimatul-pârât Inspectoratul General al Poliției Române a apreciat că termenul de prescripție se calculează prin raportare la data comunicării către reclamanți a actului administrativ considerat nelegal. În caz contrar, s-ar ajunge în situația în care termenul de introducere a cererii pentru despăgubiri cauzate de emiterea unui act administrativ să depășească termenul general de prescripție.23. Au fost invocate următoarele argumente:– prejudiciul material invocat este în legătură directă cu emiterea actului contestat, neavând nicio relevanță data pronunțării hotărârii de anulare a actului respectiv, întrucât nu la această dată cunosc reclamanții producerea prejudiciului sau întinderea lui, ci încă de la data comunicării actului;– în acest sens a statuat și Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal, prin Decizia nr. 1.593 din 3 aprilie 2015, care stabilește că „momentul evaluării certe a prejudiciului nu îl poate reprezenta decât data comunicării efective a actului administrativ vătămător“;– având în vedere că este vorba de daune materiale constituite din drepturi salariale a căror întindere poate fi determinată de persoana care le solicită, reclamantul are posibilitatea să solicite acordarea acestora în termen de 1 an de la data comunicării actului, urmând ca instanța să determine întinderea acestora în funcție de probatoriul administrat;– jurisprudența europeană (nemenționată) a cristalizat regula conform căreia, în vederea determinării prejudiciului reparabil, instanța națională poate verifica dacă persoana vătămată a făcut dovada unei diligențe rezonabile pentru a evita prejudiciul sau pentru a-i limita întinderea și, mai ales, dacă aceasta a utilizat în timp util toate căile legale care i-au stat la dispoziție; potrivit unui principiu general comun sistemelor juridice ale statelor membre, persoana vătămată, cu riscul de a suporta ea însăși prejudiciul respectiv, trebuie să facă diligențe rezonabile pentru a limita prejudiciul;– în susținerea acestui punct de vedere invocă Decizia nr. 2.316 din 6.04.2017, pronunțată de Curtea de Apel Timișoara în Dosarul nr. 248/59/2016; Decizia nr. 2.341 din 27.03.2014, pronunțată de Curtea de Apel București în Dosarul nr. 8.752/2/2012*, și Decizia nr. 4.200 din 17.10.2013, pronunțată de Curtea de Apel București în Dosarul nr. 1.821/2/2012*.V. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizareaA. Cu privire la admisibilitatea sesizării24. Curtea de Apel București a apreciat că sunt îndeplinite toate cerințele de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, inclusiv cele privind noutatea chestiunii de drept invocate și raportul de dependență între lămurirea acesteia și rezolvarea fondului cauzei, fără însă a aduce argumentele necesare în acest sens.B. Cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării25. Curtea de Apel București a opinat în sensul că în determinarea momentului de la care curge termenul de prescripție de 1 an nu prezintă relevanță data comunicării actului vătămător, ci momentul la care, în mod definitiv, a fost înlăturat din ordinea juridică actul vătămător, prin anularea acestuia de o instanță judecătorească ori prin revocarea lui de însuși organul emitent, condiție ce trebuie îndeplinită cumulativ cu cea a cunoașterii întinderii prejudiciului.26. În acest sens a prezentat următoarele motive:– potrivit art. 80 din Legea nr. 188/1999: „Funcționarul public nemulțumit de sancțiunea aplicată se poate adresa instanței de contencios administrativ, solicitând anularea sau modificarea, după caz, a ordinului sau dispoziției de sancționare.“;– textul art. 106 alin. (1) din același act normativ face trimitere la dispozițiile Legii nr. 554/2004, atunci când consacră dreptul funcționarului public de a solicita despăgubiri în scopul reparării prejudiciilor cauzate de emiterea unui act administrativ nelegal, atât din punctul de vedere al condițiilor de exercitare a acțiunii în despăgubire, cât și în privința termenelor în care acțiunea poate fi exercitată;– Legea nr. 554/2004 prevede, pe de o parte, prin raportare la dispozițiile art. 18 alin. (3), posibilitatea formulării acțiunii în despăgubire împreună cu acțiunea în anularea actului administrativ apreciat nelegal, iar, pe de altă parte, în art. 19 prevede posibilitatea formulării acțiunii în despăgubire pe cale separată;– textul art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 face referire la introducerea acțiunii într-un termen de prescripție prevăzut a curge de la data la care persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei, alin. (2) al aceluiași articol făcând trimitere la termenul de 1 an, prevăzut de art. 11 alin. (2) din același act normativ, pe care legiuitorul l-a prevăzut ca termen de decădere, care se împlinește cel mai târziu la 1 an de la comunicarea actului;– la nivel aparent, art. 19 din Legea nr. 554/2004 conține trimiteri diferite, atât în ceea ce privește natura termenului de 1 an (de decădere sau de prescripție), cât și cu privire la momentul de la care se calculează termenul de 1 an pentru formularea acțiunii în despăgubire; astfel, pe de o parte, alin. (1) al art. 19 determină ca moment de la care începe să curgă termenul de prescripție data la care persoana vătămată „a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei“, iar alin. (2) al art. 19 face trimitere la termenul de 1 an prevăzut de art. 11 alin. (2) (de decădere), care, la rândul său, prevede ca moment de început al cursului său „data comunicării actului, data luării la cunoștință, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz“;– datorită modului de redactare a art. 19 din Legea nr. 554/2004, în practică, instanțele de judecată, deși au apreciat în mod unitar că termenul de 1 an este un termen de prescripție (acest aspect nefăcând obiectul sesizării), ele au apreciat totuși în mod diferit asupra momentului de la care începe să curgă termenul de 1 an pentru formularea cererii în despăgubire, așa cum rezultă din hotărârile judecătorești anexate sesizării (deciziile nr. 1.148 din 18.11.2014 a Curții de Apel Suceava, nr. 3.533 din 21.09.2017, nr. 409 din 1.02.2016, nr. 2.341 din 27.03.2014 și nr. 4.200 din 17.10.2013 ale Curții de Apel București - Secția de contencios administrativ și fiscal, nr. 1.816 din 3.04.2012 și nr. 835 din 17.02.2012 ale Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal);– trimiterea pe care o face art. 19 alin. (2) la dispozițiile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 se referă exclusiv la durata termenului de prescripție, nu și la momentul de la care curge acest termen (ori la natura acestui termen), în această privință fiind aplicabile dispozițiile derogatorii ale art. 19 alin. (1);– potrivit jurisprudenței C.J.U.E. (Hotărârea din 15 iulie 1963 - Cauza Plaumann Co. împotriva Comisiei Comunității Economice Europene, C-25/62), acțiunea în despăgubire urmărește de fapt înlăturarea efectelor juridice pe care decizia care face obiectul litigiului le-a produs asupra reclamantului, Curtea constatând că „un act administrativ care nu a fost anulat nu este susceptibil de a cauza prejudicii persoanelor cărora se adresează, iar acestea nu pot pretinde daune-interese“.VI. Jurisprudența instanțelor naționale în materie27. Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal s-a pronunțat în repetate rânduri cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării, în cadrul mai multor decizii de speță, reținând următoarele:– „(…) în mod corect, instanța de fond a considerat că existența unei hotărâri judecătorești definitive de anulare a actului administrativ nelegal constituie o condiție necesară pentru formularea unei acțiuni în pretenții, dar aceasta nu înseamnă că, în speță, termenul de 1 an prevăzut de art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 curge de la data când hotărârea de constatare a nelegalității actului administrativ a devenit irevocabilă deoarece textul legal se referă la «data la care a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei», or, această dată, așa cum este cazul și în speță, poate fi anterioară rămânerii irevocabile a hotărârii judecătorești prin care a fost constatată nelegalitatea actului administrativ.“ (Decizia nr. 2.145 din 29 iunie 2016);– „În contextul faptelor și elementelor concrete ale cauzei, Înalta Curte constată că sintagma prevăzută de art. 19 din Legea nr. 554/2004, republicată, «data la care persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei» se referă la momentul la care recurentul-reclamant a cunoscut efectiv întinderea pagubei. Or, din această perspectivă, reținând durata în timp a litigiilor datorate refuzului autorității de a emite actul administrativ necesar, momentul evaluării certe a întinderii prejudiciului nu îl poate reprezenta decât data comunicării efective a ordinului (…) (actul administrativ vătămător - n.r.)“. (Decizia nr. 1.593 din 3 aprilie 2015);– „Din cuprinsul art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, republicată, care prevede că atunci când persoana vătămată a cerut anularea unui act administrativ, fără a cere în același timp și despăgubiri, termenul de prescripție pentru cererea de despăgubiri curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei, rezultă că admisibilitatea acțiunii în daune este condiționată de soluționarea unei acțiuni anterioare de către instanța de contencios, în anularea unui act administrativ.“ (Decizia nr. 1.668 din 1 aprilie 2014);– „Recurentul a luat cunoștință de decizia irevocabilă (de anulare a actului administrativ - n.r.) la data de 27 martie 2009, de la această dată se socotește termenul de la care trebuia să cunoască întinderea pagubei determinată de emiterea ordinului de trecere în rezervă, care a fost anulat irevocabil. Sunt aplicabile în speță dispozițiile art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. Cererea întemeiată pe art. 19 este condiționată de existența unei hotărâri judecătorești prin care a fost admisă acțiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, acțiunea pentru repararea pagubei fiind o latură intrinsecă litigiului administrativ.“ (Decizia nr. 1.816 din 3 aprilie 2012);– „Din interpretarea logică și gramaticală a textului art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 rezultă că data când se cunoaște paguba este aceea a emiterii actului considerat netemeinic și nelegal. În acest fel data de la care începe să curgă termenul de prescripție este determinată de legiuitor, fiind intrinsec legată de data emiterii ordinului de eliberare din funcție.“ (Decizia nr. 835 din 17 februarie 2012);– „Acest ordin (de destituire a reclamantei din funcția publică - n.r.) a fost anulat prin Sentința civilă nr. 63 din 19.03.2008 a Curții de Apel Timișoara - Secția de contencios administrativ și fiscal, rămasă irevocabilă prin Decizia nr. 4.405/28.11.2008 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal. Reclamanta fusese însă repusă în funcție anterior soluționării irevocabile a litigiului, începând cu data de 20.03.2008, așa cum ea însăși a menționat în cererea de chemare în judecată, motiv pentru care a solicitat plata drepturilor salariale sau asimilate salariului numai pentru perioada septembrie 2007 - martie 2008. Prin urmare, întinderea prejudiciului aflat în legătură de cauzalitate cu Ordinul nr. 810/20.09.2007 (de destituire - n.r.) a fost cunoscută la data de 20 martie 2008, moment de la care a început să curgă termenul de prescripție de un an reglementat prin art. 19 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004, astfel că la data de 13 august 2009, când a fost învestită curtea de apel, dreptul la acțiune era prescris“ (Decizia nr. 4.728 din 13 octombrie 2011);– „Funcționarul public poate solicita, pe cale separată, în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, obligarea autorității publice (emitente a actului administrativ prin care a fost eliberat din funcția publică, act care a fost anulat prin hotărâre judecătorească definitivă și irevocabilă) la plata unei despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate și recalculate, și cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat. Termenul de prescripție pentru introducerea cererii de despăgubire, prevăzut de art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, curge de la data la care reclamantul a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei, dată care coincide cu data la care funcționarul public a cunoscut măsura eliberării din funcția publică“ (Soluție de principiu din 19 noiembrie 2012).28. La solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, instanțele de judecată au comunicat jurisprudență și/sau puncte de vedere referitoare la chestiunea de drept supusă dezlegării, din analiza cărora se desprind următoarele orientări:A. Conform unei orientări majoritare, momentul de la care începe să curgă termenul de prescripție pentru introducerea acțiunii în despăgubire este cel al rămânerii definitive a hotărârii de anulare a actului administrativ vătămător.29. S-au pronunțat, respectiv au opinat în acest sens următoarele instanțe:– tribunalele Hunedoara (Secția a II-a civilă de contencios administrativ și fiscal), Sibiu (Secția a II-a civilă de contencios administrativ și fiscal - sentințele nr. 4.843 din 3.12.2013 și nr. 417 din 25.02.2014), Neamț (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal), Sibiu (Secția a II-a civilă de contencios administrativ și fiscal - Sentința nr. 2.826 din 11.12.2014), București (Secția a II-a contencios administrativ și fiscal), Galați (Secția contencios administrativ și fiscal), Iași, Bihor (Secția a II-a contencios administrativ și fiscal - Sentința nr. 289 din 16 aprilie 2009), Dâmbovița, Buzău (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal - Sentința nr. 544 din 22.05.2017) și Suceava (Secția contencios administrativ și fiscal - Sentința nr. 519 din 7.04.2016);– curțile de apel București (Sentința nr. 1.420 din 25.04.2016), Constanța (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal - Decizia nr. 126 din 23.02.2011), Galați (Secția contencios administrativ și fiscal - Încheierea din 15.05.2018, pronunțată în Dosarul nr. 42/44/2018), Oradea (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal - Decizia nr. 548 din 5.11.2009) și Ploiești (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal - deciziile nr. 177 din 17.01.2018 și nr. 2.158 din 19.10.2017).30. În sprijinul acestei orientări au fost invocate următoarele argumente:– trimiterea pe care o face art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 la dispozițiile art. 11 alin. (2) din același act normativ este una referitoare la durata termenului de prescripție, nu și la momentul de la care curge acest termen (ori la natura acestui termen), în această privință fiind aplicabile dispozițiile art. 19 alin. (1) din lege; așadar, momentul de la care curge termenul de prescripție trebuie analizat prin raportare la momentul prevăzut de alin. (1) al art. 19, respectiv la data la care reclamantul „a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei“;– jurisprudența C.J.U.E. (Hotărârea din 15.07.1963 - Cauza Plaumann contra Comisiei, C-25/62) a statuat că termenul de prescripție pentru formularea cererii în despăgubire nu a început să curgă atât timp cât actul administrativ nu a fost anulat, până la acest moment actul nefiind susceptibil a produce prejudicii.B. Potrivit altei orientări, data comunicării actului vătămător reprezintă momentul de la care persoana cunoaște sau trebuia să cunoască întinderea pagubei, de la acest moment urmând a curge termenul de prescripție pentru introducerea acțiunii în despăgubire.31. S-au pronunțat, respectiv au opinat în acest sens următoarele instanțe:– tribunalele Bacău (Secția a II-a civilă și de contencios administrativ și fiscal - sentințele nr. 204 din 8.03.2017 și nr. 58 din 26 ianuarie 2017) și Botoșani (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal - Sentința nr. 1.088 din 14.12.2015);– curțile de apel Craiova (Secția de contencios administrativ), Suceava (Secția de contencios administrativ și fiscal - Decizia nr. 572 din 10.05.2016), Târgu Mureș (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal) și Timișoara (Secția contencios administrativ și fiscal - Decizia nr. 2.316 din 6.05.2017).32. Următoarele argumente au fost prezentate în sprijinul acestei orientări:– spre deosebire de regula stabilită prin art. 8 din Legea nr. 554/2004, conform căreia cererea de daune se formulează odată cu acțiunea principală în anularea actului administrativ, reglementarea art. 19 din aceeași lege constituie excepția; prin trimiterea pe care art. 19 alin. (2) o realizează, în mod deficitar, la art. 11 alin. (2), se instituie un termen identic ca durată cu cel de decădere reglementat de acest din urmă text, dar diferit ca natură juridică și moment la care începe să curgă față de acesta;– astfel, termenul reglementat de art. 19 alin. (2) este termen de prescripție, și nu de decădere, iar momentul de la care începe să curgă este momentul la care persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei; or, din acest punct de vedere, cunoașterea întinderii prejudiciului constituie o împrejurare de fapt care nu este, în mod direct, legată de anularea actului administrativ sau de rămânerea definitivă a hotărârii de anulare;– anularea actului administrativ (inclusiv rămânerea definitivă a hotărârii judecătorești de anulare a actului administrativ) prezintă semnificația certificării prejudiciului, în timp ce stabilirea întinderii acestuia depinde de conduita autorității sau instituției publice, în sensul înlăturării efectelor produse de actul administrativ anulat;– acțiunii în despăgubiri, formulată pe cale separată, prevăzută de art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, i se aplică termenele și condițiile stabilite prin Legea nr. 554/2004; momentul cunoașterii întinderii pagubei este cel al comunicării actului administrativ de încetare a raporturilor de serviciu, dat fiind faptul că funcționarul public cunoaște veniturile sale salariale (de care a fost lipsit lunar), prejudiciul fiind, în aceste condiții, determinat sau determinabil.VII. Răspunsul Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție33. Prin Adresa nr. 1.390C/1.845/III-5/2018 din 15 iunie 2018, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării.VIII. Jurisprudența Curții Constituționale și a instanțelor europene34. Instanța de contencios constituțional s-a pronunțat cu privire la dispozițiile legale supuse interpretării, prin Decizia nr. 568 din 7 iunie 2007, reținând următoarele:(…) art. 11 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 constituie regula în ceea ce privește termenul de prescripție pentru formularea acțiunii în anulare a unui act administrativ individual, acesta fiind de 6 luni. Ca excepție, alin. (2) al aceluiași articol prevede și termenul de decădere de un an de la data emiterii actului sau a cererii, termen invocat, însă, pentru motive temeinice și asupra căruia hotărăște instanța de judecată. Termenul de prescripție pentru acțiunea în daune introdusă ulterior acțiunii în anulare este, potrivit art. 19 alin. (2) din aceeași lege, de un an și curge de la data la care persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.Curtea constată, așadar, că termenul prevăzut de art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 are în vedere tocmai acele situații în care, în momentul introducerii cererii în anulare a actului administrativ individual, persoana vătămată nu poate în mod obiectiv cunoaște existența și întinderea pagubei, astfel că nu poate formula concomitent o acțiune în despăgubire. După soluționarea acțiunii în anulare, aceasta poate estima și pretinde paguba cauzată prin actul administrativ anulat, având la dispoziție un termen de un an pentru formularea unei astfel de acțiuni.“ (în același sens și Decizia nr. 402 din 10 aprilie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 363 din 12 mai 2008)35. Prin Hotărârea din 15 iulie 1963, pronunțată în Cauza Plaumann Co. împotriva Comisiei Comunității Economice Europene (C-25/62), Curtea de Justiție a Uniunii Europene a statuat că „(…) un act administrativ care nu a fost anulat nu poate să constituie, în sine, o faptă cauzatoare de prejudicii în privința celor cărora li se adresează; că aceștia din urmă nu pot pretinde, așadar, daune interese ca urmare a acestui act;“. IX. Raportul asupra chestiunii de drept36. Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că nu sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din același cod, pentru declanșarea mecanismului privind pronunțarea unei hotărâri prealabile, propunându-se soluția respingerii sesizării.X. Înalta Curte de Casație și Justiție37. Examinând sesizarea, raportul întocmit de judecătorul-raportor și chestiunea de drept a cărei dezlegare se solicită, constată următoarele:38. Înainte de cercetarea în fond a chestiunii de drept supuse dezlegării, Înalta Curte de Casație și Justiție trebuie să analizeze dacă sesizarea îndeplinește cerințele legale privind admisibilitatea mecanismului procedural în discuție, prevăzute de dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă.39. Din cuprinsul dispozițiilor legale menționate, care reglementează procedura de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, rezultă următoarele condiții de admisibilitate a sesizării, care trebuie îndeplinite cumulativ:– existența unei chestiuni de drept; problema pusă în discuție trebuie să fie una veritabilă, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite;– chestiunea de drept să fie ridicată în cursul judecății în fața unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță;– chestiunea de drept să fie esențială, în sensul că de lămurirea ei depinde soluționarea pe fond a cauzei; noțiunea de „soluționare pe fond“ trebuie înțeleasă în sens larg, incluzând nu numai problemele de drept material, ci și pe cele de drept procesual, cu condiția ca de rezolvarea acestora să depindă soluționarea pe fond a cauzei;– chestiunea de drept să fie nouă;– chestiunea de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, iar Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat deja asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanțele.40. Verificând sesizarea în raport cu cerințele legale sus-menționate, se observă că dosarul în care a fost formulată întrebarea se află în curs de judecată, în ultimă instanță, pe rolul Curții de Apel București, instanță competentă, în raport cu dispozițiile art. 10 alin. (2) prima teză, coroborat cu art. 10 alin. (1) și art. 20 din Legea nr. 554/2004, respectiv art. 109 din Legea nr. 188/1999, să soluționeze recursul declarat împotriva unei sentințe pronunțate, în primă instanță, de Tribunalul Ialomița - Secția civilă, într-un proces având ca obiect acordarea de despăgubiri ca urmare a emiterii de către o autoritate publică locală a unui act administrativ unilateral nelegal.41. Se constată, de asemenea, că soluționarea pe fond a cauzei depinde de lămurirea chestiunii de drept ce face obiectul sesizării, respectiv interpretarea dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 11 alin. (2) din același act normativ.42. În ceea ce privește cerința noutății chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării, se impun mai multe clarificări.43. Astfel, în lipsa unei definiții legale a „noutății“ chestiunii de drept și a unor criterii de determinare a acesteia, rămâne atributul Înaltei Curți de Casație și Justiție, sesizată cu pronunțarea unei hotărâri prealabile, să hotărască dacă problema de drept a cărei dezlegare se solicită este nouă.44. În practica instanței supreme cu privire la criteriile de stabilire și de identificare a cerinței „noutății“ s-a statuat cu caracter de principiu că „noutatea unei chestiuni de drept poate fi generată nu numai de o reglementare nou-intrată în vigoare, ci și de una veche, cu condiția, însă, ca instanța să fie chemată să se pronunțe asupra respectivei probleme de drept pentru prima dată. Prin urmare, caracterul de noutate se pierde pe măsură ce chestiunea de drept a primit o dezlegare din partea instanțelor. Aceasta deoarece condiția noutății trebuie privită, în contextul legiferării sale, ca unul dintre elementele de diferențiere între cele două mecanisme de unificare a practicii: dacă recursul în interesul legii are menirea de a înlătura o practică neunitară deja intervenită în rândul instanțelor judecătorești (control a posteriori), hotărârea preliminară are ca scop preîntâmpinarea apariției unei astfel de practici (control a priori). Prin urmare, existența deja a unei practici neunitare relevă nu numai că poate fi apelat la mecanismul recursului în interesul legii, ci și că nu mai poate fi sesizată instanța supremă pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile, întrucât scopul preîntâmpinării practicii neunitare nu mai poate fi atins, chestiunea de drept care a suscitat-o nemaifiind una nouă, ci una care a creat deja divergență în jurisprudență.“ (Decizia nr. 4 din 14 aprilie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 437 din 16 iunie 2014)45. Ca atare, trebuie verificat, în funcție de particularitățile fiecărei sesizări în parte și de stadiul practicii judiciare ce urmează a fi analizată, care este granița dintre o practică neunitară, ce îndrituiește pe titularul sesizării să adreseze întrebarea preliminară, și una distructivă de noutate, care împiedică punerea în mișcare a acestui mecanism.46. În speță, litigiul în cadrul căruia a fost formulată sesizarea analizată a fost generat de solicitarea unui funcționar public de acordare a despăgubirilor, în urma anulării definitive a actului administrativ de destituire din funcție, acțiune formulată pe cale separată, distinctă de litigiul de fond, în conformitate cu prevederile art. 19 din Legea nr. 554/2004.47. Înalta Curte de Casație și Justiție observă, din analiza practicii judiciare a instanțelor, anexată sesizării, că divergențele din jurisprudență referitoare la momentul de la care începe să curgă termenul prevăzut de art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 au apărut încă din anul 2009, primele soluții pronunțate pe problema de drept invocată fiind din acest an (Tribunalul Bihor - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal - Sentința nr. 289 din 16 aprilie 2009; Curtea de Apel Oradea - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal - Decizia nr. 548 din 5 noiembrie 2009).48. Totodată, Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția contencios administrativ și fiscal s-a pronunțat în problema enunțată încă din anul 2011, prin Decizia nr. 4.728 din 13 octombrie 2011 (citată mai sus - cap. VI pct. 27).49. Mai mult, în anul 2012 a fost adoptată în cadrul aceleiași secții o soluție de principiu în problema de drept a cărei rezolvare se solicită, așa cum s-a menționat mai sus la cap. VI pct. 27.50. Pe de altă parte, din analiza hotărârilor definitive anexate sesizării, pronunțate în perioada 2009-2018, se constată că s-au conturat deja anumite soluții jurisprudențiale, practica fiind neunitară.51. Astfel, problema de drept a generat trei soluții diferite din partea instanțelor care au apreciat, în parte, că momentul de la care începe să curgă termenul de prescripție pentru introducerea acțiunii în despăgubire este cel al rămânerii definitive a hotărârii de anulare a actului administrativ vătămător.52. Alte instanțe au considerat că data comunicării actului vătămător reprezintă momentul de la care persoana cunoaște sau trebuia să cunoască întinderea pagubei, de la acest moment urmând a curge termenul de prescripție pentru introducerea acțiunii în despăgubire.53. Nu în ultimul rând, tot în practica judiciară s-a statuat că momentul cunoașterii întinderii prejudiciului constituie o împrejurare de fapt care nu este, în mod direct, legată nici de comunicarea actului administrativ nelegal și nici de momentul rămânerii definitive a hotărârii de anulare a acestuia (Decizia nr. 4.728, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal la data de 13 octombrie 2011). 54. Tocmai raportat la această divergență de jurisprudență, care datează pe rolul instanțelor de mai bine de 9 ani, remarcată, de altfel, inclusiv la soluțiile pronunțate de instanța supremă, este evident că sesizarea analizată nu îndeplinește cerința de admisibilitate a noutății chestiunii de drept a cărei dezlegare se solicită.55. Pentru considerentele arătate, constatând că nu sunt îndeplinite, cumulativ, condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, în temeiul art. 521 alin. (1) din același cod,
ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIEÎn numele legiiDECIDE:Respinge, ca inadmisibilă, sesizarea formulată de Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 2.489/98/2016, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarei chestiuni de drept: Interpretarea și aplicarea prevederilor art. 19 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, prin raportare la dispozițiile art. 11 alin. (2) din același act normativ, în sensul de a se stabili care este momentul de la care începe să curgă termenul de prescripție pentru introducerea acțiunii în despăgubire, respectiv de la momentul comunicării actului administrativ nelegal sau de la data rămânerii definitive a hotărârii de anulare a acestui act.Obligatorie, potrivit dispozițiilor art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă.Pronunțată în ședința publică din data de 24 septembrie 2018.
PREȘEDINTELE SECȚIEI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
CORINA-ALINA CORBU
Magistrat-asistent,
Aurel Segărceanu----
| EMITENT |
Dosar nr. 1.381/1/2018
| Corina-Alina Corbu | - președintele Secției de contencios administrativ și fiscal - președintele completului |
| Adriana Florina Secrețeanu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Marius Ionel Ionescu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Mădălina-Elena Grecu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Horațiu Pătrașcu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Cezar Hîncu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Daniel Gheorghe Severin | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Angelica Denisa Stănișor | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Virginia Filipescu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
ÎNALTA CURTE,deliberând asupra chestiunii de drept ce face obiectul sesizării, constată următoarele:I. Titularul și obiectul sesizării1. Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin Încheierea din 1 martie 2018, pronunțată în Dosarul nr. 2.489/98/2016, a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea chestiune de drept:Interpretarea și aplicarea prevederilor art. 19 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, prin raportare la dispozițiile art. 11 alin. (2) din același act normativ, în sensul de a se stabili care este momentul de la care începe să curgă termenul de prescripție pentru introducerea acțiunii în despăgubire, respectiv de la momentul comunicării actului administrativ nelegal sau de la data rămânerii definitive a hotărârii de anulare a acestui act.II. Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanței care a solicitat pronunțarea unei hotărâri prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina2. Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Ialomița, reclamantul - persoană fizică i-a chemat în judecată pe pârâții Ministerul Afacerilor Interne, Inspectoratul General al Poliției Române și Inspectoratul de Poliție Județean Ialomița, solicitând obligarea acestora la plata unei despăgubiri egale cu drepturile salariale de care ar fi beneficiat, de la data de 5.01.2014 până la data de 5.09.2016, ca urmare a constatării nulității absolute a Ordinului ministrului afacerilor interne nr. II/3.120 din 29.05.2014 de destituire din funcție.3. În motivare, reclamantul a arătat, în esență, că prin actul administrativ menționat a fost sancționat disciplinar cu destituirea din funcție pentru absențe nemotivate, însă acesta a fost anulat definitiv prin sentința civilă nr. 1.328/F din 6.09.2016, pronunțată de aceeași instanță și rămasă definitivă prin nerecurare, constatându-se că ordinul atacat este nelegal.4. A precizat reclamantul că, începând cu data de 6.09.2016, a fost reintegrat în activitate, fiind numit pe o funcție echivalentă, pentru perioada de la momentul aplicării sancțiunii - 5.01.2014 - și până la momentul reintegrării - 5.09.2016 - solicitând plata de despăgubiri.5. Prin întâmpinare, pârâtul Ministerul Afacerilor Interne a invocat excepția tardivității introducerii acțiunii în despăgubiri, susținând că aceasta trebuia formulată în termenul de 1 an, prevăzut de art. 19 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), termen care curge de la momentul comunicării actului administrativ, acesta fiind momentul de la care a cunoscut existența și întinderea prejudiciului; a arătat, de asemenea, că prin raportare la dispozițiile art. 80 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 188/1999), coroborate cu dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, reclamantul avea posibilitatea de a formula acțiunea în pretenții împreună cu acțiunea în anularea actului vătămător, termenul de 1 an începând să curgă de la același moment de la care a început să curgă și termenul prevăzut de lege pentru acțiunea în anulare.6. Prin Sentința civilă nr. 539 din 10.04.2017, Tribunalul Ialomița a respins excepția tardivității cererii, fiind obligați pârâții să plătească reclamantului despăgubiri egale cu cuantumul drepturilor salariale de care acesta ar fi beneficiat de la 5.01.2014 până la 5.09.2016.7. Tribunalul a reținut cu privire la excepția tardivității că actul vătămător a fost anulat prin sentință definitivă la data de 6.09.2016, iar prin raportare la dispozițiile art. 80 și 106 din Legea nr. 188/1999, coroborate cu prevederile art. 19 din Legea nr. 554/2004, persoana vătămată de actul nelegal poate solicita plata despăgubirilor odată cu acțiunea în anulare, însă această obligație nu este imperativă, partea interesată putând formula acțiune în anulare în termenul de 1 an, prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, care în speță a fost respectat.8. Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, criticând-o sub aspectul respingerii excepției tardivității cererii de chemare în judecată.9. Recurentul a susținut că în cauză sunt aplicabile dispozițiile art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, care prevăd ca termen de formulare a acțiunii în despăgubire termenul menționat la art. 11 alin. (2) din același act normativ.10. A arătat recurentul că Ordinul ministrului afacerilor interne nr. II/3.120 din 29.05.2014 a fost anulat prin Sentința civilă nr. 1.328 din 6.09.2016 a Tribunalului Ialomița, rămasă definitivă prin nerecurare, însă reclamantul nu a solicitat, în cadrul dosarului, și plata despăgubirilor reprezentând drepturile salariale de care ar fi beneficiat de la data destituirii sale din poliție și până la data soluționării contestației sale.11. De asemenea, recurentul a invocat dispozițiile art. 80 și art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, susținând că cererea pentru acordarea despăgubirilor, formulată separat de cererea de anulare a actului vătămător, prevăzută de art. 19 din Legea nr. 554/2004, reglementează o situație de excepție, când reclamantul nu a avut, în mod rezonabil, posibilitatea să cunoască existența și întinderea prejudiciului; or, reclamantul, prin cererea ce a făcut obiectul Dosarului nr. 1.835/98/2014, s-a limitat doar la a solicita anularea actului păgubitor, fără a solicita și despăgubiri.12. Intimatul-reclamant nu poate, în opinia recurentului, să invoce faptul că la acel moment nu știa întinderea prejudiciului și de aceea nu a solicitat drepturile salariale, având în vedere că solicitarea acestuia privește plata drepturilor salariale pentru perioada 5.01.2014-5.09.2016, solicitare ce putea fi cuprinsă și în cererea în anulare (deoarece reclamantul cunoștea faptul că nu va mai încasa salariul, încă de la data comunicării actului contestat, considerat vătămător), fără a se menționa exact datele, ci doar perioada generică în care a fost lipsit de aceste drepturi.13. Termenul de prescripție privind promovarea cererii în despăgubiri începe să curgă, potrivit art. 19 din Legea nr. 554/2004, de la data comunicării Ordinului ministrului afacerilor interne nr. II/3.120 din 29 mai 2014, întrucât cunoașterea efectivă a consecințelor pecuniare a avut loc la acea dată și, în cauză, nu s-a făcut dovada incidenței vreunei cauze de suspendare sau de întrerupere a prescripției.14. Doar în anumite situații, susține recurentul, din rațiuni diverse (cum ar fi complexitatea și anvergura prejudiciului cauzat prin actul administrativ), reclamantul nu are posibilitatea de a cunoaște întinderea pagubei în termenul impus de lege pentru formularea acțiunii principale. Din acest motiv, prin dispozițiile art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, legiuitorul a prevăzut expres posibilitatea ca persoana vătămată să introducă mai întâi acțiunea principală privind anularea actului administrativ, pentru a nu depăși termenul legal prevăzut la art. 11, urmând ca, ulterior, atunci când se edifică asupra cuantumului prejudiciului suferit, să formuleze o acțiune separată, având ca obiect acordarea de despăgubiri, însă sub condiția imperativă a respectării termenului de prescripție de 1 an, calculat în condițiile art. 19 alin. (1) din aceeași lege, condiție care însă nu a fost respectată în cauză.15. Recurentul a invocat, în susținerea criticilor formulate, deciziile nr. 755 din 11.03.2016, pronunțată de Curtea de Apel Timișoara în Dosarul nr. 7.474/30/2014, nr. 1.816 din 3.04.2012, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în Dosarul nr. 2.650/54/2010, și nr. 372 din 28.01.2013, pronunțată de Curtea de Apel București în Dosarul nr. 53.968/3/2010.16. Intimatul-reclamant, prin întâmpinare, a arătat că excepția tardivității formulării cererii este neîntemeiată, art. 19 din Legea nr. 554/2004 reglementând doar un drept, nu o obligație a persoanei vătămate de a formula acțiunea în despăgubire odată cu cererea în anularea actului vătămător, iar termenul de 1 an curge de la data punerii în executare a hotărârii prin care s-a dispus anularea ordinului, acesta fiind momentul în care s-a născut dreptul material la acțiune.17. La data de 13.12.2017, recurentul-reclamant a formulat cerere de sesizare a instanței supreme în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la „interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004, prin raportare la dispozițiile art. 11 alin. (2) din același act normativ, privind data de la care începe să curgă termenul legal de prescripție pentru introducerea acțiunii în despăgubiri“.18. În susținerea cererii de sesizare recurentul a arătat, în esență, că, în urma verificării jurisprudenței la nivel național referitoare la modul în care instanțele judecătorești au analizat și s-au pronunțat asupra aspectului invocat în litigiile născute între instituțiile publice și angajații acestora, s-au evidențiat orientări diferite, conturând astfel caracterul neunitar al practicii judiciare în această materie.19. Astfel, s-a arătat că au fost identificate două orientări:– unele instanțe de judecată au apreciat că termenul de prescripție pentru introducerea acțiunii în despăgubiri începe să curgă de la data rămânerii definitive a hotărârii de anulare a actului administrativ individual dedus judecății, iar – alte instanțe au considerat că termenul de prescripție reglementat de art. 19 din Legea nr. 554/2004 începe să curgă din momentul în care actul administrativ vătămător le-a fost adus la cunoștință, când reclamanții aveau cunoștință de întinderea pagubei.III. Dispozițiile legale supuse interpretării20. Legea nr. 554/2004: + Articolul 11 Termenul de introducere a acțiunii(1) Cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la:a) data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă;b) data comunicării refuzului nejustificat de soluționare a cererii;c) data expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal de soluționare a cererii;d) data expirării termenului prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), calculat de la comunicarea actului administrativ emis în soluționarea favorabilă a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile;e) data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative.(2) Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoștință, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz.(…) + Articolul 19 Termenul de prescripție pentru despăgubiri(1) Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în același timp și despăgubiri, termenul de prescripție pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.(2) Cererile se adresează instanțelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2).(2^1) Dispozițiile alin. (1) și (2) se aplică, în mod corespunzător, și contractelor administrative.(3) Cererile prevăzute la alin. (2) se supun normelor prezentei legi în ceea ce privește procedura de judecată și taxele de timbru.IV. Punctul de vedere al părților cu privire la dezlegarea chestiunii de dreptA. Recurentul-pârât - Ministerul Afacerilor Interne a apreciat că, atât în speța care face obiectul prezentului dosar, cât și în celelalte litigii născute între instituțiile publice și angajații acestora în care au fost solicitate despăgubiri ulterior, în urma anulării actelor administrative individuale emise fără respectarea condițiilor legale, termenul legal de prescripție de 1 an, prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, începe să curgă de la data la care actul administrativ vătămător a fost adus la cunoștința reclamantului.21. În sprijinul acestei opinii, recurentul a adus următoarele argumente: – din interpretarea textului art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 rezultă că acesta reglementează o situație de excepție de la regula stabilită prin art. 8 din același act normativ, respectiv acțiunea care să conțină și capătul de cerere privind despăgubirile, pentru ca instanța care analizează legalitatea actului să stabilească și asupra măsurilor de acoperire a prejudiciului;– fiind o situație de excepție, în cazul formulării acțiunii în despăgubiri având ca temei art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, persoana vătămată trebuie să dovedească data la care a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei;– din coroborarea art. 80 și art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 rezultă că persoana vătămată prin actul de sancționare, odată cu cererea de anulare a acestuia, poate solicita și despăgubirile ce se compun din drepturile salariale de care a fost lipsit în perioada în care s-a aplicat actul nelegal, raționament ce decurge și din prevederile art. 19 din Legea nr. 554/2004;– de cele mai multe ori, apărările invocate de reclamanți sunt întemeiate pe faptul că la momentul sesizării instanțelor de contencios administrativ pentru anularea actelor administrative vătămătoare, aceștia nu au cunoștință de întinderea pagubei provocate, respectiv că nu pot identifica cuantumul concret al prejudiciului produs;– cererea pentru acordarea despăgubirilor formulată separat reprezintă o situație de excepție, când reclamantul nu a avut în mod rezonabil posibilitatea să cunoască existența și întinderea prejudiciului; având în vedere natura prejudiciului material provocat prin emiterea actelor administrative anulate ca nelegale (în materia funcționarilor publici), despăgubirile solicitate, reprezentând drepturi salariale neacordate, sunt determinabile încă de la data comunicării, aducerii la cunoștință a actului administrativ vătămător;– astfel, chiar dacă reclamantul nu poate identifica cuantumul exact al prejudiciului suferit, acesta poate identifica în mod evident și cu ușurință perioada în care a fost lipsit de aceste drepturi, începând cu data de la care a luat cunoștință de emiterea actului administrativ vătămător și terminându-se cu data rămânerii definitive a hotărârii instanței de anulare a actului;– prejudiciul este, așadar, în mod evident determinabil, încă de la momentul sesizării instanței de contencios cu acțiunea în anularea actului administrativ vătămător, solicitarea privind repararea acestuia putând fi cuprinsă în acțiunea inițială.B. Intimatul-reclamant a susținut că termenul de prescripție pentru acțiunea în daune, introdusă ulterior acțiunii în anulare, este prevăzut de art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 și curge de la data la care persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.22. Următoarele argumente au fost prezentate în sprijinul acestei opinii: – termenul prevăzut de art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 are în vedere tocmai acele situații în care în momentul introducerii cererii în anulare a actului administrativ persoana vătămată nu poate în mod obiectiv cunoaște existența și întinderea pagubei, astfel că nu poate formula concomitent o acțiune în despăgubire; după soluționarea cererii în anulare, aceasta poate estima și pretinde paguba cauzată prin actul administrativ anulat, având la dispoziție pentru aceasta un termen de un an;– este dreptul și opțiunea persoanei vătămate de a promova, fie concomitent cu cererea de anulare a actului administrativ, fie pe cale separată, o cerere având ca obiect acoperirea unui prejudiciu ca urmare a emiterii unui act administrativ;– în cauză, momentul la care s-a născut dreptul material la acțiune este data punerii în executare a hotărârii prin care s-a dispus anularea actului atacat;– în susținerea acestui punct de vedere invocă Decizia Curții Constituționale nr. 568 din 7 iunie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 544 din 9 august 2007.C. Intimatul-pârât Inspectoratul General al Poliției Române a apreciat că termenul de prescripție se calculează prin raportare la data comunicării către reclamanți a actului administrativ considerat nelegal. În caz contrar, s-ar ajunge în situația în care termenul de introducere a cererii pentru despăgubiri cauzate de emiterea unui act administrativ să depășească termenul general de prescripție.23. Au fost invocate următoarele argumente:– prejudiciul material invocat este în legătură directă cu emiterea actului contestat, neavând nicio relevanță data pronunțării hotărârii de anulare a actului respectiv, întrucât nu la această dată cunosc reclamanții producerea prejudiciului sau întinderea lui, ci încă de la data comunicării actului;– în acest sens a statuat și Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal, prin Decizia nr. 1.593 din 3 aprilie 2015, care stabilește că „momentul evaluării certe a prejudiciului nu îl poate reprezenta decât data comunicării efective a actului administrativ vătămător“;– având în vedere că este vorba de daune materiale constituite din drepturi salariale a căror întindere poate fi determinată de persoana care le solicită, reclamantul are posibilitatea să solicite acordarea acestora în termen de 1 an de la data comunicării actului, urmând ca instanța să determine întinderea acestora în funcție de probatoriul administrat;– jurisprudența europeană (nemenționată) a cristalizat regula conform căreia, în vederea determinării prejudiciului reparabil, instanța națională poate verifica dacă persoana vătămată a făcut dovada unei diligențe rezonabile pentru a evita prejudiciul sau pentru a-i limita întinderea și, mai ales, dacă aceasta a utilizat în timp util toate căile legale care i-au stat la dispoziție; potrivit unui principiu general comun sistemelor juridice ale statelor membre, persoana vătămată, cu riscul de a suporta ea însăși prejudiciul respectiv, trebuie să facă diligențe rezonabile pentru a limita prejudiciul;– în susținerea acestui punct de vedere invocă Decizia nr. 2.316 din 6.04.2017, pronunțată de Curtea de Apel Timișoara în Dosarul nr. 248/59/2016; Decizia nr. 2.341 din 27.03.2014, pronunțată de Curtea de Apel București în Dosarul nr. 8.752/2/2012*, și Decizia nr. 4.200 din 17.10.2013, pronunțată de Curtea de Apel București în Dosarul nr. 1.821/2/2012*.V. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizareaA. Cu privire la admisibilitatea sesizării24. Curtea de Apel București a apreciat că sunt îndeplinite toate cerințele de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, inclusiv cele privind noutatea chestiunii de drept invocate și raportul de dependență între lămurirea acesteia și rezolvarea fondului cauzei, fără însă a aduce argumentele necesare în acest sens.B. Cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării25. Curtea de Apel București a opinat în sensul că în determinarea momentului de la care curge termenul de prescripție de 1 an nu prezintă relevanță data comunicării actului vătămător, ci momentul la care, în mod definitiv, a fost înlăturat din ordinea juridică actul vătămător, prin anularea acestuia de o instanță judecătorească ori prin revocarea lui de însuși organul emitent, condiție ce trebuie îndeplinită cumulativ cu cea a cunoașterii întinderii prejudiciului.26. În acest sens a prezentat următoarele motive:– potrivit art. 80 din Legea nr. 188/1999: „Funcționarul public nemulțumit de sancțiunea aplicată se poate adresa instanței de contencios administrativ, solicitând anularea sau modificarea, după caz, a ordinului sau dispoziției de sancționare.“;– textul art. 106 alin. (1) din același act normativ face trimitere la dispozițiile Legii nr. 554/2004, atunci când consacră dreptul funcționarului public de a solicita despăgubiri în scopul reparării prejudiciilor cauzate de emiterea unui act administrativ nelegal, atât din punctul de vedere al condițiilor de exercitare a acțiunii în despăgubire, cât și în privința termenelor în care acțiunea poate fi exercitată;– Legea nr. 554/2004 prevede, pe de o parte, prin raportare la dispozițiile art. 18 alin. (3), posibilitatea formulării acțiunii în despăgubire împreună cu acțiunea în anularea actului administrativ apreciat nelegal, iar, pe de altă parte, în art. 19 prevede posibilitatea formulării acțiunii în despăgubire pe cale separată;– textul art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 face referire la introducerea acțiunii într-un termen de prescripție prevăzut a curge de la data la care persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei, alin. (2) al aceluiași articol făcând trimitere la termenul de 1 an, prevăzut de art. 11 alin. (2) din același act normativ, pe care legiuitorul l-a prevăzut ca termen de decădere, care se împlinește cel mai târziu la 1 an de la comunicarea actului;– la nivel aparent, art. 19 din Legea nr. 554/2004 conține trimiteri diferite, atât în ceea ce privește natura termenului de 1 an (de decădere sau de prescripție), cât și cu privire la momentul de la care se calculează termenul de 1 an pentru formularea acțiunii în despăgubire; astfel, pe de o parte, alin. (1) al art. 19 determină ca moment de la care începe să curgă termenul de prescripție data la care persoana vătămată „a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei“, iar alin. (2) al art. 19 face trimitere la termenul de 1 an prevăzut de art. 11 alin. (2) (de decădere), care, la rândul său, prevede ca moment de început al cursului său „data comunicării actului, data luării la cunoștință, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz“;– datorită modului de redactare a art. 19 din Legea nr. 554/2004, în practică, instanțele de judecată, deși au apreciat în mod unitar că termenul de 1 an este un termen de prescripție (acest aspect nefăcând obiectul sesizării), ele au apreciat totuși în mod diferit asupra momentului de la care începe să curgă termenul de 1 an pentru formularea cererii în despăgubire, așa cum rezultă din hotărârile judecătorești anexate sesizării (deciziile nr. 1.148 din 18.11.2014 a Curții de Apel Suceava, nr. 3.533 din 21.09.2017, nr. 409 din 1.02.2016, nr. 2.341 din 27.03.2014 și nr. 4.200 din 17.10.2013 ale Curții de Apel București - Secția de contencios administrativ și fiscal, nr. 1.816 din 3.04.2012 și nr. 835 din 17.02.2012 ale Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal);– trimiterea pe care o face art. 19 alin. (2) la dispozițiile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 se referă exclusiv la durata termenului de prescripție, nu și la momentul de la care curge acest termen (ori la natura acestui termen), în această privință fiind aplicabile dispozițiile derogatorii ale art. 19 alin. (1);– potrivit jurisprudenței C.J.U.E. (Hotărârea din 15 iulie 1963 - Cauza Plaumann Co. împotriva Comisiei Comunității Economice Europene, C-25/62), acțiunea în despăgubire urmărește de fapt înlăturarea efectelor juridice pe care decizia care face obiectul litigiului le-a produs asupra reclamantului, Curtea constatând că „un act administrativ care nu a fost anulat nu este susceptibil de a cauza prejudicii persoanelor cărora se adresează, iar acestea nu pot pretinde daune-interese“.VI. Jurisprudența instanțelor naționale în materie27. Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal s-a pronunțat în repetate rânduri cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării, în cadrul mai multor decizii de speță, reținând următoarele:– „(…) în mod corect, instanța de fond a considerat că existența unei hotărâri judecătorești definitive de anulare a actului administrativ nelegal constituie o condiție necesară pentru formularea unei acțiuni în pretenții, dar aceasta nu înseamnă că, în speță, termenul de 1 an prevăzut de art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 curge de la data când hotărârea de constatare a nelegalității actului administrativ a devenit irevocabilă deoarece textul legal se referă la «data la care a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei», or, această dată, așa cum este cazul și în speță, poate fi anterioară rămânerii irevocabile a hotărârii judecătorești prin care a fost constatată nelegalitatea actului administrativ.“ (Decizia nr. 2.145 din 29 iunie 2016);– „În contextul faptelor și elementelor concrete ale cauzei, Înalta Curte constată că sintagma prevăzută de art. 19 din Legea nr. 554/2004, republicată, «data la care persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei» se referă la momentul la care recurentul-reclamant a cunoscut efectiv întinderea pagubei. Or, din această perspectivă, reținând durata în timp a litigiilor datorate refuzului autorității de a emite actul administrativ necesar, momentul evaluării certe a întinderii prejudiciului nu îl poate reprezenta decât data comunicării efective a ordinului (…) (actul administrativ vătămător - n.r.)“. (Decizia nr. 1.593 din 3 aprilie 2015);– „Din cuprinsul art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, republicată, care prevede că atunci când persoana vătămată a cerut anularea unui act administrativ, fără a cere în același timp și despăgubiri, termenul de prescripție pentru cererea de despăgubiri curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei, rezultă că admisibilitatea acțiunii în daune este condiționată de soluționarea unei acțiuni anterioare de către instanța de contencios, în anularea unui act administrativ.“ (Decizia nr. 1.668 din 1 aprilie 2014);– „Recurentul a luat cunoștință de decizia irevocabilă (de anulare a actului administrativ - n.r.) la data de 27 martie 2009, de la această dată se socotește termenul de la care trebuia să cunoască întinderea pagubei determinată de emiterea ordinului de trecere în rezervă, care a fost anulat irevocabil. Sunt aplicabile în speță dispozițiile art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. Cererea întemeiată pe art. 19 este condiționată de existența unei hotărâri judecătorești prin care a fost admisă acțiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, acțiunea pentru repararea pagubei fiind o latură intrinsecă litigiului administrativ.“ (Decizia nr. 1.816 din 3 aprilie 2012);– „Din interpretarea logică și gramaticală a textului art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 rezultă că data când se cunoaște paguba este aceea a emiterii actului considerat netemeinic și nelegal. În acest fel data de la care începe să curgă termenul de prescripție este determinată de legiuitor, fiind intrinsec legată de data emiterii ordinului de eliberare din funcție.“ (Decizia nr. 835 din 17 februarie 2012);– „Acest ordin (de destituire a reclamantei din funcția publică - n.r.) a fost anulat prin Sentința civilă nr. 63 din 19.03.2008 a Curții de Apel Timișoara - Secția de contencios administrativ și fiscal, rămasă irevocabilă prin Decizia nr. 4.405/28.11.2008 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal. Reclamanta fusese însă repusă în funcție anterior soluționării irevocabile a litigiului, începând cu data de 20.03.2008, așa cum ea însăși a menționat în cererea de chemare în judecată, motiv pentru care a solicitat plata drepturilor salariale sau asimilate salariului numai pentru perioada septembrie 2007 - martie 2008. Prin urmare, întinderea prejudiciului aflat în legătură de cauzalitate cu Ordinul nr. 810/20.09.2007 (de destituire - n.r.) a fost cunoscută la data de 20 martie 2008, moment de la care a început să curgă termenul de prescripție de un an reglementat prin art. 19 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004, astfel că la data de 13 august 2009, când a fost învestită curtea de apel, dreptul la acțiune era prescris“ (Decizia nr. 4.728 din 13 octombrie 2011);– „Funcționarul public poate solicita, pe cale separată, în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, obligarea autorității publice (emitente a actului administrativ prin care a fost eliberat din funcția publică, act care a fost anulat prin hotărâre judecătorească definitivă și irevocabilă) la plata unei despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate și recalculate, și cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat. Termenul de prescripție pentru introducerea cererii de despăgubire, prevăzut de art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, curge de la data la care reclamantul a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei, dată care coincide cu data la care funcționarul public a cunoscut măsura eliberării din funcția publică“ (Soluție de principiu din 19 noiembrie 2012).28. La solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, instanțele de judecată au comunicat jurisprudență și/sau puncte de vedere referitoare la chestiunea de drept supusă dezlegării, din analiza cărora se desprind următoarele orientări:A. Conform unei orientări majoritare, momentul de la care începe să curgă termenul de prescripție pentru introducerea acțiunii în despăgubire este cel al rămânerii definitive a hotărârii de anulare a actului administrativ vătămător.29. S-au pronunțat, respectiv au opinat în acest sens următoarele instanțe:– tribunalele Hunedoara (Secția a II-a civilă de contencios administrativ și fiscal), Sibiu (Secția a II-a civilă de contencios administrativ și fiscal - sentințele nr. 4.843 din 3.12.2013 și nr. 417 din 25.02.2014), Neamț (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal), Sibiu (Secția a II-a civilă de contencios administrativ și fiscal - Sentința nr. 2.826 din 11.12.2014), București (Secția a II-a contencios administrativ și fiscal), Galați (Secția contencios administrativ și fiscal), Iași, Bihor (Secția a II-a contencios administrativ și fiscal - Sentința nr. 289 din 16 aprilie 2009), Dâmbovița, Buzău (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal - Sentința nr. 544 din 22.05.2017) și Suceava (Secția contencios administrativ și fiscal - Sentința nr. 519 din 7.04.2016);– curțile de apel București (Sentința nr. 1.420 din 25.04.2016), Constanța (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal - Decizia nr. 126 din 23.02.2011), Galați (Secția contencios administrativ și fiscal - Încheierea din 15.05.2018, pronunțată în Dosarul nr. 42/44/2018), Oradea (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal - Decizia nr. 548 din 5.11.2009) și Ploiești (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal - deciziile nr. 177 din 17.01.2018 și nr. 2.158 din 19.10.2017).30. În sprijinul acestei orientări au fost invocate următoarele argumente:– trimiterea pe care o face art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 la dispozițiile art. 11 alin. (2) din același act normativ este una referitoare la durata termenului de prescripție, nu și la momentul de la care curge acest termen (ori la natura acestui termen), în această privință fiind aplicabile dispozițiile art. 19 alin. (1) din lege; așadar, momentul de la care curge termenul de prescripție trebuie analizat prin raportare la momentul prevăzut de alin. (1) al art. 19, respectiv la data la care reclamantul „a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei“;– jurisprudența C.J.U.E. (Hotărârea din 15.07.1963 - Cauza Plaumann contra Comisiei, C-25/62) a statuat că termenul de prescripție pentru formularea cererii în despăgubire nu a început să curgă atât timp cât actul administrativ nu a fost anulat, până la acest moment actul nefiind susceptibil a produce prejudicii.B. Potrivit altei orientări, data comunicării actului vătămător reprezintă momentul de la care persoana cunoaște sau trebuia să cunoască întinderea pagubei, de la acest moment urmând a curge termenul de prescripție pentru introducerea acțiunii în despăgubire.31. S-au pronunțat, respectiv au opinat în acest sens următoarele instanțe:– tribunalele Bacău (Secția a II-a civilă și de contencios administrativ și fiscal - sentințele nr. 204 din 8.03.2017 și nr. 58 din 26 ianuarie 2017) și Botoșani (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal - Sentința nr. 1.088 din 14.12.2015);– curțile de apel Craiova (Secția de contencios administrativ), Suceava (Secția de contencios administrativ și fiscal - Decizia nr. 572 din 10.05.2016), Târgu Mureș (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal) și Timișoara (Secția contencios administrativ și fiscal - Decizia nr. 2.316 din 6.05.2017).32. Următoarele argumente au fost prezentate în sprijinul acestei orientări:– spre deosebire de regula stabilită prin art. 8 din Legea nr. 554/2004, conform căreia cererea de daune se formulează odată cu acțiunea principală în anularea actului administrativ, reglementarea art. 19 din aceeași lege constituie excepția; prin trimiterea pe care art. 19 alin. (2) o realizează, în mod deficitar, la art. 11 alin. (2), se instituie un termen identic ca durată cu cel de decădere reglementat de acest din urmă text, dar diferit ca natură juridică și moment la care începe să curgă față de acesta;– astfel, termenul reglementat de art. 19 alin. (2) este termen de prescripție, și nu de decădere, iar momentul de la care începe să curgă este momentul la care persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei; or, din acest punct de vedere, cunoașterea întinderii prejudiciului constituie o împrejurare de fapt care nu este, în mod direct, legată de anularea actului administrativ sau de rămânerea definitivă a hotărârii de anulare;– anularea actului administrativ (inclusiv rămânerea definitivă a hotărârii judecătorești de anulare a actului administrativ) prezintă semnificația certificării prejudiciului, în timp ce stabilirea întinderii acestuia depinde de conduita autorității sau instituției publice, în sensul înlăturării efectelor produse de actul administrativ anulat;– acțiunii în despăgubiri, formulată pe cale separată, prevăzută de art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, i se aplică termenele și condițiile stabilite prin Legea nr. 554/2004; momentul cunoașterii întinderii pagubei este cel al comunicării actului administrativ de încetare a raporturilor de serviciu, dat fiind faptul că funcționarul public cunoaște veniturile sale salariale (de care a fost lipsit lunar), prejudiciul fiind, în aceste condiții, determinat sau determinabil.VII. Răspunsul Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție33. Prin Adresa nr. 1.390C/1.845/III-5/2018 din 15 iunie 2018, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării.VIII. Jurisprudența Curții Constituționale și a instanțelor europene34. Instanța de contencios constituțional s-a pronunțat cu privire la dispozițiile legale supuse interpretării, prin Decizia nr. 568 din 7 iunie 2007, reținând următoarele:(…) art. 11 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 constituie regula în ceea ce privește termenul de prescripție pentru formularea acțiunii în anulare a unui act administrativ individual, acesta fiind de 6 luni. Ca excepție, alin. (2) al aceluiași articol prevede și termenul de decădere de un an de la data emiterii actului sau a cererii, termen invocat, însă, pentru motive temeinice și asupra căruia hotărăște instanța de judecată. Termenul de prescripție pentru acțiunea în daune introdusă ulterior acțiunii în anulare este, potrivit art. 19 alin. (2) din aceeași lege, de un an și curge de la data la care persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.Curtea constată, așadar, că termenul prevăzut de art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 are în vedere tocmai acele situații în care, în momentul introducerii cererii în anulare a actului administrativ individual, persoana vătămată nu poate în mod obiectiv cunoaște existența și întinderea pagubei, astfel că nu poate formula concomitent o acțiune în despăgubire. După soluționarea acțiunii în anulare, aceasta poate estima și pretinde paguba cauzată prin actul administrativ anulat, având la dispoziție un termen de un an pentru formularea unei astfel de acțiuni.“ (în același sens și Decizia nr. 402 din 10 aprilie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 363 din 12 mai 2008)35. Prin Hotărârea din 15 iulie 1963, pronunțată în Cauza Plaumann Co. împotriva Comisiei Comunității Economice Europene (C-25/62), Curtea de Justiție a Uniunii Europene a statuat că „(…) un act administrativ care nu a fost anulat nu poate să constituie, în sine, o faptă cauzatoare de prejudicii în privința celor cărora li se adresează; că aceștia din urmă nu pot pretinde, așadar, daune interese ca urmare a acestui act;“. IX. Raportul asupra chestiunii de drept36. Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că nu sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din același cod, pentru declanșarea mecanismului privind pronunțarea unei hotărâri prealabile, propunându-se soluția respingerii sesizării.X. Înalta Curte de Casație și Justiție37. Examinând sesizarea, raportul întocmit de judecătorul-raportor și chestiunea de drept a cărei dezlegare se solicită, constată următoarele:38. Înainte de cercetarea în fond a chestiunii de drept supuse dezlegării, Înalta Curte de Casație și Justiție trebuie să analizeze dacă sesizarea îndeplinește cerințele legale privind admisibilitatea mecanismului procedural în discuție, prevăzute de dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă.39. Din cuprinsul dispozițiilor legale menționate, care reglementează procedura de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, rezultă următoarele condiții de admisibilitate a sesizării, care trebuie îndeplinite cumulativ:– existența unei chestiuni de drept; problema pusă în discuție trebuie să fie una veritabilă, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite;– chestiunea de drept să fie ridicată în cursul judecății în fața unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță;– chestiunea de drept să fie esențială, în sensul că de lămurirea ei depinde soluționarea pe fond a cauzei; noțiunea de „soluționare pe fond“ trebuie înțeleasă în sens larg, incluzând nu numai problemele de drept material, ci și pe cele de drept procesual, cu condiția ca de rezolvarea acestora să depindă soluționarea pe fond a cauzei;– chestiunea de drept să fie nouă;– chestiunea de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, iar Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat deja asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanțele.40. Verificând sesizarea în raport cu cerințele legale sus-menționate, se observă că dosarul în care a fost formulată întrebarea se află în curs de judecată, în ultimă instanță, pe rolul Curții de Apel București, instanță competentă, în raport cu dispozițiile art. 10 alin. (2) prima teză, coroborat cu art. 10 alin. (1) și art. 20 din Legea nr. 554/2004, respectiv art. 109 din Legea nr. 188/1999, să soluționeze recursul declarat împotriva unei sentințe pronunțate, în primă instanță, de Tribunalul Ialomița - Secția civilă, într-un proces având ca obiect acordarea de despăgubiri ca urmare a emiterii de către o autoritate publică locală a unui act administrativ unilateral nelegal.41. Se constată, de asemenea, că soluționarea pe fond a cauzei depinde de lămurirea chestiunii de drept ce face obiectul sesizării, respectiv interpretarea dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 11 alin. (2) din același act normativ.42. În ceea ce privește cerința noutății chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării, se impun mai multe clarificări.43. Astfel, în lipsa unei definiții legale a „noutății“ chestiunii de drept și a unor criterii de determinare a acesteia, rămâne atributul Înaltei Curți de Casație și Justiție, sesizată cu pronunțarea unei hotărâri prealabile, să hotărască dacă problema de drept a cărei dezlegare se solicită este nouă.44. În practica instanței supreme cu privire la criteriile de stabilire și de identificare a cerinței „noutății“ s-a statuat cu caracter de principiu că „noutatea unei chestiuni de drept poate fi generată nu numai de o reglementare nou-intrată în vigoare, ci și de una veche, cu condiția, însă, ca instanța să fie chemată să se pronunțe asupra respectivei probleme de drept pentru prima dată. Prin urmare, caracterul de noutate se pierde pe măsură ce chestiunea de drept a primit o dezlegare din partea instanțelor. Aceasta deoarece condiția noutății trebuie privită, în contextul legiferării sale, ca unul dintre elementele de diferențiere între cele două mecanisme de unificare a practicii: dacă recursul în interesul legii are menirea de a înlătura o practică neunitară deja intervenită în rândul instanțelor judecătorești (control a posteriori), hotărârea preliminară are ca scop preîntâmpinarea apariției unei astfel de practici (control a priori). Prin urmare, existența deja a unei practici neunitare relevă nu numai că poate fi apelat la mecanismul recursului în interesul legii, ci și că nu mai poate fi sesizată instanța supremă pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile, întrucât scopul preîntâmpinării practicii neunitare nu mai poate fi atins, chestiunea de drept care a suscitat-o nemaifiind una nouă, ci una care a creat deja divergență în jurisprudență.“ (Decizia nr. 4 din 14 aprilie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 437 din 16 iunie 2014)45. Ca atare, trebuie verificat, în funcție de particularitățile fiecărei sesizări în parte și de stadiul practicii judiciare ce urmează a fi analizată, care este granița dintre o practică neunitară, ce îndrituiește pe titularul sesizării să adreseze întrebarea preliminară, și una distructivă de noutate, care împiedică punerea în mișcare a acestui mecanism.46. În speță, litigiul în cadrul căruia a fost formulată sesizarea analizată a fost generat de solicitarea unui funcționar public de acordare a despăgubirilor, în urma anulării definitive a actului administrativ de destituire din funcție, acțiune formulată pe cale separată, distinctă de litigiul de fond, în conformitate cu prevederile art. 19 din Legea nr. 554/2004.47. Înalta Curte de Casație și Justiție observă, din analiza practicii judiciare a instanțelor, anexată sesizării, că divergențele din jurisprudență referitoare la momentul de la care începe să curgă termenul prevăzut de art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 au apărut încă din anul 2009, primele soluții pronunțate pe problema de drept invocată fiind din acest an (Tribunalul Bihor - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal - Sentința nr. 289 din 16 aprilie 2009; Curtea de Apel Oradea - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal - Decizia nr. 548 din 5 noiembrie 2009).48. Totodată, Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția contencios administrativ și fiscal s-a pronunțat în problema enunțată încă din anul 2011, prin Decizia nr. 4.728 din 13 octombrie 2011 (citată mai sus - cap. VI pct. 27).49. Mai mult, în anul 2012 a fost adoptată în cadrul aceleiași secții o soluție de principiu în problema de drept a cărei rezolvare se solicită, așa cum s-a menționat mai sus la cap. VI pct. 27.50. Pe de altă parte, din analiza hotărârilor definitive anexate sesizării, pronunțate în perioada 2009-2018, se constată că s-au conturat deja anumite soluții jurisprudențiale, practica fiind neunitară.51. Astfel, problema de drept a generat trei soluții diferite din partea instanțelor care au apreciat, în parte, că momentul de la care începe să curgă termenul de prescripție pentru introducerea acțiunii în despăgubire este cel al rămânerii definitive a hotărârii de anulare a actului administrativ vătămător.52. Alte instanțe au considerat că data comunicării actului vătămător reprezintă momentul de la care persoana cunoaște sau trebuia să cunoască întinderea pagubei, de la acest moment urmând a curge termenul de prescripție pentru introducerea acțiunii în despăgubire.53. Nu în ultimul rând, tot în practica judiciară s-a statuat că momentul cunoașterii întinderii prejudiciului constituie o împrejurare de fapt care nu este, în mod direct, legată nici de comunicarea actului administrativ nelegal și nici de momentul rămânerii definitive a hotărârii de anulare a acestuia (Decizia nr. 4.728, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal la data de 13 octombrie 2011). 54. Tocmai raportat la această divergență de jurisprudență, care datează pe rolul instanțelor de mai bine de 9 ani, remarcată, de altfel, inclusiv la soluțiile pronunțate de instanța supremă, este evident că sesizarea analizată nu îndeplinește cerința de admisibilitate a noutății chestiunii de drept a cărei dezlegare se solicită.55. Pentru considerentele arătate, constatând că nu sunt îndeplinite, cumulativ, condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, în temeiul art. 521 alin. (1) din același cod,
ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIEÎn numele legiiDECIDE:Respinge, ca inadmisibilă, sesizarea formulată de Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 2.489/98/2016, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarei chestiuni de drept: Interpretarea și aplicarea prevederilor art. 19 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, prin raportare la dispozițiile art. 11 alin. (2) din același act normativ, în sensul de a se stabili care este momentul de la care începe să curgă termenul de prescripție pentru introducerea acțiunii în despăgubire, respectiv de la momentul comunicării actului administrativ nelegal sau de la data rămânerii definitive a hotărârii de anulare a acestui act.Obligatorie, potrivit dispozițiilor art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă.Pronunțată în ședința publică din data de 24 septembrie 2018.
PREȘEDINTELE SECȚIEI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
CORINA-ALINA CORBU
Magistrat-asistent,
Aurel Segărceanu----
Google Chrome
Mozilla Firefox
Internet Explorer
Apple Safari