DECIZIA nr. 390 din 6 iunie 2017referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 101 alin. (2) și (3) din Legea nr. 115/2015 pentru alegerea autorităților administrației publice locale, pentru modificarea Legii administrației publice locale nr. 215/2001, precum și pentru modificarea și completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali
Publicat în
MONITORUL OFICIAL nr. 649 din 8 august 2017
Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu Drăgănescu.1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 101 alin. (2) și (3) din Legea nr. 115/2015 pentru alegerea autorităților administrației publice locale, pentru modificarea Legii administrației publice locale nr. 215/2001, precum și pentru modificarea și completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, excepție ridicată de Clotilde Marie Brigitte Armand în Dosarul nr. 25.597/299/2016 al Judecătoriei Sector 1 București și care constituie obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 1.159D/2016.2. La apelul nominal răspunde personal autorul excepției de neconstituționalitate. Procedura de citare este legal îndeplinită.3. Magistratul-asistent-șef referă asupra faptului că autorul excepției de neconstituționalitate a depus concluzii scrise, prin care solicită admiterea acesteia.4. Președintele dispune să se facă apelul și în Dosarul nr. 1.168D/2016, având ca obiect excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 101 alin. (2) și (3) din Legea nr. 115/2015 pentru alegerea autorităților administrației publice locale, pentru modificarea Legii administrației publice locale nr. 215/2001, precum și pentru modificarea și completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, excepție ridicată de Nicolae Costinel State în Dosarul nr. 9.107/318/2016 al Judecătoriei Târgu Jiu - Secția civilă.5. La apelul nominal se constată lipsa părților. Procedura de citare este legal îndeplinită.6. Având în vedere obiectul excepției de neconstituționalitate în dosarele mai sus menționate, Curtea, din oficiu, pune în discuție conexarea Dosarului nr. 1.168D/2016 la Dosarul nr. 1.159D/2016.7. Partea prezentă, precum și reprezentantul Ministerului Public sunt de acord cu conexarea dosarelor.8. Curtea, în temeiul dispozițiilor art. 53 alin. (5) din Legea nr. 47/1992, dispune conexarea Dosarului nr. 1.168D/2016 la Dosarul nr. 1.159D/2016, care a fost primul înregistrat.9. Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul autorului excepției de neconstituționalitate, care pune concluzii de admitere a acesteia. În acest sens, reiterează motivele care au stat la baza ridicării excepției de neconstituționalitate, astfel cum acestea sunt menționate în concluziile scrise depuse. Totodată, sunt realizate precizări exprese raportate la punctele de vedere ale Guvernului și Avocatului Poporului depuse la dosarul cauzei.10. Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate, invocând jurisprudența Curții Constituționale.
CURTEA,având în vedere actele și lucrările dosarelor, constată următoarele:11. Prin Sentința civilă nr. 10.892 din 14 iunie 2016 și Încheierea nr. 3.205 din 15 iunie 2016, pronunțate în dosarele nr. 25.597/299/2016 și nr. 9.107/318/2016, Judecătoria Sector 1 București și Judecătoria Târgu Jiu - Secția civilă au sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 101 alin. (2) și (3) din Legea nr. 115/2015 pentru alegerea autorităților administrației publice locale, pentru modificarea Legii administrației publice locale nr. 215/2001, precum și pentru modificarea și completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, excepție ridicată de Clotilde Marie Brigitte Armand și de Nicolae Costinel State în cauze având ca obiect soluționarea contestațiilor formulate împotriva proceselor-verbale privind stabilirea rezultatelor alegerilor și atribuirea mandatului de primar al Sectorului 1 București, respectiv al Municipiului Târgu Jiu.12. În motivarea excepției de neconstituționalitate, în esență, se arată că este de notorietate că, într-o confruntare electorală, primarul aflat în funcție are prima șansă într-un sistem cu un singur tur de scrutin; din moment ce textele legale criticate reglementează alegerea într-un singur tur de scrutin, rezultă că are loc o discriminare între titularul curent al funcției de primar și ceilalți competitori electorali, întrucât are un anume avantaj/ascendent asupra contracandidaților săi. În susținerea acestei afirmații este invocată Decizia Curții Constituționale nr. 2 din 30 iunie 1992, prin care s-a constatat constituționalitatea limitării dreptului de a candida a prefecților și subprefecților în alegerile parlamentare în circumscripția în care își exercită funcția sau și-au exercitat-o în ultimele șase luni.13. Se mai arată că alegerea primarilor prin majoritate relativă, adică într-un singur tur de scrutin, cu excepția balotajului, a fost legiferată prin Legea nr. 129/2011, iar, în expunerea de motive a acesteia, au fost invocate două motive în susținerea soluției unui singur tur de scrutin, și anume: egalitatea de tratament și criza financiară.14. Cu privire la primul motiv, se apreciază că acesta este unul fals, invocându-se Decizia Curții Constituționale nr. 1.228 din 18 noiembrie 2008. Având în vedere decizia antereferită, autorul excepției de neconstituționalitate concluzionează că modul de alegere a primarului, instituție de rang constituțional, trebuie să respecte riguros exigențele Constituției, fiind necesară reglementarea alegerii sale în două tururi de scrutin, spre deosebire de alte instituții, precum cea a președintelui Consiliului județean, a cărui alegere poate rămâne la latitudinea exclusivă a legiuitorului ordinar, care nu este ținut de prevederile Constituției să o reglementeze într-un fel anume.15. Cu privire la cel de-al doilea motiv, se arată că motivul conjunctural care justificase soluția legislativă cuprinsă în Legea nr. 129/2011 a devenit caduc. Cu toate acestea, legiuitorul a preluat în noua reglementare aceeași soluție legislativă a alegerii primarilor într-un singur tur de scrutin, fără să ofere nicio explicație cu privire la aceasta.16. Se apreciază că, prin alegerea primarilor într-un singur tur de scrutin, nu se asigură reprezentativitatea acestora. Se realizează o paralelă între „instituțiile alese de tip individual“, respectiv Președintele României și primarul, punctându-se faptul că primul este ales în două tururi de scrutin, pentru a se asigura reprezentativitatea sa. Faptul că legiuitorul constituțional a lăsat modalitatea de alegere a primarului la nivelul legislației infraconstituționale nu înseamnă că legiuitorul infraconstituțional poate adopta orice soluție în mod discreționar. Se invocă în acest sens Decizia Curții Constituționale nr. 471 din 14 noiembrie 2013, prin care aceasta a stabilit, în materia referendumului, că majoritatea necesară pentru luarea unei decizii nu poate fi stabilită în mod discreționar, iar acest considerent se aplică mutatis mutandis în privința alegerii primarilor.17. Se apreciază că instituția primarului este unul dintre acele organe prin care poporul român își exercită suveranitatea, conform art. 2 din Constituție. Reprezentativitatea acesteia nu poate fi asigurată prin cea mai redusă majoritate posibilă, cea relativă. Se arată că există trei criterii de garantare a reprezentativității, respectiv, cvorum de participare peste 50% (30% în materia referendumului); majoritate de vot simplă în primul tur de scrutin și majoritate simplă în turul al doilea de scrutin, în condițiile în care în primul tur nu s-a obținut o asemenea majoritate de vot. Or, niciunul dintre aceste criterii nu se regăsește în privința modului de alegere a primarului, astfel încât nu se asigură reprezentativitatea acestuia. Se ajunge ca un candidat la această funcție, care nu obține majoritatea simplă, să înfrângă voința majorității, din moment ce majoritatea nu l-a votat.18. Concluzionând, se apreciază că textul legal criticat favorizează primarii în funcție, impune o ingerință excesivă asupra dreptului la vot, din moment ce, prin efectul său, procesul electoral încetează la momentul primului tur de scrutin și încalcă reprezentativitatea funcției, toate acestea echivalând cu încălcarea art. 2, art. 36 alin. (1) și art. 37 alin. (1) din Constituție.19. Judecătoria Sector 1 București apreciază că excepția de neconstituționalitate este întemeiată. În acest sens, se arată că sistemul de alegere a primarului într-un singur tur de scrutin cu votul majorității relative a cetățenilor este lipsit de reprezentativitate. Se deschide calea câștigării alegerilor de către un candidat care nu reprezintă interesele comune ale majorității persoanelor care s-au prezentat la urne.20. Astfel, în măsura în care o categorie omogenă și majoritară de alegători este pusă în situația de a alege între doi sau mai mulți candidați având un profil asemănător, șansele ca această categorie de alegători de desemneze un primar scad direct proporțional cu numărul unor astfel de candidați înscriși pe listele electorale și, ca un corolar al acestei situații, în ipoteza în care categoriei minoritare de alegători i se oferă posibilitatea de a alege un singur candidat, șansele acestui candidat de a fi ales primar cresc pe măsură ce electoratul majoritar este tot mai divizat. Astfel, voința minoritară va prevala asupra celei majoritare, ceea ce înseamnă că sistemul de alegere reglementat prin norma legală criticată nu are ca efect desemnarea celui mai potrivit și mai reprezentativ candidat, ci a celui al cărui electorat este mai puțin divizat. Prin urmare, se creează premisele ca administrarea unității administrativ-teritoriale să se realizeze de către un candidat nereprezentativ și în dezacord cu interesele majorității alegătorilor.21. Având în vedere cele expuse, se apreciază că are loc o încălcare a dreptului de a alege și a celui de a fi ales, în timp ce principiul autonomiei locale este susceptibil a fi încălcat la rândul său. Se mai propun extinderea controlului de constituționalitate cu privire la dispozițiile art. 97 alin. (2) din Legea nr. 67/2004, în redactarea avută după modificarea acesteia prin Legea nr. 129/2011 și până la abrogarea sa prin Legea nr. 115/2015.22. Judecătoria Târgu Jiu apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. În acest sens, se arată că organizarea alegerilor într-un singur tur de scrutin nu are ca efect afectarea dreptului de a alege, drept ce nu este condiționat de manifestarea acestuia în unul sau în două tururi de scrutin. Nu se îngrădește nici dreptul de a fi ales ca primar de faptul că legiuitorul a stabilit condițiile în care se declară ales un primar, respectiv candidatul care a întrunit cel mai mare număr de voturi valabil exprimate.23. Această modalitate de alegere a primarului nu are ca efect lipsirea de reprezentativitate a primarului, ce s-ar constitui implicit într-o încălcare a suveranității, în condițiile în care cetățeanul are libertatea deplină de a-și exprima votul, ceea ce înseamnă că reprezentativitatea constituțională a candidatului cu cel mai mare număr de voturi valabil exprimate este asigurată.24. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actele de sesizare au fost comunicate președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate ridicate.25. Guvernul apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. În acest sens, se invocă Decizia Curții Constituționale nr. 61 din 14 ianuarie 2010.26. Avocatul Poporului precizează că își menține punctele de vedere exprimate și reținute în Decizia nr. 246 din 4 mai 2016 și Decizia nr. 292 din 11 mai 2016, potrivit cărora dispozițiile legale sunt constituționale.27. Președinții celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.
CURTEA,examinând actele de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului și Avocatului Poporului, rapoartele întocmite de judecătorul-raportor, concluziile scrise depuse, concluziile autorului excepției de neconstituționalitate, precum și ale procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:28. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.29. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 101 alin. (2) și (3) din Legea nr. 115/2015 pentru alegerea autorităților administrației publice locale, pentru modificarea Legii administrației publice locale nr. 215/2001, precum și pentru modificarea și completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 349 din 20 mai 2015, având următorul cuprins: (2) Este declarat ales primar candidatul care a întrunit cel mai mare număr de voturi valabil exprimate.(3) În caz de balotaj se va organiza un nou tur de scrutin la două săptămâni de la primul tur, la care vor participa doar candidații care se află în această situație.“30. În opinia autorilor excepției de neconstituționalitate, prevederile legale criticate contravin dispozițiilor constituționale ale art. 2 alin. (1) privind suveranitatea, art. 36 alin. (1) privind dreptul de vot, art. 37 alin. (1) privind dreptul de a fi ales și art. 120 alin. (1) privind principiile de bază ale administrației publice locale.31. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că, spre deosebire de situațiile avute în vedere, spre exemplu, prin Decizia nr. 534 din 5 iulie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 866 din 31 octombrie 2016, unde excepția a fost ridicată în etapa acceptării candidaturilor, în prezenta cauză, excepția a fost ridicată în cadrul judecării contestației formulate împotriva procesului-verbal privind centralizarea voturilor, constatarea rezultatului alegerilor și atribuirea mandatului de primar la alegerile locale din 5 iunie 2016. Prin urmare, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 101 alin. (2) din Legea nr. 115/2015 este admisibilă, textul legal având legătură cu soluționarea cauzei. În schimb, art. 101 alin. (3) din lege nu are legătură cu soluționarea cauzei, întrucât în niciunul dintre cele două dosare nu s-a adus în discuție vreo situație de balotaj, drept care această excepție de neconstituționalitate este inadmisibilă și urmează a fi respinsă ca atare în temeiul art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992.32. Curtea reține că este incontestabil faptul că persoanele care conduc unitățile administrativ-teritoriale, alese prin alegeri libere, periodice și corecte, în acord cu cerințele art. 2 alin. (1) din Constituție, sunt exponenții suveranității poporului, exercitată la nivel național sau local. Atât textul art. 2 din Legea fundamentală, cât și art. 16 alin. (3) și art. 37 din aceasta nu impun, însă, sub aspectul modalității de desfășurare a alegerilor, niciun fel de sistem electoral. Esențiale pentru exercitarea suveranității naționale și respectarea valorilor și principiilor statului de drept democratic sunt, sub acest aspect, organizarea și desfășurarea unor alegeri libere, periodice și corecte. Legiuitorul constituant nu a impus în corpul Legii fundamentale un anumit sistem electoral, acesta fiind, potrivit art. 73 alin. (3) lit. a), atributul exclusiv al legiuitorului organic. Astfel, prin lege organică, Parlamentul - organul reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiuitoare a țării, potrivit art. 61 alin. (1) din Constituție, își exprimă opțiunea pentru un anumit sistem electoral și îl reglementează.33. Curtea reține că, prin Decizia nr. 682 din 27 iunie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 473 din 11 iulie 2012, a statuat că, în principiu, opțiunea pentru un anume tip de scrutin aparține legiuitorului, soluție care rezultă din dispozițiile art. 62 din Constituție, care obligă la alegerea prin vot a Parlamentului, lăsând legiuitorului posibilitatea de a stabili, prin lege, tipul sistemului electoral, precum și modalitățile concrete de organizare și desfășurare a scrutinului.34. Prin aceeași decizie s-a observat că în același sens sunt și dispozițiile art. 3 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, precum și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului. Spre exemplu, prin hotărârile din 2 martie 1987 și 22 mai 2012, pronunțate în cauzele Mathieu-Mohin and Clerfayt împotriva Belgiei, paragraful 52, și, respectiv, Scoppola împotriva Italiei (nr. 3), paragrafele 83 și 84, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că dreptul garantat prin art. 3 - Dreptul la alegeri libere, cuprins în Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, nu este un drept absolut, iar statele au o marjă largă de apreciere în alegerea sistemului electoral și a condițiilor de aplicare a acestuia, fără însă a limita drepturile în discuție atât de mult încât să afecteze esența acestora și să le golească de conținut. Dispozițiile menționate stabilesc obligația statelor contractante de a derula alegeri „libere“, „la intervale rezonabile“, „prin scrutin secret“, „în condiții care să asigure libera exprimare a voinței poporului“, fără a impune introducerea unui sistem determinat de vot, cum ar fi votul proporțional sau cel majoritar, cu unul sau două tururi de scrutin (Hotărârea din 2 martie 1987, pronunțată în Cauza Mathieu-Mohin și Clerfayt împotriva Belgiei, paragraful 54, sau Hotărârea din 15 martie 2012, pronunțată în Cauza Sitaropoulos și Giakoumopoulos împotriva Greciei, paragraful 68).35. Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reținut, de asemenea, că există numeroase moduri de a organiza și de a face să funcționeze sistemele electorale, după cum se constată existența unei multitudini de diferențe între statele contractante în această materie, datorate evoluției lor istorice, diversității culturale și de gândire politică, astfel că fiecare stat va „încorpora“ aceste elemente în propria viziune despre democrație (Hotărârea din 6 octombrie 2005, pronunțată în Cauza Hirst împotriva Regatului Unit, paragraful 61). Aceeași Curte a mai statuat că, pentru a răspunde scopurilor art. 3, orice sistem electoral are a fi apreciat în funcție de evoluția politică a unui stat, încât detalii inacceptabile în cadrul unui sistem determinat pot să apară ca justificate în altul, cerința esențială rămânând aceea ca sistemul adoptat să îndeplinească, în esență, condițiile asigurării liberei exprimări a voinței poporului în alegerea corpului legislativ (Hotărârea din 2 martie 1987, pronunțată în Cauza Mathieu-Mohin și Clerfayt împotriva Belgiei, paragraful 54). Astfel, niciuna dintre condițiile impuse, dacă este cazul, nu trebuie să împiedice libera exprimare a poporului cu privire la alegerea corpului legislativ - cu alte cuvinte, ele trebuie să reflecte sau să nu contracareze preocuparea de a menține integritatea și eficiența unei proceduri electorale ce urmărește să determine voința poporului prin intermediul sufragiului universal (Hotărârea din 8 iulie 2008, pronunțată în Cauza Yumak și Sadak împotriva Turciei, paragraful 109). Această alegere, dictată de considerente de ordin istoric și politic care îi sunt proprii, ține în principiu de domeniul de competență exclusivă a statului (Hotărârea din 9 aprilie 2002, pronunțată în Cauza Podkolzina împotriva Letoniei, paragraful 34).36. Desigur că, indiferent de sistemul electoral sau tipul de scrutin pentru care optează legiuitorul, Curtea Constituțională este competentă să se pronunțe dacă sunt respectate, în reglementarea acestora, principiile și dispozițiile Constituției (Decizia nr. 682 din 27 iunie 2012). Reglementarea criticată în prezenta cauză, referitoare la numărul tururilor de scrutin prevăzute pentru alegerea primarilor, nu pune însă în niciun fel în discuție libera exprimare a voinței poporului în alegerea reprezentanților autorităților administrației publice locale și nici dreptul de a fi ales. De altfel, și art. 3 din Primul Protocol adițional protejează dreptul persoanei de a candida în alegeri în condiții echitabile și democratice, indiferent că persoana a câștigat sau pierdut alegerile (Hotărârea din 20 decembrie 2016, pronunțată în Cauza Uspaskich împotriva Lituaniei, paragraful 88).37. În acest sens, Curtea constată că problema legitimității și reprezentativității autorităților alese constituie un efect al exprimării libertății de voință a electoratului, iar textul de lege criticat nu reglementează condiții cu privire la dreptul de a candida sau limitări în privința acestuia, neputându-se, astfel, reține încălcarea art. 2 alin. (1) din Constituție referitor la suveranitate. Aspectele de fapt relevate, respectiv absenteism electoral sau câștigarea mandatului cu o majoritate mică raportat la numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente, nu pot fi apreciate ca fiind motive de natură să nu asigure reprezentativitatea primarului din moment ce toți cetățenii își pot exprima dreptul de vot, iar cel mai bine clasat candidat în aceste condiții va câștiga competiția electorală.38. Având în vedere cele de mai sus, Curtea nu poate cenzura opțiunea legiuitorului pentru un sistem sau altul de vot, care au funcționat deopotrivă ulterior intrării în vigoare a Constituției, fără a releva, în sine, încălcarea vreunui drept constituțional. Astfel cum Curtea a mai reținut în jurisprudența sa, „excedează competenței sale cenzurarea opțiunii legiuitorului în favoarea unei soluții legislative sau a alteia, ambele deopotrivă constituționale“ (a se vedea, mutatis mutandis, Decizia nr. 748 din 4 noiembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 71 din 1 februarie 2016, paragraful 27).39. De asemenea, Curtea reține că art. 36 alin. (1) din Constituție nu este incident în cauză, textul legal nereglementând dreptul la vot al cetățenilor, iar art. 120 alin. (1) din Constituție nu are, de asemenea, incidență în cauză, aspectele criticate nevizând autonomia locală, ci opțiunea pentru un sistem de scrutin sau altul.40. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,
CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
În numele legii
DECIDE:1. Respinge, ca inadmisibilă, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 101 alin. (3) din Legea nr. 115/2015 pentru alegerea autorităților administrației publice locale, pentru modificarea Legii administrației publice locale nr. 215/2001, precum și pentru modificarea și completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, excepție ridicată de Clotilde Marie Brigitte Armand în Dosarul nr. 25.597/299/2016 al Judecătoriei Sector 1 București și de Nicolae Costinel State în Dosarul nr. 9.107/318/2016 al Judecătoriei Târgu Jiu - Secția civilă.2. Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de aceiași autori în aceleași dosare ale acelorași instanțe judecătorești și constată că dispozițiile art. 101 alin. (2) din Legea nr. 115/2015 pentru alegerea autorităților administrației publice locale, pentru modificarea Legii administrației publice locale nr. 215/2001, precum și pentru modificarea și completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali sunt constituționale în raport cu criticile formulate.Definitivă și general obligatorie.Decizia se comunică Judecătoriei Sector 1 București și Judecătoriei Târgu Jiu - Secția civilă și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.Pronunțată în ședința din data de 6 iunie 2017.
PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE
prof. univ. dr. VALER DORNEANU
Magistrat-asistent-șef,
Benke Károly----
| EMITENT |
| Valer Dorneanu | - președinte |
| Marian Enache | - judecător |
| Petre Lăzăroiu | - judecător |
| Daniel Marius Morar | - judecător |
| Mona-Maria Pivniceru | - judecător |
| Livia Doina Stanciu | - judecător |
| Simona-Maya Teodoroiu | - judecător |
| Varga Attila | - judecător |
| Benke Károly | - magistrat-asistent-șef |
CURTEA,având în vedere actele și lucrările dosarelor, constată următoarele:11. Prin Sentința civilă nr. 10.892 din 14 iunie 2016 și Încheierea nr. 3.205 din 15 iunie 2016, pronunțate în dosarele nr. 25.597/299/2016 și nr. 9.107/318/2016, Judecătoria Sector 1 București și Judecătoria Târgu Jiu - Secția civilă au sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 101 alin. (2) și (3) din Legea nr. 115/2015 pentru alegerea autorităților administrației publice locale, pentru modificarea Legii administrației publice locale nr. 215/2001, precum și pentru modificarea și completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, excepție ridicată de Clotilde Marie Brigitte Armand și de Nicolae Costinel State în cauze având ca obiect soluționarea contestațiilor formulate împotriva proceselor-verbale privind stabilirea rezultatelor alegerilor și atribuirea mandatului de primar al Sectorului 1 București, respectiv al Municipiului Târgu Jiu.12. În motivarea excepției de neconstituționalitate, în esență, se arată că este de notorietate că, într-o confruntare electorală, primarul aflat în funcție are prima șansă într-un sistem cu un singur tur de scrutin; din moment ce textele legale criticate reglementează alegerea într-un singur tur de scrutin, rezultă că are loc o discriminare între titularul curent al funcției de primar și ceilalți competitori electorali, întrucât are un anume avantaj/ascendent asupra contracandidaților săi. În susținerea acestei afirmații este invocată Decizia Curții Constituționale nr. 2 din 30 iunie 1992, prin care s-a constatat constituționalitatea limitării dreptului de a candida a prefecților și subprefecților în alegerile parlamentare în circumscripția în care își exercită funcția sau și-au exercitat-o în ultimele șase luni.13. Se mai arată că alegerea primarilor prin majoritate relativă, adică într-un singur tur de scrutin, cu excepția balotajului, a fost legiferată prin Legea nr. 129/2011, iar, în expunerea de motive a acesteia, au fost invocate două motive în susținerea soluției unui singur tur de scrutin, și anume: egalitatea de tratament și criza financiară.14. Cu privire la primul motiv, se apreciază că acesta este unul fals, invocându-se Decizia Curții Constituționale nr. 1.228 din 18 noiembrie 2008. Având în vedere decizia antereferită, autorul excepției de neconstituționalitate concluzionează că modul de alegere a primarului, instituție de rang constituțional, trebuie să respecte riguros exigențele Constituției, fiind necesară reglementarea alegerii sale în două tururi de scrutin, spre deosebire de alte instituții, precum cea a președintelui Consiliului județean, a cărui alegere poate rămâne la latitudinea exclusivă a legiuitorului ordinar, care nu este ținut de prevederile Constituției să o reglementeze într-un fel anume.15. Cu privire la cel de-al doilea motiv, se arată că motivul conjunctural care justificase soluția legislativă cuprinsă în Legea nr. 129/2011 a devenit caduc. Cu toate acestea, legiuitorul a preluat în noua reglementare aceeași soluție legislativă a alegerii primarilor într-un singur tur de scrutin, fără să ofere nicio explicație cu privire la aceasta.16. Se apreciază că, prin alegerea primarilor într-un singur tur de scrutin, nu se asigură reprezentativitatea acestora. Se realizează o paralelă între „instituțiile alese de tip individual“, respectiv Președintele României și primarul, punctându-se faptul că primul este ales în două tururi de scrutin, pentru a se asigura reprezentativitatea sa. Faptul că legiuitorul constituțional a lăsat modalitatea de alegere a primarului la nivelul legislației infraconstituționale nu înseamnă că legiuitorul infraconstituțional poate adopta orice soluție în mod discreționar. Se invocă în acest sens Decizia Curții Constituționale nr. 471 din 14 noiembrie 2013, prin care aceasta a stabilit, în materia referendumului, că majoritatea necesară pentru luarea unei decizii nu poate fi stabilită în mod discreționar, iar acest considerent se aplică mutatis mutandis în privința alegerii primarilor.17. Se apreciază că instituția primarului este unul dintre acele organe prin care poporul român își exercită suveranitatea, conform art. 2 din Constituție. Reprezentativitatea acesteia nu poate fi asigurată prin cea mai redusă majoritate posibilă, cea relativă. Se arată că există trei criterii de garantare a reprezentativității, respectiv, cvorum de participare peste 50% (30% în materia referendumului); majoritate de vot simplă în primul tur de scrutin și majoritate simplă în turul al doilea de scrutin, în condițiile în care în primul tur nu s-a obținut o asemenea majoritate de vot. Or, niciunul dintre aceste criterii nu se regăsește în privința modului de alegere a primarului, astfel încât nu se asigură reprezentativitatea acestuia. Se ajunge ca un candidat la această funcție, care nu obține majoritatea simplă, să înfrângă voința majorității, din moment ce majoritatea nu l-a votat.18. Concluzionând, se apreciază că textul legal criticat favorizează primarii în funcție, impune o ingerință excesivă asupra dreptului la vot, din moment ce, prin efectul său, procesul electoral încetează la momentul primului tur de scrutin și încalcă reprezentativitatea funcției, toate acestea echivalând cu încălcarea art. 2, art. 36 alin. (1) și art. 37 alin. (1) din Constituție.19. Judecătoria Sector 1 București apreciază că excepția de neconstituționalitate este întemeiată. În acest sens, se arată că sistemul de alegere a primarului într-un singur tur de scrutin cu votul majorității relative a cetățenilor este lipsit de reprezentativitate. Se deschide calea câștigării alegerilor de către un candidat care nu reprezintă interesele comune ale majorității persoanelor care s-au prezentat la urne.20. Astfel, în măsura în care o categorie omogenă și majoritară de alegători este pusă în situația de a alege între doi sau mai mulți candidați având un profil asemănător, șansele ca această categorie de alegători de desemneze un primar scad direct proporțional cu numărul unor astfel de candidați înscriși pe listele electorale și, ca un corolar al acestei situații, în ipoteza în care categoriei minoritare de alegători i se oferă posibilitatea de a alege un singur candidat, șansele acestui candidat de a fi ales primar cresc pe măsură ce electoratul majoritar este tot mai divizat. Astfel, voința minoritară va prevala asupra celei majoritare, ceea ce înseamnă că sistemul de alegere reglementat prin norma legală criticată nu are ca efect desemnarea celui mai potrivit și mai reprezentativ candidat, ci a celui al cărui electorat este mai puțin divizat. Prin urmare, se creează premisele ca administrarea unității administrativ-teritoriale să se realizeze de către un candidat nereprezentativ și în dezacord cu interesele majorității alegătorilor.21. Având în vedere cele expuse, se apreciază că are loc o încălcare a dreptului de a alege și a celui de a fi ales, în timp ce principiul autonomiei locale este susceptibil a fi încălcat la rândul său. Se mai propun extinderea controlului de constituționalitate cu privire la dispozițiile art. 97 alin. (2) din Legea nr. 67/2004, în redactarea avută după modificarea acesteia prin Legea nr. 129/2011 și până la abrogarea sa prin Legea nr. 115/2015.22. Judecătoria Târgu Jiu apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. În acest sens, se arată că organizarea alegerilor într-un singur tur de scrutin nu are ca efect afectarea dreptului de a alege, drept ce nu este condiționat de manifestarea acestuia în unul sau în două tururi de scrutin. Nu se îngrădește nici dreptul de a fi ales ca primar de faptul că legiuitorul a stabilit condițiile în care se declară ales un primar, respectiv candidatul care a întrunit cel mai mare număr de voturi valabil exprimate.23. Această modalitate de alegere a primarului nu are ca efect lipsirea de reprezentativitate a primarului, ce s-ar constitui implicit într-o încălcare a suveranității, în condițiile în care cetățeanul are libertatea deplină de a-și exprima votul, ceea ce înseamnă că reprezentativitatea constituțională a candidatului cu cel mai mare număr de voturi valabil exprimate este asigurată.24. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actele de sesizare au fost comunicate președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate ridicate.25. Guvernul apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. În acest sens, se invocă Decizia Curții Constituționale nr. 61 din 14 ianuarie 2010.26. Avocatul Poporului precizează că își menține punctele de vedere exprimate și reținute în Decizia nr. 246 din 4 mai 2016 și Decizia nr. 292 din 11 mai 2016, potrivit cărora dispozițiile legale sunt constituționale.27. Președinții celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.
CURTEA,examinând actele de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului și Avocatului Poporului, rapoartele întocmite de judecătorul-raportor, concluziile scrise depuse, concluziile autorului excepției de neconstituționalitate, precum și ale procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:28. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.29. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 101 alin. (2) și (3) din Legea nr. 115/2015 pentru alegerea autorităților administrației publice locale, pentru modificarea Legii administrației publice locale nr. 215/2001, precum și pentru modificarea și completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 349 din 20 mai 2015, având următorul cuprins: (2) Este declarat ales primar candidatul care a întrunit cel mai mare număr de voturi valabil exprimate.(3) În caz de balotaj se va organiza un nou tur de scrutin la două săptămâni de la primul tur, la care vor participa doar candidații care se află în această situație.“30. În opinia autorilor excepției de neconstituționalitate, prevederile legale criticate contravin dispozițiilor constituționale ale art. 2 alin. (1) privind suveranitatea, art. 36 alin. (1) privind dreptul de vot, art. 37 alin. (1) privind dreptul de a fi ales și art. 120 alin. (1) privind principiile de bază ale administrației publice locale.31. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că, spre deosebire de situațiile avute în vedere, spre exemplu, prin Decizia nr. 534 din 5 iulie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 866 din 31 octombrie 2016, unde excepția a fost ridicată în etapa acceptării candidaturilor, în prezenta cauză, excepția a fost ridicată în cadrul judecării contestației formulate împotriva procesului-verbal privind centralizarea voturilor, constatarea rezultatului alegerilor și atribuirea mandatului de primar la alegerile locale din 5 iunie 2016. Prin urmare, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 101 alin. (2) din Legea nr. 115/2015 este admisibilă, textul legal având legătură cu soluționarea cauzei. În schimb, art. 101 alin. (3) din lege nu are legătură cu soluționarea cauzei, întrucât în niciunul dintre cele două dosare nu s-a adus în discuție vreo situație de balotaj, drept care această excepție de neconstituționalitate este inadmisibilă și urmează a fi respinsă ca atare în temeiul art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992.32. Curtea reține că este incontestabil faptul că persoanele care conduc unitățile administrativ-teritoriale, alese prin alegeri libere, periodice și corecte, în acord cu cerințele art. 2 alin. (1) din Constituție, sunt exponenții suveranității poporului, exercitată la nivel național sau local. Atât textul art. 2 din Legea fundamentală, cât și art. 16 alin. (3) și art. 37 din aceasta nu impun, însă, sub aspectul modalității de desfășurare a alegerilor, niciun fel de sistem electoral. Esențiale pentru exercitarea suveranității naționale și respectarea valorilor și principiilor statului de drept democratic sunt, sub acest aspect, organizarea și desfășurarea unor alegeri libere, periodice și corecte. Legiuitorul constituant nu a impus în corpul Legii fundamentale un anumit sistem electoral, acesta fiind, potrivit art. 73 alin. (3) lit. a), atributul exclusiv al legiuitorului organic. Astfel, prin lege organică, Parlamentul - organul reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiuitoare a țării, potrivit art. 61 alin. (1) din Constituție, își exprimă opțiunea pentru un anumit sistem electoral și îl reglementează.33. Curtea reține că, prin Decizia nr. 682 din 27 iunie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 473 din 11 iulie 2012, a statuat că, în principiu, opțiunea pentru un anume tip de scrutin aparține legiuitorului, soluție care rezultă din dispozițiile art. 62 din Constituție, care obligă la alegerea prin vot a Parlamentului, lăsând legiuitorului posibilitatea de a stabili, prin lege, tipul sistemului electoral, precum și modalitățile concrete de organizare și desfășurare a scrutinului.34. Prin aceeași decizie s-a observat că în același sens sunt și dispozițiile art. 3 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, precum și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului. Spre exemplu, prin hotărârile din 2 martie 1987 și 22 mai 2012, pronunțate în cauzele Mathieu-Mohin and Clerfayt împotriva Belgiei, paragraful 52, și, respectiv, Scoppola împotriva Italiei (nr. 3), paragrafele 83 și 84, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că dreptul garantat prin art. 3 - Dreptul la alegeri libere, cuprins în Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, nu este un drept absolut, iar statele au o marjă largă de apreciere în alegerea sistemului electoral și a condițiilor de aplicare a acestuia, fără însă a limita drepturile în discuție atât de mult încât să afecteze esența acestora și să le golească de conținut. Dispozițiile menționate stabilesc obligația statelor contractante de a derula alegeri „libere“, „la intervale rezonabile“, „prin scrutin secret“, „în condiții care să asigure libera exprimare a voinței poporului“, fără a impune introducerea unui sistem determinat de vot, cum ar fi votul proporțional sau cel majoritar, cu unul sau două tururi de scrutin (Hotărârea din 2 martie 1987, pronunțată în Cauza Mathieu-Mohin și Clerfayt împotriva Belgiei, paragraful 54, sau Hotărârea din 15 martie 2012, pronunțată în Cauza Sitaropoulos și Giakoumopoulos împotriva Greciei, paragraful 68).35. Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reținut, de asemenea, că există numeroase moduri de a organiza și de a face să funcționeze sistemele electorale, după cum se constată existența unei multitudini de diferențe între statele contractante în această materie, datorate evoluției lor istorice, diversității culturale și de gândire politică, astfel că fiecare stat va „încorpora“ aceste elemente în propria viziune despre democrație (Hotărârea din 6 octombrie 2005, pronunțată în Cauza Hirst împotriva Regatului Unit, paragraful 61). Aceeași Curte a mai statuat că, pentru a răspunde scopurilor art. 3, orice sistem electoral are a fi apreciat în funcție de evoluția politică a unui stat, încât detalii inacceptabile în cadrul unui sistem determinat pot să apară ca justificate în altul, cerința esențială rămânând aceea ca sistemul adoptat să îndeplinească, în esență, condițiile asigurării liberei exprimări a voinței poporului în alegerea corpului legislativ (Hotărârea din 2 martie 1987, pronunțată în Cauza Mathieu-Mohin și Clerfayt împotriva Belgiei, paragraful 54). Astfel, niciuna dintre condițiile impuse, dacă este cazul, nu trebuie să împiedice libera exprimare a poporului cu privire la alegerea corpului legislativ - cu alte cuvinte, ele trebuie să reflecte sau să nu contracareze preocuparea de a menține integritatea și eficiența unei proceduri electorale ce urmărește să determine voința poporului prin intermediul sufragiului universal (Hotărârea din 8 iulie 2008, pronunțată în Cauza Yumak și Sadak împotriva Turciei, paragraful 109). Această alegere, dictată de considerente de ordin istoric și politic care îi sunt proprii, ține în principiu de domeniul de competență exclusivă a statului (Hotărârea din 9 aprilie 2002, pronunțată în Cauza Podkolzina împotriva Letoniei, paragraful 34).36. Desigur că, indiferent de sistemul electoral sau tipul de scrutin pentru care optează legiuitorul, Curtea Constituțională este competentă să se pronunțe dacă sunt respectate, în reglementarea acestora, principiile și dispozițiile Constituției (Decizia nr. 682 din 27 iunie 2012). Reglementarea criticată în prezenta cauză, referitoare la numărul tururilor de scrutin prevăzute pentru alegerea primarilor, nu pune însă în niciun fel în discuție libera exprimare a voinței poporului în alegerea reprezentanților autorităților administrației publice locale și nici dreptul de a fi ales. De altfel, și art. 3 din Primul Protocol adițional protejează dreptul persoanei de a candida în alegeri în condiții echitabile și democratice, indiferent că persoana a câștigat sau pierdut alegerile (Hotărârea din 20 decembrie 2016, pronunțată în Cauza Uspaskich împotriva Lituaniei, paragraful 88).37. În acest sens, Curtea constată că problema legitimității și reprezentativității autorităților alese constituie un efect al exprimării libertății de voință a electoratului, iar textul de lege criticat nu reglementează condiții cu privire la dreptul de a candida sau limitări în privința acestuia, neputându-se, astfel, reține încălcarea art. 2 alin. (1) din Constituție referitor la suveranitate. Aspectele de fapt relevate, respectiv absenteism electoral sau câștigarea mandatului cu o majoritate mică raportat la numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente, nu pot fi apreciate ca fiind motive de natură să nu asigure reprezentativitatea primarului din moment ce toți cetățenii își pot exprima dreptul de vot, iar cel mai bine clasat candidat în aceste condiții va câștiga competiția electorală.38. Având în vedere cele de mai sus, Curtea nu poate cenzura opțiunea legiuitorului pentru un sistem sau altul de vot, care au funcționat deopotrivă ulterior intrării în vigoare a Constituției, fără a releva, în sine, încălcarea vreunui drept constituțional. Astfel cum Curtea a mai reținut în jurisprudența sa, „excedează competenței sale cenzurarea opțiunii legiuitorului în favoarea unei soluții legislative sau a alteia, ambele deopotrivă constituționale“ (a se vedea, mutatis mutandis, Decizia nr. 748 din 4 noiembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 71 din 1 februarie 2016, paragraful 27).39. De asemenea, Curtea reține că art. 36 alin. (1) din Constituție nu este incident în cauză, textul legal nereglementând dreptul la vot al cetățenilor, iar art. 120 alin. (1) din Constituție nu are, de asemenea, incidență în cauză, aspectele criticate nevizând autonomia locală, ci opțiunea pentru un sistem de scrutin sau altul.40. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,
CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
În numele legii
DECIDE:1. Respinge, ca inadmisibilă, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 101 alin. (3) din Legea nr. 115/2015 pentru alegerea autorităților administrației publice locale, pentru modificarea Legii administrației publice locale nr. 215/2001, precum și pentru modificarea și completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, excepție ridicată de Clotilde Marie Brigitte Armand în Dosarul nr. 25.597/299/2016 al Judecătoriei Sector 1 București și de Nicolae Costinel State în Dosarul nr. 9.107/318/2016 al Judecătoriei Târgu Jiu - Secția civilă.2. Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de aceiași autori în aceleași dosare ale acelorași instanțe judecătorești și constată că dispozițiile art. 101 alin. (2) din Legea nr. 115/2015 pentru alegerea autorităților administrației publice locale, pentru modificarea Legii administrației publice locale nr. 215/2001, precum și pentru modificarea și completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali sunt constituționale în raport cu criticile formulate.Definitivă și general obligatorie.Decizia se comunică Judecătoriei Sector 1 București și Judecătoriei Târgu Jiu - Secția civilă și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.Pronunțată în ședința din data de 6 iunie 2017.
PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE
prof. univ. dr. VALER DORNEANU
Magistrat-asistent-șef,
Benke Károly----
Google Chrome
Mozilla Firefox
Internet Explorer
Apple Safari