DECIZIA nr. 173 din 21 martie 2017referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. g) și art. 91 alin. (4) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției și ale art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative
EMITENT
  • CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
  • Publicat în  MONITORUL OFICIAL nr. 551 din 12 iulie 2017



    Valer Dorneanu- președinte
    Marian Enache- judecător
    Petre Lăzăroiu- judecător
    Mircea Ștefan Minea- judecător
    Daniel Marius Morar- judecător
    Mona-Maria Pivniceru- judecător
    Livia Doina Stanciu- judecător
    Simona-Maya Teodoroiu- judecător
    Varga Attila- judecător
    Bianca Drăghici- magistrat-asistent
    Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Luminița Nicolescu.1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. g) și art. 91 alin. (4) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției și ale art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, excepție ridicată de Dumitru Daniel Ghebaur, în Dosarul nr. 43.209/3/2014 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 114D/2016.2. La apelul nominal răspunde, pentru partea Agenția Națională de Integritate, consilier juridic Alexandra Nicolae, cu delegație depusă la dosar, lipsind autorul excepției de neconstituționalitate. Procedura de citare este legal îndeplinită. 3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul reprezentantei Agenției Naționale de Integritate, care susține că excepția de neconstituționalitate este, în principal, inadmisibilă, având în vedere considerentele Deciziei Curții Constituționale nr. 114 din 3 martie 2016 și, în subsidiar, neîntemeiată. În acest sens apreciază că incompatibilitatea este o măsură necesară pentru exercitarea cu imparțialitate a funcțiilor publice și prevenirea și sancționarea corupției. Cu privire la sintagma „comerciant persoană fizică“, arată că, potrivit art. 6 din Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, în cuprinsul actelor normative aplicabile la data intrării în vigoare a Codului civil, referirile la comercianți se consideră a fi făcute la persoanele fizice sau, după caz, la persoanele juridice supuse înregistrării în registrul comerțului, potrivit prevederilor art. 1 din Legea nr. 26/1990 privind registrul comerțului și, ca atare, predictibilitatea legii este îndeplinită. În final, menționează faptul că dispozițiile de lege criticate asigură accesul liber la justiție și au în vedere supremația interesului public și trebuie interpretate în sensul voinței legiuitorului, și anume asigurarea integrității în exercitarea funcțiilor și demnităților publice.4. Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate, ca neîntemeiată, având în vedere faptul că nu au intervenit elemente noi, de natură să determine reconsiderarea jurisprudenței Curții Constituționale în materie.
    CURTEA,
    având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:5. Prin Încheierea din 13 ianuarie 2016, pronunțată în Dosarul nr. 43.209/3/2014, Curtea de Apel București - Secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. g) și art. 91 alin. (4) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției și ale art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative. Excepția a fost ridicată de Dumitru Daniel Ghebaur într-o cauză având ca obiect anularea unui raport de evaluare privind existența stării de incompatibilitate, întocmit de Agenția Națională de Integritate.6. În motivarea excepției de neconstituționalitate, autoarea acesteia arată că dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 definesc situația de incompatibilitate, însă, deși textul de lege se referă la calitatea de „comerciant persoană fizică“, susține că, după intrarea în vigoare a Noului Cod Civil, care a abrogat dispozițiile Codului comercial, aceasta expresie nu este definită de un text de lege clar, de unde și divergența de interpretare a acesteia. Astfel, consideră că dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 nu stabilesc în mod clar o incompatibilitate, ci fac trimitere către alte norme de drept prin care trebuie determinată calitatea de comerciant la care se referă. Ca atare, pentru a identifica această calitate de comerciant trebuie ca dispozițiile de lege citate să fie raportate la un număr considerabil de alte norme, respectiv la art. 1, 2 și 20 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 44/2008 privind desfășurarea activităților economice de către persoanele fizice autorizate, întreprinderile individuale și întreprinderile familiale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 328 din 25 aprilie 2008, la art. 3 și art. 7 din fostul Cod comercial, precum și la art. 1 alin. (1) din Legea nr. 26/1990 privind registrul comerțului, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 49 din 4 februarie 1998.7. Prin urmare, autorul excepției apreciază că, în condițiile în care dispozițiile de lege ce reglementează existența unei stări de incompatibilitate sunt confuze și neclare și fac trimitere la o serie de alte prevederi legale, textul de lege nu este accesibil unui destinatar care nu are cunoștințe avansate în drept și, de aici, imprevizibilitatea normelor juridice criticate. Totodată, invocă Decizia nr. 603 din 6 octombrie 2015, prin care Curtea Constituțională a admis excepția de neconstituționalitate și a constatat că sintagma „raporturi comerciale“ din cuprinsul dispozițiilor art. 301 alin. (1) din Codul penal este neconstituțională.8. Cu privire la critica de neconstituționalitate a art. 91 alin. (4) din Legea nr. 161/2003 și art. 25 alin. (4) din Legea nr. 176/2010 arată că aceste dispoziții de lege stabilesc faptul că singura sancțiune posibilă în situația existenței unei stări de incompatibilitate este încetarea de drept a mandatului de ales local și interdicția ocupării aceleiași funcții timp de trei ani. Or, art. 53 alin. (1) din Constituție stabilește că exercițiul unor drepturi sau al unor libertăți (în speță - exercițiul dreptului de a ocupa în mod liber o profesie și a dreptului de a fi ales) poate fi restrâns doar în situații excepționale, printre care, consideră autorul, se poate număra și aplicarea unei sancțiuni administrative.9. De asemenea, autorul excepției susține că, din interpretarea dispozițiilor art. 91 alin. (4) din Legea nr. 161/2003 și art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, se poate constata că acestea nu permit organelor abilitate să procedeze la o analiză a proporționalității măsurii, întrucât au la îndemână o singură sancțiune ce poate fi aplicată, indiferent de gravitatea faptei ce a dat naștere respectivei situații. Ca atare, consideră că se impune ca dispozițiile privind incompatibilitățile să permită aplicarea principiului proporționalității, stabilind și alte sancțiuni mai ușoare pentru ca pedeapsa să poată fi individualizată în funcție de fiecare situație în parte.10. În final, autorul excepției apreciază că se impune declararea ca neconstituționale a textelor de lege criticate, întrucât contravin principiului constituțional al proporționalității, iar destinatarii normelor sunt în imposibilitatea de a beneficia de o dispoziție legală clară, accesibilă și previzibilă.11. Curtea de Apel București - Secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal apreciază ca neîntemeiată excepția, având în vedere că reglementările art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 sunt suficient de clare pentru a permite o concluzie. În privința art. 91 alin. (4) din Legea nr. 161/2003 și art. 25 alin. (4) din Legea nr. 176/2010, instanța reține că rațiunea instituirii incompatibilității, având ca premisă o prezumată stare de pericol pentru funcția publică, derivând din cumulul unor funcții/calități/stări/ocupații este aceea de asigurare a integrității și transparenței în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, operând atât ca o sancțiune, cât și ca o „măsură de siguranță pentru sănătatea vieții publice“.12. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.13. Guvernul, invocând jurisprudența Curții Constituționale în materie, apreciază ca neîntemeiată excepția de neconstituționalitate. Astfel, arată că, în jurisprudența sa, instanța de contencios constituțional a statuat că incompatibilitatea stabilită prin dispozițiile de lege criticate reprezintă o măsură necesară pentru asigurarea transparenței în exercitarea funcțiilor publice și în mediul de afaceri, precum și pentru prevenirea și combaterea corupției, măsură ce are ca scop garantarea exercitării cu imparțialitate a funcțiilor publice. Mai mult, normele legale privind desfășurarea activităților economice de către persoanele fizice autorizate, întreprinderile individuale și întreprinderile familiale reglementează neechivoc faptul că, de la data înregistrării în registrul comerțului, întreprinzătorul persoană fizică titular al întreprinderii individuale este comerciant persoană fizică.14. Avocatul Poporului arată că își menține punctul de vedere exprimat anterior în cauze având ca obiect aceeași excepție, în sensul constituționalității dispozițiilor de lege criticate.15. Președinții celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.
    CURTEA,
    examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului și Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susținerile părții, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:16. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.17. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. g) și art. 91 alin. (4) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 279 din 21 aprilie 2003, și ale art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 621 din 2 septembrie 2010, având următorul cuprins: – Art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003: (1) Funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu: [...]g) calitatea de comerciant persoană fizică;“;– Art. 91 alin. (4) din Legea nr. 161/2003: „În situația în care alesul local aflat în stare de incompatibilitate nu renunță la una dintre cele două funcții incompatibile în termenul prevăzut la alin. (3), prefectul va emite un ordin prin care constată încetarea de drept a mandatului de ales local la data împlinirii termenului de 15 zile sau, după caz, 60 de zile, la propunerea secretarului unității administrativ-teritoriale. Orice persoană poate sesiza secretarul unității administrativ-teritoriale.“;– Art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010: „Persoana eliberată sau destituită din funcție potrivit prevederilor alin. (1) sau față de care s-a constatat existența conflictului de interese ori starea de incompatibilitate este decăzută din dreptul de a mai exercita o funcție sau o demnitate publică ce face obiectul prevederilor prezentei legi, cu excepția celor electorale, pe o perioadă de 3 ani de la data eliberării, destituirii din funcția ori demnitatea publică respectivă sau a încetării de drept a mandatului. Dacă persoana a ocupat o funcție eligibilă, nu mai poate ocupa aceeași funcție pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului. În cazul în care persoana nu mai ocupă o funcție sau o demnitate publică la data constatării stării de incompatibilitate ori a conflictului de interese, interdicția de 3 ani operează potrivit legii, de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, respectiv a rămânerii definitive și irevocabile a hotărârii judecătorești de confirmare a existenței unui conflict de interese sau a unei stări de incompatibilitate.“.18. În opinia autorului excepției, dispozițiile de lege criticate contravin prevederilor din Constituție cuprinse în art. 1 alin. (3) și (5), care reglementează statul de drept și obligativitatea respectării Constituției, a supremației sale și a legilor, art. 21 alin. (3) privind dreptul la un proces echitabil și art. 53 referitor la restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți, precum și art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, cu privire la dreptul la un proces echitabil.19. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea observă că aceasta a fost ridicată într-o cauză având ca obiect anularea unui raport de evaluare, prin care Agenția Națională de Integritate a reținut starea de incompatibilitate a autorului excepției, întrucât a deținut simultan funcția de viceprimar și calitatea de comerciant persoană fizică autorizată.20. În acest context, Curtea reține că pretinsa neconstituționalitate a art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 este susținută prin aceea că noțiunea de „comerciant persoană fizică“ nu este definită de un text de lege clar și că dispozițiile de lege criticate fac trimitere la o serie de alte norme legale determinând, în acest fel, o lipsă de claritate și previzibilitate, contrar prevederilor constituționale ale art. 1 alin. (5). Din acest punct de vedere, Curtea observă că aspectele invocate de autorul excepției vizează, în realitate, interpretarea și aplicarea legii, operațiuni care constituie atributul instanței judecătorești învestite cu soluționarea cauzei. 21. În acest sens, prin Decizia nr. 869 din 10 decembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 166 din data de 4 martie 2016, Curtea a statuat că definirea unei persoane fizice ce desfășoară o activitate economică autorizată ca fiind „comerciant“ presupune o analiză de la caz la caz, în funcție de particularitățile fiecărei spețe, de către instituțiile/autoritățile publice competente, în raport cu coordonatele cuprinse în legislația în materie, spre exemplu, art. 6 din Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 409 din 10 iunie 2011, cu modificările și completările ulterioare, Legea nr. 26/1990 privind registrul comerțului, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 49 din 4 februarie 1998, cu modificările și completările ulterioare, și Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 44/2008 privind desfășurarea activităților economice de către persoanele fizice autorizate, întreprinderile individuale și întreprinderile familiale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 328 din 25 aprilie 2008.22. Prin urmare, a determina în concret dacă o persoană fizică desfășurând o anumită activitate cu caracter lucrativ se încadrează sau nu în categoria „comercianților“, în vederea stabilirii existenței stării de incompatibilitate dintre această calitate și funcția de viceprimar, constituie aspecte referitoare la interpretarea și aplicarea legii de către autoritățile publice cu atribuții în acest domeniu, respectiv Agenția Națională de Integritate și instanța judecătorească învestită cu soluționarea contestației împotriva raportului de evaluare întocmit de Agenție.23. Sub aspectul invocării art. 21 alin. (3) din Legea fundamentală și art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, Curtea constată că lipsește explicitarea pretinsei relații de contrarietate a dispozițiilor de lege criticate față de acestea. Dacă ar proceda la examinarea excepției de neconstituționalitate motivate într-o asemenea manieră eliptică, instanța de control constituțional s-ar substitui autorului acesteia în formularea unor critici de neconstituționalitate, ceea ce ar echivala cu un control efectuat din oficiu, inadmisibil însă, în condițiile în care art. 29 alin. (4) din Legea nr. 47/1992 prevede că „Sesizarea Curții Constituționale se dispune de către instanța în fața căreia s-a ridicat excepția de neconstituționalitate, printr-o încheiere care va cuprinde punctele de vedere ale părților, opinia instanței asupra excepției, și va fi însoțită de dovezile depuse de părți“ (a se vedea în acest sens și Decizia nr. 627 din 29 mai 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 555 din 23 iulie 2008, și Decizia nr. 464 din 23 septembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 821 din 11 noiembrie 2014).24. Cât privește prevederile art. 53 din Legea fundamentală, Curtea observă că acestea nu au incidență în cauză, deoarece nu s-a constatat restrângerea exercițiului vreunui drept sau al vreunei libertăți fundamentale.25. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,
    CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
    În numele legii
    DECIDE:
    Respinge, ca inadmisibilă, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. g) și art. 91 alin. (4) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției și ale art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, excepție ridicată de Dumitru Daniel Ghebaur, în Dosarul nr. 43.209/3/2014 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.Definitivă și general obligatorie.Decizia se comunică Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.Pronunțată în ședința din data de 21 martie 2017.
    PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE
    prof. univ. dr. VALER DORNEANU
    Magistrat-asistent,
    Bianca Drăghici
    ----