DECIZIE nr. 122 din 10 martie 2015referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative
EMITENT
  • CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
  • Publicat în  MONITORUL OFICIAL nr. 324 din 13 mai 2015



        Augustin Zegrean - preşedinte    Valer Dorneanu - judecător    Petre Lăzăroiu - judecător    Mircea Ştefan Minea - judecător    Daniel Marius Morar - judecător    Mona-Maria Pivniceru - judecător    Puskas Valentin Zoltan - judecător    Simona-Maya Teodoroiu - judecător    Tudorel Toader - judecător    Simina Popescu - magistrat-asistentCu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Carmen-Cătălina Gliga.1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, excepţie ridicată de Carmen Silvana Pop în Dosarul nr. 77/84/2014 al Tribunalului Sălaj - Secţia civilă, şi care formează obiectul Dosarului nr. 661D/2014 al Curţii Constituţionale.2. La apelul nominal lipsesc părţile, faţă de care procedura de citare este legal îndeplinită.3. Magistratul-asistent referă asupra cauzei şi arată că, la dosar, partea Agenţia Naţională de Administrare Fiscală a transmis note scrise prin care solicită respingerea excepţiei de neconstituţionalitate.4. Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere a excepţiei de neconstituţionalitate ca neîntemeiată, sens în care invocă Decizia Curţii Constituţionale nr. 366 din 25 iunie 2014.CURTEA,având în vedere actele şi lucrările dosarului, reţine următoarele:5. Prin Încheierea din 12 iunie 2014, pronunţată în Dosarul nr. 77/84/2014, Tribunalul Sălaj - Secţia civilă a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative. Excepţia a fost ridicată de Carmen Silvana Pop într-o cauză având ca obiect cererea de anulare a unei decizii privind eliberarea din funcţia publică de comisar în cadrul Gărzii Financiare.6. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, autorul acesteia susţine, în esenţă, că prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 afectează regimul unor instituţii fundamentale ale statului, precum şi dreptul la muncă şi la protecţie socială, ceea ce este contrar dispoziţiilor art. 115 alin. (6) din Constituţie. Astfel, măsura de eliberare din funcţie a întregului personal al Gărzii Financiare afectează statutul funcţionarului public, care poate fi reglementat numai prin lege organică, conform art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţie. Menţionând aspecte din jurisprudenţa Curţii Constituţionale, arată că "unul dintre principiile care stau la baza dreptului la muncă este stabilitatea raporturilor juridice", principiu care îşi găseşte aplicabilitatea mutatis mutandis şi în raport cu funcţionarii publici. Or, încălcarea acestui principiu are drept rezultat înfrângerea principiului constituţional al statului de drept şi al supremaţiei Constituţiei. Totodată, precizează că reorganizarea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală prin preluarea personalului Autorităţii Naţionale a Vămilor, dar prin eliberarea din funcţie a personalului Gărzii Financiare, creează o discriminare în ceea ce priveşte tratamentul aplicat funcţionarilor publici din Garda Financiară privind accesul/ocuparea efectivă a funcţiilor publice şi încetarea raporturilor de serviciu. Deşi în nota de fundamentare, publicată pe site-ul Ministerului Finanţelor Publice în procesul de adoptare a ordonanţei de urgenţă, s-a prevăzut fuziunea prin absorbţie şi preluarea activităţii Gărzii Financiare, prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 a fost desfiinţată Garda Financiară, iar personalul acesteia a fost eliberat din funcţie, fără să fie preluat, neexistând o justificare raţională pentru neaplicarea aceluiaşi tratament şi funcţionarilor Gărzii Financiare.7. În ceea ce priveşte afectarea regimului instituţiilor fundamentale ale statului, autorul excepţiei de neconstituţionalitate invocă jurisprudenţa Curţii Constituţionale în materie, prin care s-a considerat că sunt instituţii fundamentale ale statului cele reglementate în mod detaliat în Constituţie, precum şi serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale. În acest context, arată că prevederile art. 1 şi art. 19 alin. (1)-(3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 sunt contrare dispoziţiilor constituţionale ale art. 11 şi art. 115 alin. (6).8. De asemenea, susţine că, prin Legea nr. 205/2012 privind ratificarea Scrisorii de intenţie semnate de autorităţile române la Bucureşti la 9 iunie 2011, aprobată prin Decizia Consiliului directorilor executivi ai Fondului Monetar Internaţional din 27 iunie 2011, a Scrisorii de intenţie semnate de autorităţile române la Bucureşti la 14 septembrie 2011, aprobată prin Decizia Consiliului directorilor executivi ai Fondului Monetar Internaţional din 29 septembrie 2011, a Scrisorii de intenţie semnate de autorităţile române la Bucureşti la 2 decembrie 2011, aprobată prin Decizia Consiliului directorilor executivi ai Fondului Monetar Internaţional din 19 decembrie 2011, a Scrisorii de intenţie semnate de autorităţile române la Bucureşti la 28 februarie 2012, aprobată prin Decizia Consiliului directorilor executivi ai Fondului Monetar Internaţional din 21 martie 2012, şi a Scrisorii de intenţie semnate de autorităţile române la Bucureşti la 8 iunie 2012, aprobată prin Decizia Consiliului directorilor executivi ai Fondului Monetar Internaţional din 22 iunie 2012, Parlamentul a ratificat 5 scrisori de intenţie cu Fondul Monetar Internaţional, iar statul român se obligă să modernizeze şi să restructureze sistemul administrativ. Din cuprinsul acestor scrisori rezultă intenţia statului român de a menţine Garda Financiară, şi nicidecum desfiinţarea ei. Din această perspectivă, consideră că, prin desfiinţarea Gărzii Financiare, sunt încălcate prevederile art. 11 din Constituţie.9. Tribunalul Sălaj - Secţia civilă apreciază că dispoziţiile art. 1 şi art. 19 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 nu sunt neconstituţionale, promovarea actelor normative fiind determinată de contextul social, economic, precum şi de necesitatea eliminării disfuncţionalităţilor şi întăririi aparatului fiscal, de utilizarea resurselor în condiţii de maximă eficienţă. Textele de lege criticate nu încalcă principiul egalităţii în drepturi, dreptul la muncă şi protecţie socială, şi nici prevederile art. 115 alin. (6) şi art. 11 din Constituţie. Astfel, liberul acces la muncă nu înseamnă că statul trebuie să garanteze un loc de muncă, ci că o autoritate nu poate îngrădi dreptul de a accede la o funcţie. În ceea ce priveşte pretinsa încălcare a art. 115 alin. (6) din Constituţie, instanţa judecătorească precizează că Garda Financiară nu este o autoritate publică centrală şi nici o instituţie publică fundamentală fără de care statul nu ar putea funcţiona. De asemenea, nici dispoziţiile art. 11 din Constituţie nu sunt încălcate, de vreme ce actele juridice internaţionale invocate nu sunt, în realitate, tratate internaţionale, ci doar angajamente luate de stat, care se obligă să ia măsuri în vederea combaterii evaziunii fiscale.10. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.11. Avocatul Poporului consideră că prevederile de lege criticate sunt constituţionale, sens în care face referire la punctul său de vedere exprimat anterior în dosarele Curţii Constituţionale nr. 351D/2014, nr. 353D/2014 şi nr. 370D/2014.12. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.CURTEA,examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, notele scrise depuse la dosar de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, concluziile procurorului, prevederile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:13. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.14. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 389 din 29 iunie 2013. Ulterior sesizării Curţii Constituţionale, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 a fost aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 144/2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 777 din 24 octombrie 2014, păstrând soluţia legislativă criticată.15. Autorul excepţiei de neconstituţionalitate susţine că prevederile de lege criticate contravin dispoziţiilor din Constituţie cuprinse în art. 1 alin. (3) şi (5) referitor la statul de drept, precum şi la obligativitatea respectării Constituţiei şi a legilor, art. 11 alin. (1) şi (2) referitor la dreptul internaţional, art. 16 privind egalitatea în drepturi a cetăţenilor, art. 41 alin. (1) şi (2) referitor la muncă şi protecţia socială a muncii, art. 73 alin. (3) lit. j) referitor la reglementarea prin lege organică a statutului funcţionarilor publici şi art. 115 alin. (4) şi (6) privind condiţiile şi limitele adoptării ordonanţelor de urgenţă ale Guvernului.16. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine că prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 au mai fost supuse controlului de constituţionalitate exercitat prin prisma unor critici de neconstituţionalitate similare (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 366 din 25 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 644 din 2 septembrie 2014, Decizia nr. 571 din 16 octombrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 18 din 9 ianuarie 2015, Decizia nr. 679 din 13 noiembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 27 din 14 ianuarie 2015, şi Decizia nr. 719 din 9 decembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 72 din 28 ianuarie 2015, şi Decizia nr. 14 din 15 ianuarie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 132 din 20 februarie 2015).17. Astfel, Curtea a reţinut, în esenţă, că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 vizează restructurarea următoarelor instituţii publice: Agenţia Naţională de Administrare Fiscală [organ de specialitate al administraţiei publice centrale, instituţie publică cu personalitate juridică, cu buget propriu, în subordinea Ministerului Finanţelor Publice, potrivit art. 18 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 86/2003 privind reglementarea unor măsuri în materie financiar-fiscală], Autoritatea Naţională a Vămilor [organ de specialitate al administraţiei publice centrale, cu personalitate juridică, finanţat de la bugetul de stat, care se organizează şi funcţionează în subordinea Ministerului Finanţelor Publice, în cadrul Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, potrivit art. 6 alin. (1) din Legea nr. 86/2006 privind Codul vamal al României], Garda Financiară [instituţie publică de control, cu personalitate juridică, în subordinea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală din cadrul Ministerului Finanţelor Publice, finanţată de la bugetul de stat, potrivit art. 1 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 91/2003 privind organizarea Gărzii Financiare] şi direcţiile generale ale finanţelor publice judeţene (instituţii publice cu personalitate juridică, în subordinea Ministerului Finanţelor Publice).18. De asemenea, Curtea a reţinut că scopul măsurii criticate îl reprezintă îmbunătăţirea cadrului organizatoric al structurilor din cadrul Ministerului Finanţelor Publice, gestionarea eficientă a resurselor financiare alocate, distribuirea eficientă a personalului între diferitele activităţi ale administraţiei fiscale, precum şi între unităţile de la nivel teritorial, crearea unui nivel regional în scopul îmbunătăţirii planificării şi controlului, reducerii costului colectării, al sporirii colectării veniturilor, precum şi crearea unei noi structuri antifraudă. Aşa fiind, Curtea a apreciat că aceste elemente vizează interesul public şi constituie situaţii de urgenţă şi extraordinare, în cauză fiind o stare de fapt obiectivă, cuantificabilă, independentă de voinţa Guvernului, care punea în pericol un interes public, astfel încât nu a reţinut critica privind încălcarea art. 115 alin. (4) din Constituţie.19. Totodată, Curtea a apreciat că măsurile prevăzute de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 nu sunt de natură a încălca art. 115 alin. (6) din Constituţie, întrucât, pe de o parte, deşi vizează structura organizatorică a unor instituţii fundamentale ale statului, nu afectează nici capacitatea administrativă şi nici funcţionarea acestora, iar, pe de altă parte, în ceea ce priveşte Garda Financiară, deşi actul normativ prevede desfiinţarea acestei instituţii, cu consecinţa directă a afectării regimului său juridic, aceasta nu reprezintă o instituţie fundamentală a statului, care să cadă sub incidenţa protecţiei prevederilor art. 115 alin. (6) din Constituţie.20. În ceea ce priveşte principiul egalităţii, prin Decizia nr. 366 din 25 iunie 2014, paragrafele 54-57, Curtea a constatat că cele două categorii de personal între care se realizează comparaţia de către autorul excepţiei se află în situaţii juridice diferite, astfel încât tratamentul juridic diferit este pe deplin justificat. Prin urmare, în cauză nu a fost reţinută încălcarea dispoziţiilor art. 16 din Constituţie.21. Cu privire la critica potrivit căreia dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 sunt neconstituţionale, întrucât măsura eliberării din funcţie a personalului Gărzii Financiare, adoptată prin ordonanţă de urgenţă, este de natură a afecta statutul funcţiei publice cu statut special deţinută potrivit dispoziţiilor art. 9 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 91/2003, cu consecinţa încălcării dreptului fundamental la muncă prevăzut de art. 41 din Constituţie, Curtea a reţinut, prin aceeaşi decizie, paragraful 58, că şi aceasta este neîntemeiată. Astfel, potrivit art. 41 din Constituţie, dreptul la muncă nu poate fi îngrădit, iar alegerea profesiei, a meseriei sau a ocupaţiei, precum şi a locului de muncă este liberă. Prin adoptarea măsurii legislative a desfiinţării Gărzii Financiare, cu consecinţa eliberării din funcţie a personalului aferent, nu se îngrădeşte alegerea profesiei sau a locului de muncă, deoarece activitatea personalului noilor structuri create în cadrul Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală (A.N.A.F.) trebuie să se circumscrie regulilor pe care legiuitorul le-a edictat în vederea creării cadrului legal de funcţionare a acestora. Or, ordonanţa de urgenţă prevede că, în urma preluării activităţii Gărzii Financiare de către A.N.A.F., se înfiinţează două noi structuri, Direcţia generală antifraudă fiscală şi, în cadrul acesteia, Direcţia de combatere a fraudelor, cu consecinţa organizării unor concursuri sau examene în scopul numirii personalului care să desfăşoare activităţile care cad în competenţa noilor structuri. Aşa fiind, nimic nu îi împiedică pe foştii angajaţi ai Gărzii Financiare să opteze pentru înscrierea la procedurile de concurs sau de examen pentru încadrarea în structurile nou-înfiinţate, legea garantând, în condiţii de egalitate, accesul la exercitarea unei profesii, recte la cea de funcţionar public - inspector antifraudă.22. Ţinând seama de argumentele prezentate, Curtea nu a reţinut nici criticile formulate cu privire la încălcarea dispoziţiilor art. 1 alin. (3) şi (5) şi ale art. 11 din Constituţie.23. Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură să determine reconsiderarea jurisprudenţei Curţii Constituţionale, atât soluţia, cât şi considerentele cuprinse în jurisprudenţa Curţii evocată anterior îşi păstrează valabilitatea şi în cauza de faţă.24. În fine, Curtea constată că dispoziţiile art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţie referitoare la reglementarea prin lege organică a statutului funcţionarilor publici nu sunt încălcate. În jurisprudenţa sa (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 51 din 4 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 283 din 17 aprilie 2014), Curtea a statuat că interdicţia reglementării de către Guvern în domeniul legii organice priveşte numai ordonanţele Guvernului adoptate în baza unei legi speciale de abilitare, această interdicţie decurgând direct din textul constituţional. O asemenea limitare nu este prevăzută însă de art. 115 alin. (4) din Constituţie, referitor la ordonanţele de urgenţă, care nu reprezintă o varietate a ordonanţei emise în temeiul unei legi speciale de abilitare, ci reprezintă un act normativ, adoptat de Guvern, în temeiul unei prevederi constituţionale, care permite Guvernului, sub controlul strict al Parlamentului, să facă faţă unor situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată. Astfel, ordonanţele de urgenţă pot fi emise de Guvern şi în domeniul legilor organice, restricţia pentru această categorie de legi nefiind prevăzută decât pentru ordonanţele emise în baza unei legi de abilitare, conform art. 115 alin. (1) din Constituţie.25. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi*), Notă

    ──────────

    *) A se vedea opiniile separate la Decizia nr. 366 din 25 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 644 din 2 septembrie 2014.

    ──────────
    CURTEA CONSTITUŢIONALĂÎn numele legiiDECIDE:Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Carmen Silvana Pop în Dosarul nr. 77/84/2014 al Tribunalului Sălaj - Secţia civilă şi constată că prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative sunt constituţionale în raport cu criticile formulate.Definitivă şi general obligatorie.Decizia se comunică Tribunalului Sălaj - Secţia civilă şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.Pronunţată în şedinţa din data de 10 martie 2015.PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALEAUGUSTIN ZEGREANMagistrat-asistent,Simina Popescu-------