DECIZIA nr. 40 din 30 ianuarie 2024referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 23 alin. (1) și ale art. 24 din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative
EMITENT
  • CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
  • Publicat în  MONITORUL OFICIAL nr. 447 din 15 mai 2024



    Marian Enache- președinte
    Mihaela Ciochină- judecător
    Cristian Deliorga- judecător
    Dimitrie-Bogdan Licu- judecător
    Livia Doina Stanciu- judecător
    Elena-Simina Tănăsescu- judecător
    Varga Attila- judecător
    Claudia-Margareta Krupenschi- magistrat-asistent-șef
    Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Brezeanu.1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 23 alin. (1) și ale art. 24 din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, excepție ridicată de Gheorghe Spătăcean și Asociația Crescătorilor de Taurine „Tăurașul“ din Cergău în Dosarul nr. 1.519/107/2018 al Tribunalului Alba - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ, fiscal și de insolvență și care constituie obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 1.666D/2019.2. La apelul nominal se constată lipsa părților. Procedura de înștiințare este legal îndeplinită.3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate, arătând că normele legale criticate sunt clare și precise, permițându-i destinatarului lor să își adapteze conduita în funcție de prescripțiile acestora. În plus, cu privire la invocarea art. 24 din Constituție, susține că autorii excepției nu formulează și argumente prin care să motiveze pretinsa neconstituționalitate, astfel că, din această perspectivă, excepția este inadmisibilă.
    CURTEA,
    având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:4. Prin Încheierea nr. 289/CAF din 27 mai 2019, pronunțată în Dosarul nr. 1.519/107/2018, Tribunalul Alba - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ, fiscal și de insolvență a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 23 alin. (1) și ale art. 24 din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative. Excepția de neconstituționalitate a fost ridicată de Gheorghe Spătăcean și Asociația Crescătorilor de Taurine „Tăurașul“ din Cergău într-o cauză având ca obiect soluționarea acțiunii în anularea unor acte administrative cu caracter normativ, respectiv a unor hotărâri ale Consiliului Local al Comunei Cergău din județul Alba.5. În motivarea excepției de neconstituționalitate, autorul Gheorghe Spătăcean precizează, mai întâi, că dispozițiile art. 23 și 24 din Legea nr. 176/2010 reprezintă temeiul de drept al cererii prin care Agenția Națională de Integritate (ANI) a solicitat instanței de judecată anularea a două hotărâri ale consiliului local, pe motiv că la adoptarea acestora prin vot a participat un consilier local - autorul excepției - în timp ce se afla în conflict de interese.6. În acest context, autorul excepției consideră, în esență, că dispozițiile art. 23 și 24 din Legea nr. 176/2010 sunt neconstituționale în ipoteza în care instanța de contencios administrativ învestită cu soluționarea acțiunii în anularea unui act administrativ cu caracter normativ votat în unanimitate de consilierii locali nu are dreptul de a verifica fondul cauzei și de a analiza dacă există un conflict de interese potențial sau unul real. Textele sunt neconstituționale și în condițiile în care, la aprobarea de către consilierii locali a unui act normativ, aceștia nu pot alege între mai mulți potențiali ofertanți, interesul public în votarea actului respectiv fiind însă pe deplin argumentat și justificat în cadrul acelui proiect supus aprobării. Autorul mai arată că, dacă o instanță învestită cu solicitarea de anulare a unor acte administrative cu caracter normativ în condițiile art. 23 și 24 din Legea nr. 176/2010 nu poate da eficiență soluțiilor penale anterioare, pronunțate (în speță) pentru infracțiunile de delapidare (clasare) și conflict de interese (achitare) și care demonstrează absența conflictului de interese real, atunci textele de lege criticate sunt neconstituționale. Mai mult, sunt neconstituționale dacă instanța învestită cu acțiunea în anulare promovată de ANI este ținută de hotărârile civile date în soluționarea contestației împotriva raportului de evaluare întocmit de ANI, deși acestea nu lămuresc în ce anume constă conflictul de interese și nu analizează felul acestuia (potențial sau real). Autorul excepției consideră că aceleași texte de lege sunt neconstituționale și în ipoteza în care instanța competentă cu o atare acțiune în anulare poate complini elementele lipsă din raportul de evaluare al ANI, fără a pune aceste aspecte în discuția părților, care, astfel, nu se pot apăra și nu pot beneficia de un proces echitabil.7. În continuare, autorul excepției explicitează pe larg cauza supusă judecății, arătând, în esență, că, deși în latura penală au fost anterior pronunțate soluția de achitare și cea de clasare cu privire la infracțiunile de delapidare și conflict de interese, totuși, ANI a promovat prezenta acțiune în anularea unor hotărâri ale consiliului local în baza unei hotărâri judecătorești definitive civile prin care s-a constatat existența conflictului de interese, fără a se face însă diferențierea între un conflict de interese potențial și unul real, în care trebuie să fie îndeplinită cerința existenței interesului personal de natură patrimonială al consilierului local care, în eroarea comună a tuturor, nu a cunoscut că se poate afla în situația unui potențial conflict de interese. Instanța de contencios administrativ are doar competența de a dispune nulitatea absolută a actului administrativ cu caracter normativ adoptat, în cazul său, cu unanimitate de voturi, de consiliul local, fără a putea cerceta dacă conflictul de interese a fost doar unul potențial sau a existat un adevărat conflict de interese. Consideră că este un nonsens faptul că instanța de contencios administrativ nu poate aplica principiul „penalul ține în loc civilul“ și este ținută, în soluția pe care o va pronunța, doar de hotărârea judecătorească civilă privind existența conflictului de interese, care, deși este definitivă, poate fi supusă căilor extraordinare de atac, în acest caz autorul excepției formulând cerere de revizuire, în curs de soluționare la momentul promovării acțiunii în anulare de către ANI. Precizează că actul administrativ cu caracter normativ a cărui anulare este cerută de ANI profită întregii comunități locale prin utilizarea unor subvenții europene nerambursabile acordate exclusiv pentru întreținerea și ameliorarea pășunilor comunale și că nu există interes personal de natură patrimonială pentru a se confirma un autentic conflict de interese. Prin cele două hotărâri ale consiliului local (a doua operând doar o modificare asupra celei dintâi), s-a aprobat în unanimitate atribuirea directă (în lipsa unui alt ofertant) a unui contract de concesiune pentru pășunile comunale din două localități în favoarea unei asociații de crescători de animale, această din urmă entitate beneficiind de acordarea fondurilor europene menționate. Consideră că cele două acte administrative cu caracter normativ sunt legale și respectă legislația Uniunii Europene incidentă în materia acordării subvențiilor.8. Autorul excepției mai susține că, spre deosebire de alți înalți funcționari publici sau demnitari (senatori, deputați, membri ai Guvernului - art. 72 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției), numai în privința consilierilor locali este reglementat conflictul de interese dacă aceștia emit, aprobă sau adoptă acte cu caracter normativ, ceea ce constituie o discriminare, deoarece legea trebuie să fie egală pentru toți.9. În concluzie, apreciază că aplicarea prevederilor art. 23 și 24 din Legea nr. 176/2010 în tot acest context este contrară normelor constituționale invocate și că, în soluționarea unei acțiuni în anulare promovate de ANI în temeiul textelor de lege criticate, instanța de judecată competentă ar trebui să poată verifica ea însăși existența unui conflict de interese real.10. Cât privește criticile formulate de autoarea excepției Asociația Crescătorilor de Taurine „Tăurașul“ din Cergău, acestea pleacă de la premisa că, în temeiul textelor de lege criticate, ANI poate solicita desființarea și a altor acte decât cele care constituie elementele conflictului de interese din cadrul raportului de evaluare (în cazul de față, actele votate de consilierul local evaluat), referindu-se în concret la contractul de concesiune încheiat între autoritatea administrativă locală cu un terț în temeiul hotărârilor pronunțate în soluționarea contestației împotriva raportului de evaluare al ANI.11. Consideră că sintagma „toate actele juridice sau administrative încheiate direct sau prin persoane interpuse“ din cuprinsul art. 23 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 este lipsită de claritate și previzibilitate întrucât nu determină care sunt acele acte juridice a căror nulitate absolută poate fi cerută de ANI. Arată că este neconstituțională posibilitatea oferită de textele de lege criticate ca ANI, exclusiv în temeiul unor hotărâri judecătorești ce vizează contestarea unui raport de evaluare a unui consilier local, să solicite nulitatea absolută a unui contract de concesiune încheiat între autoritatea administrativă locală și un terț, în condițiile în care acesta din urmă nu a fost parte în procesul privind contestarea raportului de evaluare și, ca atare, nu a putut formula apărări și nici nu a putut beneficia de un proces echitabil, în care să demonstreze că, în calitate de asociație nonprofit, nu a realizat niciun folos patrimonial sau de altă natură. Precizează că acest contract de concesiune a fost votat în baza unui raport argumentativ al viceprimarului comunei, în care se indică realizarea unui interes al comunității locale prin obținerea de subvenții de la Uniunea Europeană având ca destinație exclusivă întreținerea și ameliorarea pășunilor comunale.12. Prin urmare, consideră că, pe fondul lipsei de precizie a textelor art. 23 și 24 din Legea nr. 176/2010, este neconstituțională interpretarea ANI prin care actele ulterioare încheiate de o autoritate administrativă sunt implicit nule, subsecvent unei hotărâri judecătorești în care nici autoritatea contractantă, nici terții nu au fost părți.13. În continuare, susține că o atare abordare nu respectă principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităților și funcțiilor publice și că în momentul adoptării, în anul 2011, a actelor administrative ale autorității locale nu era încă reglementată o lege a achizițiilor publice (Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice fiind adoptată mai târziu), fiind invocată jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene prin care au fost stabilite două excepții de la regulile achizițiilor publice, și implicit a conflictelor de interese în achizițiile publice (cooperarea verticală – în cauzele Teckal, 1999; Brent UK Supreme Court 2011 School Transport Scheme High Court 2012 Econord CJEU 2012, Econord C-182/11 C-183/11 - și cooperarea orizontală - în Cauza Commission versus Germany C-480/06 „Hamburg“). Prin raportare la art. 11 din Constituție, se reclamă încălcarea unor dispoziții din regulamente și directive ale Uniunii Europene și a normelor corespunzătoare de aplicare în materia conflictelor de interese și a achizițiilor publice, încheind cu elemente de fapt menite să demonstreze în cauză inexistența unui interes sau folos patrimonial propriu, deci și a conflictului de interese constatat prin raportul de evaluare întocmit de ANI.14. Tribunalul Alba - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ, fiscal și de insolvență apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, precizând că problematica expusă prin criticile formulate se referă la modul de interpretare a unor acte juridice și circumstanțe ce țin de fondul cauzei.15. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.16. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere.
    CURTEA,
    examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:17. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.18. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl reprezintă dispozițiile art. 23 alin. (1) și ale art. 24 din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 621 din 2 septembrie 2010, care au următorul conținut normativ:– Art. 23 alin. (1): „(1) În cazul unui conflict de interese, dacă au legătură cu situația de conflict de interese, toate actele juridice sau administrative încheiate direct sau prin persoane interpuse, cu încălcarea dispozițiilor legale privind conflictul de interese, sunt lovite de nulitate absolută.“;– Art. 24:(1) Acțiunile introduse la instanțele de contencios administrativ urmează regulile de competență prevăzute în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, care se aplică în mod corespunzător.(2) Procedura de judecată este cea prevăzută în Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, și se aplică în mod corespunzător, în măsura în care nu există în prezenta lege prevederi derogatorii de la aceasta.19. Normele constituționale menționate în motivarea excepției sunt cele ale art. 1 alin. (3) și (5) referitoare la principiile statului de drept și legalității și supremației Constituției, ale art. 11 - Dreptul internațional și dreptul intern, ale art. 16 alin. (2), potrivit cărora nimeni nu este mai presus de lege, ale art. 21 alin. (1) - (3) referitoare la dreptul de acces la justiție și dreptul la un proces echitabil, ale art. 47 alin. (1) referitoare la obligația statului român de a lua măsuri de dezvoltare și de protecție socială pentru a le asigura cetățenilor un nivel de trai decent, ale art. 53 - Restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți și ale art. 121 alin. (2) referitoare la consiliile locale și primari.20. Analizând criticile de neconstituționalitate formulate, Curtea observă că acestea au un evident caracter specific și cazual, în sensul că se circumscriu strict litigiului în care a fost ridicată excepția. Astfel, neconstituționalitatea dispozițiilor art. 23 alin. (1) și ale art. 24 din Legea nr. 176/2010 este dedusă din modul în care aceste texte de lege au fost interpretate și aplicate în litigiul în care Agenția Națională de Integritate (ANI) a solicitat, în temeiul acestora, anularea a două hotărâri emise de Consiliul Local al Comunei Cergău, în contextul confirmării anterioare a conflictului de interese în care se afla un consilier local în privința căruia instanța competentă a constatat definitiv că, în momentul participării la votarea acestor acte administrative cu caracter normativ, deținea și calitatea de președinte al unei asociații (nonprofit) de crescători de animale în favoarea căreia autoritatea locală deliberativă a adoptat un act de concesionare a unei părți din pășunile comunale, pentru obținerea unor subvenții europene acordate în scopul ameliorării și întreținerii acestora. Argumentele aduse în favoarea pretinsei neconformități a textelor de lege criticate cu normele invocate din Constituție și cu legislația Uniunii Europene în materia conflictelor de interese pe fondul unor achiziții publice sunt prezentate întotdeauna din perspectiva unor ipoteze de lucru ce vizează posibile versiuni de interpretare ale ANI sau ale instanței de judecată competente să soluționeze litigiul, aceste ipoteze constituind întotdeauna, în logica argumentării autorilor excepției, premise obligatorii pentru afirmarea, în concluzie, a stării de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 23 alin. (1) și ale art. 24 din Legea nr. 176/2010.21. Curtea Constituțională nu poate aprecia pretinsa neconstituționalitate a unor texte legale exclusiv prin prisma unor critici eminamente subiective și prezentate dintr-o perspectivă particularizată, raportată exclusiv la circumstanțele litigiului în care excepția a fost invocată. Deși excepția de neconstituționalitate reprezintă, din punct de vedere procedural, un mijloc de apărare, Curtea Constituțională nu se poate substitui, în soluționarea acesteia, unei jurisdicții superioare de control judecătoresc ierarhic. Eventuala neconstituționalitate a unei norme juridice reprezintă o stare intrinsecă a acesteia, independentă de circumstanțele aleatorii și variabile ale speței în care aceasta a fost supusă jurisdicției constituționale pe calea excepției de neconstituționalitate. Deși criticile formulate trebuie să aibă un anumit caracter pertinent și concret, iar textele atacate trebuie să fie relevante pentru soluționarea în fond a cauzei, totuși acestea trebuie să depășească sfera interesului imediat, de speță, al autorului excepției și să evidențieze acea stare intrinsecă, permanentă și generală de neconstituționalitate a normei criticate. Aceasta pentru că, prin efectul general obligatoriu al deciziilor Curții Constituționale, conferit de art. 147 alin. (4) din Constituție, excepția de neconstituționalitate depășește condiția de simplu mijloc de apărare specific fiecărei excepții procesuale și se plasează în sfera excepțiilor de ordine publică, de interes general. Curtea Constituțională a statuat în mod constant în situații similare că aplicarea și interpretarea legii nu intră sub incidența controlului de constituționalitate, acestea fiind de resortul exclusiv al instanței de judecată care judecă fondul cauzei, precum și, eventual, al instanțelor de control judiciar, astfel cum rezultă din prevederile coroborate ale art. 126 alin. (1) și (3) din Constituție (de exemplu, Decizia nr. 4 din 31 ianuarie 2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 699 din 31 iulie 2023, paragraful 26).22. Criticile formulate atât de autorul Gheorghe Spătăcean (consilierul local vizat de raportul de evaluare al ANI), cât și de autoarea Asociația Crescătorilor de Taurine „Tăurașul“ din Cergău reprezintă, în realitate, apărări de fond pe care aceștia susțin că nu au avut prilejul să le formuleze în cadrul unui proces anterior, ce a vizat contestarea raportului de evaluare întocmit de ANI - motiv pentru care soluția definitivă a instanței competente a fost atacată prin cerere de revizuire, conform afirmațiilor autorului excepției Gheorghe Spătăcean.23. Or, criticile formulate relevă aspecte de interpretare a unor acte juridice și circumstanțe ce țin de fondul cauzei și cu privire la care este competentă instanța învestită cu soluționarea litigiului.24. Prin urmare, având în vedere că în prezenta cauză critica formulată vizează modul de interpretare și aplicare a legii în speța dedusă judecății, soluționarea acesteia excedează competenței Curții Constituționale. Potrivit art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, Curtea „se pronunță numai asupra constituționalității actelor cu privire la care a fost sesizată“, iar nu cu privire la modul de interpretare și aplicare a legii în concret într-o cauză, astfel că excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 23 alin. (1) și ale art. 24 din Legea nr. 176/2010 este inadmisibilă.25. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1 - 3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,
    CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
    În numele legii
    DECIDE:
    Respinge, ca inadmisibilă, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 23 alin. (1) și ale art. 24 din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, excepție ridicată de Gheorghe Spătăcean și Asociația Crescătorilor de Taurine „Tăurașul“ din Cergău în Dosarul nr. 1.519/107/2018 al Tribunalului Alba - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ, fiscal și de insolvență.Definitivă și general obligatorie.Decizia se comunică Tribunalului Alba - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ, fiscal și de insolvență și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.Pronunțată în ședința din data de 30 ianuarie 2024.
    PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE
    MARIAN ENACHE
    Magistrat-asistent-șef,
    Claudia-Margareta Krupenschi
    ------