DECIZIA nr. 402 din 15 septembrie 2022referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 6^1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 146/2002 privind formarea și utilizarea resurselor derulate prin trezoreria statului
EMITENT
  • CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
  • Publicat în  MONITORUL OFICIAL nr. 1171 din 7 decembrie 2022



    Marian Enache- președinte
    Mihaela Ciochină- judecător
    Cristian Deliorga- judecător
    Gheorghe Stan- judecător
    Elena-Simina Tănăsescu- judecător
    Varga Attila- judecător
    Ingrid Alina Tudora- magistrat-asistent
    Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Ioan-Sorin-Daniel Chiriazi.1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 6^1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 146/2002 privind formarea și utilizarea resurselor derulate prin trezoreria statului, excepție ridicată din oficiu de Tribunalul Galați - Secția a II-a civilă în Dosarul nr. 12.411/233/2017 al acestei instanțe. Excepția formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 692D/2019.2. La apelul nominal lipsesc părțile. Procedura de înștiințare este legal îndeplinită.3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate. În acest sens, susține că reglementarea criticată nu contravine art. 1 alin. (5) și art. 44 din Constituție, întrucât art. 6^1 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 146/2002 prevede expres că cesionarea se face către alți operatori economici sau alte instituții de credit, denumite cesionari, astfel încât norma este clară și previzibilă, iar în speță este vorba despre un transfer al dreptului de proprietate, sub o condiție agreată de la bun început.
    CURTEA,
    având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:4. Prin Încheierea din 12 februarie 2019, pronunțată în Dosarul nr. 12.411/233/2017 al Tribunalului Galați - Secția a II-a civilă, Curtea Constituțională a fost sesizată cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 6^1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 146/2002 privind formarea și utilizarea resurselor derulate prin trezoreria statului. Excepția de neconstituționalitate a fost ridicată din oficiu de către instanța de judecată într-o cauză având ca obiect pretenții.5. În motivarea excepției de neconstituționalitate instanța apreciază că dispozițiile art. 6^1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 146/2002 conțin deficiențe și vicii grave de redactare, care generează confuzie în interpretarea și aplicarea acestora, întrucât, indiferent că este vorba de o posibilă aplicare a dispozițiilor art. 1.493 din Codul civil, ale art. 1.609 alin. (2) din Codul civil sau ale art. 1.566 și următoarele din Codul civil, aceste dispoziții prevăd, în cazul încheierii unei cesiuni de creanță, existența unui cedent, a unui cesionar, a unui debitor cedat și a unei creanțe certe, lichide și exigibile. Instanța de judecată susține că din dispozițiile art. 6^1 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 146/2002 rezultă că cesionarul și cedentul sunt identificați prin sintagma operatori economici, în schimb, în art. 6^1 alin. (2) din aceeași ordonanță de urgență se menționează că suma cesionată se achită în contul cesionarului, numai dacă operatorul economic nu are obligații de plată către bugetul de stat, fără a menționa care dintre operatorii economici (cesionarul sau cedentul) nu trebuie să figureze cu aceste obligații în momentul efectuării plății de către debitorul cedat - instituție publică.6. Instanța apreciază, de asemenea, că dispozițiile art. 6^1 alin. (4) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 146/2002 complică interpretarea și aplicarea normei legale, întrucât prin utilizarea termenilor operator economic și beneficiar, în loc de cedent, cesionar și debitor cedat, rezultă o lipsă de claritate, precizie și previzibilitate a legii, cu consecința încălcării dreptului la un proces echitabil din perspectiva respectării principiilor securității raporturilor juridice și încrederii legitime cu referire la claritatea și previzibilitatea legii.7. În plus, susține că legea nu este previzibilă întrucât condiția inexistenței obligațiilor fiscale nu este impusă în momentul încheierii contractului de cesiune de creanță, ci numai în momentul plății de către instituția publică, astfel încât cesionarul nu poate prevedea în mod rezonabil conduita pe care trebuie să o adopte (să încheie sau nu contractul de cesiune), din moment ce la data încheierii convenției cedentul poate să nu aibă obligații fiscale (astfel încât plata s-ar putea efectua de către instituția publică), dar în ziua plății (care poate fi diferită de cea a încheierii contractului) acesta ar putea avea obligații fiscale, astfel încât plata nu ar mai putea fi realizată de către instituția publică. Arată, astfel, că dispozițiile art. 6^1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 146/2002 impun și o condiție suplimentară de validitate a unui astfel de contract ce are ca obiect cesionarea unor drepturi de încasat de la instituții publice, respectiv acceptul prealabil exprimat în scris al instituției publice la încheierea contractului de cesiune, iar impunerea condiției inexistenței datoriilor fiscale ale cedentului în momentul plății debitorului către cesionar reprezintă o sarcină excesivă și nejustificată în defavoarea cesionarului.8. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.9. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.
    CURTEA,
    examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:10. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.11. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl reprezintă dispozițiile art. 6^1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 146/2002 privind formarea și utilizarea resurselor derulate prin trezoreria statului, aprobată cu modificări prin Legea nr. 201/2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 351 din 22 mai 2003, ordonanță republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 295 din 16 aprilie 2008. Art. 6^1 a fost introdus prin art. I pct. 1^1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 121/2010 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 146/2002 privind formarea și utilizarea resurselor derulate prin trezoreria statului și pentru modificarea art. 52 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 125/2011, și are următorul cuprins normativ:(1) Operatorii economici pot cesiona drepturile de încasat de la instituții publice aferente bunurilor achiziționate, serviciilor prestate sau lucrărilor executate, prevăzute la art. 6 alin. (1), către alți operatori economici sau alte instituții de credit, denumite în continuare cesionari. Cesiunea este valabilă numai cu acceptul prealabil exprimat în scris al instituției publice care datorează operatorului economic sumele reprezentând contravaloarea bunurilor achiziționate, serviciilor prestate sau lucrărilor executate.(2) Suma care face obiectul cesionării se achită de către instituțiile publice în contul indicat de cesionar, deschis la Trezoreria Statului, numai dacă operatorul economic nu are obligații de plată către bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat și bugetele fondurilor speciale. În situația în care cesionarul nu este înregistrat fiscal în România, pe numele acestuia se deschide la Activitatea de trezorerie și contabilitate publică a municipiului București un cont distinct de disponibil aferent fiecărui contract de cesiune, codificat cu codul de identificare fiscală atribuit Trezoreriei Statului (8609468).(3) Instituțiile publice care plătesc sume reprezentând contravaloarea bunurilor achiziționate, serviciilor prestate sau lucrărilor executate datorate operatorilor economici care și-au cesionat drepturile de încasat vor solicita organelor fiscale competente eliberarea certificatelor de atestare fiscală ale operatorilor economici respectivi, conform art. 112 din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, republicată, cu modificările și completările ulterioare, cu cel mult 10 zile lucrătoare înainte de efectuarea plății. În acest caz, eliberarea certificatului de atestare fiscală nu este supusă taxei extrajudiciare de timbru.(4) În cazul în care certificatul de atestare fiscală conține obligații de plată ale beneficiarului, instituțiile publice înștiințează operatorul economic și cesionarul cu privire la cuantumul acestor obligații.(5) În termen de 10 zile lucrătoare de la înștiințare, dar nu mai târziu de 20 decembrie, operatorul economic poate prezenta instituției publice un nou certificat de atestare fiscală din care să rezulte că acesta nu mai are obligații către bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat și bugetele fondurilor speciale.(6) La expirarea termenului prevăzut la alin. (5), instituțiile publice au următoarele obligații:a) virează în contul operatorului economic prevăzut la art. 6 alin. (1) suma aferentă obligațiilor bugetare înscrise în certificatul de atestare fiscală;b) virează în contul cesionarului, deschis la Trezoreria Statului, diferența dintre suma cesionată și suma prevăzută la lit. a).(7) Prevederile art. 6 alin. (2) și alin. (3) se aplică în mod corespunzător și contului prevăzut la alin. (6) lit. b).12. În susținerea excepției de neconstituționalitate, Tribunalul Galați - Secția a II-a civilă opinează că dispozițiile criticate contravin normelor constituționale ale art. 1 alin. (5) în componenta referitoare la claritatea și previzibilitatea legii, ale art. 21 alin. (3) privind dreptul la un proces echitabil, ale art. 44 privind dreptul de proprietate privată, precum și prevederilor art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, care consacră dreptul la un proces echitabil.13. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că, astfel cum a statuat prin Decizia nr. 66 din 24 februarie 2022, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 527 din 27 mai 2022, paragraful 12, cesiunea de creanță reprezintă o convenție prin care un creditor, denumit cedent, transmite creanța sa unei alte persoane, denumită cesionar, iar pentru validitatea cesiunii de creanță nu este necesar consimțământul debitorului cedat, el fiind terț față de convenția dintre cedent și cesionar. Pentru ca cesiunea să fie opozabilă terților - inclusiv debitorului cedat - este necesară notificarea ori acceptarea cesiunii de către debitorul cedat. Prin notificarea făcută de cedent sau cesionar debitorului cedat, acestuia i se face cunoscut faptul schimbării creditorului. Acceptarea din partea debitorului cedat are semnificația faptului că acesta a luat cunoștință despre cesiune, adică despre schimbarea creditorului său inițial, iar acceptarea trebuie să fie făcută în formă autentică, spre a fi opozabilă tuturor categoriilor de terți.14. Spre deosebire de cesiunea de creanță reglementată de Codul civil - dreptul comun în materie, care este guvernată de principiul consensualismului, prin dispozițiile criticate din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 146/2002, legiuitorul a prevăzut în cuprinsul art. 6^1, drept condiție suplimentară pentru validitatea încheierii contractului de cesiune, acceptul prealabil exprimat în scris de către instituția publică ce datorează operatorului economic sumele reprezentând contravaloarea bunurilor achiziționate, serviciilor prestate sau lucrărilor executate, iar la adoptarea acestei măsuri legiuitorul a avut în vedere calitatea specială a debitorului cedat, și anume aceea de instituție publică.15. Cesiunea de contract, ca instituție juridică de drept, reprezintă acea convenție prin care una dintre părțile unui contract (cedentul) este înlocuită în executarea contractului cu o terță parte (cesionarul), în baza acordului intervenit între cedent și cesionar, cu consimțământul cocontractantului cedat. Cesiunea de contract (denumită de o parte a doctrinei, precum și de anumite legislații străine și „cesiune de poziție contractuală“) este o convenție cu un caracter tripartit, presupunând intervenția a trei părți: cedentul (partea care își cedează poziția contractuală), cesionarul (terțul care, ca efect al acordului încheiat cu cedentul, preia locul acestuia în raportul juridic contractual) și cocontractantul cedat (partea contractuală inițială, față de care se vor produce, de asemenea, efectele cesiunii de contract). Astfel, cesiunea de contract apare ca o instituție juridică sui-generis, cu natură proprie, iar regimul ei juridic este unul de sine stătător, independent, cu reguli specifice și nu reprezintă o simplă însumare a regulilor cuprinse în materia cesiunii de creanță și a preluării de datorie, așa cum apar ele reglementate în noul Cod civil.16. În literatura de specialitate (a se vedea Paul Vasilescu - Cesiunea de contract. Repere pentru o teorie generală a formării progresive a contractului, volum colectiv, Editura Sfera Juridică, Cluj-Napoca, 2007) s-a statuat că cesiunea de contract se prezintă nu ca o transmisiune de valori patrimoniale, ci ca o substituire de persoane. Analizând contractul ca un tot unitar, s-a subliniat că voința cedatului este utilă pentru a autoriza o operațiune prin care situația sa ar fi afectată datorită efectelor care îi sunt atașate. Cu alte cuvinte, în această ipoteză, consimțământul cedatului este configurat ca fiind o autorizare necesară pentru realizarea plenitudinii de efecte a cesiunii de contract. Astfel, se concretizează un echilibru între caracterul patrimonial al contractului, care ar presupune realizarea cesiunii fără consimțământul cedatului, și concepția subiectivă asupra acestuia, prin prisma căruia contractul apare ca o legătură între persoane, permițând controlul cedatului asupra cesiunii.17. Din perspectiva materiei analizate, prin Decizia nr. 436 din 15 septembrie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 920 din 14 octombrie 2005, Curtea a reținut că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 146/2002 cuprinde dispoziții referitoare la derularea operațiunilor de încasări și plăți privind fonduri publice prin Trezoreria Statului, care este definită de art. 1 lit. a) din ordonanță ca fiind „un sistem unitar și integrat prin care statul asigură efectuarea operațiunilor de încasări și plăți privind fonduri publice, inclusiv cele privind datoria publică, și a altor operațiuni ale statului, în condiții de siguranță și în conformitate cu dispozițiile legale în vigoare“. Adoptarea ordonanței de urgență a fost determinată de necesitatea revizuirii cadrului legislativ în activitatea de gestionare a banului public, în principal, sub aspecte privind resursele temporare aflate în contul curent general al Trezoreriei Statului și resursele publice în general, rezolvarea situațiilor critice în cazul golurilor temporare de casă și reflectarea fidelă a fluxurilor financiare determinate de aceste activități într-un buget al trezoreriei, creându-se bazele pentru o administrare mai eficientă a resurselor publice în condiții de risc minim.18. Dispozițiile cuprinse în Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 146/2002, republicată, cu modificările și completările ulterioare, nu interzic cesiunea drepturilor de creanță împotriva instituțiilor publice între operatorii economici, după cum nu interzic debitorilor cedați să facă plăți cesionarilor drepturilor de creanță născute în temeiul unor contracte de achiziții publice. Concret, acest act normativ privește formarea și utilizarea resurselor derulate prin Trezoreria Statului, iar prin art. 6 alin. (1) obligă instituțiile publice, indiferent de sistemul de finanțare, să vireze sumele reprezentând contravaloarea bunurilor achiziționate, serviciilor prestate sau lucrărilor executate doar în conturile operatorilor economici beneficiari, deschise la unitățile Trezoreriei Statului în a căror rază aceștia sunt înregistrați fiscal. Textul de lege precitat, prin sintagma „operator economic beneficiar“ desemnează beneficiarul plății efectuate de instituția publică, nelimitând beneficiarii plății numai la persoanele juridice cu care aceste instituții au încheiate contracte de achiziții publice. Cu alte cuvinte, și cesionarul unei creanțe poate fi beneficiarul unei plăți efectuate de debitorul cedat - instituție publică, cu singura condiție prevăzută de lege ca acest cesionar să aibă cont deschis la unitatea Trezoreriei Statului în a cărei rază este înregistrat fiscal.19. Cu privire la cesiunea drepturilor de încasat de la instituții publice, art. 6^1 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 146/2002 stabilește că operatorii economici pot cesiona drepturile de încasat de la instituții publice aferente bunurilor achiziționate, serviciilor prestate sau lucrărilor executate către alți operatori economici sau alte instituții de credit, denumite cesionari. Cesiunea este valabilă numai cu acceptul prealabil exprimat în scris al instituției publice care datorează operatorului economic sumele reprezentând contravaloarea bunurilor achiziționate, serviciilor prestate sau lucrărilor executate. Suma care face obiectul cesionării se achită de către instituțiile publice în contul indicat de cesionar, deschis la Trezoreria Statului, numai dacă operatorul economic nu are obligații de plată către bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat și bugetele fondurilor speciale. Așadar, cesiunea dreptului de încasat de la instituția publică este valabilă numai cu acceptul prealabil exprimat în scris al instituției publice, aceste dispoziții corespunzând cadrului general de reglementare a activității de gestionare a banului public, în condiții de risc minim.20. Curtea constată că prin aceste dispoziții legiuitorul instituie, în termeni imperativi, o condiție de validitate a cesiunii, în înțelesul art. 1.179 alin. (1) pct. 2 din Codul civil, și anume consimțământul părților. Prin urmare, în lipsa acceptului prealabil, exprimat în scris de instituția publică cedată, contractul de cesiune nu se formează valabil. Rațiunea condiționării validității cesiunii de existența acordului prealabil al debitorului cedat o reprezintă necesitatea asigurării unui control a priori din partea instituției publice debitoare care, în anumite circumstanțe justificate, poate refuza să accepte cesiunea sau plata creanței. În felul acesta, se preîntâmpină inclusiv crearea și dezvoltarea unor mecanisme frauduloase, speculații sau inginerii financiare vizând sume ce provin din veniturile publice.21. Referitor la critica formulată din perspectiva faptului că dispozițiile art. 6^1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 146/2002 conțin deficiențe și vicii grave de redactare, întrucât, prin utilizarea termenilor operator economic și beneficiar, în loc de cedent, cesionar și debitor cedat, rezultă o lipsă de claritate, precizie și previzibilitate a legii, generând confuzie în interpretarea și aplicarea acesteia, Curtea învederează faptul că normele juridice nu există izolat, ci ele trebuie raportate la întreg ansamblul normativ din care fac parte (a se vedea, de exemplu, Decizia nr. 34 din 23 ianuarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 525 din 26 iunie 2018, paragraful 34, sau Decizia nr. 165 din 27 martie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 537 din 28 iunie 2018, paragraful 25).22. În jurisprudența sa constantă referitoare la calitatea legii, spre exemplu Decizia nr. 65 din 24 februarie 2022, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 536 din 31 mai 2022, paragrafele 20-23, Curtea a constatat că, în ceea ce privește criteriile de calitate a legii, Curtea Europeană a Drepturilor Omului s-a pronunțat în mod constant, statuând că previzibilitatea consecințelor ce decurg dintr-un act normativ determinat nu poate avea o certitudine absolută, întrucât, oricât de dorită ar fi aceasta, ea ar da naștere la o rigiditate excesivă a reglementării (Hotărârea din 20 mai 1999, pronunțată în Cauza Rekvényi împotriva Ungariei, paragraful 34). Totodată, prin Hotărârea din 24 mai 2007, pronunțată în Cauza Dragotoniu și Militaru-Pidhorni împotriva României, paragraful 35, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reținut că însemnătatea noțiunii de previzibilitate depinde în mare măsură de contextul textului de lege, de domeniul pe care îl acoperă, precum și de numărul și calitatea destinatarilor săi (a se vedea, în același sens, și Hotărârea din 28 martie 1990, pronunțată în Cauza Groppera Radio AG și alții împotriva Elveției, paragraful 68).23. De asemenea, referitor la cerința de previzibilitate, instanța europeană a statuat în mod constant că destinatarul normei trebuie să fie capabil - dacă este necesar, cu o consiliere adecvată - să prevadă, într-o măsură rezonabilă în circumstanțele respective, consecințele pe care o acțiune dată le poate avea. Acele consecințe nu trebuie neapărat să fie previzibile cu certitudine absolută. Deși certitudinea este de dorit, aceasta poate avea drept consecință o rigiditate excesivă, iar legea trebuie să fie capabilă să țină pasul cu evoluția circumstanțelor. În consecință, numeroase legi sunt formulate inevitabil în termeni care, într-o mai mare sau mai mică măsură, sunt vagi și ale căror interpretare și aplicare constituie chestiuni de practică (a se vedea Hotărârea din 15 octombrie 2015, pronunțată în Cauza Perinçek împotriva Elveției, paragraful 133, sau Hotărârea din 27 iunie 2017, pronunțată în Cauza Satakunnan Markkinapörssi Oy și Satamedia Oy împotriva Finlandei, paragraful 143).24. Concluzionând, Curtea apreciază că soluția legislativă criticată cuprinsă în art. 6^1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 146/2002 nu contravine dispozițiilor constituționale invocate, scopul urmărit de legiuitor prin impunerea acceptului prealabil exprimat în scris al instituției publice, în calitate de debitor cedat, fiind menținerea unui just echilibru între interesele aflate în joc, și anume, pe de o parte, respectarea drepturilor fundamentale ale omului prevăzute de Constituție și, pe de altă parte, respectarea cerințelor interesului general al societății prin prisma obligației pozitive a statului de a asigura ritmicitatea și certitudinea alimentării bugetului statului, o atare măsură fiind de natură a preîntâmpina crearea și dezvoltarea unor mecanisme frauduloase sau inginerii financiare vizând sume ce provin din veniturile publice. În acest sens, Curtea reține că, potrivit Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 146/2002, statul garantează efectuarea operațiunilor financiare prin Trezoreria Statului în condiții de siguranță și în conformitate cu dispozițiile legale în vigoare, precum și păstrarea integrității disponibilităților bănești.25. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,
    CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
    În numele legii
    DECIDE:
    Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată, din oficiu, de către Tribunalul Galați - Secția a II-a civilă în Dosarul nr. 12.411/233/2017 al acestei instanțe și constată că dispozițiile art. 6^1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 146/2002 privind formarea și utilizarea resurselor derulate prin trezoreria statului sunt constituționale în raport cu criticile formulate.Definitivă și general obligatorie.Decizia se comunică Tribunalului Galați - Secția a II-a civilă și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.Pronunțată în ședința din data de 15 septembrie 2022.
    PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE
    MARIAN ENACHE
    Magistrat-asistent,
    Ingrid Alina Tudora
    ----