DECIZIA nr. 241 din 3 mai 2022referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 61^1 din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, astfel cum au fost introduse prin art. IV pct. 40 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 45/2018 pentru modificarea și completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achizițiilor publice, precum și ale art. 1.058 alin. (2) din Codul de procedură civilă
Publicat în
MONITORUL OFICIAL nr. 854 din 31 august 2022
Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Brezeanu.1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 61^1 din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor și ale art. 1.058 alin. (2) din Codul de procedură civilă, excepție ridicată de Societatea Compania de construcții feroviare - S.A. din Iași în Dosarul nr. 5.477/2/2018 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 1.299D/2018.2. La apelul nominal se constată lipsa părților. Procedura de înștiințare este legal îndeplinită.3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate ca neîntemeiată, având în vedere că dispozițiile art. 61^1 din Legea nr. 101/2016 au mai format obiect al controlului de constituționalitate, sens în care menționează jurisprudența Curții Constituționale în materie, precum și ca urmare a faptului că, potrivit art. 1.058 alin. (2) din Codul de procedură civilă, debitorul cauțiunii este cel ce are facultatea de a opta pentru instituirea acesteia sub forma unui instrument financiar care poate servi ca instrument de plată, situație în care este necesar acordul părții în favoarea căreia se depune.
CURTEA,având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:4. Prin Decizia civilă nr. 4.229 din 13 august 2018, pronunțată în Dosarul nr. 5.477/2/2018, Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 61^1 din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor și ale art. 1.058 alin. (2) din Codul de procedură civilă, excepție ridicată de Societatea Compania de construcții feroviare - S.A. din Iași într-o cauză întemeiată pe dispozițiile Legii nr. 101/2016.5. În motivarea excepției de neconstituționalitate se susține, în esență, că prevederile criticate sunt neconstituționale, în măsura în care pentru constituirea cauțiunilor prin instrumente financiare este necesară exprimarea acordului autorității contractante în cadrul procedurii de achiziție publică, interpretare ce este contrară accesului liber la justiție și principiului egalității în drepturi, întrucât exercitarea dreptului la acțiune este condiționată de acceptul autorității contractante, care, în procedura administrativ-jurisdicțională, este adversarul sau pârâtul în cadrul acțiunii în fața instanțelor de judecată. De asemenea, se învederează că biletul la ordin constituie un asemenea instrument financiar cu rol de instrument de plată, sens în care este și jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, prin care s-a reținut că natura juridică a biletului la ordin este aceea a unui instrument de plată. Or, cât timp, în temeiul art. 1.058 alin. (2) din Codul de procedură civilă, se impune obținerea acordului celui în favoarea căruia se constituie, condiția de valabilitate pentru instituirea cauțiunii prin instrument financiar devine condiția prealabilă pentru însuși accesul la contestație, respectiv plângere, dreptul de a contesta fiind, în esență, condiționat de obținerea acordului adversarului care, în speță, este autoritatea contractantă. 6. Se mai arată că, potrivit jurisprudenței instanței de contencios constituțional, ori de câte ori instituirea cauțiunii presupune o condiție de admisibilitate a exercitării dreptului prin care partea își apără însuși dreptul, există situația încălcării dreptului de acces la justiție. Regimul juridic al cauțiunii prevăzut la art. 61^1 din Legea nr. 101/2016 este cel stabilit prin Codul de procedură civilă, și anume, în principal, acela de constituire a unei garanții pentru creditor, în ceea ce privește acoperirea eventualelor daune suferite ca urmare a formulării unei cereri, și nu de instrument de blocare a accesului la justiție. Din această perspectivă, vechea reglementare în materia achizițiilor publice instituia obligația depunerii unei garanții de bună conduită al cărei unic scop era acela de a proteja autoritatea contractantă de riscul unui eventual comportament necorespunzător. Textul criticat introduce obligativitatea achitării unei cauțiuni, iar, sub aspectul naturii juridice, cauțiunea reglementată prin art. 61^1 din Legea nr. 101/2016 reprezintă o garanție reală sau personală, prevăzută de lege pentru acoperirea eventualului prejudiciu cauzat uneia dintre părțile litigante. Însă, din această perspectivă, dispozițiile art. 61^1 din Legea nr. 101/2016 sunt neconstituționale, întrucât textul criticat nu se limitează la a stabili această destinație cauțiunii, ci încalcă cerința constituțională referitoare la caracterul neoneros al procedurii administrativ-jurisdicționale, întrucât, în condițiile legii, cauțiunea se constituie venit la bugetul de stat și este transformată într-o taxă pentru exercitarea dreptului de acces la justiție.7. Raportat la cele mai sus prezentate, precum și la faptul că în discuție este vorba despre un operator economic cu obiect de activitate în domeniul construcțiilor feroviare în stare de reorganizare a societății în cadrul procedurii de insolvență, se consideră că sunt încălcate și dispozițiile constituționale ale art. 44, în ceea ce privește dreptul de proprietate asupra creanței deținute împotriva debitorului intrat în insolvență, precum și ale art. 45 și art. 135, întrucât libertatea economică se desfășoară potrivit legii, însă trebuie respectate principiile economiei de piață și liberei inițiative.8. Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal opinează că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, în raport cu dispozițiile constituționale invocate în susținerea acesteia, sens în care menționează jurisprudența Curții Constituționale cu privire la principiul egalității și la accesul liber la justiție.9. Potrivit dispozițiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate. 10. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepția de neconstituționalitate.
CURTEA,examinând actul de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele: 11. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze prezenta excepție.12. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 61^1 din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016, precum și ale art. 1.058 alin. (2) din Codul de procedură civilă, republicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 247 din 10 aprilie 2015. 13. Dispozițiile art. 61^1 din Legea nr. 101/2016 au fost introduse în lege prin art. IV pct. 40 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 45/2018 pentru modificarea și completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achizițiilor publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 459 din 4 iunie 2018, iar, în dinamica legislativă, au fost modificate, succesiv, prin art. IV pct. 38 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114/2020 privind modificarea și completarea unor acte normative cu impact în domeniul achizițiilor publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 614 din 13 iulie 2020, și prin art. IV pct. 7 din Ordonanța Guvernului nr. 3/2021 pentru modificarea și completarea unor acte normative în domeniul achizițiilor publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 821 din 27 august 2021. Însă, având în vedere Decizia Curții Constituționale nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, Curtea urmează a exercita controlul de constituționalitate asupra prevederilor art. 61^1 din Legea nr. 101/2016 în forma avută inițial, astfel cum au fost introduse prin art. IV pct. 40 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 45/2018 și au produs efecte în cauza în care a fost invocată excepția de neconstituționalitate. 14. Prevederile criticate au următorul conținut: – Art. 61^1 din Legea nr. 101/2016:(1) Pentru soluționarea contestației formulate în condițiile art. 8 sau art. 49, sub sancțiunea respingerii acesteia, persoana care se consideră vătămată trebuie să constituie în prealabil o cauțiune stabilită după cum urmează:a) 2% din valoarea estimată a contractului, în cazul în care aceasta este mai mică decât pragurile valorice prevăzute la art. 7 alin. (1) din Legea nr. 98/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 12 alin. (1) din Legea nr. 99/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 11 alin. (1) din Legea nr. 100/2016, cu modificările și completările ulterioare, dar nu mai mult de 35.000 lei;b) 2% din valoarea stabilită a contractului, dacă aceasta este mai mică decât pragurile valorice prevăzute la art. 7 alin. (1) din Legea nr. 98/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 12 alin. (1) din Legea nr. 99/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 11 alin. (1) din Legea nr. 100/2016, cu modificările și completările ulterioare, dar nu mai mult de 88.000 lei;c) 2% din valoarea estimată a contractului, dacă aceasta este egală sau mai mare decât pragurile valorice prevăzute la art. 7 alin. (1) din Legea nr. 98/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 12 alin. (1) din Legea nr. 99/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 11 alin. (1) din Legea nr. 100/2016, cu modificările și completările ulterioare, dar nu mai mult de 220.000 lei;d) 2% din valoarea stabilită a contractului, dacă aceasta este egală sau mai mare decât pragurile valorice prevăzute la art. 7 alin. (1) din Legea nr. 98/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 12 alin. (1) din Legea nr. 99/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 11 alin. (1) din Legea nr. 100/2016, cu modificările și completările ulterioare, dar nu mai mult de 880.000 lei.(2) În cazul unei proceduri de atribuire a acordului-cadru, prevederile alin. (1) se raportează la valoarea estimată a celui mai mare contract subsecvent ce se intenționează a se atribui în baza acordului-cadru respectiv.(3) În cazul în care contestația a fost respinsă de către Consiliu, persoana care se consideră vătămată care utilizează calea de atac în condițiile art. 29 sau art. 51 alin. (3), după caz, nu trebuie să constituie o cauțiune suplimentară.(4) În cazul în care calea de atac reglementată de art. 29 sau art. 51 alin. (3) este utilizată de o altă persoană decât cea care a constituit cauțiunea conform alin. (1), pentru soluționarea plângerii sau recursului, după caz, trebuie constituită în prealabil o cauțiune egală cu 50% din cauțiunea prevăzută la alin. (1).(5) Cauțiunea depusă se restituie, la cerere, după soluționarea prin hotărâre definitivă a plângerii, respectiv după încetarea efectelor suspendării procedurii de atribuire și/sau a executării contractului.(6) Cauțiunea se restituie celui care a depus-o, nu mai devreme de 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii sau, după caz, de la data încetării efectelor suspendării procedurii de atribuire și/sau a executării contractului.(7) Consiliul sau instanța, după caz, se pronunță asupra cererii de restituire a cauțiunii cu citarea părților, printr-o încheiere supusă numai recursului la instanța ierarhic superioară. Recursul este suspensiv de executare.(8) În situația în care nu sunt aplicabile prevederile de la alin. (5)-(7), cauțiunea se constituie venit la bugetul de stat la împlinirea termenului de 3 ani calculat de la data la care aceasta putea fi solicitată.(9) Sunt scutite de la depunerea cauțiunii autoritățile contractante.“;– Art. 1.058 alin. (2) din Codul de procedură civilă: „(2) La cererea debitorului cauțiunii și dacă partea în favoarea căreia se depune declară în mod expres că este de acord, cauțiunea va putea consta și în instrumente financiare care pot servi ca instrumente de plată. Cu toate acestea, acordul părții nu este necesar în cazul titlurilor emise de stat sau de unitățile administrativ-teritoriale.“15. În susținerea neconstituționalității acestor dispoziții legale sunt invocate prevederile constituționale cuprinse în art. 16 - Egalitatea în drepturi, art. 21 - Accesul liber la justiție, art. 44 - Dreptul de proprietate privată, art. 45 - Libertatea economică și ale art. 135 - Economia.16. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea constată că prevederile art. 61^1 din Legea nr. 101/2016 sunt criticate în coroborare cu cele cuprinse în art. 1.058 alin. (2) din Codul de procedură civilă atât din perspectiva instituirii obligativității constituirii unei cauțiuni înainte de soluționarea contestației formulate în materia achizițiilor publice, cât și a modalității de plată și a instrumentelor financiare care pot servi ca instrumente de plată pentru cauțiune, aspecte care, astfel cum sunt reglementate prin lege și cum sunt interpretate și aplicate în practică, sunt contrare, în opinia autoarei excepției de neconstituționalitate, prevederilor constituționale privind egalitatea în drepturi, accesul liber la justiție, dreptul de proprietate privată, libertatea economică și economia.17. Curtea observă că prin art. 61^1 din Legea nr. 101/2016 se impune constituirea unei cauțiuni pentru soluționarea contestației formulate atât pe cale administrativ-jurisdicțională în fața Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, cât și pe cale judiciară în fața instanței judecătorești. În ceea ce privește modalitatea de constituire a cauțiunii, Curtea reține că prevederile Legii nr. 101/2016, potrivit art. 68 din acest act normativ, în măsura compatibilității, se completează cu prevederile Codului de procedură civilă, care cuprinde în titlul XIV - Cauțiunea judiciară, iar la art. 1.058 din acest cod sunt reglementate aspecte privind depunerea în numerar sau în instrumente financiare, respectiv faptul că, de regulă, cauțiunea se depune în numerar, iar la cererea debitorului cauțiunii și dacă partea în favoarea căreia se depune declară în mod expres că este de acord, cauțiunea va putea consta și în instrumente financiare care pot servi ca instrumente de plată. Cu toate acestea, acordul părții nu este necesar în cazul titlurilor emise de stat sau de unitățile administrativ-teritoriale. 18. În acest context, Curtea reține că prevederile legale privind constituirea cauțiunii și prin alte instrumente financiare, diferite de numerarul depus la Trezoreria Statului, care sunt limitate prin lege ca formă și care se pot constitui numai cu acordul autorității contractante, reprezintă reguli de procedură care se circumscriu marjei de apreciere a legiuitorului, potrivit dispozițiilor art. 126 alin. (2) din Constituție, coroborate, în contextul dat, cu cele ale art. 135 alin. (2) lit. b) din Constituție, potrivit cărora statul trebuie să asigure protejarea intereselor naționale în activitatea economică, financiară și valutară.19. În ceea ce privește pretinsa încălcare a dispozițiilor art. 16 din Constituție, Curtea observă că principiul egalității în fața legii presupune instituirea unui tratament egal pentru situații care, în funcție de scopul urmărit, nu sunt diferite și, prin urmare, acesta nu exclude, ci, dimpotrivă, presupune soluții diferite pentru situații diferite. Astfel cum rezultă din dispozițiile constituționale, cetățenii se bucură de drepturile prevăzute în Constituție și în legi, fiind egali în fața acestora și a autorităților publice, în timp ce autoritățile publice exercită atribuțiile ce le sunt stabilite de lege, potrivit competenței lor, în realizarea funcțiilor pentru care sunt create (Decizia nr. 839 din 17 noiembrie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 221 din 4 martie 2021).20. Față de această împrejurare, Curtea nu poate reține pretinsa încălcare a principiului egalității în fața legii prin prisma faptului că, potrivit normelor de drept comun, o parte din litigiu, în speță fiind vorba de o autoritate contractantă, în favoarea căreia se depune cauțiunea, are posibilitatea să declare, în mod expres, că este de acord ca aceasta să fie depusă sub forma unor instrumente financiare care pot servi ca instrumente de plată, întrucât legea prevede că, de regulă, cauțiunea se depune în numerar și numai prin excepție se poate constitui și prin alte modalități de plată constând în instrumente financiare, această din urmă modalitate fiind tocmai un beneficiu suplimentar pentru partea în sarcina căreia se impune constituirea unei astfel de cauțiuni. Or, acest din urmă aspect nu este de natură a conduce la încălcarea principiului egalității între operatorii economici și autoritatea contractantă. De altfel, în contextul dat, nu se poate reține existența unei situații similare/comparabile în ceea ce privește cazurile în care se află operatorii economici și statul, având în vedere și scopul pentru care a fost instituită cauțiunea în discuție, respectiv pentru a proteja autoritatea contractantă de riscul unui eventual comportament necorespunzător al operatorilor economici. 21. Referitor la dispozițiile art. 21 din Constituție, invocate în susținerea excepției de neconstituționalitate, Curtea reține că aceste prevederi dispun, în general, cu privire la accesul liber la justiție, aspect ce semnifică faptul că orice persoană poate sesiza instanțele judecătorești în cazul în care consideră că drepturile, libertățile sau interesele sale legitime au fost încălcate, iar nu faptul că acest acces nu poate fi supus niciunei condiționări. Astfel, competența de a stabili regulile de desfășurare a procesului în fața instanțelor judecătorești îi revine legiuitorului, iar prevederile criticate sunt o aplicare a dispozițiilor constituționale ale art. 126 alin. (2), potrivit cărora „Competența instanțelor judecătorești și procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege“. Mai mult, exercitarea unui drept de către titularul său nu poate avea loc decât cu respectarea cadrului legal stabilit de legiuitor, care, potrivit textului din Legea fundamentală menționat, are deplina legitimare constituțională de a stabili procedura de judecată (a se vedea, în acest sens, de exemplu, Decizia nr. 283 din 27 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 366 din 30 mai 2012, sau Decizia nr. 582 din 4 mai 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 379 din 8 iunie 2010). 22. De asemenea, atât în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului (Hotărârea din 28 mai 1985, pronunțată în Cauza Ashingdane împotriva Regatului Unit, paragraful 57), cât și în cea a Curții Constituționale (Decizia nr. 51 din 14 ianuarie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 187 din 24 martie 2010, Decizia nr. 619 din 4 noiembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 965 din 30 decembrie 2014, paragraful 18, sau Decizia nr. 160 din 24 martie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 432 din 9 iunie 2016, paragraful 23), s-a statuat că o caracteristică a dreptului de acces liber la justiție este aceea că nu este un drept absolut și că el poate fi supus unor restricții legitime, cum ar fi termenele legale de prescripție sau ordonanțele care impun depunerea unei cauțiuni judicatum solvi; important este ca aceste restrângeri să nu aducă atingere substanței dreptului, să urmărească un scop legitim și să existe un raport rezonabil de proporționalitate între mijloacele utilizate și scopul urmărit (Hotărârea din 21 februarie 1975, pronunțată în Cauza Golder împotriva Regatului Unit, paragraful 39, sau Hotărârea din 10 mai 2001, pronunțată în Cauza Z și alții împotriva Regatului Unit, paragraful 93).23. Față de această împrejurare, Curtea reține că stabilirea unor condiționări pentru introducerea acțiunilor în justiție, în general, nu constituie, în sine, o încălcare a accesului liber la justiție, el presupunând accesul la mijloacele procedurale prin care se înfăptuiește justiția (Decizia Plenului Curții Constituționale nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994). Însă legiuitorul este ținut să o facă orientându-se după principiul est modus in rebus, respectiv să fie preocupat ca exigențele instituite să fie îndeajuns de rezonabile încât să nu pună sub semnul întrebării însăși existența dreptului (Decizia nr. 39 din 29 ianuarie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 217 din 12 martie 2004, și Decizia nr. 40 din 29 ianuarie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 229 din 16 martie 2004).24. În ceea ce privește instituirea unei cauțiuni prin legislația ce reglementează remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, Curtea, în jurisprudența sa, a reținut că aceasta este rezonabilă din punctul de vedere al cuantumului acesteia, legiuitorul impunând și un prag maxim până la care poate fi fixată cauțiunea, iar opțiunea sa este pe deplin justificată. Contractele de achiziții publice presupun, de cele mai multe ori, efectuarea de lucrări publice cu un anumit grad de complexitate. Nu orice operator economic are capacitatea logistică și financiară de a efectua aceste lucrări, mai ales că, de cele mai multe ori, mecanismul de efectuare a lucrărilor presupune investiții inițiale ale operatorului economic ce sunt decontate ulterior de stat. Așadar, operatorii economici nu se află în aceeași situație juridică, ei neavând toți aceeași capacitate economică de realizare a obiectivelor vizate de contractele de achiziții publice. Or, dinamica raporturilor juridice existente în domeniul achizițiilor publice demonstrează că intervenția legiuitorului era necesară, în condițiile în care drepturile procesuale au fost exercitate frecvent cu rea-credință de către operatori economici care nu aveau capacitatea efectivă de a-și executa obligațiile ce rezultau din încheierea contractelor de achiziții publice. Interesul național impune ca statul să poată realiza cu celeritate obiectivele propuse în vederea îmbunătățirii vieții cetățenilor săi, cu respectarea, bineînțeles, a drepturilor și a intereselor legitime ale eventualilor participanți la procedurile de achiziție publică. Prin instituirea cauțiunii, legiuitorul a urmărit, pe de o parte, să descurajeze cererile nefundamentate sau exercitarea cu rea-credință a drepturilor procesuale, iar, pe de altă parte, să constituie o garanție destinată acoperirii eventualelor pagube ce ar putea fi produse părții împotriva căreia se cere luarea unor măsuri, în condițiile în care cererea celui ce plătește cauțiunea se respinge (Decizia nr. 269 din 22 aprilie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.028 din 28 octombrie 2021, Decizia nr. 865 din 17 decembrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 444 din 27 mai 2020, și Decizia nr. 501 din 17 septembrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 334 din 24 aprilie 2020).25. De asemenea, instanța de contencios constituțional a reținut că obiectivele urmărite prin adoptarea de către legiuitor a măsurii criticate se circumscriu unui scop legitim și că instituirea acestei obligații de consemnare a cauțiunii reprezintă o măsură legislativă adecvată, necesară și care păstrează un just echilibru între cerințele de interes general protejate de legiuitor - prevenirea exercitării cu rea-credință a drepturilor procesuale - și interesul individual al justițiabilului de a avea acces efectiv la instanță în vederea folosirii mijloacelor procedurale puse la dispoziția sa (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 501 din 17 septembrie 2019, precitată, paragrafele 33-36). 26. Referitor la jurisdicțiile speciale administrative, parte componentă a art. 21 din Constituție, Curtea, analizând dispozițiile ce reglementează procedura soluționării contestațiilor în fața Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, a constatat că nu există nicio normă care să ateste existența vreunei taxe sau cauțiuni care să se facă venit la bugetul de stat sau la bugetul autorității administrativ-jurisdicționale având ca destinație plata unui serviciu jurisdicțional sau administrativ-jurisdicțional. Curtea a reținut că gratuitatea consacrată de norma constituțională cuprinsă în art. 21 alin. (4) semnifică lipsa oricărei contraprestații pecuniare din partea persoanei care, alegând calea contenciosului administrativ-jurisdicțional, beneficiază gratuit de serviciul prestat de autoritatea administrativ-jurisdicțională (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 5 din 15 ianuarie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 188 din 19 martie 2015, paragraful 31, Decizia nr. 282 din 27 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 317 din 11 mai 2012). Astfel, verificând, spre exemplu, compatibilitatea garanției de bună conduită prevăzută de actele normative anterioare Legii nr. 101/2016 cu prevederile constituționale ale art. 21 alin. (4), Curtea a reținut că soluția legislativă în discuție respectă cerința constituțională referitoare la caracterul neoneros al procedurii administrativ-jurisdicționale, întrucât sumele reprezentând garanția de bună conduită se fac venit la autoritatea contractantă, fără a constitui o taxă pentru administrarea justiției sau prestarea unor servicii de către aceasta sau, după caz, de către Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor. 27. Aceste considerente sunt valabile mutatis mutandis și în ceea ce privește normele criticate prin care se instituie cauțiunea în discuție, având în vedere faptul că, astfel cum a reținut Curtea Constituțională prin Decizia nr. 5 din 15 ianuarie 2015, precitată, paragraful 41, instituirea unei garanții de bună conduită are semnificația unei cauțiuni menite să asigure exercitarea corespunzătoare și neabuzivă a drepturilor procesuale, cu toate consecințele procesuale care decurg din finalitatea urmărită prin stabilirea acesteia.28. De asemenea, prin Decizia nr. 865 din 17 decembrie 2019, precitată, paragraful 46, Curtea a constatat că nu sunt încălcate normele constituționale ale art. 21 alin. (4), întrucât cauțiunea este restituită contestatorului, în condițiile legii, caracterul gratuit al procedurii administrativ-jurisdicționale continuând să subziste și în prezent, iar cauțiunea se constituie venit la bugetul de stat numai la împlinirea termenului de 3 ani calculat de la data la care aceasta putea fi solicitată, în condițiile în care partea care a depus-o nu a făcut demersurile legale pentru a putea fi recuperată.29. În ceea ce privește art. 44 din Constituție, invocat în susținerea excepției de neconstituționalitate, Curtea reține că legiuitorul este în drept să stabilească conținutul și limitele dreptului de proprietate, precum și cadrul juridic pentru exercitarea atributelor dreptului de proprietate, în accepțiunea principială conferită de Constituție, în așa fel încât să nu vină în coliziune cu interesele generale sau cu interesele particulare legitime ale altor subiecte de drept, instituind astfel niște limitări rezonabile în valorificarea acestuia, ca drept subiectiv garantat. Așadar, dreptul de proprietate nu este un drept absolut, ci poate fi supus anumitor limitări (Decizia nr. 694 din 20 octombrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 948 din 22 decembrie 2015, paragrafele 27-31). Or, dispozițiile legale criticate urmăresc protejarea unor interese publice, cu respectarea principiului proporționalității măsurii instituite. Astfel, legiuitorul a impus plata unei cauțiuni de doar 2% din valoarea estimată a contractului, cauțiune ce este și plafonată în funcție de natura contractului și care, în condițiile legii, este restituită contestatorului. Prin urmare, Curtea constată că textele criticate nu încalcă prevederile constituționale cu privire la dreptul de proprietate privată, având în vedere considerentele mai sus prezentate (a se vedea și Decizia nr. 865 din 17 decembrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 444 din 27 mai 2020, paragraful 47).30. În ceea ce privește critica raportată la art. 45 din Constituție, în jurisprudența Curții Constituționale s-a reținut că, potrivit acestui articol din Legea fundamentală, este garantată exercitarea în condițiile legii a accesului liber al persoanelor la o activitate economică. Accesul liber la o activitate economică nu exclude, ci, dimpotrivă, implică stabilirea unor limite de exercitare a libertății economice, statul având obligația să impună reguli de disciplină economică, iar legiuitorul având competența să stabilească sancțiunile corespunzătoare pentru nerespectarea acestora (Decizia nr. 362 din 25 martie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 328 din 18 mai 2010). Mai mult, Curtea a învederat că principiul libertății economice nu este un drept absolut al persoanei, ci este condiționat de respectarea limitelor stabilite de lege, limite ce urmăresc asigurarea unei anumite discipline economice ori protejarea unor interese generale, precum și asigurarea respectării drepturilor și intereselor legitime ale tuturor (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 162 din 8 februarie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 272 din 19 aprilie 2011). 31. Prin urmare, legiuitorul are competența de a stabili conținutul și limitele libertății economice, în condițiile în care vizează un scop legitim și există un raport de proporționalitate între mijloacele folosite de legiuitor și scopul urmărit de acesta (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 462 din 17 septembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 775 din 24 octombrie 2014, paragraful 25, și Decizia nr. 176 din 24 martie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 356 din 27 aprilie 2005). 32. În acest context, Curtea are în vedere jurisprudența sa cu privire la aplicarea drepturilor și libertăților fundamentale prin care a reținut că acestea se aplică și persoanelor juridice, în măsura în care prin intermediul acestora cetățenii își exercită un drept constituțional, iar exigențele unor drepturi sau libertăți fundamentale, spre exemplu accesul liber la justiție, libertatea individuală, dreptul de proprietate privată ori libertatea economică, se aplică și în privința persoanelor juridice. În consecință, exigențele și garanțiile rezultate din drepturile și libertățile fundamentale reglementate prin Constituție sunt aplicabile și în privința persoanelor juridice, în măsura în care conținutul lor normativ este compatibil cu natura, specificul și particularitățile care caracterizează regimul juridic al persoanei juridice (în acest sens, a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 485 din 23 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 539 din 20 iulie 2015, paragraful 27, Decizia nr. 498 din 10 mai 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 428 din 28 iunie 2012, și Decizia nr. 35 din 2 aprilie 1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 75 din 11 aprilie 1996). Față de această împrejurare, considerentele mai sus menționate cu privire la scopul instituirii cauțiunii prevăzute de Legea nr. 101/2016 sunt aplicabile mutatis mutandis și în ceea ce privește pretinsa încălcare a principului libertății economice și al economiei de piață.33. Față de cele prezentate, excepția de neconstituționalitate a prevederilor criticate, în raport cu dispozițiile constituționale menționate în susținerea acesteia, urmează a fi respinsă ca neîntemeiată.34. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,
CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
În numele legii
DECIDE:Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Societatea Compania de construcții feroviare - S.A. din Iași în Dosarul nr. 5.477/2/2018 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și constată că dispozițiile art. 61^1 din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, astfel cum au fost introduse prin art. IV pct. 40 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 45/2018 pentru modificarea și completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achizițiilor publice, precum și ale art. 1.058 alin. (2) din Codul de procedură civilă sunt constituționale în raport cu criticile formulate.Definitivă și general obligatorie.Decizia se comunică Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.Pronunțată în ședința din data de 3 mai 2022.
PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE
pentru prof. univ. dr. VALER DORNEANU,în temeiul art. 426 alin. (4) din Codul de procedură civilă coroborat cu art. 14 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, semnează
MARIAN ENACHE
Magistrat-asistent,
Ionița Cochințu----
| EMITENT |
| Valer Dorneanu | - președinte |
| Cristian Deliorga | - judecător |
| Marian Enache | - judecător |
| Daniel Marius Morar | - judecător |
| Mona-Maria Pivniceru | - judecător |
| Gheorghe Stan | - judecător |
| Livia Doina Stanciu | - judecător |
| Elena-Simina Tănăsescu | - judecător |
| Varga Attila | - judecător |
| Ionița Cochințu | - magistrat-asistent |
CURTEA,având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:4. Prin Decizia civilă nr. 4.229 din 13 august 2018, pronunțată în Dosarul nr. 5.477/2/2018, Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 61^1 din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor și ale art. 1.058 alin. (2) din Codul de procedură civilă, excepție ridicată de Societatea Compania de construcții feroviare - S.A. din Iași într-o cauză întemeiată pe dispozițiile Legii nr. 101/2016.5. În motivarea excepției de neconstituționalitate se susține, în esență, că prevederile criticate sunt neconstituționale, în măsura în care pentru constituirea cauțiunilor prin instrumente financiare este necesară exprimarea acordului autorității contractante în cadrul procedurii de achiziție publică, interpretare ce este contrară accesului liber la justiție și principiului egalității în drepturi, întrucât exercitarea dreptului la acțiune este condiționată de acceptul autorității contractante, care, în procedura administrativ-jurisdicțională, este adversarul sau pârâtul în cadrul acțiunii în fața instanțelor de judecată. De asemenea, se învederează că biletul la ordin constituie un asemenea instrument financiar cu rol de instrument de plată, sens în care este și jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, prin care s-a reținut că natura juridică a biletului la ordin este aceea a unui instrument de plată. Or, cât timp, în temeiul art. 1.058 alin. (2) din Codul de procedură civilă, se impune obținerea acordului celui în favoarea căruia se constituie, condiția de valabilitate pentru instituirea cauțiunii prin instrument financiar devine condiția prealabilă pentru însuși accesul la contestație, respectiv plângere, dreptul de a contesta fiind, în esență, condiționat de obținerea acordului adversarului care, în speță, este autoritatea contractantă. 6. Se mai arată că, potrivit jurisprudenței instanței de contencios constituțional, ori de câte ori instituirea cauțiunii presupune o condiție de admisibilitate a exercitării dreptului prin care partea își apără însuși dreptul, există situația încălcării dreptului de acces la justiție. Regimul juridic al cauțiunii prevăzut la art. 61^1 din Legea nr. 101/2016 este cel stabilit prin Codul de procedură civilă, și anume, în principal, acela de constituire a unei garanții pentru creditor, în ceea ce privește acoperirea eventualelor daune suferite ca urmare a formulării unei cereri, și nu de instrument de blocare a accesului la justiție. Din această perspectivă, vechea reglementare în materia achizițiilor publice instituia obligația depunerii unei garanții de bună conduită al cărei unic scop era acela de a proteja autoritatea contractantă de riscul unui eventual comportament necorespunzător. Textul criticat introduce obligativitatea achitării unei cauțiuni, iar, sub aspectul naturii juridice, cauțiunea reglementată prin art. 61^1 din Legea nr. 101/2016 reprezintă o garanție reală sau personală, prevăzută de lege pentru acoperirea eventualului prejudiciu cauzat uneia dintre părțile litigante. Însă, din această perspectivă, dispozițiile art. 61^1 din Legea nr. 101/2016 sunt neconstituționale, întrucât textul criticat nu se limitează la a stabili această destinație cauțiunii, ci încalcă cerința constituțională referitoare la caracterul neoneros al procedurii administrativ-jurisdicționale, întrucât, în condițiile legii, cauțiunea se constituie venit la bugetul de stat și este transformată într-o taxă pentru exercitarea dreptului de acces la justiție.7. Raportat la cele mai sus prezentate, precum și la faptul că în discuție este vorba despre un operator economic cu obiect de activitate în domeniul construcțiilor feroviare în stare de reorganizare a societății în cadrul procedurii de insolvență, se consideră că sunt încălcate și dispozițiile constituționale ale art. 44, în ceea ce privește dreptul de proprietate asupra creanței deținute împotriva debitorului intrat în insolvență, precum și ale art. 45 și art. 135, întrucât libertatea economică se desfășoară potrivit legii, însă trebuie respectate principiile economiei de piață și liberei inițiative.8. Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal opinează că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, în raport cu dispozițiile constituționale invocate în susținerea acesteia, sens în care menționează jurisprudența Curții Constituționale cu privire la principiul egalității și la accesul liber la justiție.9. Potrivit dispozițiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate. 10. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepția de neconstituționalitate.
CURTEA,examinând actul de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele: 11. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze prezenta excepție.12. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 61^1 din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016, precum și ale art. 1.058 alin. (2) din Codul de procedură civilă, republicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 247 din 10 aprilie 2015. 13. Dispozițiile art. 61^1 din Legea nr. 101/2016 au fost introduse în lege prin art. IV pct. 40 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 45/2018 pentru modificarea și completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achizițiilor publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 459 din 4 iunie 2018, iar, în dinamica legislativă, au fost modificate, succesiv, prin art. IV pct. 38 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114/2020 privind modificarea și completarea unor acte normative cu impact în domeniul achizițiilor publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 614 din 13 iulie 2020, și prin art. IV pct. 7 din Ordonanța Guvernului nr. 3/2021 pentru modificarea și completarea unor acte normative în domeniul achizițiilor publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 821 din 27 august 2021. Însă, având în vedere Decizia Curții Constituționale nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, Curtea urmează a exercita controlul de constituționalitate asupra prevederilor art. 61^1 din Legea nr. 101/2016 în forma avută inițial, astfel cum au fost introduse prin art. IV pct. 40 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 45/2018 și au produs efecte în cauza în care a fost invocată excepția de neconstituționalitate. 14. Prevederile criticate au următorul conținut: – Art. 61^1 din Legea nr. 101/2016:(1) Pentru soluționarea contestației formulate în condițiile art. 8 sau art. 49, sub sancțiunea respingerii acesteia, persoana care se consideră vătămată trebuie să constituie în prealabil o cauțiune stabilită după cum urmează:a) 2% din valoarea estimată a contractului, în cazul în care aceasta este mai mică decât pragurile valorice prevăzute la art. 7 alin. (1) din Legea nr. 98/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 12 alin. (1) din Legea nr. 99/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 11 alin. (1) din Legea nr. 100/2016, cu modificările și completările ulterioare, dar nu mai mult de 35.000 lei;b) 2% din valoarea stabilită a contractului, dacă aceasta este mai mică decât pragurile valorice prevăzute la art. 7 alin. (1) din Legea nr. 98/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 12 alin. (1) din Legea nr. 99/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 11 alin. (1) din Legea nr. 100/2016, cu modificările și completările ulterioare, dar nu mai mult de 88.000 lei;c) 2% din valoarea estimată a contractului, dacă aceasta este egală sau mai mare decât pragurile valorice prevăzute la art. 7 alin. (1) din Legea nr. 98/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 12 alin. (1) din Legea nr. 99/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 11 alin. (1) din Legea nr. 100/2016, cu modificările și completările ulterioare, dar nu mai mult de 220.000 lei;d) 2% din valoarea stabilită a contractului, dacă aceasta este egală sau mai mare decât pragurile valorice prevăzute la art. 7 alin. (1) din Legea nr. 98/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 12 alin. (1) din Legea nr. 99/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 11 alin. (1) din Legea nr. 100/2016, cu modificările și completările ulterioare, dar nu mai mult de 880.000 lei.(2) În cazul unei proceduri de atribuire a acordului-cadru, prevederile alin. (1) se raportează la valoarea estimată a celui mai mare contract subsecvent ce se intenționează a se atribui în baza acordului-cadru respectiv.(3) În cazul în care contestația a fost respinsă de către Consiliu, persoana care se consideră vătămată care utilizează calea de atac în condițiile art. 29 sau art. 51 alin. (3), după caz, nu trebuie să constituie o cauțiune suplimentară.(4) În cazul în care calea de atac reglementată de art. 29 sau art. 51 alin. (3) este utilizată de o altă persoană decât cea care a constituit cauțiunea conform alin. (1), pentru soluționarea plângerii sau recursului, după caz, trebuie constituită în prealabil o cauțiune egală cu 50% din cauțiunea prevăzută la alin. (1).(5) Cauțiunea depusă se restituie, la cerere, după soluționarea prin hotărâre definitivă a plângerii, respectiv după încetarea efectelor suspendării procedurii de atribuire și/sau a executării contractului.(6) Cauțiunea se restituie celui care a depus-o, nu mai devreme de 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii sau, după caz, de la data încetării efectelor suspendării procedurii de atribuire și/sau a executării contractului.(7) Consiliul sau instanța, după caz, se pronunță asupra cererii de restituire a cauțiunii cu citarea părților, printr-o încheiere supusă numai recursului la instanța ierarhic superioară. Recursul este suspensiv de executare.(8) În situația în care nu sunt aplicabile prevederile de la alin. (5)-(7), cauțiunea se constituie venit la bugetul de stat la împlinirea termenului de 3 ani calculat de la data la care aceasta putea fi solicitată.(9) Sunt scutite de la depunerea cauțiunii autoritățile contractante.“;– Art. 1.058 alin. (2) din Codul de procedură civilă: „(2) La cererea debitorului cauțiunii și dacă partea în favoarea căreia se depune declară în mod expres că este de acord, cauțiunea va putea consta și în instrumente financiare care pot servi ca instrumente de plată. Cu toate acestea, acordul părții nu este necesar în cazul titlurilor emise de stat sau de unitățile administrativ-teritoriale.“15. În susținerea neconstituționalității acestor dispoziții legale sunt invocate prevederile constituționale cuprinse în art. 16 - Egalitatea în drepturi, art. 21 - Accesul liber la justiție, art. 44 - Dreptul de proprietate privată, art. 45 - Libertatea economică și ale art. 135 - Economia.16. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea constată că prevederile art. 61^1 din Legea nr. 101/2016 sunt criticate în coroborare cu cele cuprinse în art. 1.058 alin. (2) din Codul de procedură civilă atât din perspectiva instituirii obligativității constituirii unei cauțiuni înainte de soluționarea contestației formulate în materia achizițiilor publice, cât și a modalității de plată și a instrumentelor financiare care pot servi ca instrumente de plată pentru cauțiune, aspecte care, astfel cum sunt reglementate prin lege și cum sunt interpretate și aplicate în practică, sunt contrare, în opinia autoarei excepției de neconstituționalitate, prevederilor constituționale privind egalitatea în drepturi, accesul liber la justiție, dreptul de proprietate privată, libertatea economică și economia.17. Curtea observă că prin art. 61^1 din Legea nr. 101/2016 se impune constituirea unei cauțiuni pentru soluționarea contestației formulate atât pe cale administrativ-jurisdicțională în fața Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, cât și pe cale judiciară în fața instanței judecătorești. În ceea ce privește modalitatea de constituire a cauțiunii, Curtea reține că prevederile Legii nr. 101/2016, potrivit art. 68 din acest act normativ, în măsura compatibilității, se completează cu prevederile Codului de procedură civilă, care cuprinde în titlul XIV - Cauțiunea judiciară, iar la art. 1.058 din acest cod sunt reglementate aspecte privind depunerea în numerar sau în instrumente financiare, respectiv faptul că, de regulă, cauțiunea se depune în numerar, iar la cererea debitorului cauțiunii și dacă partea în favoarea căreia se depune declară în mod expres că este de acord, cauțiunea va putea consta și în instrumente financiare care pot servi ca instrumente de plată. Cu toate acestea, acordul părții nu este necesar în cazul titlurilor emise de stat sau de unitățile administrativ-teritoriale. 18. În acest context, Curtea reține că prevederile legale privind constituirea cauțiunii și prin alte instrumente financiare, diferite de numerarul depus la Trezoreria Statului, care sunt limitate prin lege ca formă și care se pot constitui numai cu acordul autorității contractante, reprezintă reguli de procedură care se circumscriu marjei de apreciere a legiuitorului, potrivit dispozițiilor art. 126 alin. (2) din Constituție, coroborate, în contextul dat, cu cele ale art. 135 alin. (2) lit. b) din Constituție, potrivit cărora statul trebuie să asigure protejarea intereselor naționale în activitatea economică, financiară și valutară.19. În ceea ce privește pretinsa încălcare a dispozițiilor art. 16 din Constituție, Curtea observă că principiul egalității în fața legii presupune instituirea unui tratament egal pentru situații care, în funcție de scopul urmărit, nu sunt diferite și, prin urmare, acesta nu exclude, ci, dimpotrivă, presupune soluții diferite pentru situații diferite. Astfel cum rezultă din dispozițiile constituționale, cetățenii se bucură de drepturile prevăzute în Constituție și în legi, fiind egali în fața acestora și a autorităților publice, în timp ce autoritățile publice exercită atribuțiile ce le sunt stabilite de lege, potrivit competenței lor, în realizarea funcțiilor pentru care sunt create (Decizia nr. 839 din 17 noiembrie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 221 din 4 martie 2021).20. Față de această împrejurare, Curtea nu poate reține pretinsa încălcare a principiului egalității în fața legii prin prisma faptului că, potrivit normelor de drept comun, o parte din litigiu, în speță fiind vorba de o autoritate contractantă, în favoarea căreia se depune cauțiunea, are posibilitatea să declare, în mod expres, că este de acord ca aceasta să fie depusă sub forma unor instrumente financiare care pot servi ca instrumente de plată, întrucât legea prevede că, de regulă, cauțiunea se depune în numerar și numai prin excepție se poate constitui și prin alte modalități de plată constând în instrumente financiare, această din urmă modalitate fiind tocmai un beneficiu suplimentar pentru partea în sarcina căreia se impune constituirea unei astfel de cauțiuni. Or, acest din urmă aspect nu este de natură a conduce la încălcarea principiului egalității între operatorii economici și autoritatea contractantă. De altfel, în contextul dat, nu se poate reține existența unei situații similare/comparabile în ceea ce privește cazurile în care se află operatorii economici și statul, având în vedere și scopul pentru care a fost instituită cauțiunea în discuție, respectiv pentru a proteja autoritatea contractantă de riscul unui eventual comportament necorespunzător al operatorilor economici. 21. Referitor la dispozițiile art. 21 din Constituție, invocate în susținerea excepției de neconstituționalitate, Curtea reține că aceste prevederi dispun, în general, cu privire la accesul liber la justiție, aspect ce semnifică faptul că orice persoană poate sesiza instanțele judecătorești în cazul în care consideră că drepturile, libertățile sau interesele sale legitime au fost încălcate, iar nu faptul că acest acces nu poate fi supus niciunei condiționări. Astfel, competența de a stabili regulile de desfășurare a procesului în fața instanțelor judecătorești îi revine legiuitorului, iar prevederile criticate sunt o aplicare a dispozițiilor constituționale ale art. 126 alin. (2), potrivit cărora „Competența instanțelor judecătorești și procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege“. Mai mult, exercitarea unui drept de către titularul său nu poate avea loc decât cu respectarea cadrului legal stabilit de legiuitor, care, potrivit textului din Legea fundamentală menționat, are deplina legitimare constituțională de a stabili procedura de judecată (a se vedea, în acest sens, de exemplu, Decizia nr. 283 din 27 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 366 din 30 mai 2012, sau Decizia nr. 582 din 4 mai 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 379 din 8 iunie 2010). 22. De asemenea, atât în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului (Hotărârea din 28 mai 1985, pronunțată în Cauza Ashingdane împotriva Regatului Unit, paragraful 57), cât și în cea a Curții Constituționale (Decizia nr. 51 din 14 ianuarie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 187 din 24 martie 2010, Decizia nr. 619 din 4 noiembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 965 din 30 decembrie 2014, paragraful 18, sau Decizia nr. 160 din 24 martie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 432 din 9 iunie 2016, paragraful 23), s-a statuat că o caracteristică a dreptului de acces liber la justiție este aceea că nu este un drept absolut și că el poate fi supus unor restricții legitime, cum ar fi termenele legale de prescripție sau ordonanțele care impun depunerea unei cauțiuni judicatum solvi; important este ca aceste restrângeri să nu aducă atingere substanței dreptului, să urmărească un scop legitim și să existe un raport rezonabil de proporționalitate între mijloacele utilizate și scopul urmărit (Hotărârea din 21 februarie 1975, pronunțată în Cauza Golder împotriva Regatului Unit, paragraful 39, sau Hotărârea din 10 mai 2001, pronunțată în Cauza Z și alții împotriva Regatului Unit, paragraful 93).23. Față de această împrejurare, Curtea reține că stabilirea unor condiționări pentru introducerea acțiunilor în justiție, în general, nu constituie, în sine, o încălcare a accesului liber la justiție, el presupunând accesul la mijloacele procedurale prin care se înfăptuiește justiția (Decizia Plenului Curții Constituționale nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994). Însă legiuitorul este ținut să o facă orientându-se după principiul est modus in rebus, respectiv să fie preocupat ca exigențele instituite să fie îndeajuns de rezonabile încât să nu pună sub semnul întrebării însăși existența dreptului (Decizia nr. 39 din 29 ianuarie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 217 din 12 martie 2004, și Decizia nr. 40 din 29 ianuarie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 229 din 16 martie 2004).24. În ceea ce privește instituirea unei cauțiuni prin legislația ce reglementează remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, Curtea, în jurisprudența sa, a reținut că aceasta este rezonabilă din punctul de vedere al cuantumului acesteia, legiuitorul impunând și un prag maxim până la care poate fi fixată cauțiunea, iar opțiunea sa este pe deplin justificată. Contractele de achiziții publice presupun, de cele mai multe ori, efectuarea de lucrări publice cu un anumit grad de complexitate. Nu orice operator economic are capacitatea logistică și financiară de a efectua aceste lucrări, mai ales că, de cele mai multe ori, mecanismul de efectuare a lucrărilor presupune investiții inițiale ale operatorului economic ce sunt decontate ulterior de stat. Așadar, operatorii economici nu se află în aceeași situație juridică, ei neavând toți aceeași capacitate economică de realizare a obiectivelor vizate de contractele de achiziții publice. Or, dinamica raporturilor juridice existente în domeniul achizițiilor publice demonstrează că intervenția legiuitorului era necesară, în condițiile în care drepturile procesuale au fost exercitate frecvent cu rea-credință de către operatori economici care nu aveau capacitatea efectivă de a-și executa obligațiile ce rezultau din încheierea contractelor de achiziții publice. Interesul național impune ca statul să poată realiza cu celeritate obiectivele propuse în vederea îmbunătățirii vieții cetățenilor săi, cu respectarea, bineînțeles, a drepturilor și a intereselor legitime ale eventualilor participanți la procedurile de achiziție publică. Prin instituirea cauțiunii, legiuitorul a urmărit, pe de o parte, să descurajeze cererile nefundamentate sau exercitarea cu rea-credință a drepturilor procesuale, iar, pe de altă parte, să constituie o garanție destinată acoperirii eventualelor pagube ce ar putea fi produse părții împotriva căreia se cere luarea unor măsuri, în condițiile în care cererea celui ce plătește cauțiunea se respinge (Decizia nr. 269 din 22 aprilie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.028 din 28 octombrie 2021, Decizia nr. 865 din 17 decembrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 444 din 27 mai 2020, și Decizia nr. 501 din 17 septembrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 334 din 24 aprilie 2020).25. De asemenea, instanța de contencios constituțional a reținut că obiectivele urmărite prin adoptarea de către legiuitor a măsurii criticate se circumscriu unui scop legitim și că instituirea acestei obligații de consemnare a cauțiunii reprezintă o măsură legislativă adecvată, necesară și care păstrează un just echilibru între cerințele de interes general protejate de legiuitor - prevenirea exercitării cu rea-credință a drepturilor procesuale - și interesul individual al justițiabilului de a avea acces efectiv la instanță în vederea folosirii mijloacelor procedurale puse la dispoziția sa (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 501 din 17 septembrie 2019, precitată, paragrafele 33-36). 26. Referitor la jurisdicțiile speciale administrative, parte componentă a art. 21 din Constituție, Curtea, analizând dispozițiile ce reglementează procedura soluționării contestațiilor în fața Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, a constatat că nu există nicio normă care să ateste existența vreunei taxe sau cauțiuni care să se facă venit la bugetul de stat sau la bugetul autorității administrativ-jurisdicționale având ca destinație plata unui serviciu jurisdicțional sau administrativ-jurisdicțional. Curtea a reținut că gratuitatea consacrată de norma constituțională cuprinsă în art. 21 alin. (4) semnifică lipsa oricărei contraprestații pecuniare din partea persoanei care, alegând calea contenciosului administrativ-jurisdicțional, beneficiază gratuit de serviciul prestat de autoritatea administrativ-jurisdicțională (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 5 din 15 ianuarie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 188 din 19 martie 2015, paragraful 31, Decizia nr. 282 din 27 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 317 din 11 mai 2012). Astfel, verificând, spre exemplu, compatibilitatea garanției de bună conduită prevăzută de actele normative anterioare Legii nr. 101/2016 cu prevederile constituționale ale art. 21 alin. (4), Curtea a reținut că soluția legislativă în discuție respectă cerința constituțională referitoare la caracterul neoneros al procedurii administrativ-jurisdicționale, întrucât sumele reprezentând garanția de bună conduită se fac venit la autoritatea contractantă, fără a constitui o taxă pentru administrarea justiției sau prestarea unor servicii de către aceasta sau, după caz, de către Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor. 27. Aceste considerente sunt valabile mutatis mutandis și în ceea ce privește normele criticate prin care se instituie cauțiunea în discuție, având în vedere faptul că, astfel cum a reținut Curtea Constituțională prin Decizia nr. 5 din 15 ianuarie 2015, precitată, paragraful 41, instituirea unei garanții de bună conduită are semnificația unei cauțiuni menite să asigure exercitarea corespunzătoare și neabuzivă a drepturilor procesuale, cu toate consecințele procesuale care decurg din finalitatea urmărită prin stabilirea acesteia.28. De asemenea, prin Decizia nr. 865 din 17 decembrie 2019, precitată, paragraful 46, Curtea a constatat că nu sunt încălcate normele constituționale ale art. 21 alin. (4), întrucât cauțiunea este restituită contestatorului, în condițiile legii, caracterul gratuit al procedurii administrativ-jurisdicționale continuând să subziste și în prezent, iar cauțiunea se constituie venit la bugetul de stat numai la împlinirea termenului de 3 ani calculat de la data la care aceasta putea fi solicitată, în condițiile în care partea care a depus-o nu a făcut demersurile legale pentru a putea fi recuperată.29. În ceea ce privește art. 44 din Constituție, invocat în susținerea excepției de neconstituționalitate, Curtea reține că legiuitorul este în drept să stabilească conținutul și limitele dreptului de proprietate, precum și cadrul juridic pentru exercitarea atributelor dreptului de proprietate, în accepțiunea principială conferită de Constituție, în așa fel încât să nu vină în coliziune cu interesele generale sau cu interesele particulare legitime ale altor subiecte de drept, instituind astfel niște limitări rezonabile în valorificarea acestuia, ca drept subiectiv garantat. Așadar, dreptul de proprietate nu este un drept absolut, ci poate fi supus anumitor limitări (Decizia nr. 694 din 20 octombrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 948 din 22 decembrie 2015, paragrafele 27-31). Or, dispozițiile legale criticate urmăresc protejarea unor interese publice, cu respectarea principiului proporționalității măsurii instituite. Astfel, legiuitorul a impus plata unei cauțiuni de doar 2% din valoarea estimată a contractului, cauțiune ce este și plafonată în funcție de natura contractului și care, în condițiile legii, este restituită contestatorului. Prin urmare, Curtea constată că textele criticate nu încalcă prevederile constituționale cu privire la dreptul de proprietate privată, având în vedere considerentele mai sus prezentate (a se vedea și Decizia nr. 865 din 17 decembrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 444 din 27 mai 2020, paragraful 47).30. În ceea ce privește critica raportată la art. 45 din Constituție, în jurisprudența Curții Constituționale s-a reținut că, potrivit acestui articol din Legea fundamentală, este garantată exercitarea în condițiile legii a accesului liber al persoanelor la o activitate economică. Accesul liber la o activitate economică nu exclude, ci, dimpotrivă, implică stabilirea unor limite de exercitare a libertății economice, statul având obligația să impună reguli de disciplină economică, iar legiuitorul având competența să stabilească sancțiunile corespunzătoare pentru nerespectarea acestora (Decizia nr. 362 din 25 martie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 328 din 18 mai 2010). Mai mult, Curtea a învederat că principiul libertății economice nu este un drept absolut al persoanei, ci este condiționat de respectarea limitelor stabilite de lege, limite ce urmăresc asigurarea unei anumite discipline economice ori protejarea unor interese generale, precum și asigurarea respectării drepturilor și intereselor legitime ale tuturor (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 162 din 8 februarie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 272 din 19 aprilie 2011). 31. Prin urmare, legiuitorul are competența de a stabili conținutul și limitele libertății economice, în condițiile în care vizează un scop legitim și există un raport de proporționalitate între mijloacele folosite de legiuitor și scopul urmărit de acesta (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 462 din 17 septembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 775 din 24 octombrie 2014, paragraful 25, și Decizia nr. 176 din 24 martie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 356 din 27 aprilie 2005). 32. În acest context, Curtea are în vedere jurisprudența sa cu privire la aplicarea drepturilor și libertăților fundamentale prin care a reținut că acestea se aplică și persoanelor juridice, în măsura în care prin intermediul acestora cetățenii își exercită un drept constituțional, iar exigențele unor drepturi sau libertăți fundamentale, spre exemplu accesul liber la justiție, libertatea individuală, dreptul de proprietate privată ori libertatea economică, se aplică și în privința persoanelor juridice. În consecință, exigențele și garanțiile rezultate din drepturile și libertățile fundamentale reglementate prin Constituție sunt aplicabile și în privința persoanelor juridice, în măsura în care conținutul lor normativ este compatibil cu natura, specificul și particularitățile care caracterizează regimul juridic al persoanei juridice (în acest sens, a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 485 din 23 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 539 din 20 iulie 2015, paragraful 27, Decizia nr. 498 din 10 mai 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 428 din 28 iunie 2012, și Decizia nr. 35 din 2 aprilie 1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 75 din 11 aprilie 1996). Față de această împrejurare, considerentele mai sus menționate cu privire la scopul instituirii cauțiunii prevăzute de Legea nr. 101/2016 sunt aplicabile mutatis mutandis și în ceea ce privește pretinsa încălcare a principului libertății economice și al economiei de piață.33. Față de cele prezentate, excepția de neconstituționalitate a prevederilor criticate, în raport cu dispozițiile constituționale menționate în susținerea acesteia, urmează a fi respinsă ca neîntemeiată.34. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,
CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
În numele legii
DECIDE:Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Societatea Compania de construcții feroviare - S.A. din Iași în Dosarul nr. 5.477/2/2018 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și constată că dispozițiile art. 61^1 din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, astfel cum au fost introduse prin art. IV pct. 40 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 45/2018 pentru modificarea și completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achizițiilor publice, precum și ale art. 1.058 alin. (2) din Codul de procedură civilă sunt constituționale în raport cu criticile formulate.Definitivă și general obligatorie.Decizia se comunică Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.Pronunțată în ședința din data de 3 mai 2022.
PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE
pentru prof. univ. dr. VALER DORNEANU,în temeiul art. 426 alin. (4) din Codul de procedură civilă coroborat cu art. 14 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, semnează
MARIAN ENACHE
Magistrat-asistent,
Ionița Cochințu----
Google Chrome
Mozilla Firefox
Internet Explorer
Apple Safari