DECIZIA nr. 218 din 28 aprilie 2022referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 45 alin. (2) lit. f) și alin. (3) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001
EMITENT
  • CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
  • Publicat în  MONITORUL OFICIAL nr. 724 din 19 iulie 2022



    Valer Dorneanu- președinte
    Cristian Deliorga- judecător
    Marian Enache- judecător
    Daniel Marius Morar- judecător
    Mona-Maria Pivniceru- judecător
    Gheorghe Stan- judecător
    Livia Doina Stanciu- judecător
    Elena-Simina Tănăsescu- judecător
    Varga Attila- judecător
    Bianca Drăghici- magistrat-asistent
    Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu Drăgănescu.1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 45 alin. (2) lit. f) și alin. (3) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, excepție ridicată de Consiliul General al Municipiului București în Dosarul nr. 5.960/3/2018 al Tribunalului București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 216D/2019.2. La apelul nominal lipsesc părțile. Procedura de înștiințare este legal îndeplinită. 3. Președintele dispune să se facă apelul și în dosarele nr. 510D/2019, nr. 686D/2019, nr. 2.261D/2019, nr. 2.326D/2019, nr. 2.567D/2019, nr. 2.583D/2019 și nr. 3.024D/2019, având ca obiect excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 45 alin. (2) lit. f) și alin. (3) din Legea nr. 215/2001, ridicată de același autor în dosarele nr. 40.603/3/2018, nr. 38.302/3/2018, nr. 5.963/3/2018, nr. 44.599/3/2018 și nr. 40.601/3/2018 ale Tribunalului București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal, precum și în dosarele nr. 37.478/3/2018/a1 și nr. 39.305/3/2018 ale Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.4. La apelul nominal lipsesc părțile. Procedura de înștiințare este legal îndeplinită. Magistratul-asistent referă asupra faptului că autorul excepției a depus la dosare o cerere prin care solicită conexarea acestora la Dosarul nr. 216D/2019 și, totodată, solicită judecarea cauzei în lipsă.5. Curtea, din oficiu, pune în discuție conexarea dosarelor. Reprezentantul Ministerului Public este de acord cu conexarea cauzelor. Curtea, având în vedere identitatea parțială de obiect al cauzelor, în temeiul art. 53 alin. (5) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, dispune conexarea dosarelor nr. 510D/2019, nr. 686D/2019, nr. 2.261D/2019, nr. 2.326D/2019, nr. 2.567D/2019, nr. 2.583D/2019 și nr. 3.024D/2019 la Dosarul nr. 216D/2019, care a fost primul înregistrat.6. Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate ca inadmisibilă. Totodată, referitor la dispozițiile art. 45 alin. (3) din Legea nr. 215/2001, se arată că există jurisprudență în materie și solicită menținerea acesteia.
    CURTEA,
    având în vedere actele și lucrările dosarelor, reține următoarele:7. Prin sentințele civile nr. 8.245 din 10 decembrie 2018 și nr. 4.840 din 27 iunie 2019, pronunțate în dosarele nr. 5.960/3/2018 și nr. 5.963/3/2018, Tribunalul București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal și Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal au sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 45 alin. (2) lit. f) și alin. (3) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001. 8. Prin sentințele civile nr. 1.386 din 28 februarie 2019 și nr. 1.827 din 15 martie 2019, Decizia nr. 436 din 9 iulie 2019 și încheierile din 18 septembrie 2019, 24 iulie 2019 și 30 octombrie 2019, pronunțate în dosarele nr. 40.603/3/2018, nr. 38.302/3/2018, nr. 37.478/3/2018/a1, nr. 44.599/3/2018, nr. 39.305/3/2018 și nr. 40.601/3/2018, Tribunalul București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal și Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal au sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 45 alin. (3) din Legea nr. 215/2001. 9. Excepția a fost ridicată de Consiliul General al Municipiului București în cauze având ca obiect anularea/suspendarea unor acte administrative, respectiv hotărâri ale Consiliului General al Municipiului București. 10. În motivarea excepției de neconstituționalitate, autorul acesteia susține, în esență, că dispozițiile de lege criticate sunt lipsite de claritate și previzibilitate, întrucât generează incertitudine în ceea ce privește întinderea/ delimitarea obiectului hotărârilor încadrate în fiecare dintre cele două majorități prevăzute de acestea. Ca atare, materiile în care se pot adopta hotărâri ale consiliului local la care trimite legiuitorul, prin art. 45 alin. (2) și (3) din Legea nr. 215/2001, sunt susceptibile de a se suprapune. 11. Astfel, în dosarele nr. 216D/2019 și nr. 2.261D/2019, se afirmă că, pe de o parte, asocierea Municipiului București cu o persoană juridică în scopul înființării unei societăți pe acțiuni se subsumează sferei reglementate de art. 45 alin. (2) lit. f) din Legea nr. 215/2001. Pe de altă parte, efectele patrimoniale pe care le presupune această asociere justifică aplicarea unui regim al majorității mai sever, potrivit art. 45 alin. (3) din Legea nr. 215/2001. Această parte se bazează pe o interpretare ce trimite la sfera largă a noțiunii de patrimoniu, precum și la intențiile protecționiste ale legiuitorului, care a impus necesitatea majorității calificate de 2/3 pentru adoptarea unor hotărâri privind patrimoniul.12. Se susține că ambele poziții suportă o justificare juridică teoretică multiplă și se bazează pe principii ale dreptului și ale interpretării dreptului general acceptate, însă fără o delimitare clară. Cu alte cuvinte, textele legale comportă o interpretare mult prea imprecisă, întrucât, și doar cu titlu de exemplu, orice hotărâre a autorităților locale, inclusă în sfera de reglementare a alin. (2) al art. 45 din Legea nr. 215/2001 are implicații de natură patrimonială evaluabilă în bani. Cu titlu de exemplu, se arată că, în situația unei asocieri, reglementată de art. 45 alin. (2) lit. f) din Legea nr. 215/2001, aceasta poate fi cu caracter comercial, adică cu scop lucrativ - precum înființarea unei societăți, conform Legii societăților nr. 31/1990 - sau fără scop lucrativ, respectiv participarea, în calitate de membru, la constituirea/înființarea unei asociații/fundații, conform Ordonanței Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociații și fundații. În ambele situații expuse există anumite măsuri de natură patrimonială, implicate, precum aducerea unor bunuri mobile (sume de bani) sau imobile, cu titlu de aport la capitalul social [art. 7 lit. d), art. 8 lit. d) din Legea nr. 31/1990] și patrimoniul inițial al asociației [art. 6 alin. (2) lit. f) din Ordonanța Guvernului nr. 26/2000]. Chiar dacă legea impune doar o majoritate absolută (50% + 1 din totalul membrilor consiliului local) pentru decizii de „asociere“, în același timp s-ar putea interpreta că, dată fiind implicația patrimonială pecuniară, ar fi necesară majoritatea cerută de art. 45 alin. (3) din Legea nr. 215/2001. Or, o astfel de situație nu corespunde standardelor de claritate și precizie ale legii dezvoltate în jurisprudența Curții Constituționale.13. Cu privire la dispozițiile art. 45 alin. (3) din Legea nr. 215/2001, se susține, în esență, că, pe de o parte, aceste norme pot primi o interpretare extensivă, având în vedere definiția extinsă a „patrimoniului“ prevăzută în noul Cod civil și efectele directe sau indirecte, echivoce sau neechivoce, de natură patrimonială ce ar putea fi identificate în cazul unei hotărâri adoptate de consiliul local, precum și protecția pe care legiuitorul ar fi urmărit să o asigure oricărui element evaluabil în bani regăsit în patrimoniile unităților administrativ-teritoriale. Pe de altă parte, dispozițiile art. 45 alin. (3) din Legea nr. 215/2001 ar putea primi și o interpretare restrictivă, având în vedere doar efectele directe și neechivoce de natură patrimonială ale hotărârii adoptate de consiliul local și caracterul excepțional al majorității calificate de două treimi, ce urmează a se aplica numai unei sfere restrânse de hotărâri ale consiliului local. Din această perspectivă, dispozițiile art. 45 alin. (3) din Legea nr. 215/2001, în ceea ce privește sintagma „hotărâri privind patrimoniul“, sunt neclare, imprecise și pot conduce la concluzia că orice hotărâre luată de consiliul local, cu orice implicații patrimoniale, oricât de îndepărtate și de echivoce ar fi, va trebui adoptată cu majoritatea calificată.14. Prin urmare, în opinia autorului excepției, sintagma „hotărâri privind patrimoniul“ din cuprinsul art. 45 alin. (3) din Legea nr. 215/2001, fără a delimita, în concret, elementele de patrimoniu (evaluabile sau neevaluabile în bani) și operațiunile care privesc elementele de patrimoniu (acte de dispoziție, de administrare, de conservare) este contrară exigențelor de claritate și predictibilitate a legii, impuse de reglementarea constituțională cuprinsă de art. 1 alin. (5), putându-se ajunge ca excepția să devină regulă, în vreme ce regula este inaplicabilă. În susținerea criticii de neconstituționalitate sunt invocate aspecte din jurisprudența Curții Constituționale privind dispozițiile art. 1 alin. (5) din Constituție, cuprinse, spre exemplu, în Decizia nr. 26 din 18 ianuarie 2012.15. Tribunalul București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal, în dosarele nr. 216D/2019, nr. 510D/2019, nr. 686D/2019 și nr. 3.024D/2019, apreciază că excepția de neconstituționalitate invocată este neîntemeiată. În Dosarul nr. 2.567D/2019, instanța apreciază că excepția de neconstituționalitate este întemeiată, întrucât dispozițiile art. 45 alin. (3) din Legea nr. 215/2001 sunt echivoce cu privire la majoritatea impusă în situația în care se adoptă hotărâri privind patrimoniul care pot fi considerate ca privind domenii la care se referă art. 45 alin. (2) lit. a) și b) din același act normativ pentru care este menționată o altă majoritate. De asemenea, în Dosarul nr. 2.261D/2019, contrar art. 29 alin. (4) din Legea nr. 47/1992, nu își exprimă opinia asupra excepției de neconstituționalitate invocate.16. Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. 2.326D/2019, apreciază că excepția de neconstituționalitate invocată este neîntemeiată. De asemenea, în Dosarul nr. 2.583D/2019, contrar art. 29 alin. (4) din Legea nr. 47/1992, nu își exprimă opinia asupra excepției de neconstituționalitate invocate.17. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actele de sesizare au fost comunicate președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.18. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.
    CURTEA,
    examinând actele de sesizare, rapoartele întocmite de judecătorul-raportor, notele scrise depuse la dosare, susținerile autorului excepției, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:19. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.20. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 45 alin. (2) lit. f) și alin. (3) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007, cu modificările și completările ulterioare. Se observă că dispozițiile de lege criticate au fost abrogate prin art. 597 alin. (2) lit. e) din partea a IX-a din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 555 din 5 iulie 2019. Însă, având în vedere că în cauzele deduse judecății acestea continuă să producă efecte juridice și în lumina Deciziei Curții Constituționale nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, potrivit căreia „sunt supuse controlului de constituționalitate și legile sau ordonanțele ori dispozițiile din legi sau din ordonanțe ale căror efecte juridice continuă să se producă și după ieșirea lor din vigoare“, Curtea reține ca obiect al excepției de neconstituționalitate dispozițiile art. 45 alin. (2) lit. f) și alin. (3) din Legea nr. 215/2001, care au următorul cuprins: (2) Se adoptă cu votul majorității consilierilor locali în funcție următoarele hotărâri ale consiliului local: [...]f) hotărârile privind asocierea sau cooperarea cu alte autorități publice, cu persoane juridice române sau străine.(3) Hotărârile privind patrimoniul se adoptă cu votul a două treimi din numărul total al consilierilor locali în funcție.21. În opinia autorului excepției, prevederile legale criticate contravin dispozițiilor constituționale ale art. 1 alin. (5) privind obligativitatea respectării Constituției, a supremației sale și a legilor și ale art. 21 privind accesul liber la justiție.22. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că, prin Decizia nr. 764 din 22 octombrie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 42 din 14 ianuarie 2021, Decizia nr. 890 din 15 decembrie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 429 din 23 aprilie 2021, și Decizia nr. 113 din 23 februarie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 578 din 8 iunie 2021, a analizat critici de neconstituționalitate similare celor formulate în prezenta cauză și a decis respingerea, ca inadmisibilă, a excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 45 alin. (3) din Legea nr. 215/2001.23. Cu acel prilej, Curtea a observat că prin criticile formulate se susține lipsa de precizie și previzibilitate a prevederilor art. 45 alin. (3) din Legea nr. 215/2001, sub aspectul înțelesului sintagmei „hotărâri privind patrimoniul“, critici care însă nu tind spre evidențierea unei reale contradicții între textul de lege supus controlului de constituționalitate și dispozițiile din Legea fundamentală invocate, ci vizează exclusiv aspecte referitoare la interpretarea și aplicarea normei juridice. Astfel, în realitate, ceea ce a determinat ridicarea excepției de neconstituționalitate este problema încadrării sau neîncadrării unei hotărâri a Consiliului General al Municipiului București în categoria unor „hotărâri privind patrimoniul“, în sensul dispozițiilor art. 45 alin. (3) din Legea nr. 215/2001. Or, asemenea aspecte țin de modalitatea de interpretare și aplicare a legii la situația individualizată a fiecărei spețe, iar clarificarea împrejurărilor cauzei și determinarea prevederilor de lege incidente revin competenței exclusive a instanței de judecată învestite cu soluționarea litigiului, nefiind de resortul contenciosului constituțional.24. De altfel, Curtea a reținut că prin Decizia nr. 63 din 16 decembrie 2019 referitoare la pronunțarea unei hotărâri prealabile cu privire la chestiunea de drept privind sfera sintagmei „hotărâri privind patrimoniul“ din cuprinsul art. 45 alin. (3) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 162 din 27 februarie 2020, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a statuat că „textul de lege pe care instanța de trimitere îl găsește dificil de interpretat [art. 45 alin. (1) și (3) din Legea nr. 215/2001] este în vigoare de mai bine de 18 ani și a fost aplicat atât de autoritățile publice locale, cât și de instanțele de judecată, fără să necesite dificultăți de interpretare sau să genereze practică judiciară neunitară“ (a se vedea paragraful 73 din decizia precitată).25. Cu privire la critica de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 45 alin. (2) lit. f) din Legea nr. 215/2001, formulată în dosarele nr. 216D/2019 și nr. 2.261D/2019, potrivit căreia textele legale comportă o interpretare mult prea imprecisă, întrucât orice hotărâre a autorităților locale, inclusă în sfera de reglementare a alin. (2) al art. 45 din Legea nr. 215/2001, are implicații de natură patrimonială și ar fi necesară majoritatea cerută de art. 45 alin. (3) din Legea nr. 215/2001, Curtea observă că aceste susțineri, așa cum s-a arătat la paragraful 23, țin de modalitatea de interpretare și aplicare a legii la situația individualizată a fiecărei spețe, iar clarificarea împrejurărilor cauzei și determinarea prevederilor de lege incidente revin competenței exclusive a instanței judecătorești învestite cu soluționarea litigiului, nefiind de resortul contenciosului constituțional.26. Curtea Constituțională, în jurisprudența sa, a reținut că interpretarea și aplicarea legii vizează identificarea normei aplicabile, analiza conținutului său și o necesară adaptare a acesteia la faptele juridice pe care le-a stabilit, iar instanța de judecată este cea care poate dispune de instrumentele necesare pentru a decide cu privire la aceste aspecte (a se vedea Decizia nr. 838 din 27 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 461 din 3 iulie 2009). Printr-o jurisprudență constantă, Curtea s-a pronunțat cu privire la competența exclusivă a instanțelor judecătorești de a soluționa probleme care țin de interpretarea și/sau aplicarea legii. Astfel, prin Decizia nr. 504 din 7 octombrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 941 din 22 decembrie 2014, paragraful 14, Curtea s-a pronunțat în sensul că, în conformitate cu prevederile art. 2 alin. (1) și (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, aceasta asigură controlul de constituționalitate a legilor, a ordonanțelor Guvernului, a tratatelor internaționale și a regulamentelor Parlamentului, prin raportare la dispozițiile și principiile Constituției. Așadar, aplicarea și interpretarea legii nu intră sub incidența controlului de constituționalitate exercitat de Curtea Constituțională, acestea fiind de resortul exclusiv al instanței de judecată care judecă fondul cauzei, precum și, eventual, al instanțelor de control judiciar, astfel cum rezultă din prevederile coroborate ale art. 126 alin. (1) și (3) din Constituție [a se vedea Decizia nr. 34 din 4 februarie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 546 din 25 iunie 2020, paragraful 27, și Decizia nr. 218 din 9 aprilie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 609 din 24 iulie 2019, paragraful 25].27. Având în vedere că în prezenta cauză critica formulată vizează modul de interpretare și aplicare a legii, soluționarea acesteia excedează competenței instanței de contencios constituțional. Potrivit art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, Curtea „se pronunță numai asupra constituționalității actelor cu privire la care a fost sesizată“, iar nu cu privire la modul de interpretare și aplicare a legii în concret la o cauză. În aceste condiții, excepția de neconstituționalitate urmează a fi respinsă ca inadmisibilă prin prisma art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992.28. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,
    CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
    În numele legii
    DECIDE:
    Respinge, ca inadmisibilă, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 45 alin. (2) lit. f) și alin. (3) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, excepție ridicată de Consiliul General al Municipiului București în dosarele nr. 5.960/3/2018, nr. 40.603/3/2018, nr. 38.302/3/2018, nr. 5.963/3/2018, nr. 44.599/3/2018 și nr. 40.601/3/2018 ale Tribunalului București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal, precum și în dosarele nr. 37.478/3/2018/a1 și nr. 39.305/3/2018 ale Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.Definitivă și general obligatorie.Decizia se comunică Tribunalului București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal și Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.Pronunțată în ședința din data de 28 aprilie 2022.
    PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE
    prof. univ. dr. VALER DORNEANU
    Magistrat-asistent,
    Bianca Drăghici
    ----