DECIZIA nr. 826 din 9 decembrie 2021referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 61^1 din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, astfel cum au fost introduse prin art. IV pct. 40 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 45/2018 pentru modificarea și completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achizițiilor publice
Publicat în
MONITORUL OFICIAL nr. 150 din 15 februarie 2022
Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Brezeanu.1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 61^1 din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, astfel cum au fost introduse prin art. IV pct. 40 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 45/2018 pentru modificarea și completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achizițiilor publice, excepție ridicată de Societatea Erpia - S.A. din Craiova în Dosarul nr. 1.230/54/2018 al Curții de Apel Craiova - Secția contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 1.236D/2018.2. La apelul nominal se constată lipsa părților. Procedura de înștiințare este legal îndeplinită.3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate ca neîntemeiată, menționând în acest sens jurisprudența Curții Constituționale în materie.
CURTEA,având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:4. Prin Încheierea din 31 iulie 2018, pronunțată în Dosarul nr. 1.230/54/2018, Curtea de Apel Craiova - Secția contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 61^1 din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, astfel cum au fost introduse prin art. IV pct. 40 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 45/2018 pentru modificarea și completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achizițiilor publice, excepție ridicată de Societatea Erpia - S.A. din Craiova într-o cauză întemeiată pe dispozițiile Legii nr. 101/2016.5. În motivarea excepției de neconstituționalitate se susține, în esență, că, deși legiuitorul, în virtutea dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 21, art. 126 alin. (2) și art. 129, are libertatea de a stabili cazurile și condițiile în care pot fi exercitate căile de atac, precum și de a impune anumite condiții de formă în ceea ce privește accesul liber la justiție, ținând seama de natura și exigențele administrării justiției, aceste condiționări nu trebuie să aducă atingere substanței dreptului sau să îl lipsească de efectivitate. Or, art. 61^1 din Legea nr. 101/2016, astfel cum a fost introdus prin art. IV pct. 40 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 45/2018, îngrădește accesul liber la justiție consacrat prin Constituție și prin Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale atât prin cuantumul cauțiunii, cât și prin configurația juridică, fiind de natură a impieta asupra dreptului operatorilor economici la un remediu efectiv împotriva actelor autorităților contractante. Astfel, cauțiunea în discuție, în fapt, se constituie ca o sancțiune aplicată ofertanților/operatorilor economici și nicidecum ca o garanție, aducând atingere accesului efectiv la o cale de atac împotriva actelor autorităților contractante, precum și caracterului gratuit al jurisdicțiilor administrative. Accesul liber la justiție este obstrucționat și prin faptul că, pe de o parte, se impune părții vătămate ce promovează o contestație la Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor plata unei cauțiuni prealabile, sub sancțiunea respingerii acesteia, și, pe de altă parte, introducerea plângerii la instanța de judecată competentă este condiționată, din punctul de vedere al admisibilității, de existența și valabilitatea acestei garanții/cauțiuni în faza prealabilă contestației formulate la Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor.6. De asemenea, se învederează că prin reținerea necondiționată a cauțiunii, care nu este similară cu taxele judiciare de timbru al căror cuantum se stabilește în funcție de costurile judiciare pe care le presupune buna funcționare a justiției și în cazul cărora există posibilitatea scutirii, eșalonării etc., legiuitorul ignoră prezumția bunei-credințe în exercitarea drepturilor procedurale aplicabile în materie civilă, precum și în domeniul dreptului administrativ, prezumând automat reauacredință și comportamentul necorespunzător ale operatorului economic a cărui contestație este respinsă. În ceea ce privește drepturile procesuale, buna-credință este prevăzută de Codul de procedură civilă, astfel că, în virtutea normelor legale, instanța de judecată și, după caz, Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor trebuie să țină seama de modul concret în care a avut loc exercitarea drepturilor procesuale pentru a răsturna prezumția inițială. Or, în cazul cauțiunii în discuție, legiuitorul instituie o veritabilă sancțiune aplicabilă persoanei care, în apărarea intereselor legitime, atacă actul autorității contractante la Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor, fără ca vreo autoritate îndrituită în acest sens să stabilească caracterul abuziv al unei astfel de contestații.7. În contextul criticilor de neconstituționalitate este menționată jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului (Hotărârea din 9 octombrie 1979, pronunțată în Cauza Airey împotriva Irlandei, Hotărârea din 13 mai 1980, pronunțată în Cauza Artico împotriva Italiei, și Hotărârea din 9 noiembrie 2004, pronunțată în Cauza Saez Maeso împotriva Spaniei), prin care este dezvoltat înțelesul conținutului art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale și prin care s-a statuat că scopul Convenției este să apere drepturi concrete și efective, iar nu drepturi teoretice sau iluzorii, astfel că normele legale referitoare la formele de acces la o instanță, respectiv condițiile de admisibilitate a unei căi de atac nu trebuie să fie de o astfel de manieră încât să suprime chiar dreptul respectiv.8. Curtea de Apel Craiova - Secția contencios administrativ și fiscal opinează că impunerea obligației de a achita o cauțiune drept condiție de formulare a contestației la Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor se circumscrie marjei de legiferare a legiuitorului de care dispune în materie procedurală. Cu toate acestea, în măsura în care cuantumul cauțiunii, prin modalitatea de calcul stabilită de legiuitor, devine împovărător și de natură a descuraja în mod nerezonabil exercitarea căilor de atac și utilizarea remediilor puse la dispoziție tot de legiuitor, aceste drepturi devin iluzorii. Astfel, impunerea unei cauțiuni prin raportarea procentului de 2% la valoarea estimată cea mai mare a contractului ar putea reprezenta o ingerință în exercitarea dreptului fundamental prevăzut de art. 21 alin. (1) și (2) din Constituție.9. Potrivit dispozițiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.10. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepția de neconstituționalitate.
CURTEA,examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:11. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze prezenta excepție.12. Obiectul excepției de neconstituționalitate, astfel cum reiese din încheierea de sesizare, îl constituie dispozițiile art. 61^1 din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016, astfel cum au fost introduse prin art. IV pct. 40 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 45/2018 pentru modificarea și completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achizițiilor publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 459 din 4 iunie 2018. Prevederile criticate au următorul conținut:(1) Pentru soluționarea contestației formulate în condițiile art. 8 sau art. 49, sub sancțiunea respingerii acesteia, persoana care se consideră vătămată trebuie să constituie în prealabil o cauțiune stabilită după cum urmează:a) 2% din valoarea estimată a contractului, în cazul în care aceasta este mai mică decât pragurile valorice prevăzute la art. 7 alin. (1) din Legea nr. 98/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 12 alin. (1) din Legea nr. 99/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 11 alin. (1) din Legea nr. 100/2016, cu modificările și completările ulterioare, dar nu mai mult de 35.000 lei;b) 2% din valoarea stabilită a contractului, dacă aceasta este mai mică decât pragurile valorice prevăzute la art. 7 alin. (1) din Legea nr. 98/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 12 alin. (1) din Legea nr. 99/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 11 alin. (1) din Legea nr. 100/2016, cu modificările și completările ulterioare, dar nu mai mult de 88.000 lei;c) 2% din valoarea estimată a contractului, dacă aceasta este egală sau mai mare decât pragurile valorice prevăzute la art. 7 alin. (1) din Legea nr. 98/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 12 alin. (1) din Legea nr. 99/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 11 alin. (1) din Legea nr. 100/2016, cu modificările și completările ulterioare, dar nu mai mult de 220.000 lei;d) 2% din valoarea stabilită a contractului, dacă aceasta este egală sau mai mare decât pragurile valorice prevăzute la art. 7 alin. (1) din Legea nr. 98/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 12 alin. (1) din Legea nr. 99/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 11 alin. (1) din Legea nr. 100/2016, cu modificările și completările ulterioare, dar nu mai mult de 880.000 lei.(2) În cazul unei proceduri de atribuire a acordului-cadru, prevederile alin. (1) se raportează la valoarea estimată a celui mai mare contract subsecvent ce se intenționează a se atribui în baza acordului-cadru respectiv.(3) În cazul în care contestația a fost respinsă de către Consiliu, persoana care se consideră vătămată care utilizează calea de atac în condițiile art. 29 sau art. 51 alin. (3), după caz, nu trebuie să constituie o cauțiune suplimentară.(4) În cazul în care calea de atac reglementată de art. 29 sau art. 51 alin. (3) este utilizată de o altă persoană decât cea care a constituit cauțiunea conform alin. (1), pentru soluționarea plângerii sau recursului, după caz, trebuie constituită în prealabil o cauțiune egală cu 50% din cauțiunea prevăzută la alin. (1).(5) Cauțiunea depusă se restituie, la cerere, după soluționarea prin hotărâre definitivă a plângerii, respectiv după încetarea efectelor suspendării procedurii de atribuire și/sau a executării contractului.(6) Cauțiunea se restituie celui care a depus-o, nu mai devreme de 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii sau, după caz, de la data încetării efectelor suspendării procedurii de atribuire și/sau a executării contractului.(7) Consiliul sau instanța, după caz, se pronunță asupra cererii de restituire a cauțiunii cu citarea părților, printr-o încheiere supusă numai recursului la instanța ierarhic superioară. Recursul este suspensiv de executare.(8) În situația în care nu sunt aplicabile prevederile de la alin. (5)-(7), cauțiunea se constituie venit la bugetul de stat la împlinirea termenului de 3 ani calculat de la data la care aceasta putea fi solicitată.(9) Sunt scutite de la depunerea cauțiunii autoritățile contractante.13. Dispozițiile criticate, în dinamica legislativă, au fost modificate, succesiv, prin art. IV pct. 38 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114/2020 privind modificarea și completarea unor acte normative cu impact în domeniul achizițiilor publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 614 din 13 iulie 2020, și prin art. IV pct. 7 din Ordonanța Guvernului nr. 3/2021 pentru modificarea și completarea unor acte normative în domeniul achizițiilor publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 821 din 27 august 2021. Însă, având în vedere Decizia Curții Constituționale nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, Curtea urmează a exercita controlul de constituționalitate asupra prevederilor criticate în forma avută inițial, astfel cum au produs efecte în cauza în care a fost invocată excepția de neconstituționalitate.14. În susținerea neconstituționalității acestor dispoziții legale sunt invocate prevederile constituționale ale art. 21 [alin. (1), (2) și (4)] - Accesul liber la justiție, ale art. 135 [alin. (1) și alin. (2) lit. a)] - Economia și ale art. 148 [alin. (2) și (4)] - Integrarea în Uniunea Europeană. De asemenea, din motivarea excepției de neconstituționalitate reiese că sunt vizate și dispozițiile constituționale cuprinse în art. 57 - Exercitarea drepturilor și a libertăților.15. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea constată că prevederile criticate au mai format obiectul controlului de constituționalitate, în raport cu prevederi constituționale similare, concretizat prin Decizia nr. 269 din 22 aprilie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1028 din 28 octombrie 2021, Decizia nr. 865 din 17 decembrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 444 din 27 mai 2020, și Decizia nr. 501 din 17 septembrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 334 din 24 aprilie 2020, decizii prin care Curtea a constatat că soluția legislativă criticată este constituțională în raport cu criticile formulate.16. În ceea ce privește soluția legislativă criticată în prezenta cauză, Curtea observă că aceasta impune constituirea unei cauțiuni pentru soluționarea contestației formulate atât pe cale administrativ-jurisdicțională în fața Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, cât și pe cale judiciară în fața instanței judecătorești, aspect care, în opinia autoarei excepției de neconstituționalitate, este contrar prevederilor constituționale privind accesul liber la justiție și gratuitatea jurisdicțiilor administrative speciale.17. Referitor la dispozițiile art. 21 din Constituție, invocate în susținerea excepției de neconstituționalitate, Curtea reține că aceste prevederi dispun, în general, cu privire la accesul liber la justiție, aspect ce semnifică faptul că orice persoană poate sesiza instanțele judecătorești în cazul în care consideră că drepturile, libertățile sau interesele sale legitime au fost încălcate, iar nu faptul că acest acces nu poate fi supus niciunei condiționări, competența de a stabili regulile de desfășurare a procesului în fața instanțelor judecătorești revenindu-i legiuitorului, prevederile criticate fiind o aplicare a dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 126 alin. (2), potrivit cărora „Competența instanțelor judecătorești și procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege“. Mai mult, exercitarea unui drept de către titularul său nu poate avea loc decât cu respectarea cadrului legal stabilit de legiuitor, care, potrivit textului din Legea fundamentală menționat, are deplina legitimare constituțională de a stabili procedura de judecată (a se vedea în acest sens, spre exemplu, Decizia nr. 283 din 27 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 366 din 30 mai 2012, sau Decizia nr. 582 din 4 mai 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 379 din 8 iunie 2010).18. De asemenea, atât în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului (Hotărârea din 28 mai 1985, pronunțată în Cauza Ashingdane împotriva Regatului Unit, paragraful 57), cât și în cea a Curții Constituționale (Decizia nr. 51 din 14 ianuarie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 187 din 24 martie 2010, Decizia nr. 619 din 4 noiembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 965 din 30 decembrie 2014, paragraful 18, sau Decizia nr. 160 din 24 martie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 432 din 9 iunie 2016, paragraful 23), s-a statuat că o caracteristică a dreptului de acces liber la justiție este aceea că nu este un drept absolut și că el poate fi supus unor restricții legitime, cum ar fi termenele legale de prescripție sau ordonanțele care impun depunerea unei cauțiuni judicatum solvi; important este ca aceste restrângeri să nu aducă atingere substanței dreptului, să urmărească un scop legitim și să existe un raport rezonabil de proporționalitate între mijloacele utilizate și scopul urmărit (Hotărârea din 21 februarie 1975, pronunțată în Cauza Golder împotriva Regatului Unit, paragraful 39, sau Hotărârea din 10 mai 2001, pronunțată în Cauza Z. și alții împotriva Regatului Unit, paragraful 93).19. Față de această împrejurare, Curtea a reținut că stabilirea unor condiționări pentru introducerea acțiunilor în justiție, în general, nu constituie, în sine, o încălcare a accesului liber la justiție, el presupunând accesul la mijloacele procedurale prin care se înfăptuiește justiția (Decizia Plenului Curții Constituționale nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994). Însă legiuitorul este ținut să o facă orientându-se după principiul est modus in rebus, respectiv să fie preocupat ca exigențele instituite să fie îndeajuns de rezonabile încât să nu pună sub semnul întrebării însăși existența dreptului (Decizia nr. 39 din 29 ianuarie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 217 din 12 martie 2004, și Decizia nr. 40 din 29 ianuarie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 229 din 16 martie 2004).20. Referitor la jurisdicțiile speciale administrative, parte componentă a art. 21 din Constituție, Curtea, analizând dispozițiile ce reglementează procedura soluționării contestațiilor în fața Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, a constatat că nu există nicio normă care să ateste existența vreunei taxe sau cauțiuni care să se facă venit la bugetul de stat sau la bugetul autorității administrativ-jurisdicționale având ca destinație plata unui serviciu jurisdicțional sau administrativ-jurisdicțional. Curtea a reținut că gratuitatea consacrată de norma constituțională cuprinsă în art. 21 alin. (4) semnifică lipsa oricărei contraprestații pecuniare din partea persoanei care, alegând calea contenciosului administrativ-jurisdicțional, beneficiază gratuit de serviciul prestat de autoritatea administrativ-jurisdicțională (a se vedea în acest sens Decizia nr. 5 din 15 ianuarie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 188 din 19 martie 2015, paragraful 31, și Decizia nr. 282 din 27 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 317 din 11 mai 2012). Astfel, verificând, spre exemplu, compatibilitatea garanției de bună conduită prevăzute de actele normative anterioare Legii nr. 101/2016 cu prevederile constituționale ale art. 21 alin. (4), Curtea a constatat că soluția legislativă în discuție respectă cerința constituțională referitoare la caracterul neoneros al procedurii administrativ-jurisdicționale, întrucât sumele reprezentând garanția de bună conduită se fac venit la autoritatea contractantă, fără a constitui o taxă pentru administrarea justiției sau prestarea unor servicii de către aceasta sau, după caz, de către Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor.21. Aceste considerente sunt valabile, mutatis mutandis, și în ceea ce privește normele criticate prin care se instituie cauțiunea în discuție, având în vedere faptul că, astfel cum a reținut Curtea Constituțională în Decizia nr. 5 din 15 ianuarie 2015, precitată, paragraful 41, instituirea unei garanții de bună conduită are semnificația unei cauțiuni menite să asigure exercitarea corespunzătoare și neabuzivă a drepturilor procesuale, cu toate consecințele procesuale care decurg din finalitatea urmărită prin stabilirea acesteia.22. De asemenea, Curtea observă că prin Decizia nr. 865 din 17 decembrie 2019, precitată, paragraful 46, instanța de contencios constituțional a constatat că nu sunt încălcate normele constituționale ale art. 21 alin. (4) din Constituție, întrucât cauțiunea este restituită contestatorului, în condițiile legii, caracterul gratuit al procedurii administrativ-jurisdicționale continuând să subziste și în prezent.23. În ceea ce privește instituirea unei cauțiuni prin legislația ce reglementează remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, respectiv cuantumul acesteia, Curtea, având în vedere jurisprudența sa anterioară în materia cauțiunii în general, spre exemplu, Decizia nr. 558 din 16 octombrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 897 din 10 decembrie 2014, a reținut că acesta este rezonabil, legiuitorul impunând și un prag maxim până la care poate fi fixată cauțiunea, iar opțiunea acestuia este pe deplin justificată. Contractele de achiziții publice presupun, de cele mai multe ori, efectuarea de lucrări publice cu un anumit grad de complexitate. Nu orice operator economic are capacitatea logistică și financiară de a efectua aceste lucrări, mai ales că, de cele mai multe ori, mecanismul de efectuare a lucrărilor presupune investiții inițiale ale operatorului economic ce sunt decontate ulterior de stat. Așadar, operatorii economici nu se află în aceeași situație juridică, ei neavând toți aceeași capacitate economică de realizare a obiectivelor vizate de contractele de achiziții publice. Or, dinamica raporturilor juridice existente în domeniul achizițiilor publice demonstrează că intervenția legiuitorului era necesară, în condițiile în care drepturile procesuale au fost exercitate frecvent cu rea-credință de către operatori economici care nu aveau capacitatea efectivă de a-și executa obligațiile ce rezultau din încheierea contractelor de achiziții publice. Interesul național impune ca statul să poată realiza cu celeritate obiectivele propuse în vederea îmbunătățirii vieții cetățenilor săi, cu respectarea, bineînțeles, a drepturilor și a intereselor legitime ale eventualilor participanți la procedurile de achiziție publică. Prin instituirea cauțiunii legiuitorul a urmărit, pe de o parte, să descurajeze cererile nefundamentate sau exercitarea cu rea-credință a drepturilor procesuale, iar, pe de altă parte, să constituie o garanție destinată acoperirii eventualelor pagube ce ar putea fi produse părții împotriva căreia se cere luarea unor măsuri, în condițiile în care cererea celui care plătește cauțiunea se respinge. Instanța de contencios constituțional a reținut că obiectivele urmărite prin adoptarea de către legiuitor a măsurii criticate se circumscriu unui scop legitim și că instituirea acestei obligații de consemnare a cauțiunii reprezintă o măsură legislativă adecvată, necesară și care păstrează un just echilibru între cerințele de interes general protejate de legiuitor - prevenirea exercitării cu rea-credință a drepturilor procesuale - și interesul individual al justițiabilului de a avea acces efectiv la instanță în vederea folosirii mijloacelor procedurale puse la dispoziția sa (a se vedea în acest sens Decizia nr. 501 din 17 septembrie 2019, precitată, paragrafele 33-36).24. Prin urmare, având în vedere jurisprudența sa în materie, Curtea constată că soluția legislativă supusă controlului de constituționalitate, în raport cu criticile formulate, nu este contrară dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 21.25. În ceea ce privește critica referitoare la prezumția buneicredințe în exercitarea drepturilor procedurale aplicabile în materie civilă, precum și în domeniul dreptului administrativ, prezumând automat reaua-credință și comportamentul necorespunzător ale contestatorului, prin Decizia nr. 865 din 17 decembrie 2019, precitată, paragrafele 48 și 49, Curtea a reținut faptul că art. 57 din Constituție se referă la exercitarea drepturilor și a libertăților cu bună-credință și reglementează o îndatorire fundamentală aplicabilă tuturor cetățenilor români, cetățenilor străini și apatrizilor de a-și exercita drepturile cu bună-credință, obligație ce revine și persoanelor juridice în egală măsură (a se vedea, mutatis mutandis, Decizia nr. 485 din 23 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 539 din 20 iulie 2015, paragraful 27).26. De altfel, prin Decizia nr. 5 din 15 ianuarie 2015, precitată, paragraful 44, Curtea a arătat că răsturnarea prezumției de bună-credință, prevăzută ca atare de dispozițiile art. 57 din Legea fundamentală, nu poate fi realizată decât prin probarea relei-credințe față de circumstanțele de fapt ale cauzei, și nu prin faptul că persoana și-a exercitat anumite drepturi și libertăți fundamentale. În ceea ce privește drepturile procesuale, buna-credință a fost transpusă la nivel infraconstituțional prin art. 12 din Legea nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 247 din 10 aprilie 2015, conform căruia drepturile procesuale trebuie exercitate cu bună-credință, potrivit scopului în vederea căruia au fost recunoscute de lege, astfel că instanța de judecată trebuie să țină seama de modul concret în care a avut loc o asemenea exercitare a drepturilor procesuale pentru a răsturna prezumția inițială. Prin urmare, Curtea nu a contestat faptul că o prezumție poate fi răsturnată, ci a subliniat că o atare operațiune juridică trebuie să se circumscrie unor elemente de fapt, adecvate, obiective și cuantificabile, pentru a duce la finalitatea urmărită, astfel încât nu orice circumstanță a cauzei să ducă la răsturnarea prezumției de bună-credință, aspecte valabile, mutatis mutandis, și în privința prevederilor Legii nr. 101/2016.27. Cu privire la celelalte dispoziții constituționale enumerate în susținerea excepției de neconstituționalitate [art. 135 alin. (1) și alin. (2) lit. a) - Economia și art. 148 alin. (2) și (4) - Integrarea în Uniunea Europeană], Curtea observă că autoarea acesteia se limitează la a le menționa, fără însă a arăta modalitatea prin care normele criticate sunt contrare acestora. Or, Curtea nu poate formula propriile critici, la care, ulterior, să și răspundă (a se vedea în acest sens Decizia nr. 1.313 din 4 octombrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 12 din 6 ianuarie 2012).28. Cu toate acestea, distinct de cele de mai sus, având în vedere că prevederile art. 148 din Constituție vizează dreptul european, instanța de contencios constituțional reține că, la nivel european, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a avut ocazia să se pronunțe cu privire la compatibilitatea dintre legislația Uniunii Europene și instituirea unei garanții de bună conduită, care, astfel cum s-a arătat mai sus și cum a reținut și Curtea Constituțională prin Decizia nr. 5 din 15 ianuarie 2015, precitată, paragraful 41, are semnificația unei cauțiuni menite să asigure exercitarea corespunzătoare și neabuzivă a drepturilor procesuale, cu toate consecințele procesuale care decurg din finalitatea urmărită prin instituirea acesteia. Curtea de Justiție a Uniunii Europene a statuat în Hotărârea din 15 septembrie 2016, pronunțată în Cauzele C-439/14 și C-488/14, S.C. Star Storage - S.A. împotriva Institutului Național de Cercetare-Dezvoltare în Informatică (ICI) (C-439/14) și S.C. Max Boegl România - S.R.L., S.C. UTI Grup - S.A., Astaldi Sp.A., S.C. Construcții Napoca - S.A. împotriva R.A. Aeroportul Oradea, S.C. Porr Construct - S.R.L., Teerag-Asdag Aktiengesellschaft, S.C. ColAir Trading - S.R.L., AVZI - S.A., Trameco - S.A., Iamsat Muntenia - S.A. (C-488/14), paragraful 63, că normele europene în materie trebuie să fie interpretate în sensul că nu se opun unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiile principale, care condiționează admisibilitatea oricărei căi de atac împotriva unui act al autorității contractante de obligația reclamantului de a constitui garanția de bună conduită pe care o prevede în beneficiul autorității contractante, din moment ce această garanție trebuie să îi fie restituită reclamantului indiferent de soluția pronunțată în calea de atac.29. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,
CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
În numele legii
DECIDE:Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Societatea Erpia - S.A. din Craiova în Dosarul nr. 1.230/54/2018 al Curții de Apel Craiova - Secția contencios administrativ și fiscal și constată că dispozițiile art. 61^1 din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, astfel cum au fost introduse prin art. IV pct. 40 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 45/2018 pentru modificarea și completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achizițiilor publice, sunt constituționale în raport cu criticile formulate.Definitivă și general obligatorie.Decizia se comunică Curții de Apel Craiova - Secția contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.Pronunțată în ședința din data de 9 decembrie 2021.
PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE
prof. univ. dr. VALER DORNEANU
Magistrat-asistent,
Ionița Cochințu-----
| EMITENT |
| Valer Dorneanu | - președinte |
| Cristian Deliorga | - judecător |
| Marian Enache | - judecător |
| Daniel Marius Morar | - judecător |
| Mona-Maria Pivniceru | - judecător |
| Gheorghe Stan | - judecător |
| Livia Doina Stanciu | - judecător |
| Elena-Simina Tănăsescu | - judecător |
| Varga Attila | - judecător |
| Ionița Cochințu | - magistrat-asistent |
CURTEA,având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:4. Prin Încheierea din 31 iulie 2018, pronunțată în Dosarul nr. 1.230/54/2018, Curtea de Apel Craiova - Secția contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 61^1 din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, astfel cum au fost introduse prin art. IV pct. 40 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 45/2018 pentru modificarea și completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achizițiilor publice, excepție ridicată de Societatea Erpia - S.A. din Craiova într-o cauză întemeiată pe dispozițiile Legii nr. 101/2016.5. În motivarea excepției de neconstituționalitate se susține, în esență, că, deși legiuitorul, în virtutea dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 21, art. 126 alin. (2) și art. 129, are libertatea de a stabili cazurile și condițiile în care pot fi exercitate căile de atac, precum și de a impune anumite condiții de formă în ceea ce privește accesul liber la justiție, ținând seama de natura și exigențele administrării justiției, aceste condiționări nu trebuie să aducă atingere substanței dreptului sau să îl lipsească de efectivitate. Or, art. 61^1 din Legea nr. 101/2016, astfel cum a fost introdus prin art. IV pct. 40 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 45/2018, îngrădește accesul liber la justiție consacrat prin Constituție și prin Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale atât prin cuantumul cauțiunii, cât și prin configurația juridică, fiind de natură a impieta asupra dreptului operatorilor economici la un remediu efectiv împotriva actelor autorităților contractante. Astfel, cauțiunea în discuție, în fapt, se constituie ca o sancțiune aplicată ofertanților/operatorilor economici și nicidecum ca o garanție, aducând atingere accesului efectiv la o cale de atac împotriva actelor autorităților contractante, precum și caracterului gratuit al jurisdicțiilor administrative. Accesul liber la justiție este obstrucționat și prin faptul că, pe de o parte, se impune părții vătămate ce promovează o contestație la Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor plata unei cauțiuni prealabile, sub sancțiunea respingerii acesteia, și, pe de altă parte, introducerea plângerii la instanța de judecată competentă este condiționată, din punctul de vedere al admisibilității, de existența și valabilitatea acestei garanții/cauțiuni în faza prealabilă contestației formulate la Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor.6. De asemenea, se învederează că prin reținerea necondiționată a cauțiunii, care nu este similară cu taxele judiciare de timbru al căror cuantum se stabilește în funcție de costurile judiciare pe care le presupune buna funcționare a justiției și în cazul cărora există posibilitatea scutirii, eșalonării etc., legiuitorul ignoră prezumția bunei-credințe în exercitarea drepturilor procedurale aplicabile în materie civilă, precum și în domeniul dreptului administrativ, prezumând automat reauacredință și comportamentul necorespunzător ale operatorului economic a cărui contestație este respinsă. În ceea ce privește drepturile procesuale, buna-credință este prevăzută de Codul de procedură civilă, astfel că, în virtutea normelor legale, instanța de judecată și, după caz, Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor trebuie să țină seama de modul concret în care a avut loc exercitarea drepturilor procesuale pentru a răsturna prezumția inițială. Or, în cazul cauțiunii în discuție, legiuitorul instituie o veritabilă sancțiune aplicabilă persoanei care, în apărarea intereselor legitime, atacă actul autorității contractante la Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor, fără ca vreo autoritate îndrituită în acest sens să stabilească caracterul abuziv al unei astfel de contestații.7. În contextul criticilor de neconstituționalitate este menționată jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului (Hotărârea din 9 octombrie 1979, pronunțată în Cauza Airey împotriva Irlandei, Hotărârea din 13 mai 1980, pronunțată în Cauza Artico împotriva Italiei, și Hotărârea din 9 noiembrie 2004, pronunțată în Cauza Saez Maeso împotriva Spaniei), prin care este dezvoltat înțelesul conținutului art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale și prin care s-a statuat că scopul Convenției este să apere drepturi concrete și efective, iar nu drepturi teoretice sau iluzorii, astfel că normele legale referitoare la formele de acces la o instanță, respectiv condițiile de admisibilitate a unei căi de atac nu trebuie să fie de o astfel de manieră încât să suprime chiar dreptul respectiv.8. Curtea de Apel Craiova - Secția contencios administrativ și fiscal opinează că impunerea obligației de a achita o cauțiune drept condiție de formulare a contestației la Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor se circumscrie marjei de legiferare a legiuitorului de care dispune în materie procedurală. Cu toate acestea, în măsura în care cuantumul cauțiunii, prin modalitatea de calcul stabilită de legiuitor, devine împovărător și de natură a descuraja în mod nerezonabil exercitarea căilor de atac și utilizarea remediilor puse la dispoziție tot de legiuitor, aceste drepturi devin iluzorii. Astfel, impunerea unei cauțiuni prin raportarea procentului de 2% la valoarea estimată cea mai mare a contractului ar putea reprezenta o ingerință în exercitarea dreptului fundamental prevăzut de art. 21 alin. (1) și (2) din Constituție.9. Potrivit dispozițiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.10. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepția de neconstituționalitate.
CURTEA,examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:11. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze prezenta excepție.12. Obiectul excepției de neconstituționalitate, astfel cum reiese din încheierea de sesizare, îl constituie dispozițiile art. 61^1 din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016, astfel cum au fost introduse prin art. IV pct. 40 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 45/2018 pentru modificarea și completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achizițiilor publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 459 din 4 iunie 2018. Prevederile criticate au următorul conținut:(1) Pentru soluționarea contestației formulate în condițiile art. 8 sau art. 49, sub sancțiunea respingerii acesteia, persoana care se consideră vătămată trebuie să constituie în prealabil o cauțiune stabilită după cum urmează:a) 2% din valoarea estimată a contractului, în cazul în care aceasta este mai mică decât pragurile valorice prevăzute la art. 7 alin. (1) din Legea nr. 98/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 12 alin. (1) din Legea nr. 99/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 11 alin. (1) din Legea nr. 100/2016, cu modificările și completările ulterioare, dar nu mai mult de 35.000 lei;b) 2% din valoarea stabilită a contractului, dacă aceasta este mai mică decât pragurile valorice prevăzute la art. 7 alin. (1) din Legea nr. 98/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 12 alin. (1) din Legea nr. 99/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 11 alin. (1) din Legea nr. 100/2016, cu modificările și completările ulterioare, dar nu mai mult de 88.000 lei;c) 2% din valoarea estimată a contractului, dacă aceasta este egală sau mai mare decât pragurile valorice prevăzute la art. 7 alin. (1) din Legea nr. 98/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 12 alin. (1) din Legea nr. 99/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 11 alin. (1) din Legea nr. 100/2016, cu modificările și completările ulterioare, dar nu mai mult de 220.000 lei;d) 2% din valoarea stabilită a contractului, dacă aceasta este egală sau mai mare decât pragurile valorice prevăzute la art. 7 alin. (1) din Legea nr. 98/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 12 alin. (1) din Legea nr. 99/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 11 alin. (1) din Legea nr. 100/2016, cu modificările și completările ulterioare, dar nu mai mult de 880.000 lei.(2) În cazul unei proceduri de atribuire a acordului-cadru, prevederile alin. (1) se raportează la valoarea estimată a celui mai mare contract subsecvent ce se intenționează a se atribui în baza acordului-cadru respectiv.(3) În cazul în care contestația a fost respinsă de către Consiliu, persoana care se consideră vătămată care utilizează calea de atac în condițiile art. 29 sau art. 51 alin. (3), după caz, nu trebuie să constituie o cauțiune suplimentară.(4) În cazul în care calea de atac reglementată de art. 29 sau art. 51 alin. (3) este utilizată de o altă persoană decât cea care a constituit cauțiunea conform alin. (1), pentru soluționarea plângerii sau recursului, după caz, trebuie constituită în prealabil o cauțiune egală cu 50% din cauțiunea prevăzută la alin. (1).(5) Cauțiunea depusă se restituie, la cerere, după soluționarea prin hotărâre definitivă a plângerii, respectiv după încetarea efectelor suspendării procedurii de atribuire și/sau a executării contractului.(6) Cauțiunea se restituie celui care a depus-o, nu mai devreme de 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii sau, după caz, de la data încetării efectelor suspendării procedurii de atribuire și/sau a executării contractului.(7) Consiliul sau instanța, după caz, se pronunță asupra cererii de restituire a cauțiunii cu citarea părților, printr-o încheiere supusă numai recursului la instanța ierarhic superioară. Recursul este suspensiv de executare.(8) În situația în care nu sunt aplicabile prevederile de la alin. (5)-(7), cauțiunea se constituie venit la bugetul de stat la împlinirea termenului de 3 ani calculat de la data la care aceasta putea fi solicitată.(9) Sunt scutite de la depunerea cauțiunii autoritățile contractante.13. Dispozițiile criticate, în dinamica legislativă, au fost modificate, succesiv, prin art. IV pct. 38 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114/2020 privind modificarea și completarea unor acte normative cu impact în domeniul achizițiilor publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 614 din 13 iulie 2020, și prin art. IV pct. 7 din Ordonanța Guvernului nr. 3/2021 pentru modificarea și completarea unor acte normative în domeniul achizițiilor publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 821 din 27 august 2021. Însă, având în vedere Decizia Curții Constituționale nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, Curtea urmează a exercita controlul de constituționalitate asupra prevederilor criticate în forma avută inițial, astfel cum au produs efecte în cauza în care a fost invocată excepția de neconstituționalitate.14. În susținerea neconstituționalității acestor dispoziții legale sunt invocate prevederile constituționale ale art. 21 [alin. (1), (2) și (4)] - Accesul liber la justiție, ale art. 135 [alin. (1) și alin. (2) lit. a)] - Economia și ale art. 148 [alin. (2) și (4)] - Integrarea în Uniunea Europeană. De asemenea, din motivarea excepției de neconstituționalitate reiese că sunt vizate și dispozițiile constituționale cuprinse în art. 57 - Exercitarea drepturilor și a libertăților.15. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea constată că prevederile criticate au mai format obiectul controlului de constituționalitate, în raport cu prevederi constituționale similare, concretizat prin Decizia nr. 269 din 22 aprilie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1028 din 28 octombrie 2021, Decizia nr. 865 din 17 decembrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 444 din 27 mai 2020, și Decizia nr. 501 din 17 septembrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 334 din 24 aprilie 2020, decizii prin care Curtea a constatat că soluția legislativă criticată este constituțională în raport cu criticile formulate.16. În ceea ce privește soluția legislativă criticată în prezenta cauză, Curtea observă că aceasta impune constituirea unei cauțiuni pentru soluționarea contestației formulate atât pe cale administrativ-jurisdicțională în fața Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, cât și pe cale judiciară în fața instanței judecătorești, aspect care, în opinia autoarei excepției de neconstituționalitate, este contrar prevederilor constituționale privind accesul liber la justiție și gratuitatea jurisdicțiilor administrative speciale.17. Referitor la dispozițiile art. 21 din Constituție, invocate în susținerea excepției de neconstituționalitate, Curtea reține că aceste prevederi dispun, în general, cu privire la accesul liber la justiție, aspect ce semnifică faptul că orice persoană poate sesiza instanțele judecătorești în cazul în care consideră că drepturile, libertățile sau interesele sale legitime au fost încălcate, iar nu faptul că acest acces nu poate fi supus niciunei condiționări, competența de a stabili regulile de desfășurare a procesului în fața instanțelor judecătorești revenindu-i legiuitorului, prevederile criticate fiind o aplicare a dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 126 alin. (2), potrivit cărora „Competența instanțelor judecătorești și procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege“. Mai mult, exercitarea unui drept de către titularul său nu poate avea loc decât cu respectarea cadrului legal stabilit de legiuitor, care, potrivit textului din Legea fundamentală menționat, are deplina legitimare constituțională de a stabili procedura de judecată (a se vedea în acest sens, spre exemplu, Decizia nr. 283 din 27 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 366 din 30 mai 2012, sau Decizia nr. 582 din 4 mai 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 379 din 8 iunie 2010).18. De asemenea, atât în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului (Hotărârea din 28 mai 1985, pronunțată în Cauza Ashingdane împotriva Regatului Unit, paragraful 57), cât și în cea a Curții Constituționale (Decizia nr. 51 din 14 ianuarie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 187 din 24 martie 2010, Decizia nr. 619 din 4 noiembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 965 din 30 decembrie 2014, paragraful 18, sau Decizia nr. 160 din 24 martie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 432 din 9 iunie 2016, paragraful 23), s-a statuat că o caracteristică a dreptului de acces liber la justiție este aceea că nu este un drept absolut și că el poate fi supus unor restricții legitime, cum ar fi termenele legale de prescripție sau ordonanțele care impun depunerea unei cauțiuni judicatum solvi; important este ca aceste restrângeri să nu aducă atingere substanței dreptului, să urmărească un scop legitim și să existe un raport rezonabil de proporționalitate între mijloacele utilizate și scopul urmărit (Hotărârea din 21 februarie 1975, pronunțată în Cauza Golder împotriva Regatului Unit, paragraful 39, sau Hotărârea din 10 mai 2001, pronunțată în Cauza Z. și alții împotriva Regatului Unit, paragraful 93).19. Față de această împrejurare, Curtea a reținut că stabilirea unor condiționări pentru introducerea acțiunilor în justiție, în general, nu constituie, în sine, o încălcare a accesului liber la justiție, el presupunând accesul la mijloacele procedurale prin care se înfăptuiește justiția (Decizia Plenului Curții Constituționale nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994). Însă legiuitorul este ținut să o facă orientându-se după principiul est modus in rebus, respectiv să fie preocupat ca exigențele instituite să fie îndeajuns de rezonabile încât să nu pună sub semnul întrebării însăși existența dreptului (Decizia nr. 39 din 29 ianuarie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 217 din 12 martie 2004, și Decizia nr. 40 din 29 ianuarie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 229 din 16 martie 2004).20. Referitor la jurisdicțiile speciale administrative, parte componentă a art. 21 din Constituție, Curtea, analizând dispozițiile ce reglementează procedura soluționării contestațiilor în fața Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, a constatat că nu există nicio normă care să ateste existența vreunei taxe sau cauțiuni care să se facă venit la bugetul de stat sau la bugetul autorității administrativ-jurisdicționale având ca destinație plata unui serviciu jurisdicțional sau administrativ-jurisdicțional. Curtea a reținut că gratuitatea consacrată de norma constituțională cuprinsă în art. 21 alin. (4) semnifică lipsa oricărei contraprestații pecuniare din partea persoanei care, alegând calea contenciosului administrativ-jurisdicțional, beneficiază gratuit de serviciul prestat de autoritatea administrativ-jurisdicțională (a se vedea în acest sens Decizia nr. 5 din 15 ianuarie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 188 din 19 martie 2015, paragraful 31, și Decizia nr. 282 din 27 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 317 din 11 mai 2012). Astfel, verificând, spre exemplu, compatibilitatea garanției de bună conduită prevăzute de actele normative anterioare Legii nr. 101/2016 cu prevederile constituționale ale art. 21 alin. (4), Curtea a constatat că soluția legislativă în discuție respectă cerința constituțională referitoare la caracterul neoneros al procedurii administrativ-jurisdicționale, întrucât sumele reprezentând garanția de bună conduită se fac venit la autoritatea contractantă, fără a constitui o taxă pentru administrarea justiției sau prestarea unor servicii de către aceasta sau, după caz, de către Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor.21. Aceste considerente sunt valabile, mutatis mutandis, și în ceea ce privește normele criticate prin care se instituie cauțiunea în discuție, având în vedere faptul că, astfel cum a reținut Curtea Constituțională în Decizia nr. 5 din 15 ianuarie 2015, precitată, paragraful 41, instituirea unei garanții de bună conduită are semnificația unei cauțiuni menite să asigure exercitarea corespunzătoare și neabuzivă a drepturilor procesuale, cu toate consecințele procesuale care decurg din finalitatea urmărită prin stabilirea acesteia.22. De asemenea, Curtea observă că prin Decizia nr. 865 din 17 decembrie 2019, precitată, paragraful 46, instanța de contencios constituțional a constatat că nu sunt încălcate normele constituționale ale art. 21 alin. (4) din Constituție, întrucât cauțiunea este restituită contestatorului, în condițiile legii, caracterul gratuit al procedurii administrativ-jurisdicționale continuând să subziste și în prezent.23. În ceea ce privește instituirea unei cauțiuni prin legislația ce reglementează remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, respectiv cuantumul acesteia, Curtea, având în vedere jurisprudența sa anterioară în materia cauțiunii în general, spre exemplu, Decizia nr. 558 din 16 octombrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 897 din 10 decembrie 2014, a reținut că acesta este rezonabil, legiuitorul impunând și un prag maxim până la care poate fi fixată cauțiunea, iar opțiunea acestuia este pe deplin justificată. Contractele de achiziții publice presupun, de cele mai multe ori, efectuarea de lucrări publice cu un anumit grad de complexitate. Nu orice operator economic are capacitatea logistică și financiară de a efectua aceste lucrări, mai ales că, de cele mai multe ori, mecanismul de efectuare a lucrărilor presupune investiții inițiale ale operatorului economic ce sunt decontate ulterior de stat. Așadar, operatorii economici nu se află în aceeași situație juridică, ei neavând toți aceeași capacitate economică de realizare a obiectivelor vizate de contractele de achiziții publice. Or, dinamica raporturilor juridice existente în domeniul achizițiilor publice demonstrează că intervenția legiuitorului era necesară, în condițiile în care drepturile procesuale au fost exercitate frecvent cu rea-credință de către operatori economici care nu aveau capacitatea efectivă de a-și executa obligațiile ce rezultau din încheierea contractelor de achiziții publice. Interesul național impune ca statul să poată realiza cu celeritate obiectivele propuse în vederea îmbunătățirii vieții cetățenilor săi, cu respectarea, bineînțeles, a drepturilor și a intereselor legitime ale eventualilor participanți la procedurile de achiziție publică. Prin instituirea cauțiunii legiuitorul a urmărit, pe de o parte, să descurajeze cererile nefundamentate sau exercitarea cu rea-credință a drepturilor procesuale, iar, pe de altă parte, să constituie o garanție destinată acoperirii eventualelor pagube ce ar putea fi produse părții împotriva căreia se cere luarea unor măsuri, în condițiile în care cererea celui care plătește cauțiunea se respinge. Instanța de contencios constituțional a reținut că obiectivele urmărite prin adoptarea de către legiuitor a măsurii criticate se circumscriu unui scop legitim și că instituirea acestei obligații de consemnare a cauțiunii reprezintă o măsură legislativă adecvată, necesară și care păstrează un just echilibru între cerințele de interes general protejate de legiuitor - prevenirea exercitării cu rea-credință a drepturilor procesuale - și interesul individual al justițiabilului de a avea acces efectiv la instanță în vederea folosirii mijloacelor procedurale puse la dispoziția sa (a se vedea în acest sens Decizia nr. 501 din 17 septembrie 2019, precitată, paragrafele 33-36).24. Prin urmare, având în vedere jurisprudența sa în materie, Curtea constată că soluția legislativă supusă controlului de constituționalitate, în raport cu criticile formulate, nu este contrară dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 21.25. În ceea ce privește critica referitoare la prezumția buneicredințe în exercitarea drepturilor procedurale aplicabile în materie civilă, precum și în domeniul dreptului administrativ, prezumând automat reaua-credință și comportamentul necorespunzător ale contestatorului, prin Decizia nr. 865 din 17 decembrie 2019, precitată, paragrafele 48 și 49, Curtea a reținut faptul că art. 57 din Constituție se referă la exercitarea drepturilor și a libertăților cu bună-credință și reglementează o îndatorire fundamentală aplicabilă tuturor cetățenilor români, cetățenilor străini și apatrizilor de a-și exercita drepturile cu bună-credință, obligație ce revine și persoanelor juridice în egală măsură (a se vedea, mutatis mutandis, Decizia nr. 485 din 23 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 539 din 20 iulie 2015, paragraful 27).26. De altfel, prin Decizia nr. 5 din 15 ianuarie 2015, precitată, paragraful 44, Curtea a arătat că răsturnarea prezumției de bună-credință, prevăzută ca atare de dispozițiile art. 57 din Legea fundamentală, nu poate fi realizată decât prin probarea relei-credințe față de circumstanțele de fapt ale cauzei, și nu prin faptul că persoana și-a exercitat anumite drepturi și libertăți fundamentale. În ceea ce privește drepturile procesuale, buna-credință a fost transpusă la nivel infraconstituțional prin art. 12 din Legea nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 247 din 10 aprilie 2015, conform căruia drepturile procesuale trebuie exercitate cu bună-credință, potrivit scopului în vederea căruia au fost recunoscute de lege, astfel că instanța de judecată trebuie să țină seama de modul concret în care a avut loc o asemenea exercitare a drepturilor procesuale pentru a răsturna prezumția inițială. Prin urmare, Curtea nu a contestat faptul că o prezumție poate fi răsturnată, ci a subliniat că o atare operațiune juridică trebuie să se circumscrie unor elemente de fapt, adecvate, obiective și cuantificabile, pentru a duce la finalitatea urmărită, astfel încât nu orice circumstanță a cauzei să ducă la răsturnarea prezumției de bună-credință, aspecte valabile, mutatis mutandis, și în privința prevederilor Legii nr. 101/2016.27. Cu privire la celelalte dispoziții constituționale enumerate în susținerea excepției de neconstituționalitate [art. 135 alin. (1) și alin. (2) lit. a) - Economia și art. 148 alin. (2) și (4) - Integrarea în Uniunea Europeană], Curtea observă că autoarea acesteia se limitează la a le menționa, fără însă a arăta modalitatea prin care normele criticate sunt contrare acestora. Or, Curtea nu poate formula propriile critici, la care, ulterior, să și răspundă (a se vedea în acest sens Decizia nr. 1.313 din 4 octombrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 12 din 6 ianuarie 2012).28. Cu toate acestea, distinct de cele de mai sus, având în vedere că prevederile art. 148 din Constituție vizează dreptul european, instanța de contencios constituțional reține că, la nivel european, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a avut ocazia să se pronunțe cu privire la compatibilitatea dintre legislația Uniunii Europene și instituirea unei garanții de bună conduită, care, astfel cum s-a arătat mai sus și cum a reținut și Curtea Constituțională prin Decizia nr. 5 din 15 ianuarie 2015, precitată, paragraful 41, are semnificația unei cauțiuni menite să asigure exercitarea corespunzătoare și neabuzivă a drepturilor procesuale, cu toate consecințele procesuale care decurg din finalitatea urmărită prin instituirea acesteia. Curtea de Justiție a Uniunii Europene a statuat în Hotărârea din 15 septembrie 2016, pronunțată în Cauzele C-439/14 și C-488/14, S.C. Star Storage - S.A. împotriva Institutului Național de Cercetare-Dezvoltare în Informatică (ICI) (C-439/14) și S.C. Max Boegl România - S.R.L., S.C. UTI Grup - S.A., Astaldi Sp.A., S.C. Construcții Napoca - S.A. împotriva R.A. Aeroportul Oradea, S.C. Porr Construct - S.R.L., Teerag-Asdag Aktiengesellschaft, S.C. ColAir Trading - S.R.L., AVZI - S.A., Trameco - S.A., Iamsat Muntenia - S.A. (C-488/14), paragraful 63, că normele europene în materie trebuie să fie interpretate în sensul că nu se opun unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiile principale, care condiționează admisibilitatea oricărei căi de atac împotriva unui act al autorității contractante de obligația reclamantului de a constitui garanția de bună conduită pe care o prevede în beneficiul autorității contractante, din moment ce această garanție trebuie să îi fie restituită reclamantului indiferent de soluția pronunțată în calea de atac.29. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,
CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
În numele legii
DECIDE:Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Societatea Erpia - S.A. din Craiova în Dosarul nr. 1.230/54/2018 al Curții de Apel Craiova - Secția contencios administrativ și fiscal și constată că dispozițiile art. 61^1 din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, astfel cum au fost introduse prin art. IV pct. 40 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 45/2018 pentru modificarea și completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achizițiilor publice, sunt constituționale în raport cu criticile formulate.Definitivă și general obligatorie.Decizia se comunică Curții de Apel Craiova - Secția contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.Pronunțată în ședința din data de 9 decembrie 2021.
PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE
prof. univ. dr. VALER DORNEANU
Magistrat-asistent,
Ionița Cochințu-----
Google Chrome
Mozilla Firefox
Internet Explorer
Apple Safari