DECIZIA nr. 610 din 30 septembrie 2021referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor
Publicat în
MONITORUL OFICIAL nr. 1184 din 14 decembrie 2021
Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu Drăgănescu.1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 19 din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, excepție ridicată de instanța de judecată din oficiu în Dosarul nr. 9.660/3/2018 al Tribunalului București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal și care constituie obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 968D/2018.2. La apelul nominal lipsesc părțile. Procedura de citare este legal îndeplinită.3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate, în principal, ca inadmisibilă, dat fiind faptul că se are în vedere o problemă de interpretare și aplicare a legii, care nu poate constitui o veritabilă critică de neconstituționalitate, și, în subsidiar, ca neîntemeiată, întrucât prevederile criticate sunt clare, iar caracterul confidențial al documentelor este stabilit conform legii, în condițiile în care legiuitorul nu poate face o enumerare exhaustivă nici a situațiilor care impun confidențialitatea și nici a tipurilor de documente având acest caracter.
CURTEA,având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:4. Prin Încheierea din 11 mai 2018, pronunțată în Dosarul nr. 9.660/3/2018, Tribunalul București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor. Excepția de neconstituționalitate a fost ridicată de instanța de judecată din oficiu într-o cauză având ca obiect anularea unei decizii a autorității contractante din cadrul unei proceduri de atribuire a unui contract de achiziție publică.5. În motivarea excepției de neconstituționalitate se arată, în esență, că prevederile criticate sunt neclare în ceea ce privește condițiile care trebuie îndeplinite de un document pentru a fi declarat confidențial și nu se reglementează condițiile legale prin care adversarul procesual al deținătorului de documente confidențiale își poate exercita dreptul la apărare cu privire la aceste documente. Practic, prin condiționarea dreptului de a analiza documentele confidențiale doar de acordul părții adverse se creează pentru acest tip de documente un caracter mai restrictiv decât au documentele secrete de importanță deosebită, care pot fi studiate de anumite categorii de persoane și, în condițiile legii, și de membri ai barourilor.6. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.7. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.
CURTEA,examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:8. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.9. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 19 din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016, cu modificările și completările ulterioare, care au următorul cuprins: (1) La cerere, părțile cauzei au acces la documentele dosarului constituit la Consiliu, în aceleași condiții în care se realizează accesul la dosarele constituite la instanțele de judecată potrivit prevederilor Legii nr. 134/2010, republicată, cu modificările ulterioare, cu excepția documentelor pe care operatorii economici le declară ca fiind confidențiale, întrucât cuprind, fără a se limita la acestea, secrete tehnice și/sau comerciale, stabilite conform legii, iar dezvăluirea acestora ar prejudicia interesele legitime ale operatorilor economici, în special în ceea ce privește secretul comercial și proprietatea intelectuală. Caracterul confidențial trebuie demonstrat prin orice mijloace de probă.(2) Accesul la documentele dosarului constituit la Consiliu potrivit alin. (1) nu este condiționat de accesul la documentele aflate la autoritatea contractantă potrivit legislației privind achizițiile publice sau legislației privind achizițiile sectoriale ori legislației privind concesiunile de lucrări și concesiunile de servicii.(3) În sensul alin. (1), documentele sunt marcate sau indicate de către ofertanți, în mod explicit și vizibil, ca fiind confidențiale. Consultarea documentelor confidențiale din oferte este permisă numai cu acordul scris al respectivilor ofertanți.10. Curtea observă că, ulterior sesizării sale prin Încheierea din 11 mai 2018, dispozițiile art. 19 alin. (1) au fost modificate prin art. IV pct. 9 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114/2020 privind modificarea și completarea unor acte normative cu impact în domeniul achizițiilor publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 614 din 13 iulie 2020. Întrucât intervențiile legislative au efecte sub aspectul aplicării în timp a normelor legale criticate, în considerarea Deciziei nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, prin care Curtea Constituțională a stabilit că sunt supuse controlului de constituționalitate și legile sau ordonanțele ori dispozițiile din legi sau din ordonanțe ale căror efecte juridice continuă să se producă și după ieșirea lor din vigoare, prevederile legale criticate vor fi examinate în redactarea de la data sesizării Curții Constituționale, redată mai sus.11. În opinia autoarei excepției de neconstituționalitate, prevederile legale criticate contravin dispozițiilor constituționale ale art. 1 alin. (5) în componenta sa privind claritatea legii, ale art. 21 alin. (1)-(3) privind accesul liber la justiție și ale art. 24 referitoare la dreptul la apărare.12. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea observă că Legea nr. 101/2016 transpune Directiva 89/665/CEE a Consiliului din 21 decembrie 1989 privind coordonarea actelor cu putere de lege și a actelor administrative privind aplicarea procedurilor care vizează căile de atac față de atribuirea contractelor de achiziții publice de produse și a contractelor publice de lucrări, publicată în Jurnalul Oficial al Comunităților Europene, seria L, nr. 395 din 30 decembrie 1989, cu modificările și completările ulterioare, și Directiva 92/13/CEE a Consiliului din 25 februarie 1992 privind coordonarea actelor cu putere de lege și actelor administrative referitoare la aplicarea normelor comunitare cu privire la procedurile de achiziții publice ale entităților care desfășoară activități în sectoarele apei, energiei, transporturilor și telecomunicațiilor, publicată în Jurnalul Oficial al Comunităților Europene, seria L, nr. 76 din 23 martie 1992, cu modificările și completările ulterioare.13. Astfel, potrivit art. 1 alin. (1) din Directiva 89/665/CEE, statele membre adoptă măsurile necesare pentru a se asigura că, în ceea ce privește procedurile de atribuire a contractelor care intră în domeniul de aplicare circumscris, deciziile luate de autoritățile contractante pot face obiectul unor căi de atac eficiente și, în special, cât mai rapide posibil, în conformitate cu condițiile stabilite prin directivă, în special cu art. 2 care se referă în mod expres la acest lucru, pe motiv că respectivele decizii au încălcat legislația europeană în domeniul achizițiilor publice sau reglementările de drept intern pentru punerea în aplicare a acestei legislații.14. Din economia acestei directive reiese că organismele responsabile cu procedurile privind căile de atac pot fi instanțe sau autorități (organisme) care nu sunt de natură judiciară, iar în situația în care, în astfel de cazuri, calea de atac este prevăzută în fața acestora, trebuie reglementate dispoziții pentru a garanta procedurile prin care o măsură presupus ilegală luată de organismul competent privind căile de atac sau orice presupusă deficiență în exercitarea competențelor acordate acestuia poate face obiectul unei căi de atac în fața instanței sau al unei căi de atac în fața unui alt organism care este o instanță sau un tribunal în înțelesul Tratatului privind funcționarea Uniunii Europene și este independent atât față de autoritatea contractantă, cât și față de organismul competent privind căile de atac. Prin urmare, potrivit directivei, statele membre adoptă măsurile necesare pentru a se asigura că procedurile privind căile de atac sunt accesibile, în conformitate cu reglementări detaliate care pot fi stabilite de statele membre, oricărei persoane care este sau a fost interesată de obținerea unui anumit contract public de achiziție de produse sau a unui contract public de lucrări și care a fost sau riscă să fie lezată de o presupusă încălcare.15. La nivel național, Legea nr. 101/2016 reglementează remediile, căile de atac și procedura de soluționare a acestora, pe cale administrativ-jurisdicțională sau judiciară, în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune, precum și organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor. Prin urmare, în virtutea art. 2 din lege, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act al unei autorități contractante sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri poate solicita anularea actului, obligarea autorității contractante la emiterea unui act sau la adoptarea de măsuri de remediere, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, pe cale administrativ-jurisdicțională sau judiciară, potrivit prevederilor acestei legi; de asemenea, oricare dintre membrii unei asocieri a unor operatori economici, fără personalitate juridică, poate formula orice cale de atac reglementată de această lege.16. În materia achizițiilor publice, persoana care se consideră vătămată este orice operator economic care îndeplinește, cumulativ, următoarele condiții: (i) are sau a avut un interes în legătură cu o procedură de atribuire și (ii) a suferit, suferă sau riscă să sufere un prejudiciu ca o consecință a unui act al autorității contractante, de natură să producă efecte juridice, ori ca urmare a nesoluționării în termenul legal a unei cereri privind o procedură de atribuire [art. 3 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 101/2016].17. Așadar, legislația în materia achizițiilor publice prevede pentru orice persoană care se consideră vătămată două căi alternative de a contesta actele autorității contractante: pe cale administrativ-jurisdicțională sau judiciară.18. În continuare, Curtea observă că textul criticat se referă, în esență, la caracterul confidențial al anumitor documente în cadrul procedurii administrativ-jurisdicționale desfășurate în fața Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, precum și la accesul părților cauzei la astfel de documente. Referitor la critica de neconstituționalitate din perspectiva încălcării dispozițiilor art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală, Curtea constată că aceasta nu poate fi reținută. Astfel, legiuitorul infraconstituțional a reglementat regula accesului părților cauzei la documentele dosarului constituit la Consiliu, precum și excepția, care trebuie să întrunească următoarele condiții cumulative: (i) documentele operatorilor economici la care se dorește accesul să fie declarate de aceștia confidențiale, întrucât cuprind, fără a se limita la acestea, secrete tehnice și/sau comerciale, stabilite conform legii; (ii) caracterul confidențial al respectivelor documente să fie demonstrat prin orice mijloace de probă; (iii) dezvăluirea respectivelor documente ar prejudicia interesele legitime ale operatorilor economici, în special în ceea ce privește secretul comercial și proprietatea intelectuală.19. Autoarea excepției de neconstituționalitate invocă nerespectarea prevederilor Constituției din perspectiva inexistenței condițiilor care trebuie îndeplinite de un document pentru a fi declarat confidențial. Curtea observă că art. 1 alin. (5) din Constituție consacră principiul respectării obligatorii a legilor, iar, pentru a fi respectată de destinatarii săi, legea trebuie să îndeplinească anumite cerințe de precizie, claritate și previzibilitate, astfel încât acești destinatari să își poată adapta în mod corespunzător conduita. În acest sens, Curtea Constituțională a statuat în jurisprudența sa (de exemplu, Decizia nr. 1 din 11 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2012) că, de principiu, orice act normativ trebuie să îndeplinească anumite condiții calitative, printre acestea numărându-se previzibilitatea, ceea ce presupune că acesta trebuie să fie suficient de precis și clar pentru a putea fi aplicat; astfel, formularea cu o precizie suficientă a actului normativ permite persoanelor interesate - care pot apela, la nevoie, la sfatul unui specialist - să prevadă într-o măsură rezonabilă, în circumstanțele speței, consecințele care pot rezulta dintr-un act determinat. Desigur, poate să fie dificil să se redacteze legi de o precizie totală și o anumită suplețe poate chiar să se dovedească de dorit, suplețe care nu trebuie să afecteze însă previzibilitatea legii (a se vedea Decizia nr. 903 din 6 iulie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 584 din 17 august 2010, Decizia nr. 743 din 2 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 579 din 16 august 2011, sau Decizia nr. 662 din 11 noiembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 47 din 20 ianuarie 2015).20. Sub aspectul calității reglementării, Curtea reține că o normă juridică trebuie să reglementeze în mod unitar, uniform, să stabilească cerințe minimale, aplicabile tuturor destinatarilor săi (a se vedea Decizia nr. 17 din 21 ianuarie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 79 din 30 ianuarie 2015). Totodată, în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, constant invocată de Curtea Constituțională în contextul examinării standardelor de calitate a legii, s-a constatat că semnificația noțiunii de previzibilitate depinde într-o mare măsură de conținutul textului despre care este vorba și de domeniul pe care îl acoperă, precum și de numărul și de calitatea destinatarilor săi. Principiul previzibilității legii nu se opune ideii ca persoana în cauză să fie determinată să recurgă la îndrumări clarificatoare pentru a putea evalua, într-o măsură rezonabilă în circumstanțele cauzei, consecințele ce ar putea rezulta dintr-o anumită faptă. Este în special cazul profesioniștilor, care sunt obligați să dea dovadă de o mare prudență în exercitarea profesiei lor, motiv pentru care se așteaptă din partea lor să acorde o atenție specială evaluării riscurilor pe care aceasta le prezintă (a se vedea Hotărârea din 15 noiembrie 1996, pronunțată în Cauza Cantoni împotriva Franței, paragraful 35, Hotărârea din 24 mai 2007, pronunțată în Cauza Dragotoniu și Militaru-Pidhorni împotriva României, paragraful 35, Hotărârea din 20 ianuarie 2009, pronunțată în Cauza Sud Fondi SRL și alții împotriva Italiei, paragraful 109). Având în vedere principiul aplicabilității generale a legilor, Curtea de la Strasbourg a reținut că formularea acestora nu poate prezenta o precizie absolută. Una dintre tehnicile standard de reglementare constă în recurgerea mai degrabă la categorii generale decât la liste exhaustive. Astfel, numeroase legi folosesc, prin forța lucrurilor, formule mai mult sau mai puțin vagi, ale căror interpretare și aplicare depind de practică. Oricât de clar ar fi redactată o normă juridică, în orice sistem de drept, există un element inevitabil de interpretare judiciară. Nevoia de elucidare a punctelor neclare și de adaptare la circumstanțele schimbătoare va exista întotdeauna. Din nou, deși certitudinea este extrem de dezirabilă, aceasta ar putea antrena o rigiditate excesivă, or, legea trebuie să fie capabilă să se adapteze schimbărilor de situație. Rolul decizional conferit instanțelor urmărește tocmai înlăturarea dubiilor ce persistă cu ocazia interpretării normelor, dezvoltarea progresivă a dreptului prin intermediul jurisprudenței ca izvor de drept fiind o componentă necesară și bine înrădăcinată în tradiția legală a statelor membre (Hotărârea din 22 noiembrie 1995, pronunțată în Cauza S.W. împotriva Regatului Unit, paragraful 36, Hotărârea din 24 mai 2007, pronunțată în Cauza Dragotoniu și Militaru-Pidhorni împotriva României, paragrafele 36 și 37, Hotărârea din 12 februarie 2008, pronunțată în Cauza Kafkaris împotriva Ciprului, paragraful 141, Hotărârea din 21 octombrie 2013, pronunțată în Cauza Del Rio Prada împotriva Spaniei, paragrafele 92 și 93).21. Or, în cazul de față, prin raportare la jurisprudența invocată, această cerință minimală, aplicabilă tuturor destinatarilor legii, este îndeplinită prin exemplificarea domeniilor în care documente ale ofertanților economici pot fi declarate drept confidențiale, ele referindu-se la secrete tehnice și/sau comerciale ori la proprietatea intelectuală. Astfel, textul criticat utilizează noțiuni generale, dar într-un context care face ușor de interpretat și de aplicat aceste noțiuni. Este evident că o enumerare a situațiilor care impun confidențialitatea documentelor ofertanților nu poate fi una exhaustivă, precum și că legiuitorul a avut în vedere acest aspect, prin folosirea sintagmei „fără a se limita la acestea“. Totodată, Curtea observă că, având în vedere conținutul tehnic al textului despre care este vorba, domeniul specializat pe care îl acoperă, numărul mare și calitatea de profesionist a destinatarilor săi, textul criticat apare ca fiind previzibil sub aspectul aplicării sale.22. De altfel, Curtea constată că se impune ca autoritățile contractante, Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor și instanțele de judecată să nu divulge informații referitoare la procedurile de atribuire a contractelor publice al căror conținut ar putea denatura concurența, fie în cadrul unei proceduri de atribuire în curs, fie în cadrul unor proceduri de atribuire ulterioare. Este necesar ca operatorii economici să poată comunica autorităților contractante sau jurisdicționale orice informații utile în cadrul procedurii de atribuire sau de control jurisdicțional al acesteia, fără a se teme că aceste autorități vor comunica informații a căror divulgare i-ar putea prejudicia pe respectivii operatori. Secretul tehnic, comercial, profesional, bancar, fiscal și de orice natură trasează o linie de demarcație între drepturile deținătorului și cele ale concurenților săi, iar autoritatea contractantă și instanțele de judecată sunt datoare să apere secretul care le-a fost încredințat și să garanteze securitatea datelor în fața terților interesați să profite de ele. Mai mult, pe cale jurisprudențială, instanțele de la nivelul Uniunii Europene au stabilit că, în ceea ce privește achizițiile publice, există o prezumție generală potrivit căreia accesul la oferte aduce, în principiu, atingere protecției intereselor comerciale ale ofertanților economici, prezumție care poate fi răsturnată dacă există un interes public superior care să justifice divulgarea [a se vedea Hotărârea Tribunalului Uniunii Europene din 29 ianuarie 2013, pronunțată în cauzele conexate T-339/10 și T-532/10, Cosepuri Soc. Coop. pA împotriva Autorității Europene pentru Siguranța Alimentelor (EFSA), paragraful 101, și Hotărârea Curții de Justiție a Uniunii Europene din 28 iunie 2012, pronunțată în Cauza C-404/10P, Comisia Europeană împotriva Éditions Odile Jacob SAS, paragrafele 123 și 126]. Aceasta este și rațiunea pentru care actuala legislație în materie, respectiv Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice, Legea nr. 99/2016 privind achizițiile sectoriale și Legea nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări și concesiunile de servicii, care transpune în dreptul intern prevederile Directivei 2014/23/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind atribuirea contractelor de concesiune, ale Directivei 2014/24/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18/CE, precum și ale Directivei 2014/25/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile efectuate de entitățile care își desfășoară activitatea în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale și de abrogare a Directivei 2004/17/CE, conține dispoziții privind confidențialitatea informațiilor ofertanților economici, indicate ca atare de aceștia, caracter reglementat distinct în cadrul atribuirii contractului public.23. Ca atare, Curtea reține că textul criticat se coroborează cu dispozițiile similare din legile speciale privind procedurile de atribuire a contractelor publice. În acest context, Curtea subliniază că dosarul constituit la Consiliu (dosarul cauzei) nu poate fi identic cu dosarul achiziției publice, chiar dacă multe dintre documentele achiziției se regăsesc în ambele dosare, iar accesul la dosarul cauzei nu este echivalent cu accesul la documentele aflate la autoritatea contractantă. Totodată, Curtea reține că procedura de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii prevede obligația autorității contractante de a păstra confidențialitatea asupra informațiilor declarate de participanții la procedura de atribuire ca fiind confidențiale, în fiecare dintre diferitele tipuri de proceduri de atribuire. În consecință, procedura din fața Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor nu poate fi transformată într-un mijloc care să aibă drept scop consultarea de către ofertantul contestator, la sediul Consiliului, a înscrisurilor din ofertele concurenților, întrucât o atare practică ar rupe echilibrul dintre participanții la procedura de atribuire și ar crea avantaje concurențiale incorecte în favoarea ofertanților care contestă procedura de atribuire în fața Consiliului.24. În ceea ce privește criticile referitoare la nerespectarea dispozițiilor constituționale ale art. 21 alin. (1)-(3) privind accesul liber la justiție și ale art. 24 referitoare la dreptul la apărare, Curtea reține caracterul neîntemeiat al acestora.25. Referitor la calea administrativ-jurisdicțională, din examinarea prevederilor Legii nr. 101/2016 se reține că aceasta poate avea două faze. Pe de o parte, ca primă etapă (din care face parte și textul criticat în prezenta cauză) se regăsește formularea contestației pe cale administrativ-jurisdicțională, prevăzută la cap. III (cuprinzând reglementări cu privire la termenul de contestare și efectele contestației, elementele contestației și soluționarea contestației), care se judecă de către Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor. Pe de altă parte, există calea de atac împotriva deciziilor Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, prevăzută la cap. IV din lege.26. În jurisprudența sa, Curtea Constituțională a mai avut ocazia să se pronunțe în privința procedurilor administrativ-jurisdicționale, reliefând rolul și importanța acestora. Astfel, potrivit Deciziei Plenului Curții Constituționale nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994, procedura administrativ-jurisdicțională constituie o măsură de protecție care nu poate avea ca scop limitarea accesului la justiție. În conformitate cu prevederile art. 126 din Constituție, justiția se înfăptuiește de Înalta Curte de Casație și Justiție și de celelalte instanțe judecătorești prevăzute de lege. Așa fiind, existența unor organe administrative de jurisdicție nu poate să ducă la înlăturarea intervenției instanțelor judecătorești, în condițiile stabilite de lege. Această consecință rezultă și din exigențele principiului separației puterilor în stat, care, în ce privește relația dintre administrația publică și autoritatea judecătorească, exclude posibilitatea ca un organ al administrației publice, chiar cu caracter jurisdicțional, să se substituie autorității judecătorești. Ca urmare, hotărârea organului de jurisdicție administrativă este supusă controlului judecătoresc al instanței de contencios administrativ sau al altei instanțe competente, potrivit legii, iar părților nu li se poate limita exercitarea acestui drept consfințit de prevederile Constituției. După introducerea art. 21 alin. (4) în urma revizuirii din anul 2003, Curtea Constituțională a analizat procedurile administrativ-jurisdicționale prin prisma noilor realități de ordin constituțional ce reclamă ca jurisdicțiile administrative speciale (și, implicit, procedurile administrativ-jurisdicționale din fața acestora) să fie facultative și gratuite.27. Astfel, referitor la legitimitatea constituțională și la gratuitatea procedurilor administrativ-jurisdicționale, Curtea a statuat, pe de o parte, că, în principiu, instituirea unei proceduri administrativ-jurisdicționale nu contravine dispozițiilor constituționale atât timp cât decizia organului administrativ de jurisdicție poate fi atacată în fața unei instanțe judecătorești și, pe de altă parte, că existența unor organe administrative de jurisdicție nu poate să ducă la înlăturarea intervenției instanțelor judecătorești în condițiile legii (Decizia nr. 5 din 15 ianuarie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 188 din 19 martie 2015, Decizia nr. 271 din 23 aprilie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 502 din 8 iulie 2015, Decizia nr. 476 din 18 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 591 din 6 august 2015, și Decizia nr. 766 din 10 noiembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 17 din 11 ianuarie 2016). Totodată, Curtea a reținut că accesul liber la justiție semnifică faptul că orice persoană poate sesiza instanțele judecătorești în cazul în care consideră că drepturile, libertățile sau interesele sale legitime au fost încălcate, iar nu faptul că acest acces nu poate fi supus niciunei condiționări; competența de a stabili regulile de desfășurare a procesului în fața instanțelor judecătorești revenindu-i legiuitorului, prevederile criticate reprezintă o aplicare a dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 126 alin. (2), potrivit cărora „Competența instanțelor judecătorești și procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege“.28. Distinct de cele de mai sus, Curtea reține că procedurile administrativ-jurisdicționale au și rolul de a asigura o eventuală soluționare cu celeritate a unor litigii specifice de către o jurisdicție administrativă specială, care, prin natura competențelor sale, modul de numire și mai ales calificarea membrilor săi, este în măsură să cunoască mai bine problemele specifice și speciale ale unui domeniu de activitate care vizează administrația publică. Din această perspectivă, astfel de proceduri administrativ-jurisdicționale pot constitui, în măsura în care justițiabilul interesat face apel la ele, un real mijloc de protecție a drepturilor și intereselor sale legitime, protecție ce se presupune că este conferită prin analizarea litigiului de către o jurisdicție specializată.29. De altfel, dispozițiile Legii nr. 101/2016 nu fixează imperativ urmarea căii de atac administrativ-jurisdicționale, ci o prevăd ca o facultate de care beneficiază persoana care se consideră vătămată. Rațiunea pentru care legiuitorul a prevăzut această cale a fost aceea de a institui o modalitate eficientă de prevenire și limitare a abuzului de drept, având în vedere faptul că soluționarea contestațiilor în materia achizițiilor publice este necesar să se desfășoare și să se judece după o procedură caracterizată prin celeritate. Existența acestei căi nu împiedică respectiva persoană să apeleze direct la calea de atac judiciară, în măsura în care apreciază că aceasta îi servește mai bine interesele. Totodată, nicio dispoziție din cuprinsul Legii nr. 101/2016 nu prevede că actele autorităților contractante pot fi atacate numai la Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor, așa cum nicio dispoziție din același act normativ nu împiedică persoana care se consideră vătămată să se adreseze instanțelor de judecată.30. Astfel, în jurisprudența sa, Curtea Constituțională a statuat că accesul liber la justiție presupune accesul la toate mijloacele procedurale prin care se înfăptuiește actul de justiție. S-a considerat că legiuitorul are competența exclusivă de a stabili regulile de desfășurare a procesului în fața instanțelor judecătorești, astfel cum rezultă din art. 126 alin. (2) din Constituție. Totodată, în jurisprudența sa, Curtea a reținut că accesul liber la justiție este pe deplin respectat ori de câte ori partea interesată, în vederea valorificării unui drept sau interes legitim, a putut să se adreseze cel puțin o singură dată unei instanțe naționale (Decizia nr. 17 din 21 ianuarie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 79 din 30 ianuarie 2015, sau Decizia nr. 71 din 15 ianuarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 49 din 27 ianuarie 2009).31. Pe de altă parte, potrivit art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, orice persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil a cauzei sale, de către o instanță independentă și imparțială, care va hotărî asupra încălcării drepturilor și obligațiilor sale cu caracter civil. Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat în jurisprudența sa, cu titlu general, că art. 6 paragraful 1 din Convenție garantează oricărei persoane dreptul de a aduce în fața unei instanțe orice pretenție referitoare la drepturi și obligații cu caracter civil (Hotărârea din 21 februarie 1975, pronunțată în Cauza Golder împotriva Regatului Unit, paragraful 36, și Hotărârea din 20 decembrie 2011, pronunțată în Cauza Đokić împotriva Serbiei, paragraful 35). De asemenea, în Hotărârea din 26 ianuarie 2006, pronunțată în Cauza Lungoci împotriva României, paragraful 36, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 588 din 7 iulie 2006, s-a arătat că accesul liber la justiție implică prin natura sa o reglementare din partea statului și poate fi supus unor limitări, atât timp cât nu este atinsă substanța dreptului.32. Având în vedere aceste considerente de principiu, Curtea reține că textul criticat nu aduce atingere dreptului persoanei care se consideră vătămată, în înțelesul Legii nr. 101/2016, să se adreseze instanței de judecată, în condițiile în care este nemulțumită de decizia Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor. Din contră, această posibilitate este reglementată distinct într-un întreg capitol al Legii nr. 101/2016. Mai mult, Curtea subliniază că procedura administrativ-jurisdicțională are caracter facultativ și nimic nu împiedică persoana vătămată să se adreseze direct instanței de judecată.33. Referitor la pretinsa încălcare a dreptului la apărare, Curtea observă că interesul părților din dosarul cauzei din fața Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor nu este unul public, în sensul că ține de interesul privat faptul că accesul la documentele declarate drept confidențiale de către ofertanții economici s-ar putea dovedi necesar pentru formularea apărării în cadrul unei acțiuni și nu poate constitui un interes public superior care să justifice divulgarea informațiilor. De altfel, aceasta este și abordarea constantă a instanțelor de la Luxemburg (a se vedea, în acest sens, Hotărârea Curții de Justiție a Uniunii Europene din 28 iunie 2012, pronunțată în Cauza C-404/10P, Comisia Europeană împotriva Éditions Odile Jacob SAS, paragrafele 145 și 146, sau Hotărârea Tribunalului Uniunii Europene din 20 martie 2014, pronunțată în Cauza T181/10, Reagens SpA împotriva Comisiei Europene, paragraful 142). Mai mult, instanțele de judecată au la dispoziție suficiente pârghii pentru concilierea interesului ofertantului economic de a păstra caracterul confidențial al documentelor în cadrul litigiului derulat pe rolul lor și a interesului adversarului procesual al ofertantului economic de a se asigura dreptul la apărare. În acest sens, Curtea reține că se poate pune în discuția părților necesitatea efectuării unei expertize tehnice judiciare având ca obiectiv identificarea soluțiilor tehnice prezentate a fi cu caracter novator de către ofertantul economic și care determină natura confidențială a ofertei și verificarea compatibilității ofertei cu documentația de atribuire, în condițiile în care expertul urmează să aibă acces la toate documentele procedurii de achiziție, și, dacă expertul desemnat de instanță va menține caracterul confidențial al actelor declarate astfel, acesta va fi obligat să țină seama de acest caracter în modul de redactare a lucrării (a se vedea Hotărârea nr. 119 din 29 mai 2019, definitivă, pronunțată de către Curtea de Apel Constanța, Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 81/36/2019).34. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,
CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
În numele legii
DECIDE:Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de instanța de judecată din oficiu în Dosarul nr. 9.660/3/2018 al Tribunalului București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal și constată că dispozițiile art. 19 din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor sunt constituționale în raport cu criticile formulate.Definitivă și general obligatorie.Decizia se comunică Tribunalului București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.Pronunțată în ședința din data de 30 septembrie 2021.
PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE
prof. univ. dr. VALER DORNEANU
Magistrat-asistent,
Cristina Titirișcă----
| EMITENT |
| Valer Dorneanu | - președinte |
| Cristian Deliorga | - judecător |
| Marian Enache | - judecător |
| Daniel Marius Morar | - judecător |
| Mona-Maria Pivniceru | - judecător |
| Gheorghe Stan | - judecător |
| Livia Doina Stanciu | - judecător |
| Elena-Simina Tănăsescu | - judecător |
| Cristina Titirișcă | - magistrat-asistent |
CURTEA,având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:4. Prin Încheierea din 11 mai 2018, pronunțată în Dosarul nr. 9.660/3/2018, Tribunalul București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor. Excepția de neconstituționalitate a fost ridicată de instanța de judecată din oficiu într-o cauză având ca obiect anularea unei decizii a autorității contractante din cadrul unei proceduri de atribuire a unui contract de achiziție publică.5. În motivarea excepției de neconstituționalitate se arată, în esență, că prevederile criticate sunt neclare în ceea ce privește condițiile care trebuie îndeplinite de un document pentru a fi declarat confidențial și nu se reglementează condițiile legale prin care adversarul procesual al deținătorului de documente confidențiale își poate exercita dreptul la apărare cu privire la aceste documente. Practic, prin condiționarea dreptului de a analiza documentele confidențiale doar de acordul părții adverse se creează pentru acest tip de documente un caracter mai restrictiv decât au documentele secrete de importanță deosebită, care pot fi studiate de anumite categorii de persoane și, în condițiile legii, și de membri ai barourilor.6. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.7. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.
CURTEA,examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:8. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.9. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 19 din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016, cu modificările și completările ulterioare, care au următorul cuprins: (1) La cerere, părțile cauzei au acces la documentele dosarului constituit la Consiliu, în aceleași condiții în care se realizează accesul la dosarele constituite la instanțele de judecată potrivit prevederilor Legii nr. 134/2010, republicată, cu modificările ulterioare, cu excepția documentelor pe care operatorii economici le declară ca fiind confidențiale, întrucât cuprind, fără a se limita la acestea, secrete tehnice și/sau comerciale, stabilite conform legii, iar dezvăluirea acestora ar prejudicia interesele legitime ale operatorilor economici, în special în ceea ce privește secretul comercial și proprietatea intelectuală. Caracterul confidențial trebuie demonstrat prin orice mijloace de probă.(2) Accesul la documentele dosarului constituit la Consiliu potrivit alin. (1) nu este condiționat de accesul la documentele aflate la autoritatea contractantă potrivit legislației privind achizițiile publice sau legislației privind achizițiile sectoriale ori legislației privind concesiunile de lucrări și concesiunile de servicii.(3) În sensul alin. (1), documentele sunt marcate sau indicate de către ofertanți, în mod explicit și vizibil, ca fiind confidențiale. Consultarea documentelor confidențiale din oferte este permisă numai cu acordul scris al respectivilor ofertanți.10. Curtea observă că, ulterior sesizării sale prin Încheierea din 11 mai 2018, dispozițiile art. 19 alin. (1) au fost modificate prin art. IV pct. 9 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114/2020 privind modificarea și completarea unor acte normative cu impact în domeniul achizițiilor publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 614 din 13 iulie 2020. Întrucât intervențiile legislative au efecte sub aspectul aplicării în timp a normelor legale criticate, în considerarea Deciziei nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, prin care Curtea Constituțională a stabilit că sunt supuse controlului de constituționalitate și legile sau ordonanțele ori dispozițiile din legi sau din ordonanțe ale căror efecte juridice continuă să se producă și după ieșirea lor din vigoare, prevederile legale criticate vor fi examinate în redactarea de la data sesizării Curții Constituționale, redată mai sus.11. În opinia autoarei excepției de neconstituționalitate, prevederile legale criticate contravin dispozițiilor constituționale ale art. 1 alin. (5) în componenta sa privind claritatea legii, ale art. 21 alin. (1)-(3) privind accesul liber la justiție și ale art. 24 referitoare la dreptul la apărare.12. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea observă că Legea nr. 101/2016 transpune Directiva 89/665/CEE a Consiliului din 21 decembrie 1989 privind coordonarea actelor cu putere de lege și a actelor administrative privind aplicarea procedurilor care vizează căile de atac față de atribuirea contractelor de achiziții publice de produse și a contractelor publice de lucrări, publicată în Jurnalul Oficial al Comunităților Europene, seria L, nr. 395 din 30 decembrie 1989, cu modificările și completările ulterioare, și Directiva 92/13/CEE a Consiliului din 25 februarie 1992 privind coordonarea actelor cu putere de lege și actelor administrative referitoare la aplicarea normelor comunitare cu privire la procedurile de achiziții publice ale entităților care desfășoară activități în sectoarele apei, energiei, transporturilor și telecomunicațiilor, publicată în Jurnalul Oficial al Comunităților Europene, seria L, nr. 76 din 23 martie 1992, cu modificările și completările ulterioare.13. Astfel, potrivit art. 1 alin. (1) din Directiva 89/665/CEE, statele membre adoptă măsurile necesare pentru a se asigura că, în ceea ce privește procedurile de atribuire a contractelor care intră în domeniul de aplicare circumscris, deciziile luate de autoritățile contractante pot face obiectul unor căi de atac eficiente și, în special, cât mai rapide posibil, în conformitate cu condițiile stabilite prin directivă, în special cu art. 2 care se referă în mod expres la acest lucru, pe motiv că respectivele decizii au încălcat legislația europeană în domeniul achizițiilor publice sau reglementările de drept intern pentru punerea în aplicare a acestei legislații.14. Din economia acestei directive reiese că organismele responsabile cu procedurile privind căile de atac pot fi instanțe sau autorități (organisme) care nu sunt de natură judiciară, iar în situația în care, în astfel de cazuri, calea de atac este prevăzută în fața acestora, trebuie reglementate dispoziții pentru a garanta procedurile prin care o măsură presupus ilegală luată de organismul competent privind căile de atac sau orice presupusă deficiență în exercitarea competențelor acordate acestuia poate face obiectul unei căi de atac în fața instanței sau al unei căi de atac în fața unui alt organism care este o instanță sau un tribunal în înțelesul Tratatului privind funcționarea Uniunii Europene și este independent atât față de autoritatea contractantă, cât și față de organismul competent privind căile de atac. Prin urmare, potrivit directivei, statele membre adoptă măsurile necesare pentru a se asigura că procedurile privind căile de atac sunt accesibile, în conformitate cu reglementări detaliate care pot fi stabilite de statele membre, oricărei persoane care este sau a fost interesată de obținerea unui anumit contract public de achiziție de produse sau a unui contract public de lucrări și care a fost sau riscă să fie lezată de o presupusă încălcare.15. La nivel național, Legea nr. 101/2016 reglementează remediile, căile de atac și procedura de soluționare a acestora, pe cale administrativ-jurisdicțională sau judiciară, în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune, precum și organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor. Prin urmare, în virtutea art. 2 din lege, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act al unei autorități contractante sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri poate solicita anularea actului, obligarea autorității contractante la emiterea unui act sau la adoptarea de măsuri de remediere, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, pe cale administrativ-jurisdicțională sau judiciară, potrivit prevederilor acestei legi; de asemenea, oricare dintre membrii unei asocieri a unor operatori economici, fără personalitate juridică, poate formula orice cale de atac reglementată de această lege.16. În materia achizițiilor publice, persoana care se consideră vătămată este orice operator economic care îndeplinește, cumulativ, următoarele condiții: (i) are sau a avut un interes în legătură cu o procedură de atribuire și (ii) a suferit, suferă sau riscă să sufere un prejudiciu ca o consecință a unui act al autorității contractante, de natură să producă efecte juridice, ori ca urmare a nesoluționării în termenul legal a unei cereri privind o procedură de atribuire [art. 3 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 101/2016].17. Așadar, legislația în materia achizițiilor publice prevede pentru orice persoană care se consideră vătămată două căi alternative de a contesta actele autorității contractante: pe cale administrativ-jurisdicțională sau judiciară.18. În continuare, Curtea observă că textul criticat se referă, în esență, la caracterul confidențial al anumitor documente în cadrul procedurii administrativ-jurisdicționale desfășurate în fața Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, precum și la accesul părților cauzei la astfel de documente. Referitor la critica de neconstituționalitate din perspectiva încălcării dispozițiilor art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală, Curtea constată că aceasta nu poate fi reținută. Astfel, legiuitorul infraconstituțional a reglementat regula accesului părților cauzei la documentele dosarului constituit la Consiliu, precum și excepția, care trebuie să întrunească următoarele condiții cumulative: (i) documentele operatorilor economici la care se dorește accesul să fie declarate de aceștia confidențiale, întrucât cuprind, fără a se limita la acestea, secrete tehnice și/sau comerciale, stabilite conform legii; (ii) caracterul confidențial al respectivelor documente să fie demonstrat prin orice mijloace de probă; (iii) dezvăluirea respectivelor documente ar prejudicia interesele legitime ale operatorilor economici, în special în ceea ce privește secretul comercial și proprietatea intelectuală.19. Autoarea excepției de neconstituționalitate invocă nerespectarea prevederilor Constituției din perspectiva inexistenței condițiilor care trebuie îndeplinite de un document pentru a fi declarat confidențial. Curtea observă că art. 1 alin. (5) din Constituție consacră principiul respectării obligatorii a legilor, iar, pentru a fi respectată de destinatarii săi, legea trebuie să îndeplinească anumite cerințe de precizie, claritate și previzibilitate, astfel încât acești destinatari să își poată adapta în mod corespunzător conduita. În acest sens, Curtea Constituțională a statuat în jurisprudența sa (de exemplu, Decizia nr. 1 din 11 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2012) că, de principiu, orice act normativ trebuie să îndeplinească anumite condiții calitative, printre acestea numărându-se previzibilitatea, ceea ce presupune că acesta trebuie să fie suficient de precis și clar pentru a putea fi aplicat; astfel, formularea cu o precizie suficientă a actului normativ permite persoanelor interesate - care pot apela, la nevoie, la sfatul unui specialist - să prevadă într-o măsură rezonabilă, în circumstanțele speței, consecințele care pot rezulta dintr-un act determinat. Desigur, poate să fie dificil să se redacteze legi de o precizie totală și o anumită suplețe poate chiar să se dovedească de dorit, suplețe care nu trebuie să afecteze însă previzibilitatea legii (a se vedea Decizia nr. 903 din 6 iulie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 584 din 17 august 2010, Decizia nr. 743 din 2 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 579 din 16 august 2011, sau Decizia nr. 662 din 11 noiembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 47 din 20 ianuarie 2015).20. Sub aspectul calității reglementării, Curtea reține că o normă juridică trebuie să reglementeze în mod unitar, uniform, să stabilească cerințe minimale, aplicabile tuturor destinatarilor săi (a se vedea Decizia nr. 17 din 21 ianuarie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 79 din 30 ianuarie 2015). Totodată, în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, constant invocată de Curtea Constituțională în contextul examinării standardelor de calitate a legii, s-a constatat că semnificația noțiunii de previzibilitate depinde într-o mare măsură de conținutul textului despre care este vorba și de domeniul pe care îl acoperă, precum și de numărul și de calitatea destinatarilor săi. Principiul previzibilității legii nu se opune ideii ca persoana în cauză să fie determinată să recurgă la îndrumări clarificatoare pentru a putea evalua, într-o măsură rezonabilă în circumstanțele cauzei, consecințele ce ar putea rezulta dintr-o anumită faptă. Este în special cazul profesioniștilor, care sunt obligați să dea dovadă de o mare prudență în exercitarea profesiei lor, motiv pentru care se așteaptă din partea lor să acorde o atenție specială evaluării riscurilor pe care aceasta le prezintă (a se vedea Hotărârea din 15 noiembrie 1996, pronunțată în Cauza Cantoni împotriva Franței, paragraful 35, Hotărârea din 24 mai 2007, pronunțată în Cauza Dragotoniu și Militaru-Pidhorni împotriva României, paragraful 35, Hotărârea din 20 ianuarie 2009, pronunțată în Cauza Sud Fondi SRL și alții împotriva Italiei, paragraful 109). Având în vedere principiul aplicabilității generale a legilor, Curtea de la Strasbourg a reținut că formularea acestora nu poate prezenta o precizie absolută. Una dintre tehnicile standard de reglementare constă în recurgerea mai degrabă la categorii generale decât la liste exhaustive. Astfel, numeroase legi folosesc, prin forța lucrurilor, formule mai mult sau mai puțin vagi, ale căror interpretare și aplicare depind de practică. Oricât de clar ar fi redactată o normă juridică, în orice sistem de drept, există un element inevitabil de interpretare judiciară. Nevoia de elucidare a punctelor neclare și de adaptare la circumstanțele schimbătoare va exista întotdeauna. Din nou, deși certitudinea este extrem de dezirabilă, aceasta ar putea antrena o rigiditate excesivă, or, legea trebuie să fie capabilă să se adapteze schimbărilor de situație. Rolul decizional conferit instanțelor urmărește tocmai înlăturarea dubiilor ce persistă cu ocazia interpretării normelor, dezvoltarea progresivă a dreptului prin intermediul jurisprudenței ca izvor de drept fiind o componentă necesară și bine înrădăcinată în tradiția legală a statelor membre (Hotărârea din 22 noiembrie 1995, pronunțată în Cauza S.W. împotriva Regatului Unit, paragraful 36, Hotărârea din 24 mai 2007, pronunțată în Cauza Dragotoniu și Militaru-Pidhorni împotriva României, paragrafele 36 și 37, Hotărârea din 12 februarie 2008, pronunțată în Cauza Kafkaris împotriva Ciprului, paragraful 141, Hotărârea din 21 octombrie 2013, pronunțată în Cauza Del Rio Prada împotriva Spaniei, paragrafele 92 și 93).21. Or, în cazul de față, prin raportare la jurisprudența invocată, această cerință minimală, aplicabilă tuturor destinatarilor legii, este îndeplinită prin exemplificarea domeniilor în care documente ale ofertanților economici pot fi declarate drept confidențiale, ele referindu-se la secrete tehnice și/sau comerciale ori la proprietatea intelectuală. Astfel, textul criticat utilizează noțiuni generale, dar într-un context care face ușor de interpretat și de aplicat aceste noțiuni. Este evident că o enumerare a situațiilor care impun confidențialitatea documentelor ofertanților nu poate fi una exhaustivă, precum și că legiuitorul a avut în vedere acest aspect, prin folosirea sintagmei „fără a se limita la acestea“. Totodată, Curtea observă că, având în vedere conținutul tehnic al textului despre care este vorba, domeniul specializat pe care îl acoperă, numărul mare și calitatea de profesionist a destinatarilor săi, textul criticat apare ca fiind previzibil sub aspectul aplicării sale.22. De altfel, Curtea constată că se impune ca autoritățile contractante, Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor și instanțele de judecată să nu divulge informații referitoare la procedurile de atribuire a contractelor publice al căror conținut ar putea denatura concurența, fie în cadrul unei proceduri de atribuire în curs, fie în cadrul unor proceduri de atribuire ulterioare. Este necesar ca operatorii economici să poată comunica autorităților contractante sau jurisdicționale orice informații utile în cadrul procedurii de atribuire sau de control jurisdicțional al acesteia, fără a se teme că aceste autorități vor comunica informații a căror divulgare i-ar putea prejudicia pe respectivii operatori. Secretul tehnic, comercial, profesional, bancar, fiscal și de orice natură trasează o linie de demarcație între drepturile deținătorului și cele ale concurenților săi, iar autoritatea contractantă și instanțele de judecată sunt datoare să apere secretul care le-a fost încredințat și să garanteze securitatea datelor în fața terților interesați să profite de ele. Mai mult, pe cale jurisprudențială, instanțele de la nivelul Uniunii Europene au stabilit că, în ceea ce privește achizițiile publice, există o prezumție generală potrivit căreia accesul la oferte aduce, în principiu, atingere protecției intereselor comerciale ale ofertanților economici, prezumție care poate fi răsturnată dacă există un interes public superior care să justifice divulgarea [a se vedea Hotărârea Tribunalului Uniunii Europene din 29 ianuarie 2013, pronunțată în cauzele conexate T-339/10 și T-532/10, Cosepuri Soc. Coop. pA împotriva Autorității Europene pentru Siguranța Alimentelor (EFSA), paragraful 101, și Hotărârea Curții de Justiție a Uniunii Europene din 28 iunie 2012, pronunțată în Cauza C-404/10P, Comisia Europeană împotriva Éditions Odile Jacob SAS, paragrafele 123 și 126]. Aceasta este și rațiunea pentru care actuala legislație în materie, respectiv Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice, Legea nr. 99/2016 privind achizițiile sectoriale și Legea nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări și concesiunile de servicii, care transpune în dreptul intern prevederile Directivei 2014/23/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind atribuirea contractelor de concesiune, ale Directivei 2014/24/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18/CE, precum și ale Directivei 2014/25/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile efectuate de entitățile care își desfășoară activitatea în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale și de abrogare a Directivei 2004/17/CE, conține dispoziții privind confidențialitatea informațiilor ofertanților economici, indicate ca atare de aceștia, caracter reglementat distinct în cadrul atribuirii contractului public.23. Ca atare, Curtea reține că textul criticat se coroborează cu dispozițiile similare din legile speciale privind procedurile de atribuire a contractelor publice. În acest context, Curtea subliniază că dosarul constituit la Consiliu (dosarul cauzei) nu poate fi identic cu dosarul achiziției publice, chiar dacă multe dintre documentele achiziției se regăsesc în ambele dosare, iar accesul la dosarul cauzei nu este echivalent cu accesul la documentele aflate la autoritatea contractantă. Totodată, Curtea reține că procedura de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii prevede obligația autorității contractante de a păstra confidențialitatea asupra informațiilor declarate de participanții la procedura de atribuire ca fiind confidențiale, în fiecare dintre diferitele tipuri de proceduri de atribuire. În consecință, procedura din fața Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor nu poate fi transformată într-un mijloc care să aibă drept scop consultarea de către ofertantul contestator, la sediul Consiliului, a înscrisurilor din ofertele concurenților, întrucât o atare practică ar rupe echilibrul dintre participanții la procedura de atribuire și ar crea avantaje concurențiale incorecte în favoarea ofertanților care contestă procedura de atribuire în fața Consiliului.24. În ceea ce privește criticile referitoare la nerespectarea dispozițiilor constituționale ale art. 21 alin. (1)-(3) privind accesul liber la justiție și ale art. 24 referitoare la dreptul la apărare, Curtea reține caracterul neîntemeiat al acestora.25. Referitor la calea administrativ-jurisdicțională, din examinarea prevederilor Legii nr. 101/2016 se reține că aceasta poate avea două faze. Pe de o parte, ca primă etapă (din care face parte și textul criticat în prezenta cauză) se regăsește formularea contestației pe cale administrativ-jurisdicțională, prevăzută la cap. III (cuprinzând reglementări cu privire la termenul de contestare și efectele contestației, elementele contestației și soluționarea contestației), care se judecă de către Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor. Pe de altă parte, există calea de atac împotriva deciziilor Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, prevăzută la cap. IV din lege.26. În jurisprudența sa, Curtea Constituțională a mai avut ocazia să se pronunțe în privința procedurilor administrativ-jurisdicționale, reliefând rolul și importanța acestora. Astfel, potrivit Deciziei Plenului Curții Constituționale nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994, procedura administrativ-jurisdicțională constituie o măsură de protecție care nu poate avea ca scop limitarea accesului la justiție. În conformitate cu prevederile art. 126 din Constituție, justiția se înfăptuiește de Înalta Curte de Casație și Justiție și de celelalte instanțe judecătorești prevăzute de lege. Așa fiind, existența unor organe administrative de jurisdicție nu poate să ducă la înlăturarea intervenției instanțelor judecătorești, în condițiile stabilite de lege. Această consecință rezultă și din exigențele principiului separației puterilor în stat, care, în ce privește relația dintre administrația publică și autoritatea judecătorească, exclude posibilitatea ca un organ al administrației publice, chiar cu caracter jurisdicțional, să se substituie autorității judecătorești. Ca urmare, hotărârea organului de jurisdicție administrativă este supusă controlului judecătoresc al instanței de contencios administrativ sau al altei instanțe competente, potrivit legii, iar părților nu li se poate limita exercitarea acestui drept consfințit de prevederile Constituției. După introducerea art. 21 alin. (4) în urma revizuirii din anul 2003, Curtea Constituțională a analizat procedurile administrativ-jurisdicționale prin prisma noilor realități de ordin constituțional ce reclamă ca jurisdicțiile administrative speciale (și, implicit, procedurile administrativ-jurisdicționale din fața acestora) să fie facultative și gratuite.27. Astfel, referitor la legitimitatea constituțională și la gratuitatea procedurilor administrativ-jurisdicționale, Curtea a statuat, pe de o parte, că, în principiu, instituirea unei proceduri administrativ-jurisdicționale nu contravine dispozițiilor constituționale atât timp cât decizia organului administrativ de jurisdicție poate fi atacată în fața unei instanțe judecătorești și, pe de altă parte, că existența unor organe administrative de jurisdicție nu poate să ducă la înlăturarea intervenției instanțelor judecătorești în condițiile legii (Decizia nr. 5 din 15 ianuarie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 188 din 19 martie 2015, Decizia nr. 271 din 23 aprilie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 502 din 8 iulie 2015, Decizia nr. 476 din 18 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 591 din 6 august 2015, și Decizia nr. 766 din 10 noiembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 17 din 11 ianuarie 2016). Totodată, Curtea a reținut că accesul liber la justiție semnifică faptul că orice persoană poate sesiza instanțele judecătorești în cazul în care consideră că drepturile, libertățile sau interesele sale legitime au fost încălcate, iar nu faptul că acest acces nu poate fi supus niciunei condiționări; competența de a stabili regulile de desfășurare a procesului în fața instanțelor judecătorești revenindu-i legiuitorului, prevederile criticate reprezintă o aplicare a dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 126 alin. (2), potrivit cărora „Competența instanțelor judecătorești și procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege“.28. Distinct de cele de mai sus, Curtea reține că procedurile administrativ-jurisdicționale au și rolul de a asigura o eventuală soluționare cu celeritate a unor litigii specifice de către o jurisdicție administrativă specială, care, prin natura competențelor sale, modul de numire și mai ales calificarea membrilor săi, este în măsură să cunoască mai bine problemele specifice și speciale ale unui domeniu de activitate care vizează administrația publică. Din această perspectivă, astfel de proceduri administrativ-jurisdicționale pot constitui, în măsura în care justițiabilul interesat face apel la ele, un real mijloc de protecție a drepturilor și intereselor sale legitime, protecție ce se presupune că este conferită prin analizarea litigiului de către o jurisdicție specializată.29. De altfel, dispozițiile Legii nr. 101/2016 nu fixează imperativ urmarea căii de atac administrativ-jurisdicționale, ci o prevăd ca o facultate de care beneficiază persoana care se consideră vătămată. Rațiunea pentru care legiuitorul a prevăzut această cale a fost aceea de a institui o modalitate eficientă de prevenire și limitare a abuzului de drept, având în vedere faptul că soluționarea contestațiilor în materia achizițiilor publice este necesar să se desfășoare și să se judece după o procedură caracterizată prin celeritate. Existența acestei căi nu împiedică respectiva persoană să apeleze direct la calea de atac judiciară, în măsura în care apreciază că aceasta îi servește mai bine interesele. Totodată, nicio dispoziție din cuprinsul Legii nr. 101/2016 nu prevede că actele autorităților contractante pot fi atacate numai la Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor, așa cum nicio dispoziție din același act normativ nu împiedică persoana care se consideră vătămată să se adreseze instanțelor de judecată.30. Astfel, în jurisprudența sa, Curtea Constituțională a statuat că accesul liber la justiție presupune accesul la toate mijloacele procedurale prin care se înfăptuiește actul de justiție. S-a considerat că legiuitorul are competența exclusivă de a stabili regulile de desfășurare a procesului în fața instanțelor judecătorești, astfel cum rezultă din art. 126 alin. (2) din Constituție. Totodată, în jurisprudența sa, Curtea a reținut că accesul liber la justiție este pe deplin respectat ori de câte ori partea interesată, în vederea valorificării unui drept sau interes legitim, a putut să se adreseze cel puțin o singură dată unei instanțe naționale (Decizia nr. 17 din 21 ianuarie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 79 din 30 ianuarie 2015, sau Decizia nr. 71 din 15 ianuarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 49 din 27 ianuarie 2009).31. Pe de altă parte, potrivit art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, orice persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil a cauzei sale, de către o instanță independentă și imparțială, care va hotărî asupra încălcării drepturilor și obligațiilor sale cu caracter civil. Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat în jurisprudența sa, cu titlu general, că art. 6 paragraful 1 din Convenție garantează oricărei persoane dreptul de a aduce în fața unei instanțe orice pretenție referitoare la drepturi și obligații cu caracter civil (Hotărârea din 21 februarie 1975, pronunțată în Cauza Golder împotriva Regatului Unit, paragraful 36, și Hotărârea din 20 decembrie 2011, pronunțată în Cauza Đokić împotriva Serbiei, paragraful 35). De asemenea, în Hotărârea din 26 ianuarie 2006, pronunțată în Cauza Lungoci împotriva României, paragraful 36, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 588 din 7 iulie 2006, s-a arătat că accesul liber la justiție implică prin natura sa o reglementare din partea statului și poate fi supus unor limitări, atât timp cât nu este atinsă substanța dreptului.32. Având în vedere aceste considerente de principiu, Curtea reține că textul criticat nu aduce atingere dreptului persoanei care se consideră vătămată, în înțelesul Legii nr. 101/2016, să se adreseze instanței de judecată, în condițiile în care este nemulțumită de decizia Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor. Din contră, această posibilitate este reglementată distinct într-un întreg capitol al Legii nr. 101/2016. Mai mult, Curtea subliniază că procedura administrativ-jurisdicțională are caracter facultativ și nimic nu împiedică persoana vătămată să se adreseze direct instanței de judecată.33. Referitor la pretinsa încălcare a dreptului la apărare, Curtea observă că interesul părților din dosarul cauzei din fața Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor nu este unul public, în sensul că ține de interesul privat faptul că accesul la documentele declarate drept confidențiale de către ofertanții economici s-ar putea dovedi necesar pentru formularea apărării în cadrul unei acțiuni și nu poate constitui un interes public superior care să justifice divulgarea informațiilor. De altfel, aceasta este și abordarea constantă a instanțelor de la Luxemburg (a se vedea, în acest sens, Hotărârea Curții de Justiție a Uniunii Europene din 28 iunie 2012, pronunțată în Cauza C-404/10P, Comisia Europeană împotriva Éditions Odile Jacob SAS, paragrafele 145 și 146, sau Hotărârea Tribunalului Uniunii Europene din 20 martie 2014, pronunțată în Cauza T181/10, Reagens SpA împotriva Comisiei Europene, paragraful 142). Mai mult, instanțele de judecată au la dispoziție suficiente pârghii pentru concilierea interesului ofertantului economic de a păstra caracterul confidențial al documentelor în cadrul litigiului derulat pe rolul lor și a interesului adversarului procesual al ofertantului economic de a se asigura dreptul la apărare. În acest sens, Curtea reține că se poate pune în discuția părților necesitatea efectuării unei expertize tehnice judiciare având ca obiectiv identificarea soluțiilor tehnice prezentate a fi cu caracter novator de către ofertantul economic și care determină natura confidențială a ofertei și verificarea compatibilității ofertei cu documentația de atribuire, în condițiile în care expertul urmează să aibă acces la toate documentele procedurii de achiziție, și, dacă expertul desemnat de instanță va menține caracterul confidențial al actelor declarate astfel, acesta va fi obligat să țină seama de acest caracter în modul de redactare a lucrării (a se vedea Hotărârea nr. 119 din 29 mai 2019, definitivă, pronunțată de către Curtea de Apel Constanța, Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 81/36/2019).34. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,
CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
În numele legii
DECIDE:Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de instanța de judecată din oficiu în Dosarul nr. 9.660/3/2018 al Tribunalului București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal și constată că dispozițiile art. 19 din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor sunt constituționale în raport cu criticile formulate.Definitivă și general obligatorie.Decizia se comunică Tribunalului București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.Pronunțată în ședința din data de 30 septembrie 2021.
PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE
prof. univ. dr. VALER DORNEANU
Magistrat-asistent,
Cristina Titirișcă----
Google Chrome
Mozilla Firefox
Internet Explorer
Apple Safari