DECIZIA nr. 190 din 18 martie 2021referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 21 alin. (3) și ale art. 30 alin. (2) din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor
Publicat în
MONITORUL OFICIAL nr. 754 din 3 august 2021
Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Ioan-Sorin-Daniel Chiriazi.1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 21 alin. (3) și ale art. 30 alin. (2) din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, excepție ridicată de Societatea Global Medical Solutions - S.R.L. din Cluj-Napoca în Dosarul nr. 553/35/CA/2017 al Curții de Apel Oradea - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 193D/2018.2. La apelul nominal se prezintă pentru partea Mediq Innovative Technologies - S.R.L. din Voluntari, județul Ilfov, domnul avocat Adrian Cristea din Baroul București, cu împuternicire avocațială depusă la dosar, lipsind celelalte părți. Procedura de citare este legal îndeplinită.3. Magistratul-asistent referă că partea Spitalul Clinic de Urgențe „Avram Iancu“ din Oradea, județul Bihor, a depus o cerere prin care a solicitat judecarea în lipsă.4. Președintele Curții dispune să se facă apelul și în Dosarul nr. 2.068D/2019, având ca obiect excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 30 alin. (2) din Legea nr. 101/2016, excepție ridicată de Societatea Romchim Protect - S.R.L. din comuna Filipești, județul Bacău, în Dosarul nr. 271/36/2019 al Curții de Apel Constanța - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.5. La apelul nominal se constată lipsa părților. Procedura de citare este legal îndeplinită.6. Magistratul-asistent referă că partea Societatea Națională Aeroportul Internațional „Mihail Kogălniceanu“ - S.A. din comuna Mihail Kogălniceanu, județul Constanța, a depus concluzii scrise în Dosarul nr. 2.068D/2019, prin care apreciază că prevederile legale criticate sunt constituționale.7. Având în vedere obiectul excepției de neconstituționalitate în dosarele mai sus menționate, Curtea, din oficiu, pune în discuție conexarea Dosarului nr. 2.068D/2019 la Dosarul nr. 193D/2018.8. Atât reprezentantul părții prezente, cât și cel al Ministerului Public pun concluzii de conexare a dosarelor. Curtea, în temeiul dispozițiilor art. 53 alin. (5) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, dispune conexarea Dosarului nr. 2.068D/2019 la Dosarul nr. 193D/2018, care a fost primul înregistrat.9. Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului părții prezente, care solicită respingerea acesteia. Se arată că dispozițiile legale criticate reprezintă transpunerea principiului disponibilității din procesul civil. Practic, partea interesată este cea care stabilește singură cadrul procesual prin cererea introductivă. Dacă s-ar accepta punctul de vedere al autoarei excepției de neconstituționalitate, s-ar ajunge la concluzia că principiul disponibilității din cadrul procesului civil ar fi neconstituțional. Mai menționează jurisprudența relevantă a instanței de contencios constituțional, respectiv Decizia Plenului nr. 1 din 8 februarie 1994. Acesta mai depune și concluzii scrise.10. În continuare, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate. În acest sens se arată că plângerea adresată instanței are ca scop verificarea legalității deciziei Consiliului Național pentru Soluționarea Contestațiilor adoptate pe baza aspectelor cu care a fost sesizat și este normal ca această plângere să nu poată privi aspecte noi.
CURTEA,având în vedere actele și lucrările dosarelor, constată următoarele:11. Prin Încheierea din 15 ianuarie 2018, pronunțată în Dosarul nr. 553/35/CA/2017, Curtea de Apel Oradea - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 21 alin. (3) și ale art. 30 alin. (2) din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, excepție invocată de Societatea Global Medical Solutions - S.R.L. din Cluj-Napoca într-o cauză având ca obiect soluționarea unui litigiu privind achizițiile publice.12. Prin Decizia civilă nr. 128/CA din 10 iunie 2019, pronunțată în Dosarul nr. 271/36/2019, Curtea de Apel Constanța - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 30 alin. (2) din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, excepție invocată de Societatea Romchim Protect - S.R.L. din comuna Filipești, județul Bacău, într-o cauză având ca obiect soluționarea unui litigiu privind achizițiile publice.13. În motivarea excepției de neconstituționalitate, autoarele acesteia arată că textele legale criticate nu se referă la situația în care contestatarul ia cunoștință despre alte motive de contestare ulterior expirării termenului legal de formulare a contestației. O astfel de situație poate să apară cu prilejul formulării unei cereri de intervenție voluntară în litigiu, însă contestatarul poate invoca motive noi de contestare doar până la expirarea termenului de formulare a contestației. Astfel, se poate ajunge în situația în care, deși din informațiile și documentele furnizate de către intervenient ar rezulta motive noi de contestare, acestea să nu mai poată fi invocate de către contestatar pentru că se refuză dreptul de a expune și de a fi luat în considerare de către instanță punctul de vedere asupra situației ivite ca urmare a formulării cererii de intervenție care aduce noi elemente în vederea apărării dreptului/interesului legitim în legătură cu atribuirea contractului de furnizare.14. Într-o astfel de ipoteză nu se mai poate vorbi de un proces echitabil, cum prevede art. 21 alin. (3) din Constituție, contestatarul fiind dezavantajat prin imposibilitatea de a invoca în fața instanței toate mijloacele de apărare a drepturilor/ intereselor sale legitime.15. În lipsa posibilității de invocare de către contestatar în fața instanței a tuturor mijloacelor de apărare a drepturilor/ intereselor sale legitime, inclusiv a motivelor de contestare despre care a aflat ulterior termenului de contestare (și despre care nu putea afla mai devreme), nu se mai poate vorbi despre o justiție imparțială și egală pentru toți. Practic, se ajunge la o dezavantajare a contestatarului în cadrul litigiului, la o limitare a dreptului de control asupra actelor emise de autoritățile contractante în procedurile de achiziție publică și la încălcarea principiului legalității.16. Se susține că, în procedura de achiziții publice, părțile nu au acces la actele procedurii decât după formularea contestației, astfel că, la momentul formulării acesteia, neavând cunoștință de toate actele întocmite, părțile nu pot motiva complet acțiunea și nu pot exercita o apărare eficientă, ulterior fiind ținute de aceleași motive invocate inițial, fapt ce încalcă art. 21 alin. (2) din Constituție. Ca atare, atât cerința depunerii contestației împotriva actelor administrative (art. 8 din Legea nr. 101/2016) numai în procedura administrativă, cât și condiționarea motivelor din plângerea adresată instanței judecătorești numai la aceleași motive invocate în contestația administrativă sunt neconstituționale, întrucât prin acestea se aduc părților limitări în exercitarea dreptului la plângere. 17. Existența oricărui impediment administrativ care nu are o justificare obiectivă sau rațională încalcă prevederile art. 21 alin. (1)-(3) din Constituție. Deși, teoretic, legiuitorul a prevăzut procedura plângerii la instanța judecătorească ca o modalitate eficientă de prevenire și limitare a abuzului de drept, condițiile impuse lipsesc de eficiență acest instrument procesual.18. Curtea de Apel Oradea - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal apreciază că prevederile legale criticate sunt constituționale.19. Curtea de Apel Constanța - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată.20. Astfel, se arată că instanța de contencios constituțional a analizat în numeroase decizii principiul liberului acces la justiție, considerând că acesta este pe deplin respectat ori de câte ori partea interesată, în vederea valorificării unui drept sau a unui interes legitim, a putut să se adreseze cel puțin o singură dată unei instanțe naționale. Din moment ce contestatarul are posibilitatea atacării în instanță a deciziei luate de Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor cu privire la contestația formulată, nu se poate vorbi despre o încălcare a liberului acces la justiție. Prevederile art. 30 alin. (2) din Legea nr. 101/2016 au scopul de a ordona comportamentul părților în litigiu.21. Cum plângerea prevăzută de art. 29 și următoarele din Legea nr. 101/2016 reprezintă o veritabilă cale de atac împotriva deciziei pronunțate de Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor, este firesc ca instanța judecătorească să verifice legalitatea deciziei respective din perspectiva motivelor invocate de contestatar, în condițiile în care Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor nu a putut verifica și cenzura motivele invocate direct în fața instanței. Instanța de fond mai reține și faptul că un contestatar beneficiază de dreptul de a formula contestație pe cale judiciară, conform art. 49 din Legea nr. 101/2016, iar instanța de recurs nu va putea analiza legalitatea hotărârii primei instanțe decât din perspectiva motivelor de nelegalitate invocate în recurs și a criticilor aduse prin contestația formulată în fața instanței de fond, nicidecum din perspectiva unor critici noi.22. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actele de sesizare au fost comunicate președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate. 23. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.
CURTEA,examinând actele de sesizare, rapoartele întocmite de judecătorul-raportor, notele scrise depuse, susținerile părții prezente, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele: 24. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.25. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie prevederile art. 21 alin. (3) și ale art. 30 alin. (2) din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016, care au următorul cuprins:– Art. 21 alin. (3): „Este inadmisibilă prezentarea unor noi motive de contestare și/sau formularea unor noi capete de cerere pe calea concluziilor scrise sau orale ori a precizărilor la contestație ulterior termenului legal de formulare a acesteia.“;– Art. 30 alin. (2): „În plângere, contestatorul nu poate invoca alte motive împotriva actelor autorității contractante decât cele cuprinse în contestația adresată Consiliului.“26. În opinia autoarelor excepției de neconstituționalitate, dispozițiile legale criticate încalcă prevederile constituționale ale art. 21 alin. (1)-(3) privind accesul liber la justiție, ale art. 24 privind dreptul la apărare, ale art. 53 privind restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți, ale art. 124 alin. (2) privind înfăptuirea justiției din Constituție. Se mai invocă art. 6 paragraful 1 privind dreptul la un proces echitabil din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, precum și art. 10 privind dreptul unei persoane de a fi audiată în mod echitabil și public de către un tribunal independent și imparțial din Declarația Universală a Drepturilor Omului.27. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că Legea nr. 101/2016 transpune Directiva nr. 89/665/CEE a Consiliului din 21 decembrie 1989 privind coordonarea actelor cu putere de lege și a actelor administrative privind aplicarea procedurilor care vizează căile de atac față de atribuirea contractelor de achiziții publice de produse și a contractelor publice de lucrări, publicată în Jurnalul Oficial al Comunităților Europene, seria L, nr. 395 din 30 decembrie 1989, cu modificările și completările ulterioare, și Directiva 92/13/CEE a Consiliului din 25 februarie 1992 privind coordonarea actelor cu putere de lege și actelor administrative referitoare la aplicarea normelor comunitare cu privire la procedurile de achiziții publice ale entităților care desfășoară activități în sectoarele apei, energiei, transporturilor și telecomunicațiilor, publicată în Jurnalul Oficial al Comunităților Europene, seria L, nr. 76 din 23 martie 1992, cu modificările și completările ulterioare (a se vedea, mutatis mutandis, Decizia nr. 533 din 2 iulie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1195 din 8 decembrie 2020).28. Față de această împrejurare, Curtea reține că Legea nr. 101/2016, astfel cum reiese chiar din titlul acesteia, reglementează remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii. Potrivit art. 2 din Legea nr. 101/2016, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act al unei autorități contractante sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri poate solicita anularea actului, obligarea autorității contractante la emiterea unui act sau la adoptarea de măsuri de remediere, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, pe cale administrativ-jurisdicțională sau judiciară. Oricare dintre membrii unei asocieri a unor operatori economici, fără personalitate juridică, poate formula orice cale de atac reglementată de această lege.29. În ceea ce privește principiul accesului liber la justiție consacrat de Legea fundamentală, acesta implică între altele adoptarea de către legiuitor a unor reguli de procedură clare, în care să se stipuleze cu precizie condițiile și termenele în care justițiabilii își pot exercita drepturile lor procesuale, inclusiv cele referitoare la căile de atac împotriva hotărârilor pronunțate de instanțele de judecată (Decizia Curții Constituționale nr. 189 din 2 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 307 din 5 aprilie 2006), astfel încât să fie reglementată respectarea pentru toate părțile a garanțiilor care caracterizează dreptul la un proces echitabil, inclusiv cu privire la posibilitatea de a fi contestate deciziile adoptate în procedura administrativ-jurisdicțională, condiționată de posibilitatea supunerii controlului judecătoresc.30. Prin urmare, Curtea constată că, din această perspectivă, în materia achizițiilor publice nu este îngrădit dreptul de acces liber la justiție. Dimpotrivă, sunt prevăzute căi/posibilități alternative de contestare a întregii proceduri atât pe cale judiciară, direct în fața instanței de judecată, cât și pe cale administrativ-jurisdicțională. 31. Accesul la justiție nu este un drept absolut, putând fi limitat prin anumite condiții de formă și de fond impuse de legiuitor, prin raportare la dispozițiile art. 21 din Constituție. Stabilirea unor condiționări pentru introducerea acțiunilor în justiție nu constituie, în sine, o încălcare a accesului liber la justiție, el presupunând accesul la mijloacele procedurale prin care se înfăptuiește justiția, fiind de competența exclusivă a legiuitorului să instituie regulile de desfășurare a procesului în fața instanțelor judecătorești, soluție ce rezultă din dispozițiile art. 126 alin. (2) din Constituție (Decizia Plenului Curții Constituționale nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994). Aceste condiționări nu pot fi însă acceptate dacă afectează dreptul fundamental în chiar substanța sa. Prin urmare, limitările aduse dreptului fundamental sunt admisibile doar în măsura în care vizează un scop legitim și există un raport de proporționalitate între mijloacele folosite de legiuitor și scopul urmărit de acesta (Decizia Curții Constituționale nr. 176 din 24 martie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 356 din 27 aprilie 2005), legiuitorul fiind ținut să aducă anumite limitări orientându-se după principiul est modus in rebus, respectiv să fie preocupat ca exigențele instituite să fie îndeajuns de rezonabile încât să nu pună sub semnul întrebării însăși existența dreptului (Decizia Curții Constituționale nr. 39 din 29 ianuarie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 217 din 12 martie 2004, și Decizia Curții Constituționale nr. 40 din 29 ianuarie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 229 din 16 martie 2004).32. Or, aplicând considerentele de principiu în privința stabilirii anumitor condiții de formă și de fond impuse de legiuitor, prin raportare la dispozițiile art. 21 din Constituție, nu se poate reține că legiuitorul a afectat dreptul de acces liber la justiție prin faptul că a instituit interdicția formulării unor noi motive de contestare și/sau a formulării unor noi capete de cerere pe calea concluziilor scrise sau orale ori a precizărilor la contestație ulterior termenului legal de formulare a acesteia, precum și a altor motive în plângerea formulată împotriva actelor autorității contractante în afară de cele cuprinse în contestația adresată Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor.33. Cerința respectării unor termene pentru invocarea motivelor de contestație este una firească, ea asigurând celeritatea procedurii specifice în materia achizițiilor publice.34. Dacă se apelează la contestația formulată pe cale administrativ-jurisdicțională, accesul la al doilea grad de jurisdicție este limitat de dispozițiile art. 30 alin. (2) din Legea nr. 101/2016, în sensul că nu pot fi invocate alte motive împotriva actelor autorității contractante decât cele cuprinse în contestația adresată Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor. Prin urmare, plângerea poate fi exercitată atât pentru motive de temeinicie, cât și pentru motive de legalitate, doar că acestea nu pot fi invocate omisso medio. Pe de o parte, există un drept de opțiune neîngrădit al părții interesate cu privire la calea (administrativ-jurisdicțională, respectiv calea judiciară) pe care o poate alege ca fiind cea mai favorabilă acesteia. Pe de altă parte, limitele formale ale căii de atac prevăzute de art. 30 din lege sunt mai puțin restrictive decât în sistemul de remedii judiciar, iar dreptul de acces al părții interesate este concret și efectiv. 35. Este firesc ca instanța judecătorească să verifice legalitatea deciziei respective din perspectiva motivelor invocate de contestator, în condițiile în care Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor nu a putut verifica și cenzura motivele invocate direct în fața instanței, care ar fi putut conduce, în măsura în care ar fi fost invocate prin contestația formulată în temeiul art. 8 alin. (1) din Legea nr. 101/2016, la luarea unei decizii diferite.36. Așadar, interesul public cere ca aceste proceduri să se desfășoare cu celeritate și să respecte exigențele care decurg din prevederile constituționale. De altfel, măsurile instituite prin Legea nr. 101/2016 sunt justificate prin chiar scopul întregului ansamblu legislativ în materia achizițiilor publice. Este vorba despre asigurarea cadrului legal necesar pentru a realiza achiziționarea de bunuri, servicii și lucrări în condiții de eficiență economică și socială [art. 2 alin. (1) din Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice], precum și despre asigurarea la nivel național a unor mecanisme și proceduri efective, rapide și eficiente de sesizare și remediere a neregulilor, care să garanteze respectarea dispozițiilor legale privind atribuirea contractelor [art. 1 alin. (3) din Legea nr. 101/2016]. Se are în vedere că finalitatea acestor proceduri de achiziție este strâns legată și de anualitatea și execuția bugetară, de alocarea unor fonduri atât din bugetul național, cât și din fondurile Uniunii Europene. De asemenea, se ține cont că eventualele încălcări ale termenelor stabilite prin contractele de finanțare produc consecințe ce pot fi asimilate neregulilor și pot fi sancționate de autoritățile competente prin rezilierea contractelor de finanțare, aplicarea unor corecții financiare sau chiar suspendarea sau respingerea parțială sau totală la plată a cererilor pentru asemenea fonduri, fie că este vorba despre operațiuni anuale, fie despre operațiuni multianuale. Prin urmare, trebuie avut în vedere și interesul național, nu numai cel particular.37. Toate aceste aspecte concură la realizarea cu transparență a procedurilor, desfășurarea cu celeritate a proceselor în materia achizițiilor publice, atât în scopul evitării tergiversării, cât și pentru realizarea obiectivului pentru care a fost adoptat cadrul legislativ respectiv, totodată avându-se în vedere antrenarea și responsabilizarea tuturor celor care au un interes în finalitatea procedurilor de achiziție publică, cu precădere a participanților la procedură - autoritatea contractantă, operatorii economici interesați să participe la procedura de atribuire, respectiv, după caz, operatorii economici participanți la procedura de atribuire.38. Cu privire la dreptul la un proces echitabil, pretins a fi încălcat prin normele criticate, Curtea observă că, prin Decizia nr. 480 din 18 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 609 din 12 august 2015, paragraful 16, a reținut că acesta presupune respectarea unor principii fundamentale, precum contradictorialitatea, dreptul de apărare, egalitatea procesuală, cu toate consecințele ce decurg din aceasta. Or, din ansamblul legislativ ce reglementează în materia achizițiilor publice rezultă că toate aceste principii sunt respectate prin crearea unui cadru procesual adecvat. Astfel, art. 15 din Legea nr. 101/2016 prevede în mod expres faptul că procedura de soluționare a contestațiilor se desfășoară cu respectarea principiilor legalității, celerității, contradictorialității, asigurării dreptului la apărare, imparțialității și independenței activității administrativ-jurisdicționale.39. Aceste norme sunt o aplicare a prevederilor art. 126 alin. (2) din Constituție, potrivit cărora „competența instanțelor judecătorești și procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege“, precum și ale art. 129, care prevăd că „împotriva hotărârilor judecătorești, părțile interesate și Ministerul Public pot exercita căile de atac, în condițiile legii“, atribuind exclusiv legiuitorului prerogativa stabilirii competenței și procedurii de judecată, inclusiv a condițiilor de exercitare a căilor de atac.40. În aceste condiții, Curtea constată că nu sunt încălcate prevederile art. 21 alin. (1)-(3), ale art. 24 și ale art. 124 alin. (2) din Constituție, ale art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale ori ale art. 10 din Declarația Universală a Drepturilor Omului.41. Cu privire la dispozițiile art. 53 din Constituție, având în vedere faptul că nu s-a constatat restrângerea exercițiului unui drept fundamental, Curtea reține că acestea nu au incidență în cauză.42. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,
CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
În numele legii
DECIDE:Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Societatea Global Medical Solutions - S.R.L. din Cluj-Napoca în Dosarul nr. 553/35/CA/2017 al Curții de Apel Oradea - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și de Societatea Romchim Protect - S.R.L. din comuna Filipești, județul Bacău, în Dosarul nr. 271/36/2019 al Curții de Apel Constanța - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și constată că prevederile art. 21 alin. (3) și ale art. 30 alin. (2) din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor sunt constituționale în raport cu criticile formulate.Definitivă și general obligatorie.Decizia se comunică Curții de Apel Oradea - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și Curții de Apel Constanța - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.Pronunțată în ședința din data de 18 martie 2021.
PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE
prof. univ. dr. VALER DORNEANU
Magistrat-asistent,
Fabian Niculae----
| EMITENT |
| Valer Dorneanu | - președinte |
| Cristian Deliorga | - judecător |
| Marian Enache | - judecător |
| Daniel Marius Morar | - judecător |
| Mona-Maria Pivniceru | - judecător |
| Gheorghe Stan | - judecător |
| Livia Doina Stanciu | - judecător |
| Elena-Simina Tănăsescu | - judecător |
| Varga Attila | - judecător |
| Fabian Niculae | - magistrat-asistent |
CURTEA,având în vedere actele și lucrările dosarelor, constată următoarele:11. Prin Încheierea din 15 ianuarie 2018, pronunțată în Dosarul nr. 553/35/CA/2017, Curtea de Apel Oradea - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 21 alin. (3) și ale art. 30 alin. (2) din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, excepție invocată de Societatea Global Medical Solutions - S.R.L. din Cluj-Napoca într-o cauză având ca obiect soluționarea unui litigiu privind achizițiile publice.12. Prin Decizia civilă nr. 128/CA din 10 iunie 2019, pronunțată în Dosarul nr. 271/36/2019, Curtea de Apel Constanța - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 30 alin. (2) din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, excepție invocată de Societatea Romchim Protect - S.R.L. din comuna Filipești, județul Bacău, într-o cauză având ca obiect soluționarea unui litigiu privind achizițiile publice.13. În motivarea excepției de neconstituționalitate, autoarele acesteia arată că textele legale criticate nu se referă la situația în care contestatarul ia cunoștință despre alte motive de contestare ulterior expirării termenului legal de formulare a contestației. O astfel de situație poate să apară cu prilejul formulării unei cereri de intervenție voluntară în litigiu, însă contestatarul poate invoca motive noi de contestare doar până la expirarea termenului de formulare a contestației. Astfel, se poate ajunge în situația în care, deși din informațiile și documentele furnizate de către intervenient ar rezulta motive noi de contestare, acestea să nu mai poată fi invocate de către contestatar pentru că se refuză dreptul de a expune și de a fi luat în considerare de către instanță punctul de vedere asupra situației ivite ca urmare a formulării cererii de intervenție care aduce noi elemente în vederea apărării dreptului/interesului legitim în legătură cu atribuirea contractului de furnizare.14. Într-o astfel de ipoteză nu se mai poate vorbi de un proces echitabil, cum prevede art. 21 alin. (3) din Constituție, contestatarul fiind dezavantajat prin imposibilitatea de a invoca în fața instanței toate mijloacele de apărare a drepturilor/ intereselor sale legitime.15. În lipsa posibilității de invocare de către contestatar în fața instanței a tuturor mijloacelor de apărare a drepturilor/ intereselor sale legitime, inclusiv a motivelor de contestare despre care a aflat ulterior termenului de contestare (și despre care nu putea afla mai devreme), nu se mai poate vorbi despre o justiție imparțială și egală pentru toți. Practic, se ajunge la o dezavantajare a contestatarului în cadrul litigiului, la o limitare a dreptului de control asupra actelor emise de autoritățile contractante în procedurile de achiziție publică și la încălcarea principiului legalității.16. Se susține că, în procedura de achiziții publice, părțile nu au acces la actele procedurii decât după formularea contestației, astfel că, la momentul formulării acesteia, neavând cunoștință de toate actele întocmite, părțile nu pot motiva complet acțiunea și nu pot exercita o apărare eficientă, ulterior fiind ținute de aceleași motive invocate inițial, fapt ce încalcă art. 21 alin. (2) din Constituție. Ca atare, atât cerința depunerii contestației împotriva actelor administrative (art. 8 din Legea nr. 101/2016) numai în procedura administrativă, cât și condiționarea motivelor din plângerea adresată instanței judecătorești numai la aceleași motive invocate în contestația administrativă sunt neconstituționale, întrucât prin acestea se aduc părților limitări în exercitarea dreptului la plângere. 17. Existența oricărui impediment administrativ care nu are o justificare obiectivă sau rațională încalcă prevederile art. 21 alin. (1)-(3) din Constituție. Deși, teoretic, legiuitorul a prevăzut procedura plângerii la instanța judecătorească ca o modalitate eficientă de prevenire și limitare a abuzului de drept, condițiile impuse lipsesc de eficiență acest instrument procesual.18. Curtea de Apel Oradea - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal apreciază că prevederile legale criticate sunt constituționale.19. Curtea de Apel Constanța - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată.20. Astfel, se arată că instanța de contencios constituțional a analizat în numeroase decizii principiul liberului acces la justiție, considerând că acesta este pe deplin respectat ori de câte ori partea interesată, în vederea valorificării unui drept sau a unui interes legitim, a putut să se adreseze cel puțin o singură dată unei instanțe naționale. Din moment ce contestatarul are posibilitatea atacării în instanță a deciziei luate de Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor cu privire la contestația formulată, nu se poate vorbi despre o încălcare a liberului acces la justiție. Prevederile art. 30 alin. (2) din Legea nr. 101/2016 au scopul de a ordona comportamentul părților în litigiu.21. Cum plângerea prevăzută de art. 29 și următoarele din Legea nr. 101/2016 reprezintă o veritabilă cale de atac împotriva deciziei pronunțate de Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor, este firesc ca instanța judecătorească să verifice legalitatea deciziei respective din perspectiva motivelor invocate de contestatar, în condițiile în care Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor nu a putut verifica și cenzura motivele invocate direct în fața instanței. Instanța de fond mai reține și faptul că un contestatar beneficiază de dreptul de a formula contestație pe cale judiciară, conform art. 49 din Legea nr. 101/2016, iar instanța de recurs nu va putea analiza legalitatea hotărârii primei instanțe decât din perspectiva motivelor de nelegalitate invocate în recurs și a criticilor aduse prin contestația formulată în fața instanței de fond, nicidecum din perspectiva unor critici noi.22. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actele de sesizare au fost comunicate președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate. 23. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.
CURTEA,examinând actele de sesizare, rapoartele întocmite de judecătorul-raportor, notele scrise depuse, susținerile părții prezente, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele: 24. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.25. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie prevederile art. 21 alin. (3) și ale art. 30 alin. (2) din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016, care au următorul cuprins:– Art. 21 alin. (3): „Este inadmisibilă prezentarea unor noi motive de contestare și/sau formularea unor noi capete de cerere pe calea concluziilor scrise sau orale ori a precizărilor la contestație ulterior termenului legal de formulare a acesteia.“;– Art. 30 alin. (2): „În plângere, contestatorul nu poate invoca alte motive împotriva actelor autorității contractante decât cele cuprinse în contestația adresată Consiliului.“26. În opinia autoarelor excepției de neconstituționalitate, dispozițiile legale criticate încalcă prevederile constituționale ale art. 21 alin. (1)-(3) privind accesul liber la justiție, ale art. 24 privind dreptul la apărare, ale art. 53 privind restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți, ale art. 124 alin. (2) privind înfăptuirea justiției din Constituție. Se mai invocă art. 6 paragraful 1 privind dreptul la un proces echitabil din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, precum și art. 10 privind dreptul unei persoane de a fi audiată în mod echitabil și public de către un tribunal independent și imparțial din Declarația Universală a Drepturilor Omului.27. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că Legea nr. 101/2016 transpune Directiva nr. 89/665/CEE a Consiliului din 21 decembrie 1989 privind coordonarea actelor cu putere de lege și a actelor administrative privind aplicarea procedurilor care vizează căile de atac față de atribuirea contractelor de achiziții publice de produse și a contractelor publice de lucrări, publicată în Jurnalul Oficial al Comunităților Europene, seria L, nr. 395 din 30 decembrie 1989, cu modificările și completările ulterioare, și Directiva 92/13/CEE a Consiliului din 25 februarie 1992 privind coordonarea actelor cu putere de lege și actelor administrative referitoare la aplicarea normelor comunitare cu privire la procedurile de achiziții publice ale entităților care desfășoară activități în sectoarele apei, energiei, transporturilor și telecomunicațiilor, publicată în Jurnalul Oficial al Comunităților Europene, seria L, nr. 76 din 23 martie 1992, cu modificările și completările ulterioare (a se vedea, mutatis mutandis, Decizia nr. 533 din 2 iulie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1195 din 8 decembrie 2020).28. Față de această împrejurare, Curtea reține că Legea nr. 101/2016, astfel cum reiese chiar din titlul acesteia, reglementează remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii. Potrivit art. 2 din Legea nr. 101/2016, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act al unei autorități contractante sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri poate solicita anularea actului, obligarea autorității contractante la emiterea unui act sau la adoptarea de măsuri de remediere, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, pe cale administrativ-jurisdicțională sau judiciară. Oricare dintre membrii unei asocieri a unor operatori economici, fără personalitate juridică, poate formula orice cale de atac reglementată de această lege.29. În ceea ce privește principiul accesului liber la justiție consacrat de Legea fundamentală, acesta implică între altele adoptarea de către legiuitor a unor reguli de procedură clare, în care să se stipuleze cu precizie condițiile și termenele în care justițiabilii își pot exercita drepturile lor procesuale, inclusiv cele referitoare la căile de atac împotriva hotărârilor pronunțate de instanțele de judecată (Decizia Curții Constituționale nr. 189 din 2 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 307 din 5 aprilie 2006), astfel încât să fie reglementată respectarea pentru toate părțile a garanțiilor care caracterizează dreptul la un proces echitabil, inclusiv cu privire la posibilitatea de a fi contestate deciziile adoptate în procedura administrativ-jurisdicțională, condiționată de posibilitatea supunerii controlului judecătoresc.30. Prin urmare, Curtea constată că, din această perspectivă, în materia achizițiilor publice nu este îngrădit dreptul de acces liber la justiție. Dimpotrivă, sunt prevăzute căi/posibilități alternative de contestare a întregii proceduri atât pe cale judiciară, direct în fața instanței de judecată, cât și pe cale administrativ-jurisdicțională. 31. Accesul la justiție nu este un drept absolut, putând fi limitat prin anumite condiții de formă și de fond impuse de legiuitor, prin raportare la dispozițiile art. 21 din Constituție. Stabilirea unor condiționări pentru introducerea acțiunilor în justiție nu constituie, în sine, o încălcare a accesului liber la justiție, el presupunând accesul la mijloacele procedurale prin care se înfăptuiește justiția, fiind de competența exclusivă a legiuitorului să instituie regulile de desfășurare a procesului în fața instanțelor judecătorești, soluție ce rezultă din dispozițiile art. 126 alin. (2) din Constituție (Decizia Plenului Curții Constituționale nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994). Aceste condiționări nu pot fi însă acceptate dacă afectează dreptul fundamental în chiar substanța sa. Prin urmare, limitările aduse dreptului fundamental sunt admisibile doar în măsura în care vizează un scop legitim și există un raport de proporționalitate între mijloacele folosite de legiuitor și scopul urmărit de acesta (Decizia Curții Constituționale nr. 176 din 24 martie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 356 din 27 aprilie 2005), legiuitorul fiind ținut să aducă anumite limitări orientându-se după principiul est modus in rebus, respectiv să fie preocupat ca exigențele instituite să fie îndeajuns de rezonabile încât să nu pună sub semnul întrebării însăși existența dreptului (Decizia Curții Constituționale nr. 39 din 29 ianuarie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 217 din 12 martie 2004, și Decizia Curții Constituționale nr. 40 din 29 ianuarie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 229 din 16 martie 2004).32. Or, aplicând considerentele de principiu în privința stabilirii anumitor condiții de formă și de fond impuse de legiuitor, prin raportare la dispozițiile art. 21 din Constituție, nu se poate reține că legiuitorul a afectat dreptul de acces liber la justiție prin faptul că a instituit interdicția formulării unor noi motive de contestare și/sau a formulării unor noi capete de cerere pe calea concluziilor scrise sau orale ori a precizărilor la contestație ulterior termenului legal de formulare a acesteia, precum și a altor motive în plângerea formulată împotriva actelor autorității contractante în afară de cele cuprinse în contestația adresată Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor.33. Cerința respectării unor termene pentru invocarea motivelor de contestație este una firească, ea asigurând celeritatea procedurii specifice în materia achizițiilor publice.34. Dacă se apelează la contestația formulată pe cale administrativ-jurisdicțională, accesul la al doilea grad de jurisdicție este limitat de dispozițiile art. 30 alin. (2) din Legea nr. 101/2016, în sensul că nu pot fi invocate alte motive împotriva actelor autorității contractante decât cele cuprinse în contestația adresată Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor. Prin urmare, plângerea poate fi exercitată atât pentru motive de temeinicie, cât și pentru motive de legalitate, doar că acestea nu pot fi invocate omisso medio. Pe de o parte, există un drept de opțiune neîngrădit al părții interesate cu privire la calea (administrativ-jurisdicțională, respectiv calea judiciară) pe care o poate alege ca fiind cea mai favorabilă acesteia. Pe de altă parte, limitele formale ale căii de atac prevăzute de art. 30 din lege sunt mai puțin restrictive decât în sistemul de remedii judiciar, iar dreptul de acces al părții interesate este concret și efectiv. 35. Este firesc ca instanța judecătorească să verifice legalitatea deciziei respective din perspectiva motivelor invocate de contestator, în condițiile în care Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor nu a putut verifica și cenzura motivele invocate direct în fața instanței, care ar fi putut conduce, în măsura în care ar fi fost invocate prin contestația formulată în temeiul art. 8 alin. (1) din Legea nr. 101/2016, la luarea unei decizii diferite.36. Așadar, interesul public cere ca aceste proceduri să se desfășoare cu celeritate și să respecte exigențele care decurg din prevederile constituționale. De altfel, măsurile instituite prin Legea nr. 101/2016 sunt justificate prin chiar scopul întregului ansamblu legislativ în materia achizițiilor publice. Este vorba despre asigurarea cadrului legal necesar pentru a realiza achiziționarea de bunuri, servicii și lucrări în condiții de eficiență economică și socială [art. 2 alin. (1) din Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice], precum și despre asigurarea la nivel național a unor mecanisme și proceduri efective, rapide și eficiente de sesizare și remediere a neregulilor, care să garanteze respectarea dispozițiilor legale privind atribuirea contractelor [art. 1 alin. (3) din Legea nr. 101/2016]. Se are în vedere că finalitatea acestor proceduri de achiziție este strâns legată și de anualitatea și execuția bugetară, de alocarea unor fonduri atât din bugetul național, cât și din fondurile Uniunii Europene. De asemenea, se ține cont că eventualele încălcări ale termenelor stabilite prin contractele de finanțare produc consecințe ce pot fi asimilate neregulilor și pot fi sancționate de autoritățile competente prin rezilierea contractelor de finanțare, aplicarea unor corecții financiare sau chiar suspendarea sau respingerea parțială sau totală la plată a cererilor pentru asemenea fonduri, fie că este vorba despre operațiuni anuale, fie despre operațiuni multianuale. Prin urmare, trebuie avut în vedere și interesul național, nu numai cel particular.37. Toate aceste aspecte concură la realizarea cu transparență a procedurilor, desfășurarea cu celeritate a proceselor în materia achizițiilor publice, atât în scopul evitării tergiversării, cât și pentru realizarea obiectivului pentru care a fost adoptat cadrul legislativ respectiv, totodată avându-se în vedere antrenarea și responsabilizarea tuturor celor care au un interes în finalitatea procedurilor de achiziție publică, cu precădere a participanților la procedură - autoritatea contractantă, operatorii economici interesați să participe la procedura de atribuire, respectiv, după caz, operatorii economici participanți la procedura de atribuire.38. Cu privire la dreptul la un proces echitabil, pretins a fi încălcat prin normele criticate, Curtea observă că, prin Decizia nr. 480 din 18 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 609 din 12 august 2015, paragraful 16, a reținut că acesta presupune respectarea unor principii fundamentale, precum contradictorialitatea, dreptul de apărare, egalitatea procesuală, cu toate consecințele ce decurg din aceasta. Or, din ansamblul legislativ ce reglementează în materia achizițiilor publice rezultă că toate aceste principii sunt respectate prin crearea unui cadru procesual adecvat. Astfel, art. 15 din Legea nr. 101/2016 prevede în mod expres faptul că procedura de soluționare a contestațiilor se desfășoară cu respectarea principiilor legalității, celerității, contradictorialității, asigurării dreptului la apărare, imparțialității și independenței activității administrativ-jurisdicționale.39. Aceste norme sunt o aplicare a prevederilor art. 126 alin. (2) din Constituție, potrivit cărora „competența instanțelor judecătorești și procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege“, precum și ale art. 129, care prevăd că „împotriva hotărârilor judecătorești, părțile interesate și Ministerul Public pot exercita căile de atac, în condițiile legii“, atribuind exclusiv legiuitorului prerogativa stabilirii competenței și procedurii de judecată, inclusiv a condițiilor de exercitare a căilor de atac.40. În aceste condiții, Curtea constată că nu sunt încălcate prevederile art. 21 alin. (1)-(3), ale art. 24 și ale art. 124 alin. (2) din Constituție, ale art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale ori ale art. 10 din Declarația Universală a Drepturilor Omului.41. Cu privire la dispozițiile art. 53 din Constituție, având în vedere faptul că nu s-a constatat restrângerea exercițiului unui drept fundamental, Curtea reține că acestea nu au incidență în cauză.42. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,
CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
În numele legii
DECIDE:Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Societatea Global Medical Solutions - S.R.L. din Cluj-Napoca în Dosarul nr. 553/35/CA/2017 al Curții de Apel Oradea - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și de Societatea Romchim Protect - S.R.L. din comuna Filipești, județul Bacău, în Dosarul nr. 271/36/2019 al Curții de Apel Constanța - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și constată că prevederile art. 21 alin. (3) și ale art. 30 alin. (2) din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor sunt constituționale în raport cu criticile formulate.Definitivă și general obligatorie.Decizia se comunică Curții de Apel Oradea - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și Curții de Apel Constanța - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.Pronunțată în ședința din data de 18 martie 2021.
PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE
prof. univ. dr. VALER DORNEANU
Magistrat-asistent,
Fabian Niculae----
Google Chrome
Mozilla Firefox
Internet Explorer
Apple Safari