DECIZIA nr. 808 din 10 noiembrie 2020referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. IV pct. 40 (cu referire la art. 61^1 din Legea nr. 101/2016) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 45/2018 pentru modificarea și completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achizițiilor publice
Publicat în
MONITORUL OFICIAL nr. 471 din 6 mai 2021
Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Ioan-Sorin-Daniel Chiriazi.1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. IV pct. 40 (cu referire la art. 61^1 din Legea nr. 101/2016) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 45/2018 pentru modificarea și completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achizițiilor publice, excepție ridicată de Societatea Costa Utilaje - S.R.L., cu sediul social în București, în Dosarul nr. 279/64/2019 al Curții de Apel Brașov - Secția contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 2240D/2019.2. La apelul nominal se constată lipsa părților, față de care procedura de citare este legal îndeplinită.3. Magistratul-asistent referă asupra cauzei și arată că autoarea excepției de neconstituționalitate a depus concluzii scrise, prin care solicită admiterea acesteia, precum și luarea în considerare a tuturor actelor și expunerilor care stau la baza motivării criticilor de neconstituționalitate depuse la dosar.4. Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate ca neîntemeiată, prin raportare la prevederile art. 115 alin. (4) din Constituție, deoarece este motivată necesitatea reglementării, având în vedere că, la acel moment, s-a formulat un număr mare de contestații cu scopul de a tergiversa procedura achizițiilor publice.
CURTEA,având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:5. Prin Încheierea din 10 iulie 2019, pronunțată în Dosarul nr. 279/64/2019, Curtea de Apel Brașov - Secția contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. IV pct. 40 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 45/2018 pentru modificarea și completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achizițiilor publice (cu referire la art. 61^1 din Legea nr. 101/2016), excepție ridicată de Societatea Costa Utilaje - S.R.L., cu sediul social în București, într-o cauză întemeiată pe dispozițiile Legii nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor.6. În motivarea excepției de neconstituționalitate, se susține, în esență, că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 45/2018 a fost adoptată de Guvern invocându-se dispozițiile Legii nr. 183/2018 privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe, dar în cadrul acestei legi nu este prevăzut și domeniul achizițiilor publice. Totodată, atât din nota de fundamentare, cât și din preambulul ordonanței de urgență lipsesc elementele de fapt și de drept în susținerea situației extraordinare a cărei reglementare nu poate fi amânată, precum și a efectelor negative ce ar decurge din neadoptarea acestui act normativ în regim de urgență și care nu a fost aprobat prin lege până la momentul formulării excepției de neconstituționalitate. De asemenea, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 45/2018 creează un paralelism legislativ față de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 107/2017, care a fost și aprobată prin lege. Prin urmare, se apreciază că toate aceste aspecte conduc la neconstituționalitatea prevederilor criticate în raport cu dispozițiile art. 115 alin. (4) din Constituție și ale art. 43 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, context în care se face referire la jurisprudența Curții Constituționale în materia adoptării ordonanțelor de urgență.7. Curtea de Apel Brașov - Secția contencios administrativ și fiscal opinează că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. În acest sens, arată că prin introducerea obligației de plată a unei cauțiuni de către cei care formulează contestații în fața Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor și, respectiv, plângeri împotriva deciziei adoptate de acest organ administrativ jurisdicțional se urmărește limitarea justificată a dreptului de acces la justiție, măsură necesară într-o societate democratică pentru a preîntâmpina exercitarea abuzivă a acestui drept. În raport cu cele arătate, apreciază că se justifică și urgența adoptării acestei măsuri. 8. Potrivit dispozițiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.9. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepția de neconstituționalitate.
CURTEA,examinând încheierea de sesizare, notele scrise depuse, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele: 10. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze prezenta excepție.11. Obiectul excepției de neconstituționalitate, astfel cum reiese din încheierea de sesizare, îl constituie dispozițiile art. IV pct. 40 (cu referire la art. 61^1 din Legea nr. 101/2016) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 45/2018 pentru modificarea și completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achizițiilor publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 459 din 4 iunie 2018, care au următorul cuprins: + Articolul IVLegea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016, cu modificările și completările ulterioare, se modifică și se completează după cum urmează:[...]40. După articolul 61 se introduc două noi articole, articolele 61^1 și 61^2, cu următorul cuprins: + Articolul 61^1(1) Pentru soluționarea contestației formulate în condițiile art. 8 sau art. 49, sub sancțiunea respingerii acesteia, persoana care se consideră vătămată trebuie să constituie în prealabil o cauțiune stabilită după cum urmează:a) 2% din valoarea estimată a contractului, în cazul în care aceasta este mai mică decât pragurile valorice prevăzute la art. 7 alin. (1) din Legea nr. 98/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 12 alin. (1) din Legea nr. 99/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 11 alin. (1) din Legea nr. 100/2016, cu modificările și completările ulterioare, dar nu mai mult de 35.000 lei;b) 2% din valoarea stabilită a contractului, dacă aceasta este mai mică decât pragurile valorice prevăzute la art. 7 alin. (1) din Legea nr. 98/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 12 alin. (1) din Legea nr. 99/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 11 alin. (1) din Legea nr. 100/2016, cu modificările și completările ulterioare, dar nu mai mult de 88.000 lei;c) 2% din valoarea estimată a contractului, dacă aceasta este egală sau mai mare decât pragurile valorice prevăzute la art. 7 alin. (1) din Legea nr. 98/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 12 alin. (1) din Legea nr. 99/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 11 alin. (1) din Legea nr. 100/2016, cu modificările și completările ulterioare, dar nu mai mult de 220.000 lei;d) 2% din valoarea stabilită a contractului, dacă aceasta este egală sau mai mare decât pragurile valorice prevăzute la art. 7 alin. (1) din Legea nr. 98/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 12 alin. (1) din Legea nr. 99/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 11 alin. (1) din Legea nr. 100/2016, cu modificările și completările ulterioare, dar nu mai mult de 880.000 lei.(2) În cazul unei proceduri de atribuire a acordului-cadru, prevederile alin. (1) se raportează la valoarea estimată a celui mai mare contract subsecvent ce se intenționează a se atribui în baza acordului-cadru respectiv.(3) În cazul în care contestația a fost respinsă de către Consiliu, persoana care se consideră vătămată care utilizează calea de atac în condițiile art. 29 sau art. 51 alin. (3), după caz, nu trebuie să constituie o cauțiune suplimentară.(4) În cazul în care calea de atac reglementată de art. 29 sau art. 51 alin. (3) este utilizată de o altă persoană decât cea care a constituit cauțiunea conform alin. (1), pentru soluționarea plângerii sau recursului, după caz, trebuie constituită în prealabil o cauțiune egală cu 50% din cauțiunea prevăzută la alin. (1).(5) Cauțiunea depusă se restituie, la cerere, după soluționarea prin hotărâre definitivă a plângerii, respectiv după încetarea efectelor suspendării procedurii de atribuire și/sau a executării contractului.(6) Cauțiunea se restituie celui care a depus-o, nu mai devreme de 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii sau, după caz, de la data încetării efectelor suspendării procedurii de atribuire și/sau a executării contractului.(7) Consiliul sau instanța, după caz, se pronunță asupra cererii de restituire a cauțiunii cu citarea părților, printr-o încheiere supusă numai recursului la instanța ierarhic superioară. Recursul este suspensiv de executare.(8) În situația în care nu sunt aplicabile prevederile de la alin. (5)-(7), cauțiunea se constituie venit la bugetul de stat la împlinirea termenului de 3 ani calculat de la data la care aceasta putea fi solicitată.(9) Sunt scutite de la depunerea cauțiunii autoritățile contractante.[...]12. În acest context, Curtea reține că prin art. IV pct. 40 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 45/2018 a fost introdus art. 61^1 în Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016, iar, potrivit prevederilor art. 62 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, „Dispozițiile de modificare și de completare se încorporează, de la data intrării lor în vigoare, în actul de bază, identificându-se cu acesta“, actul de bază fiind reprezentat de Legea nr. 101/2016. Ulterior sesizării, dispozițiile art. 61^1 alin. (1), (2) și (5)-(7) din Legea nr. 101/2016 au fost modificate prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114/2020 privind modificarea și completarea unor acte normative cu impact în domeniul achizițiilor publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 614 din 13 iulie 2020, păstrându-se, în principiu, soluția legislativă cu privire la instituirea/constituirea unei cauțiuni în ceea ce privește formularea contestației la Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor. 13. Având în vedere natura criticilor de neconstituționalitate, care sunt exclusiv extrinseci, precum și obiectul excepției de neconstituționalitate, astfel cum reiese din încheierea de sesizare, Curtea urmează a exercita controlul de constituționalitate asupra prevederilor art. IV pct. 40 (cu referire la art. 61^1 din Legea nr. 101/2016) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 45/2018.14. În susținerea neconstituționalității acestor dispoziții legale sunt invocate prevederile constituționale ale art. 115 alin. (4) referitor la condițiile și la situațiile în care Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență. De asemenea, sunt invocate prevederile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, a căror analiză, în cadrul controlului de constituționalitate, se realizează prin prisma art. 1 alin. (5) din Constituție.15. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea constată că autoarea acesteia formulează critici de neconstituționalitate extrinsecă, în raport cu prevederile art. 115 alin. (4) din Constituție cu privire la delegarea legislativă, context în care se face o confuzie între cele două proceduri de delegare legislativă, considerând că Guvernul a legiferat printr-o ordonanță de urgență în materia achizițiilor, fără a avea abilitarea necesară din partea Parlamentului. 16. Față de această împrejurare, Curtea reține că adoptarea unor ordonanțe simple are loc în virtutea unei legi de abilitare a Guvernului de a emite astfel de acte normative între sesiunile parlamentare, fiind vorba de o delegare dată de Parlament prin lege, iar adoptarea ordonanțelor de urgență are loc în temeiul delegării legislative constituționale, fără a fi necesară o lege de abilitare, dar cu îndeplinirea altor condiții prevăzute de art. 115 alin. (4) din Legea fundamentală.17. Referitor la condițiile de adoptare a unei ordonanțe de urgență a Guvernului, prin Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005, Curtea Constituțională a statuat că Guvernul poate adopta o ordonanță de urgență în următoarele condiții, întrunite în mod cumulativ: existența unei situații extraordinare; reglementarea acesteia să nu poată fi amânată; urgența să fie motivată în cuprinsul ordonanței. Sintagma „situații extraordinare“ a fost analizată în jurisprudența Curții Constituționale, care, prin Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, precitată, a reținut implicațiile deosebirii terminologice dintre noțiunea de „caz excepțional“, utilizată în concepția art. 114 alin. (4) din Constituție anterior revizuirii, și cea de „situație extraordinară“, arătând că, deși diferența dintre cei doi termeni, din punctul de vedere al gradului de abatere de la obișnuit sau comun căruia îi dau expresie, este evidentă, același legiuitor a simțit nevoia să o pună la adăpost de orice interpretare de natură să minimalizeze o atare diferență, prin adăugarea sintagmei „a căror reglementare nu poate fi amânată“, consacrând astfel in terminis imperativul urgenței reglementării. Prin aceeași decizie, Curtea a reamintit jurisprudența sa pronunțată anterior revizuirii Legii fundamentale, prin care a precizat că de esența cazului excepțional este caracterul său obiectiv, în sensul că existența sa nu depinde de voința Guvernului care, în asemenea împrejurări, este constrâns să reacționeze prompt pentru apărarea unui interes public pe calea ordonanței de urgență (Decizia nr. 83 din 19 mai 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 211 din 8 iunie 1998). Curtea a mai arătat, prin Decizia nr. 1.008 din 7 iulie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 507 din 23 iulie 2009, că, pentru îndeplinirea cerințelor prevăzute de art. 115 alin. (4) din Constituție, este necesară existența unei stări de fapt obiective, cuantificabile, independente de voința Guvernului, care pune în pericol un interes public. Cât privește condiția urgenței, prevăzută de art. 115 alin. (4) din Constituție, prin Decizia nr. 421 din 9 mai 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 367 din 30 mai 2007, Curtea Constituțională a statuat că urgența reglementării nu echivalează cu existența situației extraordinare, reglementarea operativă putându-se realiza și pe calea procedurii obișnuite de legiferare.18. În cauză, Curtea constată că preambulul Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 45/2018 menționează că reglementarea în discuție a fost adoptată, pe de o parte, având în vedere: necesitatea adoptării unor măsuri urgente pentru perfecționarea și flexibilizarea sistemului achizițiilor publice, în caz contrar existând riscul diminuării gradului de cheltuire a fondurilor alocate, inclusiv a fondurilor europene, consecința cea mai gravă în acest caz reprezentând-o amânarea/întârzierea implementării unor proiecte de investiții majore, cu impact social și economic la nivel național sau local; importanța deosebită a fondurilor structurale în ansamblul economiei naționale, precum și efectele negative asupra potențialului de dezvoltare a economiei naționale generate de un nivel redus al absorbției fondurilor structurale; faptul că Acordul de parteneriat al României pentru perioada de programare financiară 2014-2020, aprobat prin Decizia Comisiei Europene nr. C (2014) 5.515 din 6 august 2014, stabilește condiționalitățile orizontale ex-ante care trebuie îndeplinite de Guvernul României în legătură cu utilizarea, în special prin efectuarea de achiziții publice, a fondurilor structurale aferente perioadei de programare financiară 2014-2020, fonduri structurale în valoare de aproximativ 43 miliarde de euro. Pe de altă parte, actul normativ a fost adoptat în considerarea faptului că aspectele legiferate vizează interesul general public și constituie situații de urgență a căror reglementare nu poate fi amânată, întrucât absorbția fondurilor structurale conform Acordului de parteneriat reprezintă un interes public prioritar, date fiind importanța acestora în ansamblul economiei naționale și efectele absorbției fondurilor structurale asupra potențialului de dezvoltare a economiei naționale. De asemenea, a fost avut în vedere faptul că nerespectarea prevederilor Acordului de parteneriat, prin neîndeplinirea condiționalităților ex-ante prevăzute în cuprinsul său, poate conduce la afectarea finanțării din fonduri structurale în cadrul programelor europene finanțate din fonduri europene alocate în exercițiul financiar 2014-2020 a unor proiecte de interes public și la corecții financiare, fiind astfel afectată în mod semnificativ îndeplinirea obiectivelor de absorbție a fondurilor structurale, cu impact deosebit asupra dezvoltării economiei naționale.19. Având în vedere aceste precizări și ținând cont de jurisprudența sa, Curtea constată că împrejurările menționate în preambulul ordonanței de urgență a Guvernului criticate se încadrează în conceptul constituțional de „situații extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată“, astfel cum acesta a fost definit în jurisprudența Curții, ca stări de fapt obiective, cuantificabile, independente de voința Guvernului, care pun în pericol un interes public, și anume amânarea/întârzierea implementării unor proiecte de investiții majore, cu impact social și economic la nivel național sau local, având în vedere importanța deosebită a fondurilor structurale în ansamblul economiei naționale, precum și efectele negative asupra potențialului de dezvoltare a economiei naționale generate de un nivel redus al absorbției fondurilor structurale. 20. Pe de altă parte, Curtea reține că urgența a fost motivată corespunzător în cuprinsul ordonanței de urgență criticate, menționându-se că aceasta a fost adoptată ținând cont de faptul că trebuie îndeplinite anumite obligații ce decurg din apartenența României la Uniunea Europeană, respectiv îndeplinirea unor condiționalități orizontale ex-ante stabilite prin Acordul de parteneriat al României pentru perioada de programare financiară 2014-2020, aprobat prin Decizia Comisiei Europene, care trebuie îndeplinite de Guvernul României în legătură cu utilizarea, în special prin efectuarea de achiziții publice, a fondurilor structurale aferente perioadei de programare financiară 2014-2020, fonduri structurale în valoare de aproximativ 43 miliarde de euro și care sunt aferente unei perioade limitate, respectiv perioadei de programare financiară 2014-2020.21. Prin urmare, critica de neconstituționalitate privind încălcarea art. 115 alin. (4) din Constituție în componenta referitoare la condițiile și la situațiile în care Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență, coroborate cu prevederile art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală, prin prisma normelor de tehnică legislativă, este neîntemeiată.22. Distinct de acestea, Curtea observă că prevederile art. 61^1 din Legea nr. 101/2016, astfel cum au fost introduse prin art. IV pct. 40 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 45/2018, au mai fost supuse controlului de constituționalitate. Prin Decizia nr. 501 din 17 septembrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 334 din 24 aprilie 2020, paragrafele 33-35, Curtea a reținut că dinamica raporturilor juridice existente în domeniul achizițiilor publice demonstrează că intervenția legiuitorului era necesară, în condițiile în care drepturile procesuale au fost exercitate frecvent cu rea-credință de către operatori economici care nu aveau capacitatea efectivă de a-și executa obligațiile ce rezultau din încheierea contractelor de achiziții publice. Interesul național impune ca statul să poată realiza cu celeritate obiectivele propuse în vederea îmbunătățirii vieții cetățenilor săi, cu respectarea, bineînțeles, a drepturilor și a intereselor legitime ale eventualilor participanți la procedurile de achiziție publică. Așadar, prin instituirea cauțiunii legiuitorul a urmărit, pe de o parte, descurajarea cererilor nefundamentate sau exercitarea cu rea-credință a drepturilor procesuale, iar, pe de altă parte, să constituie o garanție destinată acoperirii eventualelor pagube ce ar putea fi produse părții împotriva căreia se cere luarea unor măsuri, în condițiile în care cererea celui ce plătește cauțiunea se respinge. Astfel, aceste obiective urmărite prin adoptarea de către legiuitor a măsurii criticate se circumscriu unui scop legitim. De asemenea, instituirea obligației de consemnare a cauțiunii reprezintă o măsură legislativă adecvată, necesară și care păstrează un just echilibru între cerințele de interes general protejate de legiuitor - prevenirea exercitării cu rea-credință a drepturilor procesuale - și interesul individual al justițiabilului de a avea acces efectiv la instanță în vederea folosirii mijloacelor procedurale puse la dispoziția sa (a se vedea, mutatis mutandis, Decizia nr. 558 din 16 octombrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 897 din 10 decembrie 2014).23. Față de cele prezentate, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. IV pct. 40 (cu referire la art. 61^1 din Legea nr. 101/2016) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 45/2018 pentru modificarea și completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achizițiilor publice urmează a fi respinsă ca neîntemeiată.24. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,
CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
În numele legii
DECIDE:Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Societatea Costa Utilaje - S.R.L., cu sediul social în București, în Dosarul nr. 279/64/2019 al Curții de Apel Brașov - Secția contencios administrativ și fiscal și constată că dispozițiile art. IV pct. 40 (cu referire la art. 61^1 din Legea nr. 101/2016) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 45/2018 pentru modificarea și completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achizițiilor publice sunt constituționale în raport cu criticile formulate.Definitivă și general obligatorie.Decizia se comunică Curții de Apel Brașov - Secția contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.Pronunțată în ședința din data de 10 noiembrie 2020.
PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE
prof. univ. dr. VALER DORNEANU
Magistrat-asistent,
Ionița Cochințu-----
| EMITENT |
| Valer Dorneanu | - președinte |
| Cristian Deliorga | - judecător |
| Marian Enache | - judecător |
| Daniel Marius Morar | - judecător |
| Mona-Maria Pivniceru | - judecător |
| Gheorghe Stan | - judecător |
| Elena-Simina Tănăsescu | - judecător |
| Varga Attila | - judecător |
| Ionița Cochințu | - magistrat-asistent |
CURTEA,având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:5. Prin Încheierea din 10 iulie 2019, pronunțată în Dosarul nr. 279/64/2019, Curtea de Apel Brașov - Secția contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. IV pct. 40 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 45/2018 pentru modificarea și completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achizițiilor publice (cu referire la art. 61^1 din Legea nr. 101/2016), excepție ridicată de Societatea Costa Utilaje - S.R.L., cu sediul social în București, într-o cauză întemeiată pe dispozițiile Legii nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor.6. În motivarea excepției de neconstituționalitate, se susține, în esență, că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 45/2018 a fost adoptată de Guvern invocându-se dispozițiile Legii nr. 183/2018 privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe, dar în cadrul acestei legi nu este prevăzut și domeniul achizițiilor publice. Totodată, atât din nota de fundamentare, cât și din preambulul ordonanței de urgență lipsesc elementele de fapt și de drept în susținerea situației extraordinare a cărei reglementare nu poate fi amânată, precum și a efectelor negative ce ar decurge din neadoptarea acestui act normativ în regim de urgență și care nu a fost aprobat prin lege până la momentul formulării excepției de neconstituționalitate. De asemenea, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 45/2018 creează un paralelism legislativ față de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 107/2017, care a fost și aprobată prin lege. Prin urmare, se apreciază că toate aceste aspecte conduc la neconstituționalitatea prevederilor criticate în raport cu dispozițiile art. 115 alin. (4) din Constituție și ale art. 43 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, context în care se face referire la jurisprudența Curții Constituționale în materia adoptării ordonanțelor de urgență.7. Curtea de Apel Brașov - Secția contencios administrativ și fiscal opinează că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. În acest sens, arată că prin introducerea obligației de plată a unei cauțiuni de către cei care formulează contestații în fața Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor și, respectiv, plângeri împotriva deciziei adoptate de acest organ administrativ jurisdicțional se urmărește limitarea justificată a dreptului de acces la justiție, măsură necesară într-o societate democratică pentru a preîntâmpina exercitarea abuzivă a acestui drept. În raport cu cele arătate, apreciază că se justifică și urgența adoptării acestei măsuri. 8. Potrivit dispozițiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.9. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepția de neconstituționalitate.
CURTEA,examinând încheierea de sesizare, notele scrise depuse, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele: 10. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze prezenta excepție.11. Obiectul excepției de neconstituționalitate, astfel cum reiese din încheierea de sesizare, îl constituie dispozițiile art. IV pct. 40 (cu referire la art. 61^1 din Legea nr. 101/2016) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 45/2018 pentru modificarea și completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achizițiilor publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 459 din 4 iunie 2018, care au următorul cuprins: + Articolul IVLegea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016, cu modificările și completările ulterioare, se modifică și se completează după cum urmează:[...]40. După articolul 61 se introduc două noi articole, articolele 61^1 și 61^2, cu următorul cuprins: + Articolul 61^1(1) Pentru soluționarea contestației formulate în condițiile art. 8 sau art. 49, sub sancțiunea respingerii acesteia, persoana care se consideră vătămată trebuie să constituie în prealabil o cauțiune stabilită după cum urmează:a) 2% din valoarea estimată a contractului, în cazul în care aceasta este mai mică decât pragurile valorice prevăzute la art. 7 alin. (1) din Legea nr. 98/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 12 alin. (1) din Legea nr. 99/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 11 alin. (1) din Legea nr. 100/2016, cu modificările și completările ulterioare, dar nu mai mult de 35.000 lei;b) 2% din valoarea stabilită a contractului, dacă aceasta este mai mică decât pragurile valorice prevăzute la art. 7 alin. (1) din Legea nr. 98/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 12 alin. (1) din Legea nr. 99/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 11 alin. (1) din Legea nr. 100/2016, cu modificările și completările ulterioare, dar nu mai mult de 88.000 lei;c) 2% din valoarea estimată a contractului, dacă aceasta este egală sau mai mare decât pragurile valorice prevăzute la art. 7 alin. (1) din Legea nr. 98/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 12 alin. (1) din Legea nr. 99/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 11 alin. (1) din Legea nr. 100/2016, cu modificările și completările ulterioare, dar nu mai mult de 220.000 lei;d) 2% din valoarea stabilită a contractului, dacă aceasta este egală sau mai mare decât pragurile valorice prevăzute la art. 7 alin. (1) din Legea nr. 98/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 12 alin. (1) din Legea nr. 99/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 11 alin. (1) din Legea nr. 100/2016, cu modificările și completările ulterioare, dar nu mai mult de 880.000 lei.(2) În cazul unei proceduri de atribuire a acordului-cadru, prevederile alin. (1) se raportează la valoarea estimată a celui mai mare contract subsecvent ce se intenționează a se atribui în baza acordului-cadru respectiv.(3) În cazul în care contestația a fost respinsă de către Consiliu, persoana care se consideră vătămată care utilizează calea de atac în condițiile art. 29 sau art. 51 alin. (3), după caz, nu trebuie să constituie o cauțiune suplimentară.(4) În cazul în care calea de atac reglementată de art. 29 sau art. 51 alin. (3) este utilizată de o altă persoană decât cea care a constituit cauțiunea conform alin. (1), pentru soluționarea plângerii sau recursului, după caz, trebuie constituită în prealabil o cauțiune egală cu 50% din cauțiunea prevăzută la alin. (1).(5) Cauțiunea depusă se restituie, la cerere, după soluționarea prin hotărâre definitivă a plângerii, respectiv după încetarea efectelor suspendării procedurii de atribuire și/sau a executării contractului.(6) Cauțiunea se restituie celui care a depus-o, nu mai devreme de 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii sau, după caz, de la data încetării efectelor suspendării procedurii de atribuire și/sau a executării contractului.(7) Consiliul sau instanța, după caz, se pronunță asupra cererii de restituire a cauțiunii cu citarea părților, printr-o încheiere supusă numai recursului la instanța ierarhic superioară. Recursul este suspensiv de executare.(8) În situația în care nu sunt aplicabile prevederile de la alin. (5)-(7), cauțiunea se constituie venit la bugetul de stat la împlinirea termenului de 3 ani calculat de la data la care aceasta putea fi solicitată.(9) Sunt scutite de la depunerea cauțiunii autoritățile contractante.[...]12. În acest context, Curtea reține că prin art. IV pct. 40 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 45/2018 a fost introdus art. 61^1 în Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016, iar, potrivit prevederilor art. 62 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, „Dispozițiile de modificare și de completare se încorporează, de la data intrării lor în vigoare, în actul de bază, identificându-se cu acesta“, actul de bază fiind reprezentat de Legea nr. 101/2016. Ulterior sesizării, dispozițiile art. 61^1 alin. (1), (2) și (5)-(7) din Legea nr. 101/2016 au fost modificate prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114/2020 privind modificarea și completarea unor acte normative cu impact în domeniul achizițiilor publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 614 din 13 iulie 2020, păstrându-se, în principiu, soluția legislativă cu privire la instituirea/constituirea unei cauțiuni în ceea ce privește formularea contestației la Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor. 13. Având în vedere natura criticilor de neconstituționalitate, care sunt exclusiv extrinseci, precum și obiectul excepției de neconstituționalitate, astfel cum reiese din încheierea de sesizare, Curtea urmează a exercita controlul de constituționalitate asupra prevederilor art. IV pct. 40 (cu referire la art. 61^1 din Legea nr. 101/2016) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 45/2018.14. În susținerea neconstituționalității acestor dispoziții legale sunt invocate prevederile constituționale ale art. 115 alin. (4) referitor la condițiile și la situațiile în care Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență. De asemenea, sunt invocate prevederile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, a căror analiză, în cadrul controlului de constituționalitate, se realizează prin prisma art. 1 alin. (5) din Constituție.15. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea constată că autoarea acesteia formulează critici de neconstituționalitate extrinsecă, în raport cu prevederile art. 115 alin. (4) din Constituție cu privire la delegarea legislativă, context în care se face o confuzie între cele două proceduri de delegare legislativă, considerând că Guvernul a legiferat printr-o ordonanță de urgență în materia achizițiilor, fără a avea abilitarea necesară din partea Parlamentului. 16. Față de această împrejurare, Curtea reține că adoptarea unor ordonanțe simple are loc în virtutea unei legi de abilitare a Guvernului de a emite astfel de acte normative între sesiunile parlamentare, fiind vorba de o delegare dată de Parlament prin lege, iar adoptarea ordonanțelor de urgență are loc în temeiul delegării legislative constituționale, fără a fi necesară o lege de abilitare, dar cu îndeplinirea altor condiții prevăzute de art. 115 alin. (4) din Legea fundamentală.17. Referitor la condițiile de adoptare a unei ordonanțe de urgență a Guvernului, prin Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005, Curtea Constituțională a statuat că Guvernul poate adopta o ordonanță de urgență în următoarele condiții, întrunite în mod cumulativ: existența unei situații extraordinare; reglementarea acesteia să nu poată fi amânată; urgența să fie motivată în cuprinsul ordonanței. Sintagma „situații extraordinare“ a fost analizată în jurisprudența Curții Constituționale, care, prin Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, precitată, a reținut implicațiile deosebirii terminologice dintre noțiunea de „caz excepțional“, utilizată în concepția art. 114 alin. (4) din Constituție anterior revizuirii, și cea de „situație extraordinară“, arătând că, deși diferența dintre cei doi termeni, din punctul de vedere al gradului de abatere de la obișnuit sau comun căruia îi dau expresie, este evidentă, același legiuitor a simțit nevoia să o pună la adăpost de orice interpretare de natură să minimalizeze o atare diferență, prin adăugarea sintagmei „a căror reglementare nu poate fi amânată“, consacrând astfel in terminis imperativul urgenței reglementării. Prin aceeași decizie, Curtea a reamintit jurisprudența sa pronunțată anterior revizuirii Legii fundamentale, prin care a precizat că de esența cazului excepțional este caracterul său obiectiv, în sensul că existența sa nu depinde de voința Guvernului care, în asemenea împrejurări, este constrâns să reacționeze prompt pentru apărarea unui interes public pe calea ordonanței de urgență (Decizia nr. 83 din 19 mai 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 211 din 8 iunie 1998). Curtea a mai arătat, prin Decizia nr. 1.008 din 7 iulie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 507 din 23 iulie 2009, că, pentru îndeplinirea cerințelor prevăzute de art. 115 alin. (4) din Constituție, este necesară existența unei stări de fapt obiective, cuantificabile, independente de voința Guvernului, care pune în pericol un interes public. Cât privește condiția urgenței, prevăzută de art. 115 alin. (4) din Constituție, prin Decizia nr. 421 din 9 mai 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 367 din 30 mai 2007, Curtea Constituțională a statuat că urgența reglementării nu echivalează cu existența situației extraordinare, reglementarea operativă putându-se realiza și pe calea procedurii obișnuite de legiferare.18. În cauză, Curtea constată că preambulul Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 45/2018 menționează că reglementarea în discuție a fost adoptată, pe de o parte, având în vedere: necesitatea adoptării unor măsuri urgente pentru perfecționarea și flexibilizarea sistemului achizițiilor publice, în caz contrar existând riscul diminuării gradului de cheltuire a fondurilor alocate, inclusiv a fondurilor europene, consecința cea mai gravă în acest caz reprezentând-o amânarea/întârzierea implementării unor proiecte de investiții majore, cu impact social și economic la nivel național sau local; importanța deosebită a fondurilor structurale în ansamblul economiei naționale, precum și efectele negative asupra potențialului de dezvoltare a economiei naționale generate de un nivel redus al absorbției fondurilor structurale; faptul că Acordul de parteneriat al României pentru perioada de programare financiară 2014-2020, aprobat prin Decizia Comisiei Europene nr. C (2014) 5.515 din 6 august 2014, stabilește condiționalitățile orizontale ex-ante care trebuie îndeplinite de Guvernul României în legătură cu utilizarea, în special prin efectuarea de achiziții publice, a fondurilor structurale aferente perioadei de programare financiară 2014-2020, fonduri structurale în valoare de aproximativ 43 miliarde de euro. Pe de altă parte, actul normativ a fost adoptat în considerarea faptului că aspectele legiferate vizează interesul general public și constituie situații de urgență a căror reglementare nu poate fi amânată, întrucât absorbția fondurilor structurale conform Acordului de parteneriat reprezintă un interes public prioritar, date fiind importanța acestora în ansamblul economiei naționale și efectele absorbției fondurilor structurale asupra potențialului de dezvoltare a economiei naționale. De asemenea, a fost avut în vedere faptul că nerespectarea prevederilor Acordului de parteneriat, prin neîndeplinirea condiționalităților ex-ante prevăzute în cuprinsul său, poate conduce la afectarea finanțării din fonduri structurale în cadrul programelor europene finanțate din fonduri europene alocate în exercițiul financiar 2014-2020 a unor proiecte de interes public și la corecții financiare, fiind astfel afectată în mod semnificativ îndeplinirea obiectivelor de absorbție a fondurilor structurale, cu impact deosebit asupra dezvoltării economiei naționale.19. Având în vedere aceste precizări și ținând cont de jurisprudența sa, Curtea constată că împrejurările menționate în preambulul ordonanței de urgență a Guvernului criticate se încadrează în conceptul constituțional de „situații extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată“, astfel cum acesta a fost definit în jurisprudența Curții, ca stări de fapt obiective, cuantificabile, independente de voința Guvernului, care pun în pericol un interes public, și anume amânarea/întârzierea implementării unor proiecte de investiții majore, cu impact social și economic la nivel național sau local, având în vedere importanța deosebită a fondurilor structurale în ansamblul economiei naționale, precum și efectele negative asupra potențialului de dezvoltare a economiei naționale generate de un nivel redus al absorbției fondurilor structurale. 20. Pe de altă parte, Curtea reține că urgența a fost motivată corespunzător în cuprinsul ordonanței de urgență criticate, menționându-se că aceasta a fost adoptată ținând cont de faptul că trebuie îndeplinite anumite obligații ce decurg din apartenența României la Uniunea Europeană, respectiv îndeplinirea unor condiționalități orizontale ex-ante stabilite prin Acordul de parteneriat al României pentru perioada de programare financiară 2014-2020, aprobat prin Decizia Comisiei Europene, care trebuie îndeplinite de Guvernul României în legătură cu utilizarea, în special prin efectuarea de achiziții publice, a fondurilor structurale aferente perioadei de programare financiară 2014-2020, fonduri structurale în valoare de aproximativ 43 miliarde de euro și care sunt aferente unei perioade limitate, respectiv perioadei de programare financiară 2014-2020.21. Prin urmare, critica de neconstituționalitate privind încălcarea art. 115 alin. (4) din Constituție în componenta referitoare la condițiile și la situațiile în care Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență, coroborate cu prevederile art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală, prin prisma normelor de tehnică legislativă, este neîntemeiată.22. Distinct de acestea, Curtea observă că prevederile art. 61^1 din Legea nr. 101/2016, astfel cum au fost introduse prin art. IV pct. 40 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 45/2018, au mai fost supuse controlului de constituționalitate. Prin Decizia nr. 501 din 17 septembrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 334 din 24 aprilie 2020, paragrafele 33-35, Curtea a reținut că dinamica raporturilor juridice existente în domeniul achizițiilor publice demonstrează că intervenția legiuitorului era necesară, în condițiile în care drepturile procesuale au fost exercitate frecvent cu rea-credință de către operatori economici care nu aveau capacitatea efectivă de a-și executa obligațiile ce rezultau din încheierea contractelor de achiziții publice. Interesul național impune ca statul să poată realiza cu celeritate obiectivele propuse în vederea îmbunătățirii vieții cetățenilor săi, cu respectarea, bineînțeles, a drepturilor și a intereselor legitime ale eventualilor participanți la procedurile de achiziție publică. Așadar, prin instituirea cauțiunii legiuitorul a urmărit, pe de o parte, descurajarea cererilor nefundamentate sau exercitarea cu rea-credință a drepturilor procesuale, iar, pe de altă parte, să constituie o garanție destinată acoperirii eventualelor pagube ce ar putea fi produse părții împotriva căreia se cere luarea unor măsuri, în condițiile în care cererea celui ce plătește cauțiunea se respinge. Astfel, aceste obiective urmărite prin adoptarea de către legiuitor a măsurii criticate se circumscriu unui scop legitim. De asemenea, instituirea obligației de consemnare a cauțiunii reprezintă o măsură legislativă adecvată, necesară și care păstrează un just echilibru între cerințele de interes general protejate de legiuitor - prevenirea exercitării cu rea-credință a drepturilor procesuale - și interesul individual al justițiabilului de a avea acces efectiv la instanță în vederea folosirii mijloacelor procedurale puse la dispoziția sa (a se vedea, mutatis mutandis, Decizia nr. 558 din 16 octombrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 897 din 10 decembrie 2014).23. Față de cele prezentate, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. IV pct. 40 (cu referire la art. 61^1 din Legea nr. 101/2016) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 45/2018 pentru modificarea și completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achizițiilor publice urmează a fi respinsă ca neîntemeiată.24. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,
CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
În numele legii
DECIDE:Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Societatea Costa Utilaje - S.R.L., cu sediul social în București, în Dosarul nr. 279/64/2019 al Curții de Apel Brașov - Secția contencios administrativ și fiscal și constată că dispozițiile art. IV pct. 40 (cu referire la art. 61^1 din Legea nr. 101/2016) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 45/2018 pentru modificarea și completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achizițiilor publice sunt constituționale în raport cu criticile formulate.Definitivă și general obligatorie.Decizia se comunică Curții de Apel Brașov - Secția contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.Pronunțată în ședința din data de 10 noiembrie 2020.
PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE
prof. univ. dr. VALER DORNEANU
Magistrat-asistent,
Ionița Cochințu-----
Google Chrome
Mozilla Firefox
Internet Explorer
Apple Safari