DECIZIA nr. 533 din 2 iulie 2020referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 16 alin. (1) din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor
Publicat în
MONITORUL OFICIAL nr. 1195 din 8 decembrie 2020
Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Brezeanu.1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 16 alin. (1) din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, excepție ridicată de Societatea Comiga Prod Impex - S.R.L. din București în Dosarul nr. 2.217/2/2017 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 1.829D/2017.2. La apelul nominal se prezintă, pentru partea Direcția Generală de Asistență Socială și Protecția Copilului Sector 6 București, domnul consilier juridic Emanoil Stere, cu delegație depusă la dosar. Se constată lipsa autoarei excepției de neconstituționalitate. Procedura de citare este legal îndeplinită.3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului părții prezente, care solicită respingerea excepției de neconstituționalitate ca neîntemeiată, pentru motivele expuse pe larg în notele de ședință aflate la dosarul cauzei.4. Având cuvântul, reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate ca neîntemeiată. În acest sens, arată că dispozițiile criticate reiau soluția legislativă cuprinsă în vechea legislație a achizițiilor publice, care a format obiectul controlului de constituționalitate, prin raportare la art. 21 din Constituție, concretizat prin Decizia nr. 701 din 27 noiembrie 2014, prin care Curtea a respins, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate.
CURTEA,având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:5. Prin Încheierea din 2 mai 2017, pronunțată în Dosarul nr. 2.217/2/2017, Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 16 alin. (1) din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor. Excepția de neconstituționalitate a fost ridicată de Societatea Comiga Prod Impex - S.R.L. din București într-o cauză întemeiată pe dispozițiile Legii nr. 101/2016.6. În motivarea excepției de neconstituționalitate se susține, în esență, că prevederile criticate încalcă accesul liber la justiție, deoarece reglementează sancțiunea decăderii din termen și respingerea contestației formulate ca tardivă în condițiile în care contestatorul nu comunică această contestație în termenul stabilit de lege și autorității contractante. Or, potrivit prevederilor procesual civile, numai neexercitarea unui drept procesual în termenul prevăzut de lege atrage sancțiunea decăderii nu și neîndeplinirea unei obligații într-un anumit termen, cu atât mai mult neîndeplinirea unei obligații nu poate atrage decăderea dintr-un drept care a fost exercitat în termenul prevăzut de lege. În acest context, se apreciază că numai contestația adresată Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor este un act procedural a cărui neîndeplinire în termen atrage sancțiunea decăderii, în virtutea faptului că are legătură cu procesul jurisdicțional-administrativ astfel declanșat.7. De asemenea se apreciază că este încălcat dreptul la un proces echitabil, întrucât în procedura alternativă în fața instanței de judecată nu este impusă o asemenea obligație. Prin urmare, nu există o echitate în exercitarea drepturilor procesuale. Or, în ambele situații ar trebui sancționat contestatarul care exercită dreptul procesual cu depășirea termenului stabilit de lege, întrucât în ambele cazuri actul procedural este sesizarea organului competent să soluționeze contestația, respectiv Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor sau instanța de judecată. În acest context, se susține că, deși în procedura administrativă nu este prevăzută expres de lege îndeplinirea acestei obligații, se aplică sancțiunea respingerii cererii ca tardivă, ceea ce nu poate fi admisibil într-un stat de drept. Prin urmare, se consideră că pentru a se putea impune o limitare a accesului la justiție, trebuie să existe un scop legitim și o proporționalitate între restricție și interesul pentru care aceasta este impusă, condiții ce nu sunt îndeplinite de prevederile criticate, deoarece sancțiunea tardivității este în mod evident nejustificată în raport cu importanța îndeplinirii acestei obligații.8. Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal opinează în sensul că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, având în vedere jurisprudența Curții Constituționale în materie.9. Potrivit dispozițiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.10. Guvernul apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, având în vedere jurisprudența Curții Constituționale în materie.11. Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepția de neconstituționalitate.
CURTEA,examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Guvernului, notele scrise depuse, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susținerile părții prezente, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:12. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze prezenta excepție.13. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 16 alin. (1) din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016, care au următorul cuprins: „(1) Sub sancțiunea respingerii contestației ca tardivă, aceasta se înaintează atât Consiliului, cât și autorității contractante, nu mai târziu de expirarea termenului legal de contestare.“14. În susținerea neconstituționalității acestor dispoziții legale sunt invocate prevederile constituționale ale art. 21 privind accesul liber la justiție.15. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că Legea nr. 101/2016 transpune Directiva 89/665/CEE a Consiliului din 21 decembrie 1989 privind coordonarea actelor cu putere de lege și a actelor administrative privind aplicarea procedurilor care vizează căile de atac față de atribuirea contractelor de achiziții publice de produse și a contractelor publice de lucrări, publicată în Jurnalul Oficial al Comunităților Europene, seria L, nr. 395 din 30 decembrie 1989, cu modificările și completările ulterioare, și Directiva 92/13/CEE a Consiliului din 25 februarie 1992 privind coordonarea actelor cu putere de lege și actelor administrative referitoare la aplicarea normelor comunitare cu privire la procedurile de achiziții publice ale entităților care desfășoară activități în sectoarele apei, energiei, transporturilor și telecomunicațiilor, publicată în Jurnalul Oficial al Comunităților Europene, seria L, nr. 76 din 23 martie 1992, cu modificările și completările ulterioare.16. Astfel, potrivit art. 1 alin. (1) din Directiva 89/665/CEE, statele membre adoptă măsurile necesare pentru a se asigura că, în ceea ce privește procedurile de atribuire a contractelor care intră în domeniul de aplicare circumscris, deciziile luate de autoritățile contractante pot face obiectul unor căi de atac eficiente și, în special, cât mai rapid posibil în conformitate cu condițiile stabilite prin directivă, în special art. 2 alin. (7) („Statele membre adoptă măsurile necesare pentru a asigura că deciziile adoptate de organismele responsabile cu procedurile privind căile de atac pot fi puse în aplicare în mod efectiv“), pe motiv că respectivele decizii au încălcat legislația europeană în domeniul achizițiilor publice sau reglementările de drept intern pentru punerea în aplicare a acestei legislații.17. Din economia acestei directive reiese că organismele responsabile cu procedurile privind căile de atac pot fi instanțele sau autorități (organisme) care nu sunt de natură judiciară. În situația în care, în astfel de cazuri, calea de atac este prevăzută în fața unor autorități (organisme) care nu sunt de natură judiciară, trebuie prevăzute dispoziții pentru a garanta procedurile prin care o măsură presupus ilegală luată de organismul competent privind căile de atac sau orice presupusă deficiență în exercitarea competențelor acordate acestuia poate face obiectul unei căi de atac în fața instanței sau în fața unui alt organism, care este o instanță sau un tribunal în înțelesul Tratatului privind funcționarea Uniunii Europene și este independent atât față de autoritatea contractantă, cât și față de organismul competent privind căile de atac. Prin urmare, potrivit Directivei 89/665/CEE, statele membre adoptă măsurile necesare pentru a se asigura că procedurile privind căile de atac sunt accesibile, în conformitate cu reglementări detaliate care pot fi stabilite de statele membre, oricărei persoane care este sau a fost interesată de obținerea unui anumit contract public de achiziție de produse sau de lucrări și care a fost sau riscă să fie lezată de o presupusă încălcare.18. Față de această împrejurare, Curtea observă că Legea nr. 101/2016, astfel cum reiese chiar din titlul acesteia, reglementează remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii. Potrivit art. 2 din Legea nr. 101/2016, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act al unei autorități contractante sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri poate solicita anularea actului, obligarea autorității contractante la emiterea unui act sau la adoptarea de măsuri de remediere, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, pe cale administrativ-jurisdicțională sau judiciară. Oricare dintre membrii unei asocieri a unor operatori economici, fără personalitate juridică, poate formula orice cale de atac reglementată de această lege.19. În ceea ce privește principiul accesului liber la justiție consacrat de Legea fundamentală, acesta implică între altele adoptarea de către legiuitor a unor reguli de procedură clare, în care să se stipuleze cu precizie condițiile și termenele în care justițiabilii își pot exercita drepturile lor procesuale, inclusiv cele referitoare la căile de atac împotriva hotărârilor pronunțate de instanțele de judecată (Decizia Curții Constituționale nr. 189 din 2 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 307 din 5 aprilie 2006), astfel încât să fie reglementată respectarea pentru toate părțile a garanțiilor care caracterizează dreptul la un proces echitabil, inclusiv cu privire la posibilitatea de a fi contestate deciziile adoptate în procedura administrativ-jurisdicțională, astfel cum a reținut Curtea Constituțională cu privire la constituționalitatea acestor proceduri administrativ-jurisdicționale, condiționată de posibilitatea supunerii controlului judecătoresc.20. Prin urmare, Curtea constată că, din această perspectivă, în materia achizițiilor publice nu este îngrădit dreptul de acces liber la justiție. Dimpotrivă, sunt prevăzute căi/posibilități alternative de contestare a întregii proceduri atât pe cale judiciară direct în fața instanței de judecată, cât și pe cale administrativ-jurisdicțională. Or, prevederile art. 16 din Legea nr. 101/2016 reglementează o condiție de admisibilitate a unei acțiuni formulate pe cale administrativ-jurisdicțională, respectiv stabilesc faptul că, sub sancțiunea respingerii contestației ca tardivă, aceasta se înaintează atât Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, cât și autorității contractante, dar nu mai târziu de expirarea termenului legal de contestare. În acest context, Curtea observă că se preconstituie chiar accesul la instanțele de judecată, respectiv calea de atac împotriva actului administrativ-jurisdicțional - decizia Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor.21. Curtea reiterează faptul că accesul la justiție nu este un drept absolut, putând fi limitat prin anumite condiții de formă și de fond impuse de legiuitor, prin raportare la dispozițiile art. 21 din Constituție. Stabilirea unor condiționări pentru introducerea acțiunilor în justiție nu constituie, în sine, o încălcare a accesului liber la justiție, el presupunând accesul la mijloacele procedurale prin care se înfăptuiește justiția, fiind de competența exclusivă a legiuitorului să instituie regulile de desfășurare a procesului în fața instanțelor judecătorești, soluție ce rezultă din dispozițiile art. 126 alin. (2) din Constituție (Decizia Plenului Curții Constituționale nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994). Aceste condiționări nu pot fi însă acceptate dacă afectează dreptul fundamental în chiar substanța sa. Prin urmare, limitările aduse dreptului fundamental sunt admisibile doar în măsura în care vizează un scop legitim și există un raport de proporționalitate între mijloacele folosite de legiuitor și scopul urmărit de acesta (Decizia Curții Constituționale nr. 176 din 24 martie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 356 din 27 aprilie 2005), legiuitorul fiind ținut să aducă anumite limitări orientându-se după principiul est modus in rebus, respectiv să fie preocupat ca exigențele instituite să fie îndeajuns de rezonabile încât să nu pună sub semnul întrebării însăși existența dreptului (Decizia Curții Constituționale nr. 39 din 29 ianuarie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 217 din 12 martie 2004; Decizia Curții Constituționale nr. 40 din 29 ianuarie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 229 din 16 martie 2004).22. Or, aplicând considerentele de principiu în privința stabilirii anumitor condiții de formă și de fond impuse de legiuitor, prin raportare la dispozițiile art. 21 din Constituție, nu se poate reține că legiuitorul a afectat dreptul de acces liber la justiție prin faptul că a instituit cerința comunicării contestației și autorității contractante, care trebuie realizată până la expirarea termenului legal de contestare, atunci când persoana interesată să promoveze o acțiune urmează calea contestației în fața Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, mai ales că este vorba de o procedură administrativ-jurisdicțională facultativă, opțională și alternativă.23. Mai mult, în această etapă, prin aceste cerințe și condiționări, autoritatea contractantă are tot interesul să cunoască cu maximă celeritate dacă se contestă rezultatele procedurii de atribuire a contractelor, pentru a putea adopta o conduită care să asigure garanția respectării legii și să cunoască, în concret, căile de atac utilizate de autoritatea contractantă, respectiv dacă a ales contestarea pe cale judiciară sau s-a adresat Consiliului Național pentru Soluționarea Contestațiilor, pentru a se evita folosirea concomitentă a acestora, întrucât legea permite numai folosirea alternativă (a se vedea în acest sens și Decizia nr. 701 din 27 noiembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 64 din 26 ianuarie 2015). De asemenea, interesul public cere ca aceste proceduri să se desfășoare cu celeritate și să respecte exigențele care decurg din prevederile constituționale. De altfel, măsurile instituite prin Legea nr. 101/2016 sunt justificate prin chiar scopul întregului ansamblu legislativ în materia achizițiilor publice, respectiv asigurarea cadrului legal necesar pentru a realiza achiziționarea de bunuri, servicii și lucrări în condiții de eficiență economică și socială [art. 2 alin. (1) din Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice], precum și asigurarea la nivel național a unor mecanisme și proceduri efective, rapide și eficiente de sesizare și remediere a neregulilor, care să garanteze respectarea dispozițiilor legale privind atribuirea contractelor [art. 1 alin. (3) din Legea nr. 101/2016], avându-se în vedere că finalitatea acestor proceduri de achiziție este strâns legată și de anualitatea și execuția bugetară, de alocarea unor fonduri atât din bugetul național, cât și din fondurile Uniunii Europene, mai ales că eventualele încălcări ale termenelor stabilite prin contractele de finanțare produc consecințe ce pot fi asimilate neregulilor și pot fi sancționate de autoritățile competente prin rezilierea contractelor de finanțare, aplicarea unor corecții financiare sau chiar suspendarea sau respingerea parțială sau totală la plată a cererilor pentru asemenea fonduri, fie că este vorba despre operațiuni anuale sau despre operațiuni multianuale. Prin urmare, trebuie avut în vedere și interesul național, nu numai cel particular.24. Totodată, Curtea remarcă faptul că legea creează și o interconexiune a procedurilor referitoare la căile alternative de atac, pentru a nu exista o suprapunere sau sincope, astfel că, în virtutea art. 4 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, autoritatea contractantă care a luat cunoștință despre depunerea de către persoane diferite a unor contestații împotriva aceluiași act al autorității contractante, atât în fața Consiliului Național pentru Soluționarea Contestațiilor, cât și în fața instanței, are obligația să informeze Consiliul și instanța în acest sens, transmițând, totodată, copii de pe contestațiile formulate, iar în virtutea art. 16 alin. (2), în termen de o zi lucrătoare de la primirea contestației, autoritatea contractantă are obligația să o publice în sistemul electronic de achiziții publice (în cazul procedurilor a căror inițiere nu se realizează prin publicare în sistemul electronic de achiziții publice, se comunică, în termen de o zi lucrătoare de la adoptare, atât persoanei care a notificat autoritatea contractantă, cât și celorlalți operatori economici implicați în procedura de atribuire, comunicările ce se realizează prin orice mijloc de comunicare prevăzut de legislația privind achizițiile publice, legislația privind achizițiile sectoriale sau legislația privind concesiunile de lucrări și concesiunile de servicii, după caz).25. Toate aceste aspecte concură la realizarea cu transparență a procedurilor, desfășurarea cu celeritate a proceselor în materia achizițiilor publice, în scopul evitării tergiversării și pentru realizarea scopului pentru care a fost adoptat cadrul legislativ respectiv, totodată, avându-se în vedere antrenarea și responsabilizarea tuturor celor care au un interes în finalitatea procedurilor de achiziție publică, cu precădere a participanților la procedură - autoritate contractantă, operatorii economici interesați să participe la procedura de atribuire, respectiv, după caz, operatorii economici participanți la procedura de atribuire.26. Cu privire la dreptul la un proces echitabil, pretins a fi încălcat prin normele criticate, se observă că prin Decizia nr. 480 din 18 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 609 din 12 august 2015, paragraful 16, Curtea a reținut că acesta presupune respectarea unor principii fundamentale, precum contradictorialitatea, dreptul de apărare, egalitatea procesuală, cu toate consecințele ce decurg din aceasta. Or, din ansamblul legislativ ce reglementează în materia achizițiilor publice rezultă că toate aceste principii sunt respectate prin crearea unui cadru procesual adecvat. Astfel, la art. 15 din Legea nr. 101/2016 se prevede în mod expres faptul că procedura de soluționare a contestațiilor se desfășoară cu respectarea principiilor legalității, celerității, contradictorialității, asigurării dreptului la apărare, imparțialității și independenței activității administrativ-jurisdicționale.27. În ceea ce privește celelalte chestiuni invocate, Curtea observă că autoarea excepției face o comparație între procedura comună, procedura/calea de atac pe cale judiciară prevăzută de art. 49 și următoarele din Legea nr. 101/2016, și cea alternativă/specială reglementată de cadrul legislativ în materie de achiziții publice, respectiv procedura administrativ-jurisdicțională. Or, caracterul special al procedurilor de achiziție publică a impus adoptarea unor norme diferite, legiuitorul fiind liber să instituie, în considerarea unor situații deosebite, reguli speciale de procedură, cu condiția asigurării posibilității neîngrădite a tuturor celor interesați de a utiliza aceste proceduri în formele și modalitățile prevăzute de lege și a caracterului efectiv al acestui drept. Legea nr. 101/2016 cuprinde aceste garanții pentru persoanele care se consideră vătămate în procedura de achiziții publice și de concesiune, de a obține repararea prejudiciului. Astfel, prevederile art. 4 alin. (1) oferă posibilitatea acestora de a se adresa Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor sau instanței de judecată, cu îndeplinirea cerințelor prevăzute de lege, operatorii economici, precum și orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act al unei autorități contractante putând opta pentru oricare dintre aceste căi. Aceste norme sunt o aplicare a prevederilor art. 126 alin. (2) din Constituție, potrivit cărora „competența instanțelor judecătorești și procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege“, precum și ale art. 129, care prevăd că „împotriva hotărârilor judecătorești, părțile interesate și Ministerul Public pot exercita căile de atac, în condițiile legii“, și care atribuie exclusiv legiuitorului prerogativa stabilirii competenței și procedurii de judecată, inclusiv a condițiilor de exercitare a căilor de atac.28. Prin urmare, stabilirea remediilor și a căilor de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii reprezintă expresia aplicării dispozițiilor constituționale mai sus menționate, întrucât legiuitorul poate institui, în considerarea unor situații deosebite, reguli speciale de procedură, precum și modalități particulare de exercitare a drepturilor procedurale, astfel încât instituirea acestor reguli speciale privind exercitarea căilor de atac, respectiv prestabilirea unui cadru procesual, nu contravine prevederilor constituționale cuprinse în art. 21 privind accesul liber la justiție, atât timp cât este creată posibilitatea oricărei persoane interesate să aibă acces la instanță, în condițiile legii, și cât timp decizia pronunțată în procedura administrativ-jurisdicțională poate fi supusă unui control jurisdicțional în fața unei instanțe de judecată.29. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,
CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
În numele legii
DECIDE:Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Societatea Comiga Prod Impex - S.R.L. din București în Dosarul nr. 2.217/2/2017 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și constată că dispozițiile sunt constituționale în raport cu criticile formulate.Definitivă și general obligatorie.Decizia se comunică Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.Pronunțată în ședința din data de 2 iulie 2020.
PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE
prof. univ. dr. VALER DORNEANU
Magistrat-asistent,
Ionița Cochințu-----
| EMITENT |
| Valer Dorneanu | - președinte |
| Cristian Deliorga | - judecător |
| Marian Enache | - judecător |
| Daniel Marius Morar | - judecător |
| Mona-Maria Pivniceru | - judecător |
| Gheorghe Stan | - judecător |
| Livia Doina Stanciu | - judecător |
| Varga Attila | - judecător |
| Ionița Cochințu | - magistrat-asistent |
CURTEA,având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:5. Prin Încheierea din 2 mai 2017, pronunțată în Dosarul nr. 2.217/2/2017, Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 16 alin. (1) din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor. Excepția de neconstituționalitate a fost ridicată de Societatea Comiga Prod Impex - S.R.L. din București într-o cauză întemeiată pe dispozițiile Legii nr. 101/2016.6. În motivarea excepției de neconstituționalitate se susține, în esență, că prevederile criticate încalcă accesul liber la justiție, deoarece reglementează sancțiunea decăderii din termen și respingerea contestației formulate ca tardivă în condițiile în care contestatorul nu comunică această contestație în termenul stabilit de lege și autorității contractante. Or, potrivit prevederilor procesual civile, numai neexercitarea unui drept procesual în termenul prevăzut de lege atrage sancțiunea decăderii nu și neîndeplinirea unei obligații într-un anumit termen, cu atât mai mult neîndeplinirea unei obligații nu poate atrage decăderea dintr-un drept care a fost exercitat în termenul prevăzut de lege. În acest context, se apreciază că numai contestația adresată Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor este un act procedural a cărui neîndeplinire în termen atrage sancțiunea decăderii, în virtutea faptului că are legătură cu procesul jurisdicțional-administrativ astfel declanșat.7. De asemenea se apreciază că este încălcat dreptul la un proces echitabil, întrucât în procedura alternativă în fața instanței de judecată nu este impusă o asemenea obligație. Prin urmare, nu există o echitate în exercitarea drepturilor procesuale. Or, în ambele situații ar trebui sancționat contestatarul care exercită dreptul procesual cu depășirea termenului stabilit de lege, întrucât în ambele cazuri actul procedural este sesizarea organului competent să soluționeze contestația, respectiv Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor sau instanța de judecată. În acest context, se susține că, deși în procedura administrativă nu este prevăzută expres de lege îndeplinirea acestei obligații, se aplică sancțiunea respingerii cererii ca tardivă, ceea ce nu poate fi admisibil într-un stat de drept. Prin urmare, se consideră că pentru a se putea impune o limitare a accesului la justiție, trebuie să existe un scop legitim și o proporționalitate între restricție și interesul pentru care aceasta este impusă, condiții ce nu sunt îndeplinite de prevederile criticate, deoarece sancțiunea tardivității este în mod evident nejustificată în raport cu importanța îndeplinirii acestei obligații.8. Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal opinează în sensul că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, având în vedere jurisprudența Curții Constituționale în materie.9. Potrivit dispozițiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.10. Guvernul apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, având în vedere jurisprudența Curții Constituționale în materie.11. Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepția de neconstituționalitate.
CURTEA,examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Guvernului, notele scrise depuse, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susținerile părții prezente, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:12. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze prezenta excepție.13. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 16 alin. (1) din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016, care au următorul cuprins: „(1) Sub sancțiunea respingerii contestației ca tardivă, aceasta se înaintează atât Consiliului, cât și autorității contractante, nu mai târziu de expirarea termenului legal de contestare.“14. În susținerea neconstituționalității acestor dispoziții legale sunt invocate prevederile constituționale ale art. 21 privind accesul liber la justiție.15. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că Legea nr. 101/2016 transpune Directiva 89/665/CEE a Consiliului din 21 decembrie 1989 privind coordonarea actelor cu putere de lege și a actelor administrative privind aplicarea procedurilor care vizează căile de atac față de atribuirea contractelor de achiziții publice de produse și a contractelor publice de lucrări, publicată în Jurnalul Oficial al Comunităților Europene, seria L, nr. 395 din 30 decembrie 1989, cu modificările și completările ulterioare, și Directiva 92/13/CEE a Consiliului din 25 februarie 1992 privind coordonarea actelor cu putere de lege și actelor administrative referitoare la aplicarea normelor comunitare cu privire la procedurile de achiziții publice ale entităților care desfășoară activități în sectoarele apei, energiei, transporturilor și telecomunicațiilor, publicată în Jurnalul Oficial al Comunităților Europene, seria L, nr. 76 din 23 martie 1992, cu modificările și completările ulterioare.16. Astfel, potrivit art. 1 alin. (1) din Directiva 89/665/CEE, statele membre adoptă măsurile necesare pentru a se asigura că, în ceea ce privește procedurile de atribuire a contractelor care intră în domeniul de aplicare circumscris, deciziile luate de autoritățile contractante pot face obiectul unor căi de atac eficiente și, în special, cât mai rapid posibil în conformitate cu condițiile stabilite prin directivă, în special art. 2 alin. (7) („Statele membre adoptă măsurile necesare pentru a asigura că deciziile adoptate de organismele responsabile cu procedurile privind căile de atac pot fi puse în aplicare în mod efectiv“), pe motiv că respectivele decizii au încălcat legislația europeană în domeniul achizițiilor publice sau reglementările de drept intern pentru punerea în aplicare a acestei legislații.17. Din economia acestei directive reiese că organismele responsabile cu procedurile privind căile de atac pot fi instanțele sau autorități (organisme) care nu sunt de natură judiciară. În situația în care, în astfel de cazuri, calea de atac este prevăzută în fața unor autorități (organisme) care nu sunt de natură judiciară, trebuie prevăzute dispoziții pentru a garanta procedurile prin care o măsură presupus ilegală luată de organismul competent privind căile de atac sau orice presupusă deficiență în exercitarea competențelor acordate acestuia poate face obiectul unei căi de atac în fața instanței sau în fața unui alt organism, care este o instanță sau un tribunal în înțelesul Tratatului privind funcționarea Uniunii Europene și este independent atât față de autoritatea contractantă, cât și față de organismul competent privind căile de atac. Prin urmare, potrivit Directivei 89/665/CEE, statele membre adoptă măsurile necesare pentru a se asigura că procedurile privind căile de atac sunt accesibile, în conformitate cu reglementări detaliate care pot fi stabilite de statele membre, oricărei persoane care este sau a fost interesată de obținerea unui anumit contract public de achiziție de produse sau de lucrări și care a fost sau riscă să fie lezată de o presupusă încălcare.18. Față de această împrejurare, Curtea observă că Legea nr. 101/2016, astfel cum reiese chiar din titlul acesteia, reglementează remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii. Potrivit art. 2 din Legea nr. 101/2016, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act al unei autorități contractante sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri poate solicita anularea actului, obligarea autorității contractante la emiterea unui act sau la adoptarea de măsuri de remediere, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, pe cale administrativ-jurisdicțională sau judiciară. Oricare dintre membrii unei asocieri a unor operatori economici, fără personalitate juridică, poate formula orice cale de atac reglementată de această lege.19. În ceea ce privește principiul accesului liber la justiție consacrat de Legea fundamentală, acesta implică între altele adoptarea de către legiuitor a unor reguli de procedură clare, în care să se stipuleze cu precizie condițiile și termenele în care justițiabilii își pot exercita drepturile lor procesuale, inclusiv cele referitoare la căile de atac împotriva hotărârilor pronunțate de instanțele de judecată (Decizia Curții Constituționale nr. 189 din 2 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 307 din 5 aprilie 2006), astfel încât să fie reglementată respectarea pentru toate părțile a garanțiilor care caracterizează dreptul la un proces echitabil, inclusiv cu privire la posibilitatea de a fi contestate deciziile adoptate în procedura administrativ-jurisdicțională, astfel cum a reținut Curtea Constituțională cu privire la constituționalitatea acestor proceduri administrativ-jurisdicționale, condiționată de posibilitatea supunerii controlului judecătoresc.20. Prin urmare, Curtea constată că, din această perspectivă, în materia achizițiilor publice nu este îngrădit dreptul de acces liber la justiție. Dimpotrivă, sunt prevăzute căi/posibilități alternative de contestare a întregii proceduri atât pe cale judiciară direct în fața instanței de judecată, cât și pe cale administrativ-jurisdicțională. Or, prevederile art. 16 din Legea nr. 101/2016 reglementează o condiție de admisibilitate a unei acțiuni formulate pe cale administrativ-jurisdicțională, respectiv stabilesc faptul că, sub sancțiunea respingerii contestației ca tardivă, aceasta se înaintează atât Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, cât și autorității contractante, dar nu mai târziu de expirarea termenului legal de contestare. În acest context, Curtea observă că se preconstituie chiar accesul la instanțele de judecată, respectiv calea de atac împotriva actului administrativ-jurisdicțional - decizia Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor.21. Curtea reiterează faptul că accesul la justiție nu este un drept absolut, putând fi limitat prin anumite condiții de formă și de fond impuse de legiuitor, prin raportare la dispozițiile art. 21 din Constituție. Stabilirea unor condiționări pentru introducerea acțiunilor în justiție nu constituie, în sine, o încălcare a accesului liber la justiție, el presupunând accesul la mijloacele procedurale prin care se înfăptuiește justiția, fiind de competența exclusivă a legiuitorului să instituie regulile de desfășurare a procesului în fața instanțelor judecătorești, soluție ce rezultă din dispozițiile art. 126 alin. (2) din Constituție (Decizia Plenului Curții Constituționale nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994). Aceste condiționări nu pot fi însă acceptate dacă afectează dreptul fundamental în chiar substanța sa. Prin urmare, limitările aduse dreptului fundamental sunt admisibile doar în măsura în care vizează un scop legitim și există un raport de proporționalitate între mijloacele folosite de legiuitor și scopul urmărit de acesta (Decizia Curții Constituționale nr. 176 din 24 martie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 356 din 27 aprilie 2005), legiuitorul fiind ținut să aducă anumite limitări orientându-se după principiul est modus in rebus, respectiv să fie preocupat ca exigențele instituite să fie îndeajuns de rezonabile încât să nu pună sub semnul întrebării însăși existența dreptului (Decizia Curții Constituționale nr. 39 din 29 ianuarie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 217 din 12 martie 2004; Decizia Curții Constituționale nr. 40 din 29 ianuarie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 229 din 16 martie 2004).22. Or, aplicând considerentele de principiu în privința stabilirii anumitor condiții de formă și de fond impuse de legiuitor, prin raportare la dispozițiile art. 21 din Constituție, nu se poate reține că legiuitorul a afectat dreptul de acces liber la justiție prin faptul că a instituit cerința comunicării contestației și autorității contractante, care trebuie realizată până la expirarea termenului legal de contestare, atunci când persoana interesată să promoveze o acțiune urmează calea contestației în fața Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, mai ales că este vorba de o procedură administrativ-jurisdicțională facultativă, opțională și alternativă.23. Mai mult, în această etapă, prin aceste cerințe și condiționări, autoritatea contractantă are tot interesul să cunoască cu maximă celeritate dacă se contestă rezultatele procedurii de atribuire a contractelor, pentru a putea adopta o conduită care să asigure garanția respectării legii și să cunoască, în concret, căile de atac utilizate de autoritatea contractantă, respectiv dacă a ales contestarea pe cale judiciară sau s-a adresat Consiliului Național pentru Soluționarea Contestațiilor, pentru a se evita folosirea concomitentă a acestora, întrucât legea permite numai folosirea alternativă (a se vedea în acest sens și Decizia nr. 701 din 27 noiembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 64 din 26 ianuarie 2015). De asemenea, interesul public cere ca aceste proceduri să se desfășoare cu celeritate și să respecte exigențele care decurg din prevederile constituționale. De altfel, măsurile instituite prin Legea nr. 101/2016 sunt justificate prin chiar scopul întregului ansamblu legislativ în materia achizițiilor publice, respectiv asigurarea cadrului legal necesar pentru a realiza achiziționarea de bunuri, servicii și lucrări în condiții de eficiență economică și socială [art. 2 alin. (1) din Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice], precum și asigurarea la nivel național a unor mecanisme și proceduri efective, rapide și eficiente de sesizare și remediere a neregulilor, care să garanteze respectarea dispozițiilor legale privind atribuirea contractelor [art. 1 alin. (3) din Legea nr. 101/2016], avându-se în vedere că finalitatea acestor proceduri de achiziție este strâns legată și de anualitatea și execuția bugetară, de alocarea unor fonduri atât din bugetul național, cât și din fondurile Uniunii Europene, mai ales că eventualele încălcări ale termenelor stabilite prin contractele de finanțare produc consecințe ce pot fi asimilate neregulilor și pot fi sancționate de autoritățile competente prin rezilierea contractelor de finanțare, aplicarea unor corecții financiare sau chiar suspendarea sau respingerea parțială sau totală la plată a cererilor pentru asemenea fonduri, fie că este vorba despre operațiuni anuale sau despre operațiuni multianuale. Prin urmare, trebuie avut în vedere și interesul național, nu numai cel particular.24. Totodată, Curtea remarcă faptul că legea creează și o interconexiune a procedurilor referitoare la căile alternative de atac, pentru a nu exista o suprapunere sau sincope, astfel că, în virtutea art. 4 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, autoritatea contractantă care a luat cunoștință despre depunerea de către persoane diferite a unor contestații împotriva aceluiași act al autorității contractante, atât în fața Consiliului Național pentru Soluționarea Contestațiilor, cât și în fața instanței, are obligația să informeze Consiliul și instanța în acest sens, transmițând, totodată, copii de pe contestațiile formulate, iar în virtutea art. 16 alin. (2), în termen de o zi lucrătoare de la primirea contestației, autoritatea contractantă are obligația să o publice în sistemul electronic de achiziții publice (în cazul procedurilor a căror inițiere nu se realizează prin publicare în sistemul electronic de achiziții publice, se comunică, în termen de o zi lucrătoare de la adoptare, atât persoanei care a notificat autoritatea contractantă, cât și celorlalți operatori economici implicați în procedura de atribuire, comunicările ce se realizează prin orice mijloc de comunicare prevăzut de legislația privind achizițiile publice, legislația privind achizițiile sectoriale sau legislația privind concesiunile de lucrări și concesiunile de servicii, după caz).25. Toate aceste aspecte concură la realizarea cu transparență a procedurilor, desfășurarea cu celeritate a proceselor în materia achizițiilor publice, în scopul evitării tergiversării și pentru realizarea scopului pentru care a fost adoptat cadrul legislativ respectiv, totodată, avându-se în vedere antrenarea și responsabilizarea tuturor celor care au un interes în finalitatea procedurilor de achiziție publică, cu precădere a participanților la procedură - autoritate contractantă, operatorii economici interesați să participe la procedura de atribuire, respectiv, după caz, operatorii economici participanți la procedura de atribuire.26. Cu privire la dreptul la un proces echitabil, pretins a fi încălcat prin normele criticate, se observă că prin Decizia nr. 480 din 18 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 609 din 12 august 2015, paragraful 16, Curtea a reținut că acesta presupune respectarea unor principii fundamentale, precum contradictorialitatea, dreptul de apărare, egalitatea procesuală, cu toate consecințele ce decurg din aceasta. Or, din ansamblul legislativ ce reglementează în materia achizițiilor publice rezultă că toate aceste principii sunt respectate prin crearea unui cadru procesual adecvat. Astfel, la art. 15 din Legea nr. 101/2016 se prevede în mod expres faptul că procedura de soluționare a contestațiilor se desfășoară cu respectarea principiilor legalității, celerității, contradictorialității, asigurării dreptului la apărare, imparțialității și independenței activității administrativ-jurisdicționale.27. În ceea ce privește celelalte chestiuni invocate, Curtea observă că autoarea excepției face o comparație între procedura comună, procedura/calea de atac pe cale judiciară prevăzută de art. 49 și următoarele din Legea nr. 101/2016, și cea alternativă/specială reglementată de cadrul legislativ în materie de achiziții publice, respectiv procedura administrativ-jurisdicțională. Or, caracterul special al procedurilor de achiziție publică a impus adoptarea unor norme diferite, legiuitorul fiind liber să instituie, în considerarea unor situații deosebite, reguli speciale de procedură, cu condiția asigurării posibilității neîngrădite a tuturor celor interesați de a utiliza aceste proceduri în formele și modalitățile prevăzute de lege și a caracterului efectiv al acestui drept. Legea nr. 101/2016 cuprinde aceste garanții pentru persoanele care se consideră vătămate în procedura de achiziții publice și de concesiune, de a obține repararea prejudiciului. Astfel, prevederile art. 4 alin. (1) oferă posibilitatea acestora de a se adresa Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor sau instanței de judecată, cu îndeplinirea cerințelor prevăzute de lege, operatorii economici, precum și orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act al unei autorități contractante putând opta pentru oricare dintre aceste căi. Aceste norme sunt o aplicare a prevederilor art. 126 alin. (2) din Constituție, potrivit cărora „competența instanțelor judecătorești și procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege“, precum și ale art. 129, care prevăd că „împotriva hotărârilor judecătorești, părțile interesate și Ministerul Public pot exercita căile de atac, în condițiile legii“, și care atribuie exclusiv legiuitorului prerogativa stabilirii competenței și procedurii de judecată, inclusiv a condițiilor de exercitare a căilor de atac.28. Prin urmare, stabilirea remediilor și a căilor de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii reprezintă expresia aplicării dispozițiilor constituționale mai sus menționate, întrucât legiuitorul poate institui, în considerarea unor situații deosebite, reguli speciale de procedură, precum și modalități particulare de exercitare a drepturilor procedurale, astfel încât instituirea acestor reguli speciale privind exercitarea căilor de atac, respectiv prestabilirea unui cadru procesual, nu contravine prevederilor constituționale cuprinse în art. 21 privind accesul liber la justiție, atât timp cât este creată posibilitatea oricărei persoane interesate să aibă acces la instanță, în condițiile legii, și cât timp decizia pronunțată în procedura administrativ-jurisdicțională poate fi supusă unui control jurisdicțional în fața unei instanțe de judecată.29. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,
CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
În numele legii
DECIDE:Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Societatea Comiga Prod Impex - S.R.L. din București în Dosarul nr. 2.217/2/2017 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și constată că dispozițiile sunt constituționale în raport cu criticile formulate.Definitivă și general obligatorie.Decizia se comunică Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.Pronunțată în ședința din data de 2 iulie 2020.
PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE
prof. univ. dr. VALER DORNEANU
Magistrat-asistent,
Ionița Cochințu-----
Google Chrome
Mozilla Firefox
Internet Explorer
Apple Safari