DECIZIA nr. 865 din 17 decembrie 2019referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 61^1 și ale art. 69 alin. (2) din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor
EMITENT
  • CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
    • Publicat în  MONITORUL OFICIAL nr. 444 din 27 mai 2020



    Valer Dorneanu- președinte
    Cristian Deliorga- judecător
    Marian Enache- judecător
    Daniel Marius Morar- judecător
    Mona-Maria Pivniceru- judecător
    Gheorghe Stan- judecător
    Elena-Simina Tănăsescu- judecător
    Varga Attila- judecător
    Fabian Niculae- magistrat-asistent
    Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Ioan-Sorin-Daniel Chiriazi.1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 61^1 din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, excepție ridicată de Societatea Duplex - S.A. din Făgăraș în Dosarul nr. 569/64/2018 al Curții de Apel Brașov - Secția contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 219D/2019.2. La apelul nominal se constată lipsa părților. Procedura de citare este legal îndeplinită.3. Președintele dispune să se facă apelul și în Dosarul nr. 248D/2019, având ca obiect excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 61^1 din Legea nr. 101/2016, excepție ridicată de Asocierea Rohde Nielsen A/S - Saga Logistics Management - S.R.L. din București în Dosarul nr. 428/36/2018 al Curții de Apel Constanța - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. 288D/2019, având ca obiect excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 61^1 din Legea nr. 101/2016, excepție ridicată de Societatea Duplex - S.A. din Făgăraș în Dosarul nr. 509/64/2018 al Curții de Apel Brașov - Secția contencios administrativ și fiscal, precum și în Dosarul nr. 434D/2019, având ca obiect excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 61^1 și ale art. 69 alin. (2) din Legea nr. 101/2016, excepție ridicată de Societatea G.D.O. Mov Impex - S.R.L. din Baia Mare, membră a Asocierii Implenia Baugesellschaft M.B.H., în Dosarul nr. 6.807/2/2018 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal. 4. La apelul nominal, în Dosarul nr. 248D/2019, se prezintă, pentru partea Compania Națională Administrația Porturilor Maritime - S.A. din Constanța, doamna consilier juridic Adina Albu, cu delegație depusă la dosar, iar pentru partea Asocierea Rohde Nielsen A/S - Saga Logistics Management - S.R.L. din București se prezintă doamna avocat Loredana Ioana Bucur, cu împuternicire avocațială depusă la dosar. Lipsesc celelalte părți. Procedura de citare este legal îndeplinită.5. Magistratul-asistent referă asupra faptului că, în Dosarul nr. 434D/2019, partea Societatea G.D.O. Mov Impex - S.R.L. din Baia Mare, membră a Asocierii Implenia Baugesellschaft M.B.H., a depus o cerere scrisă de renunțare la soluționarea excepției de neconstituționalitate.6. Președintele pune în discuția reprezentantului Ministerului Public cererea formulată, iar acesta pune concluzii de respingere a acesteia.7. Având în vedere obiectul excepției de neconstituționalitate în dosarele mai sus menționate, Curtea, din oficiu, pune în discuție conexarea dosarelor nr. 248D/2019, nr. 288D/2019 și nr. 434D/2019 la Dosarul nr. 219D/2019.8. Atât părțile prezente, cât și reprezentantul Ministerului Public pun concluzii de conexare a dosarelor. Curtea, în temeiul dispozițiilor art. 53 alin. (5) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, dispune conexarea dosarelor nr. 248D/2019, nr. 288D/2019 și nr. 434D/2019 la Dosarul nr. 219D/2019, care este primul înregistrat.9. Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Asocierii Rohde Nielsen A/S - Saga Logistics Management - S.R.L. din București, care arată că prevederile legale criticate permit fixarea unei cauțiuni foarte mari, în condițiile în care ea este oricum restituită celor care o depun, fără posibilitatea reținerii ei. Având în vedere că procedura în fața Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor nu se suspendă în momentul contestării măsurii luate de acesta, nu se poate susține ideea că poate să apară un prejudiciu care să justifice instituirea unei astfel de cauțiuni. Practic, în forma actuală a legii, nu există nicio situație în care această cauțiune poate fi reținută, indiferent de buna- sau reaua- credință a contestatorului. Soluția legislativă ar fi fost justificată în condițiile în care s-ar fi dispus suspendarea procedurii. În concluzie, solicită admiterea excepției de neconstituționalitate.10. În continuare, președintele acordă cuvântul reprezentantului Companiei Naționale Administrația Porturilor Maritime - S.A. din Constanța, care solicită respingerea excepției de neconstituționalitate. Se arată că prevederile legale criticate nu îngrădesc accesul liber la justiție din moment ce această garanție poate fi recuperată în orice condiții. Legiuitorul a avut în vedere protejarea autorităților contractante în fața unor contestații abuzive, precum și fluidizarea procedurilor de achiziție publică. De altfel, și Curtea de Justiție a Uniunii Europene s-a pronunțat în favoarea acestei soluții legislative.11. Având cuvântul în replică, reprezentantul Asocierii Rohde Nielsen A/S - Saga Logistics Management - S.R.L. din București reiterează faptul că textul de lege nu prevede o situație în care cauțiunea poate fi reținută sau vărsată către autoritatea contractantă. Se arată că legea nu prevede cazul în care aceasta se reține sau dacă se reține ce se întâmplă cu ea.12. Președintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate. Se arată că instanța de contencios constituțional s-a mai pronunțat asupra soluției legislative în discuție prin Decizia nr. 5 din 15 ianuarie 2015. Se mai invocă jurisprudența relevantă a Curții Constituționale, respectiv Decizia nr. 588 din 27 septembrie 2018 și Decizia nr. 341 din 23 mai 2019.
    CURTEA,    având în vedere actele și lucrările dosarelor, constată următoarele:13. Prin încheierile din 10 ianuarie 2019 și din 21 ianuarie 2019, pronunțate în dosarele nr. 509/64/2018, respectiv nr. 569/64/2018, Curtea de Apel Brașov - Secția contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 61^1 din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, excepție invocată de Societatea Duplex - S.A. din Făgăraș în litigii privind achizițiile publice.14. Prin Decizia civilă nr. 150/CA din 1 octombrie 2018, pronunțată în Dosarul nr. 428/36/2018, Curtea de Apel Constanța - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 61^1 alin. (1) din Legea nr. 101/2016, excepție invocată de Asocierea Rohde Nielsen A/S - Saga Logistics Management - S.R.L. din București într-un litigiu privind achizițiile publice.15. Prin Decizia civilă nr. 5.620 din 24 octombrie 2018, pronunțată în Dosarul nr. 6.807/2/2018, Curtea de Apel București - Secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 61^1 și ale art. 69 alin. (2) din Legea nr. 101/2016, excepție invocată de Societatea G.D.O. Mov Impex - S.R.L. din Baia Mare într-un litigiu privind achizițiile publice.16. În motivarea excepției de neconstituționalitate autoarele acesteia susțin, în esență, că, prin obligarea necondiționată a constituirii cauțiunii, legiuitorul ignoră prezumția bunei-credințe în exercitarea drepturilor procedurale aplicabile în materie civilă, precum și în domeniul dreptului administrativ, prezumând automat reaua-credință și comportamentul necorespunzător ale contestatorului obligat să depună o cauțiune care să îi susțină motivația reală a contestației. Astfel, indiferent de conduita procesuală a contestatorului, acesta este obligat la indisponibilizarea unor sume de bani, în mod abuziv.17. Art. 61^1 din Legea nr. 101/2016 instituie o veritabilă sancțiune aplicabilă persoanei care, în apărarea intereselor sale legitime, atacă actul autorității contractante la Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor sau la instanța judecătorească, fără ca vreo autoritate îndrituită în acest sens să stabilească caracterul abuziv al unei astfel de contestații; răsturnarea prezumției de bună-credință, reglementată de art. 57 din Constituție, nu poate fi realizată decât prin probarea relei-credințe față de circumstanțele de fapt ale cauzei, și nu prin simplul fapt că persoana și-a exercitat anumite drepturi și libertăți fundamentale. Or, în condițiile în care nu este probată reaua-credință a contestatorului, este evidentă încălcarea prevederilor art. 57 din Constituție. 18. Dispozițiile art. 61^1 din Legea nr. 101/2016 încalcă accesul liber la justiție prevăzut de art. 21 alin. (1) din Constituție, prin descurajarea contestatorului de a formula o contestație, considerându-se de plano că orice contestație formulată și depusă fără constituirea cauțiunii este respinsă automat de către Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor.19. De asemenea, instituirea unei cauțiuni de 2% din valoarea contractului de achiziție publică drept condiție pentru promovarea unei contestații în procedura de achiziție publică este o măsură excesivă și nejustificată, de natură a restrânge dreptul contestatorilor de acces la o instanță. Accesul liber la justiție este consacrat ca drept cetățenesc fundamental nu doar prin art. 21 din Constituție, ci și prin art. 10 din Declarația Universală a Drepturilor Omului și prin art. 14 pct. 1 din Pactul internațional cu privire la drepturile civile și politice.20. În doctrina dreptului european, dreptul de acces la o instanță este înțeles ca un drept concret și efectiv, care presupune ca justițiabilul să beneficieze de o posibilitate clară și concretă de a contesta atingerea adusă drepturilor sale. Pornind de la premisa că drepturile fundamentale trebuie garantate într-o manieră reală, iar nu iluzorie și teoretică, imposibilitatea concretă de sesizare a unei instanțe de către persoana interesată constituie o încălcare a dreptului acesteia de acces la justiție.21. Dispozițiile legale criticate instituie plata unei cauțiuni pentru orice fel de contestație, inclusiv în cazul în care nu se solicită suspendarea procedurii de achiziție publică și chiar dacă respectiva contestație nu impietează cu nimic asupra derulării procedurii. Mai mult, nu se menționează niciun caz în care această contestație nu va fi restituită. Prin urmare, dacă în toate cazurile, indiferent de conduita procesuală a contestatorului și de rezultatul contestației, cauțiunea va fi restituită la cererea contestatorului, înseamnă că nu există nicio rațiune juridică, alta decât descurajarea operatorilor economici sau punerea lor în imposibilitatea financiară de a face față unor astfel de sarcini.22. De altfel, prevederile legale criticate încalcă art. 21 din Constituție, deoarece, atât prin cuantum, cât și prin configurarea juridică, cauțiunea este de natură a impieta grav asupra dreptului operatorilor economici la un remediu efectiv împotriva actelor autorităților contractante, cu atât mai mult cu cât nu există vreun prejudiciu ce s-ar putea crea vreunui alt participant în procedură.23. Textul legal criticat este neconstituțional, deoarece îngrădește accesul liber la justiție, posibilitatea persoanei vătămate de a contesta actele autorității contractante fiind iluzorie și doar la îndemâna marilor participanți la procedurile de atribuire, care își permit să depună cauțiuni într-un cuantum ridicat, creându-se astfel un tratament diferențiat și discriminatoriu, în funcție de resursele bănești de care dispun contestatorii. 24. De asemenea, potrivit art. 21 alin. (4) din Constituție, jurisdicțiile speciale administrative sunt facultative și gratuite, or prevederile care stabilesc în sarcina contestatorului obligativitatea instituirii unei cauțiuni fără a fi cazul suspendării procedurii (la cererea contestatorului) și fără a justifica vreo situație în care această cauțiune ar putea fi restituită încalcă prevederile constituționale menționate.25. Prin obligarea la constituirea cauțiunii este afectat și dreptul de proprietate privată prevăzut de art. 44 din Constituție, dat fiind că diminuarea patrimoniului autorilor contestațiilor la momentul constituirii cauțiunii nu poate reprezenta consecința directă a exercitării unui drept sau a unei libertăți fundamentale, respectiv a unui drept procesual.26. Mai mult decât atât, prevederile art. 61^1 din Legea nr. 101/2016 încalcă principiul tratamentului egal în fața legii, prin plasarea autorității contractante pe un plan superior operatorului economic, aceasta fiind scutită de la plata cauțiunii. Dacă nu ar fi existat această scutire, autoritatea contractantă ar fi fost pusă în situația de a achita cauțiune în ipoteza în care ar fi formulat cale de atac împotriva hotărârii pronunțate de Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor sau instanță. În această ipoteză, a exercitării căii de atac, cauțiunea este în cuantum de 50% din cauțiunea prevăzută la alin. (1), respectiv 1% din valoarea estimată/stabilită a contractului. Or, această scutire a autorității contractante știrbește eficiența căilor de atac împotriva deciziilor autorității contractante din cadrul procedurilor de atribuire, în contradicție cu directivele europene aplicabile în domeniu pe care România le-a transpus în dreptul intern.27. În ceea ce privește textul art. 69 alin. (2) din Legea nr. 101/2016, acesta este în contradicție cu prevederile art. 15 alin. (2) din Constituție, întrucât acest text de lege impune operatorilor economici sarcini suplimentare legate de depunerea unei contestații în cadrul procedurii de atribuire, altele decât cele stabilite de cadrul legal aplicabil la data inițierii respectivei proceduri. Modificarea prevederilor Legii nr. 101/2016 în sensul instituirii unei cauțiuni într-un cuantum semnificativ pentru contestarea actelor autorității contractante este, așadar, neconstituțională, în măsura în care această modificare se aplică procedurilor de achiziție inițiate anterior edictării ei, fiind încălcat în mod flagrant principiul neretroactivității legii civile întrunul din aspectele sale esențiale - predictibilitatea normei juridice.28. Un operator economic care alege să participe la o procedură de achiziție face acest lucru dimensionându-și oferta și anticipând posibilele costuri exclusiv prin raportare la cadrul administrativ și normativ în vigoare la data lansării respectivei proceduri de achiziție. Or, este de neconceput ca în prezența unei conduite vădit abuzive a autorității contractante, care o perioadă îndelungată de timp nu înțelege să se conformeze unor decizii definitive emise succesiv de Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor, același operator economic să fie pus în imposibilitatea contestării acestei conduite și obținerii unui remediu efectiv, pe considerentul schimbării cadrului legislativ ce normează procedurile de achiziție publică.29. Curtea de Apel Brașov - Secția contencios administrativ și fiscal apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. Se arată că o astfel de interpretare este confirmată și de Curtea de Justiție a Uniunii Europene, prin hotărârile pronunțate în cauzele conexate C-439/2014 și C-488/2014 (care privesc interpretarea dreptului Uniunii Europene în materia achizițiilor publice, în legătură cu obligativitatea depunerii unei garanții de bună conduită), statuându-se că reglementările unionale analizate trebuie să fie interpretate în sensul că nu se opun unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiile principale, care condiționează admisibilitatea oricărei căi de atac împotriva unui act al autorității contractante de obligația reclamantului de a constitui garanția de bună conduită pe care o prevede în beneficiul autorității contractante, din moment ce această garanție trebuie să îi fie restituită reclamantului indiferent de soluția pronunțată în calea de atac.30. În același sens este și Decizia Curții Constituționale nr. 5 din 15 ianuarie 2015 care, la paragraful 45, precizează că, astfel cum în cazul admiterii contestației/plângerii/cererii autoritatea contractantă are obligația de a restitui contestatorului garanția de bună conduită, potrivit art. 271^2 alin. (4) și (5) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006, și în cazul respingerii contestației/plângerii/cererii contestatarului garanția trebuie restituită dacă nu s-a reținut un comportament necorespunzător.31. Curtea de Apel Constanța - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal apreciază că prevederile art. 61^1 din Legea nr. 101/2016 sunt neconstituționale. Se arată că, spre deosebire de legislația anterioară, prin reglementarea instituției cauțiunii în Legea nr. 101/2016 se instituie plata unei cauțiuni pentru orice contestație, indiferent dacă se solicită sau nu suspendarea procedurii de achiziție publică și chiar dacă respectiva contestație nu afectează în niciun fel derularea procedurii. Prin urmare, dacă în toate cazurile, indiferent de conduita procesuală a contestatorului, este pusă la îndoială însăși rațiunea juridică a perceperii sale, se afectează substanța drepturilor operatorilor economici de a formula contestații, ceea ce reprezentă o îngrădire a dreptului de acces liber la justiție, contrar dispozițiilor constituționale ale art. 21.32. Curtea de Apel București - Secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal apreciază că dispozițiile legale criticate nu blochează dreptul de acces la justiție, ci instituie un mecanism de apărare împotriva unor cereri șicanatorii care ar putea întârzia sau chiar bloca derularea procedurii.33. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actele de sesizare au fost comunicate președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.34. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.
    CURTEA,    examinând actele de sesizare, rapoartele întocmite de judecătorul-raportor, susținerile părților prezente, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele: 35. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.36. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 61^1 din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, în dosarele nr. 219D/2019 și nr. 288D/2019, ale art. 61^1 din Legea nr. 101/2016 în Dosarul nr. 248D/2019 și prevederile art. 61^1 și ale art. 69 alin. (2) din Legea nr. 101/2016 în Dosarul nr. 434D/2019. Obiectul reunit al excepției de neconstituționalitate îl constituie prevederile art. 61^1 și ale art. 69 alin. (2) din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016, cu modificările și completările ulterioare. Prevederile legale criticate au următorul conținut: – Art. 61^1 din Legea nr. 101/2016:(1) Pentru soluționarea contestației formulate în condițiile art. 8 sau art. 49, sub sancțiunea respingerii acesteia, persoana care se consideră vătămată trebuie să constituie în prealabil o cauțiune stabilită după cum urmează:a) 2% din valoarea estimată a contractului, în cazul în care aceasta este mai mică decât pragurile valorice prevăzute la art. 7 alin. (1) din Legea nr. 98/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 12 alin. (1) din Legea nr. 99/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 11 alin. (1) din Legea nr. 100/2016, cu modificările și completările ulterioare, dar nu mai mult de 35.000 lei;b) 2% din valoarea stabilită a contractului, dacă aceasta este mai mică decât pragurile valorice prevăzute la art. 7 alin. (1) din Legea nr. 98/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 12 alin. (1) din Legea nr. 99/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 11 alin. (1) din Legea nr. 100/2016, cu modificările și completările ulterioare, dar nu mai mult de 88.000 lei;c) 2% din valoarea estimată a contractului, dacă aceasta este egală sau mai mare decât pragurile valorice prevăzute la art. 7 alin. (1) din Legea nr. 98/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 12 alin. (1) din Legea nr. 99/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 11 alin. (1) din Legea nr. 100/2016, cu modificările și completările ulterioare, dar nu mai mult de 220.000 lei;d) 2% din valoarea stabilită a contractului, dacă aceasta este egală sau mai mare decât pragurile valorice prevăzute la art. 7 alin. (1) din Legea nr. 98/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 12 alin. (1) din Legea nr. 99/2016, cu modificările și completările ulterioare, art. 11 alin. (1) din Legea nr. 100/2016, cu modificările și completările ulterioare, dar nu mai mult de 880.000 lei.(2) În cazul unei proceduri de atribuire a acordului-cadru, prevederile alin. (1) se raportează la valoarea estimată a celui mai mare contract subsecvent ce se intenționează a se atribui în baza acordului-cadru respectiv.(3) În cazul în care contestația a fost respinsă de către Consiliu, persoana care se consideră vătămată care utilizează calea de atac în condițiile art. 29 sau art. 51 alin. (3), după caz, nu trebuie să constituie o cauțiune suplimentară.(4) În cazul în care calea de atac reglementată de art. 29 sau art. 51 alin. (3) este utilizată de o altă persoană decât cea care a constituit cauțiunea conform alin. (1), pentru soluționarea plângerii sau recursului, după caz, trebuie constituită în prealabil o cauțiune egală cu 50% din cauțiunea prevăzută la alin. (1).(5) Cauțiunea depusă se restituie, la cerere, după soluționarea prin hotărâre definitivă a plângerii, respectiv după încetarea efectelor suspendării procedurii de atribuire și/sau a executării contractului.(6) Cauțiunea se restituie celui care a depus-o, nu mai devreme de 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii sau, după caz, de la data încetării efectelor suspendării procedurii de atribuire și/sau a executării contractului.(7) Consiliul sau instanța, după caz, se pronunță asupra cererii de restituire a cauțiunii cu citarea părților, printr-o încheiere supusă numai recursului la instanța ierarhic superioară. Recursul este suspensiv de executare.(8) În situația în care nu sunt aplicabile prevederile de la alin. (5)-(7), cauțiunea se constituie venit la bugetul de stat la împlinirea termenului de 3 ani calculat de la data la care aceasta putea fi solicitată.(9) Sunt scutite de la depunerea cauțiunii autoritățile contractante.– Art. 69 alin. (2) din Legea nr. 101/2016: „(2) Dispozițiile prezentei legi se aplică numai contestațiilor/cererilor/plângerilor formulate după intrarea ei în vigoare.“37. În opinia autoarelor excepției de neconstituționalitate, dispozițiile legale criticate încalcă prevederile constituționale ale art. 15 alin. (2) privind principiul neretroactivității legii civile, ale art. 16 privind principiul egalității în fața legii, ale art. 21 privind accesul liber la justiție și gratuitatea jurisdicțiilor administrative, ale art. 44 privind proprietatea privată, ale art. 57 privind exercitarea drepturilor și a libertăților, ale art. 135 alin. (1) și (2) lit. a) privind economia, libertatea comerțului, protecția concurenței loiale și crearea cadrului favorabil pentru valorificarea tuturor factorilor de producție, precum și ale art. 148 alin. (2) și (4) privind integrarea europeană.38. Examinând excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 61^1, Curtea reține că aceasta este neîntemeiată. Astfel, în ceea ce privește raportarea la dispozițiile art. 21 din Constituție, Curtea reține că accesul liber la justiție semnifică faptul că orice persoană poate sesiza instanțele judecătorești în cazul în care consideră că drepturile, libertățile sau interesele sale legitime au fost încălcate, iar nu faptul că acest acces nu poate fi supus niciunei condiționări, competența de a stabili regulile de desfășurare a procesului în fața instanțelor judecătorești revenindu-i legiuitorului, prevederile criticate fiind o aplicare a dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 126 alin. (2), potrivit cărora „Competența instanțelor judecătorești și procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege“. 39. În acest context, Curtea reține faptul că, astfel cum reiese din preambulul Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 51/2014 (care modifică și completează Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006), legiuitorul delegat, având în vedere necesitatea adoptării unor măsuri urgente care să fluidizeze procedura de atribuire a contractelor de achiziții publice și care să protejeze autoritățile contractante împotriva depunerii unor contestații abuzive care tind să modifice scopul pentru care au fost instituite căile de atac în domeniul achizițiilor publice, a instituit garanția de bună conduită (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 5 din 15 ianuarie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 188 din 19 martie 2015, și Decizia nr. 750 din 4 noiembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 18 din 11 ianuarie 2016, paragrafele 25 și 26).40. Referitor la pretinsa încălcare a dispozițiilor art. 16 alin. (1) și (2) din Constituție, ca urmare a faptului că prevederile legale criticate impun obligația constituirii garanției de bună conduită doar pentru una dintre părțile litigiului în materie de achiziție publică, anume operatorul economic participant, nu și în sarcina autorității contractante, Curtea, prin Decizia nr. 5 din 15 ianuarie 2015, a constatat că această critică este neîntemeiată, întrucât, astfel cum rezultă din dispozițiile constituționale ale art. 16, cetățenii se bucură de drepturile prevăzute în Constituție și în legi, fiind egali în fața acestora și a autorităților publice, în timp ce autoritățile publice exercită atribuțiile ce le sunt stabilite de lege, potrivit competenței lor, în realizarea funcțiilor pentru care sunt create. Principiul egalității în drepturi prevăzut de Constituție pentru cetățeni nu poate ca, prin extensie, să primească semnificația unei egalități între cetățeni și autoritățile publice. Așa fiind, nu se poate vorbi despre încălcarea principiului egalității decât atunci când se aplică un tratament diferențiat unor cazuri egale, fără să existe o motivare obiectivă și rezonabilă. De altfel, o eventuală comparație între contestator și autoritatea contractantă nici nu s-ar putea susține, câtă vreme garanția de bună conduită a fost instituită tocmai pentru a proteja autoritatea contractantă de riscul unui eventual comportament necorespunzător al participantului la procedură, respectiv al contestatorului.41. Statul are obligația să asigure: libertatea comerțului, protecția concurenței loiale, crearea cadrului favorabil pentru valorificarea tuturor factorilor de producție; protejarea intereselor naționale în activitatea economică, financiară și valutară; exploatarea resurselor naturale, în concordanță cu interesul național; aplicarea politicilor de dezvoltare regională în concordanță cu obiectivele Uniunii Europene. Totodată, funcționarea economiei de piață și aplicarea principiilor care îi sunt proprii nu exclud, ci, dimpotrivă, presupun stabilirea și respectarea anumitor reguli de natură să îi protejeze pe toți participanții la circuitul economic. În același sens este Decizia nr. 211 din 4 mai 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 515 din 8 iunie 2004.42. Considerentele din deciziile menționate referitoare la prevederi legale ce instituiau o garanție de bună conduită sunt aplicabile, mutatis mutandis, și în privința prevederilor Legii nr. 101/2016 care instituie o cauțiune. Cuantumul cauțiunii prevăzute de lege este rezonabil, legiuitorul impunând și un prag maxim până la care poate fi fixată cauțiunea, iar opțiunea legiuitorului apare ca fiind pe deplin justificată. Contractele de achiziții publice presupun efectuarea de lucrări publice, cu un anumit grad de complexitate. Nu orice operator economic are capacitatea logistică și financiară de a efectua aceste lucrări, mai ales că, de cele mai multe ori, mecanismul de efectuare a lucrărilor presupune investiții inițiale ale operatorului economic ce sunt decontate ulterior de stat. Așadar, operatorii economici nu se află în aceeași situație juridică, ei neavând toți aceeași capacitate economică de realizare a obiectivelor vizate de contractele de achiziții publice.43. Or, dinamica raporturilor juridice existente în domeniul achizițiilor publice demonstrează că intervenția legiuitorului era necesară, în condițiile în care drepturile procesuale au fost exercitate frecvent cu rea-credință de către operatori economici care nu aveau capacitatea efectivă de a-și executa obligațiile ce rezultau din încheierea contractelor de achiziții publice. Interesul național impune ca statul să poată realiza cu celeritate obiectivele propuse în vederea îmbunătățirii vieții cetățenilor săi, cu respectarea, bineînțeles, a drepturilor și a intereselor legitime ale eventualilor participanți la procedurile de achiziție publică. 44. Așadar, Curtea constată că prin instituirea cauțiunii legiuitorul a urmărit, pe de o parte, descurajarea cererilor nefundamentate sau exercitarea cu rea-credință a drepturilor procesuale, iar, pe de altă parte, să constituie o garanție destinată acoperirii eventualelor pagube ce ar putea fi produse părții împotriva căreia se cere luarea unor măsuri, în condițiile în care cererea celui ce plătește cauțiunea se respinge. Așadar, aceste obiective urmărite prin adoptarea de către legiuitor a măsurii criticate se circumscriu unui scop legitim.45. De asemenea, Curtea constată că instituirea acestei obligații de consemnare a cauțiunii reprezintă o măsură legislativă adecvată, necesară și care păstrează un just echilibru între cerințele de interes general protejate de legiuitor - prevenirea exercitării cu rea-credință a drepturilor procesuale - și interesul individual al justițiabilului de a avea acces efectiv la instanță în vederea folosirii mijloacelor procedurale puse la dispoziția sa (a se vedea, mutatis mutandis, Decizia nr. 558 din 16 octombrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 897 din 10 decembrie 2014).46. Referitor la critica raportată la art. 21 alin. (4) din Constituție, Curtea constată că nu sunt încălcate prevederile menționate, întrucât cauțiunea este restituită contestatorului, indiferent de situație, caracterul gratuit al procedurii administrativ-jurisdicționale continuând să subziste și în prezent.47. Cu privire la invocarea art. 44 din Constituție, Curtea reține că legiuitorul este în drept să stabilească conținutul și limitele dreptului de proprietate. De principiu, aceste limite au în vedere obiectul dreptului de proprietate și atributele acestuia și se instituie în vederea apărării intereselor sociale și economice generale sau pentru apărarea drepturilor și libertăților fundamentale ale altor persoane, esențial fiind ca prin aceasta să nu fie anihilat complet dreptul de proprietate (în acest sens, a se vedea și Decizia nr. 19 din 8 aprilie 1993, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 105 din 24 mai 1993). De asemenea, Curtea a statuat, prin Decizia nr. 59 din 17 februarie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 203 din 9 martie 2004, că, în temeiul art. 44 din Constituție, legiuitorul ordinar este competent să stabilească cadrul juridic pentru exercitarea atributelor dreptului de proprietate, în accepțiunea principială conferită de Constituție, în așa fel încât să nu vină în coliziune cu interesele generale sau cu interesele particulare legitime ale altor subiecte de drept, instituind astfel niște limitări rezonabile în valorificarea acestuia, ca drept subiectiv garantat. Așadar, textul art. 44 din Constituție cuprinde expres în cadrul alin. (1) o dispoziție specială în temeiul căreia legiuitorul are competența de a stabili conținutul și limitele dreptului de proprietate, inclusiv prin introducerea unor limite vizând atributele dreptului de proprietate. Curtea reține că dreptul de proprietate nu este un drept absolut, ci poate fi supus anumitor limitări, potrivit art. 44 alin. (1) din Constituție, însă limitele dreptului de proprietate, indiferent de natura lor, nu se confundă cu însăși suprimarea dreptului de proprietate (a se vedea, mutatis mutandis, Decizia nr. 694 din 20 octombrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 948 din 22 decembrie 2015, paragrafele 27-31). Or, dispozițiile legale criticate urmăresc protejarea unor interese publice, cu respectarea principiului proporționalității măsurii instituite. Legiuitorul a impus plata unei cauțiuni de doar 2% din valoarea estimată a contractului, cauțiune ce este și plafonată în funcție de natura contractului și care este restituită contestatorului indiferent de soluția pronunțată în calea de atac.48. În ceea ce privește criticile potrivit cărora legiuitorul ignoră prezumția bunei-credințe în exercitarea drepturilor procedurale aplicabile în materie civilă, precum și în domeniul dreptului administrativ, prezumând automat reaua-credință și comportamentul necorespunzător ale contestatorului, Curtea reține faptul că art. 57 din Constituție se referă la exercitarea drepturilor și a libertăților cu bună-credință și face parte din capitolul III referitor la îndatoririle fundamentale din titlul II. 49. Art. 57 din Constituție reglementează îndatorirea tuturor cetățenilor români, cetățenilor străini și apatrizilor de a-și exercita drepturile cu bună-credință. Curtea constată că această obligație revine și persoanelor juridice în egală măsură (a se vedea mutatis mutandis Decizia nr. 485 din 23 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 539 din 20 iulie 2015, paragraful 27).50. În aceste condiții, pentru argumentele mai sus arătate, Curtea constată că nu sunt încălcate prevederile constituționale ale art. 16 privind principiul egalității în fața legii, ale art. 21 privind accesul liber la justiție și gratuitatea jurisdicțiilor administrative, ale art. 44 privind proprietatea privată, ale art. 57 privind exercitarea drepturilor și a libertăților și ale art. 135 alin. (1) și alin. (2) lit. a) privind economia, libertatea comerțului, protecția concurenței loiale și crearea cadrului favorabil pentru valorificarea tuturor factorilor de producție [a se vedea și Decizia nr. 501 din 17 septembrie 2019, nepublicată la data pronunțării prezentei decizii*)].*) Decizia nr. 501 din 17 septembrie 2019 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 334 din 24 aprilie 2020.51. În ceea ce privește invocarea art. 148 alin. (2) și (4) din Constituție, Curtea constată că autoarele excepției de neconstituționalitate nu arată în mod concret în ce constă contrarietatea dintre textul legal criticat și respectivul text constituțional. Or, Curtea nu se poate substitui autoarelor excepției în formularea acesteia, fapt pentru care Curtea nu poate proceda la analizarea acestei critici, ea fiind inadmisibilă.52. Distinct de cele de mai sus, instanța de contencios constituțional reține că, la nivel european, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a avut ocazia să se pronunțe cu privire la compatibilitatea dintre legislația Uniunii Europene și art. 271^1 și art. 271^2 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, în ceea ce privește instituirea unei garanții de bună conduită.53. Astfel, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a statuat în Hotărârea din 15 septembrie 2016, pronunțată în Cauzele C-439/14 și C-488/14, S.C. Star Storage - S.A. împotriva Institutului Național de Cercetare-Dezvoltare în Informatică (ICI)(C-439/14) și S.C. Max Boegl România - S.R.L., S.C. UTI Grup - S.A., Astaldi Sp.A., S.C. Construcții Napoca - S.A. împotriva R.A. Aeroportul Oradea, S.C. Porr Construct - S.R.L., Teerag-Asdag Aktiengesellschaft, S.C. Col-Air Trading - S.R.L., AVZI - S.A., Trameco - S.A., Iamsat Muntenia - S.A. (C-488/14), că articolul 1 alineatele (1)-(3) din Directiva 89/665/CEE a Consiliului din 21 decembrie 1989 privind coordonarea actelor cu putere de lege și a actelor administrative privind aplicarea procedurilor care vizează căile de atac față de atribuirea contractelor de achiziții publice de produse și a contractelor publice de lucrări, publicată în Jurnalul Oficial al Comunităților Europene, seria L, nr. 395 din 30 decembrie 1989, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2007/66/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 11 decembrie 2007, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria L, nr. 335 din 20 decembrie 2007, și articolul 1 alineatele (1)-(3) din Directiva 92/13/CEE a Consiliului din 25 februarie 1992 privind coordonarea actelor cu putere de lege și actelor administrative referitoare la aplicarea normelor comunitare cu privire la procedurile de achiziții publice ale entităților care desfășoară activități în sectoarele apei, energiei, transporturilor și telecomunicațiilor, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2007/66, citite în lumina articolului 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, trebuie să fie interpretate în sensul că nu se opun unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiile principale, care condiționează admisibilitatea oricărei căi de atac împotriva unui act al autorității contractante de obligația reclamantului de a constitui garanția de bună conduită pe care o prevede în beneficiul autorității contractante, din moment ce această garanție trebuie să îi fie restituită reclamantului indiferent de soluția pronunțată în calea de atac.54. În ceea ce privește dispozițiile art. 69 alin. (2) din Legea nr. 101/2016, Curtea s-a mai pronunțat asupra acestora prin raportare la prevederile art. 15 alin. (2) din Constituție, constatând că sunt constituționale prin Decizia nr. 588 din 27 septembrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 175 din 5 martie 2019, paragrafele 13-19.55. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea, având în vedere dinamica legislativă în materia achizițiilor publice, a constatat că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 418 din 15 mai 2006, a fost abrogată prin art. 238 lit. a) din capitolul VIII din Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice. De asemenea, Curtea a observat că în materia achizițiilor publice legiuitorul european a adoptat trei acte normative, îmbrăcând forma juridică a directivelor, al căror obiect de reglementare a fost stabilit după cum urmează: Directiva 2014/23/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind atribuirea contractelor de concesiune, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria L, nr. 94 din 28 martie 2014; Directiva 2014/24/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18/CE; Directiva 2014/25/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile efectuate de entitățile care își desfășoară activitatea în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale și de abrogare a Directivei 2004/17/CE, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria L, nr. 94 din 28 martie 2014.56. Prin prisma art. 148 din Constituție, ca urmare a obligațiilor ce decurg din calitatea României de membru al Uniunii Europene și având în vedere că, începând cu 18 aprilie 2016, toate statele membre ale Uniunii Europene aveau obligația să transpună noul cadru legal în materia achizițiilor publice, sectoriale sau a concesiunilor de lucrări și a concesiunilor de servicii, legiuitorul național a implementat aceste acte normative europene prin intermediul a patru acte normative distincte, emise la nivel de lege, respectiv: Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 390 din 23 mai 2016; Legea nr. 99/2016 privind achizițiile sectoriale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 391 din 23 mai 2016; Legea nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări și concesiunile de servicii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 392 din 23 mai 2016; Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016. Ca atare, în acord cu legislația europeană în materie, legiuitorul național a reglementat distinct procedura de urmat cu privire la remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, cu scopul de a asigura la nivel național mecanisme și proceduri efective, rapide și eficiente de sesizare și remediere a neregulilor.57. În situația adoptării unor noi acte normative, potrivit art. 54 - Dispozițiile tranzitorii - din Legea nr. 24/2000, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, legea trebuie să conțină și dispoziții tranzitorii, care să cuprindă măsurile ce se instituie cu privire la derularea raporturilor juridice născute în temeiul vechii reglementări care urmează să fie înlocuită de noul act normativ. Dispozițiile tranzitorii trebuie să asigure, pe o perioadă determinată, corelarea celor două reglementări, astfel încât punerea în aplicare a noului act normativ să decurgă firesc și să evite retroactivitatea acestuia sau conflictul între norme succesive.58. În acord cu prevederile legale în materia redactării actelor normative, Legea nr. 101/2016 prevede în capitolul VIII - Dispoziții tranzitorii și finale, la art. 68, faptul că dispozițiile acestei legi se completează cu prevederile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, ale Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, republicată, cu modificările ulterioare, și cu cele ale Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, republicată, cu modificările ulterioare, în măsura în care prevederile acestora din urmă nu sunt contrare.59. În completarea acestor dispoziții, în virtutea art. 69 din Legea nr. 101/2016, contestațiile/cererile/plângerile aflate în curs de soluționare la Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor/instanța de judecată la data intrării în vigoare a acestei legi continuă să fie soluționate în condițiile și cu procedura prevăzute de legea în vigoare la data la care au fost depuse. Contestațiile depuse, în condițiile legii, la poștă, înainte de data intrării în vigoare a Legii nr. 101/2016 rămân supuse soluționării conform legii în vigoare la data la care au fost depuse, chiar dacă sunt înregistrate la Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor/instanța de judecată după această dată [alin. (1) și alin. (3)]. Termenele procedurale aflate în curs la data intrării în vigoare a prezentei legi rămân supuse legii în vigoare la data la care au început să curgă [alin. (4)].60. Dispozițiile art. 69 alin. (2) din Legea nr. 101/2016, criticate în prezenta cauză, statuează că dispozițiile acestei legi se aplică numai contestațiilor/cererilor/plângerilor formulate după intrarea ei în vigoare.61. Ca atare, din evaluarea prevederilor art. 69 din Legea nr. 101/2016, Curtea a observat că aceste norme, în ansamblu, clarifică tocmai aspecte importante privind aplicarea în timp a prevederilor în materia achizițiilor publice, aspectele criticate în prezenta cauză stabilind în concret faptul că acestea se aplică pentru viitor, după intrarea legii în vigoare, contestațiilor/ cererilor/plângerilor formulate, astfel că nu se poate reține pretinsa încălcare a principiului securității raporturilor juridice și a principiului neretroactivității legii civile, textul criticat fiind în acord și cu jurisprudența Curții Constituționale referitoare la principiul neretroactivității.62. Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură a determina reconsiderarea jurisprudenței Curții, atât soluția, cât și considerentele cuprinse în deciziile menționate își păstrează valabilitatea și în prezenta cauză.63. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,
    CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
    În numele legii
    DECIDE:    Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Societatea Duplex - S.A. din Făgăraș în dosarele nr. 569/64/2018 și nr. 509/64/2018 ale Curții de Apel Brașov - Secția contencios administrativ și fiscal, de Asocierea Rohde Nielsen A/S - Saga Logistics Management - S.R.L. din București în Dosarul nr. 428/36/2018 al Curții de Apel Constanța -Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, precum și de Societatea G.D.O. Mov Impex - S.R.L. din Baia Mare, membră a Asocierii Implenia Baugesellschaft M.B.H., în Dosarul nr. 6.807/2/2018 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și constată că prevederile art. 61^1 și ale art. 69 alin. (2) din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor sunt constituționale în raport cu criticile formulate.Definitivă și general obligatorie.Decizia se comunică Curții de Apel Brașov - Secția contencios administrativ și fiscal, Curții de Apel Constanța - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, precum și Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.Pronunțată în ședința din data de 17 decembrie 2019.
    PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE
    prof. univ. dr. VALER DORNEANU
    Magistrat-asistent,
    Fabian Niculae    -----