DECIZIA nr. 781 din 28 noiembrie 2019referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 286 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii
EMITENT
  • CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
    • Publicat în  MONITORUL OFICIAL nr. 220 din 18 martie 2020



    Valer Dorneanu- președinte
    Cristian Deliorga- judecător
    Marian Enache- judecător
    Daniel Marius Morar- judecător
    Mona-Maria Pivniceru- judecător
    Gheorghe Stan- judecător
    Livia Doina Stanciu- judecător
    Elena-Simina Tănăsescu- judecător
    Varga Attila- judecător
    Andreea Costin- magistrat-asistent
    1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 286 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, excepție ridicată de Societatea Kasdum GF - S.R.L. din Timișoara în Dosarul nr. 286/30/2016 al Tribunalului Timiș - Secția de contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 1.928D/2017.2. La termenul de judecată fixat pentru data 8 octombrie 2019, Curtea a constatat că procedura de citare nu a fost legal îndeplinită și a dispus amânarea dezbaterii cauzei pentru data de 5 noiembrie 2019. La acest termen, dezbaterile au avut loc în ședința publică cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Veisa, și au fost consemnate în încheierea de ședință de la acea dată, când Curtea, în temeiul prevederilor art. 57 și ale art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, pentru o mai bună studiere a problemelor ce au format obiectul dezbaterii, a amânat pronunțarea pentru data de 28 noiembrie 2019, când a pronunțat prezenta decizie.
    CURTEA,    având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:3. Prin Sentința nr. 1.706/PI/NCA din 3 mai 2017, pronunțată în Dosarul nr. 286/30/2016, Tribunalul Timiș - Secția de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 286 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, excepție ridicată de Societatea Kasdum GF - S.R.L. din Timișoara întro cauză având ca obiect soluționarea cererii de anulare a documentului constatator prin care autoritatea contractantă a consemnat neîndeplinirea corespunzătoare a contractului de achiziție publică de lucrări.4. În motivarea excepției de neconstituționalitate se susține, în esență, că, deși contractul de achiziție publică este un contract comercial, prin stabilirea competenței de judecată a secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului în circumscripția căruia se află sediul autorității contractante, el este supus regulilor specifice de soluționare a raportului de drept administrativ, ceea ce determină posibilitatea exercitării numai a căii de atac a recursului, nu și a apelului. În acest mod se limitează accesul liber la justiție, întrucât există diferențe semnificative de regim juridic între calea de atac a recursului și cea a apelului, în cadrul celei dintâi verificându-se numai aspecte de legalitate, pe când în cazul celei de-a doua verificându-se atât legalitatea, cât și temeinicia hotărârii atacate.5. Se mai susține că dispozițiile legale criticate contravin art. 148 alin. (2) din Constituție, întrucât nu sunt în concordanță cu Directiva 2000/35/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 iunie 2000 privind combaterea întârzierii plăților în tranzacțiile comerciale, transpusă în legislația internă prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 119/2007 privind măsurile pentru combaterea întârzierii executării obligațiilor de plată rezultate din contracte comerciale, reformată prin Directiva 2011/7/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 februarie 2011 privind combaterea întârzierii în efectuarea plăților în tranzacțiile comerciale transpusă în legislația națională prin art. 1013-1024 din Codul de procedură civilă care reglementează procedura ordonanței de plată.6. Astfel, legislația europeană, transpusă în dreptul intern, a avut în vedere că litigiile derivate dintr-un contract încheiat între un profesionist și o autoritate contractantă să fie în competența de soluționare a instanței competente pentru judecarea fondului în primă instanță, care, în opinia autoarei excepției de neconstituționalitate, nu poate fi decât secția civilă, având în vedere caracterul comercial al contractului.7. Se mai arată că dispozițiile legale criticate au suferit șapte modificări, inițial stabilind că litigiile ce decurg din contractele de achiziție publică sunt în competența de soluționare a instanței de judecată, fără precizarea în concret a acesteia, iar ulterior stabilind succesiv fie competența materială a secțiilor de contencios administrativ și fiscal, fie a celor comerciale, pentru ca în prezent să prevadă competența materială a secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului de la sediul autorității contractante.8. Tribunalul Timiș - Secția de contencios administrativ și fiscal, contrar prevederilor art. 29 alin. (4) din Legea nr. 47/1992, nu și-a exprimat opinia cu privire la excepția de neconstituționalitate.9. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate ridicate.10. Guvernul consideră că excepția de neconstituționalitate este inadmisibilă, arătând, în esență, că, pe de o parte, autoarea excepției de neconstituționalitate solicită, în realitate, completarea textului de lege criticat, iar, pe de altă parte, că examinarea constituționalității unui text de lege are în vedere compatibilitatea acestuia cu dispozițiile constituționale pretins a fi încălcate, iar nu compararea mai multor prevederi legale între ele. Referitor la critica de neconstituționalitate formulată prin raportare la art. 148 din Constituție, Guvernul, invocând jurisprudența Curții, arată că sarcina aplicării cu prioritate a reglementărilor dreptului european obligatorii în raport cu prevederile legislației naționale revine instanței de judecată, fiind o chestiune de aplicare a legii, și nu de constituționalitate. Se menționează deciziile Curții Constituționale nr. 138 din 1 februarie 2011, nr. 1.554 din 6 decembrie 2011 și nr. 750 din 4 noiembrie 2015.11. Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.
    CURTEA,    examinând actul de sesizare, punctul de vedere al Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:12. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.13. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl reprezintă dispozițiile art. 286 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 418 din 15 mai 2006, cu modificările și completările ulterioare, care au următorul cuprins: „Procesele și cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și cele privind executarea, nulitatea, anularea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor de achiziție publică se soluționează în primă instanță de către secția de contencios administrativ și fiscal a tribunalului în circumscripția căruia se află sediul autorității contractante.“14. În ceea ce privește obiectul excepției de neconstituționalitate, Curtea observă că dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2006 au fost abrogate prin art. 238 lit. a) din Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 390 din 23 mai 2016.15. Având în vedere Decizia nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, prin care s-a statuat că sintagma „în vigoare“ din cuprinsul dispozițiilor art. 29 alin. (1) și ale art. 31 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 este constituțională în măsura în care se interpretează în sensul că sunt supuse controlului de constituționalitate și legile sau ordonanțele ori dispozițiile din legi sau din ordonanțe ale căror efecte juridice continuă să se producă și după ieșirea lor din vigoare, Curtea va analiza dispozițiile legale criticate în forma anterioară modificării aduse prin Legea nr. 310/2018.16. În opinia autoarei excepției de neconstituționalitate, dispozițiile legale criticate încalcă prevederile constituționale ale art. 135 alin. (1) privind economia României și ale art. 148 alin. (2) privind integrarea în Uniunea Europeană. Din motivarea excepției de neconstituționalitate rezultă că în susținerea acesteia este invocat și art. 21 din Constituție privind accesul liber la justiție.17. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea observă că soluția legislativă criticată în prezenta cauză stabilește competența secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului în circumscripția căruia se află sediul autorității contractante de a soluționa în primă instanță cererile formulate în materia achizițiilor publice și a fost introdusă prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2012 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 827 din 10 decembrie 2012. Așa cum rezultă din nota de fundamentare care a însoțit acest act normativ, legiuitorul a urmărit corelarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2006 cu prevederile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 și cu cele ale Codului civil, precum și schimbarea naturii juridice a contractului de achiziție publică, în sensul că acesta este un contract administrativ, și nu unul comercial. Prin urmare, legiuitorul a reglementat în mod expres prin art. 3 lit. f) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 că prin contract de achiziție publică se înțelege contractul asimilat, potrivit legii, actului administrativ și a stabilit instanța competentă să judece în primă instanță cererile formulate în materia achizițiilor publice, astfel încât susținerea potrivit căreia natura comercială a contractului de achiziție publică atrage competența secției comerciale a instanței de judecată nu poate fi primită.18. Așadar, Curtea reține că dispozițiile legale criticate în prezenta cauză reprezintă norme de procedură reglementate de legiuitor în virtutea mandatului său constituțional conferit de art. 126 din Legea fundamentală. Dispoziția constituțională oferă legiuitorului dreptul de a legifera cu privire la stabilirea și competența instanțelor de judecată, prin urmare, nimic nu împiedică edictarea unei soluții legislative ca cea cuprinsă în textul de lege criticat. Această competență a legiuitorului este evidențiată și de succesiunea reglementărilor soluției legislative cuprinse în art. 286 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006. De la adoptarea acestui act normativ și până în prezent, legiuitorul a optat pentru diferite soluții legislative prin care a stabilit ca soluționarea cererilor în materia achizițiilor publice să fie în competența sui generis a instanței de judecată, pentru ca, ulterior, să stabilească, alternativ, competența de soluționare fie la secția de contencios administrativ și fiscal a instanței de judecată, fie la cea comercială, pentru ca, mai apoi, să opteze pentru o competență partajată, în funcție de obiectul cererii, între secția de contencios administrativ și fiscal și secția comercială/civilă a instanței de judecată.19. În continuare, referitor la faptul că în materia contenciosului administrativ este deschisă numai calea de atac a recursului, și nu și cea a apelului, Curtea reține că dispozițiile art. 129 din Constituție conțin precizarea esențială potrivit căreia hotărârile instanțelor pot fi atacate de Ministerul Public sau de părțile interesate în condițiile legii. Așadar, opțiunea legiuitorului de a reglementa calea de atac a recursului în materia contenciosului administrativ a fost impusă de exigența soluționării cu celeritate a procesului dedus judecății, aceasta fiind una dintre caracteristicile acțiunii în contencios administrativ. De altfel, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în cazul în care recursul este admis, fondul cauzei va fi examinat din nou, fie chiar de către instanța de recurs, fie de către prima instanță, după casarea cu trimitere sau ca urmare a constatării că prima instanță nu a judecat fondul. Partea interesată va avea astfel posibilitatea de a-și realiza o apărare eficientă (a se vedea în acest sens Decizia nr. 217 din 17 aprilie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 589 din 11 iulie 2018, paragraful 20). Totodată, în materia contenciosului administrativ, recursul este, în toate cazurile, suspensiv de executare, așadar, hotărârea pronunțată în primă instanță, potrivit legii contenciosului administrativ, deși nu este susceptibilă de apel, nu poate fi pusă în executare (a se vedea în acest sens Decizia nr. 747 din 16 decembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 98 din 6 februarie 2015, paragraful 21). În fine, Curtea mai reține că dreptul la două grade de jurisdicție este garantat numai în materie penală, potrivit prevederilor art. 2 din Protocolul nr. 7 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, chiar și aici putând fi instituite însă anumite excepții de la această regulă.20. Așadar, este de competența exclusivă a legiuitorului instituirea regulilor de desfășurare a procesului în fața instanțelor judecătorești și a modalității de exercitare a căilor de atac. Accesul liber la justiție presupune posibilitatea celor interesați de a exercita căile de atac, în condițiile stabilite prin lege, fără a stabili accesul la toate structurile judecătorești și la toate mijloacele procedurale prin care se înfăptuiește justiția.21. Mai departe, Curtea, analizând dispozițiile Directivei 2011/7/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 februarie 2011 privind combaterea întârzierii în efectuarea plăților în tranzacțiile comerciale, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria L, nr. 48 din 23 februarie 2011, observă faptul că aceasta a abrogat Directiva 2000/35/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 iunie 2000 privind combaterea întârzierii efectuării plăților în cazul tranzacțiilor comerciale, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria L, nr. 200 din 8 august 2000. Soluțiile de drept substanțial reglementate de Directiva 2011/7/UE au fost transpuse prin noul Cod civil, prin Ordonanța Guvernului nr. 13/2011 privind dobânda legală remuneratorie și penalizatoare pentru obligații bănești, precum și pentru reglementarea unor măsuri financiar-fiscale în domeniul bancar, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 607 din 29 august 2011, precum și prin Legea nr. 72/2013 privind măsurile pentru combaterea întârzierii în executarea obligațiilor de plată a unor sume de bani rezultând din contracte încheiate între profesioniști și între aceștia și autoritățile contractante, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 182 din 2 aprilie 2013. Soluțiile de drept procedural ale directivei au fost transpuse prin aplicarea prevederilor privind ordonanța de plată din Codul de procedură civilă. Toate aceste acte normative au fost adoptate în aplicarea art. 148 din Constituție, potrivit căruia obligațiile rezultate din integrarea României în Uniunea Europeană revin Parlamentului, Președintelui României, Guvernului și autorității judecătorești, care garantează ducerea la îndeplinire a obligațiilor rezultate din actul aderării și din prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum și din celelalte reglementări ale Uniunii Europene cu caracter obligatoriu.22. Astfel, criticile formulate prin raportare la Directiva 2011/7/UE tind, în realitate, la compararea dispozițiilor art. 286 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 cu cele cuprinse în Codul de procedură civilă referitoare la procedura ordonanței de plată, aspect care nu poate fi reținut, întrucât examinarea constituționalității unui text de lege are în vedere compatibilitatea acestui text cu dispozițiile constituționale pretins violate, iar nu compararea mai multor prevederi legale între ele și raportarea concluziei ce ar rezulta din această comparație la dispoziții ori principii ale Constituției (în același sens a se vedea și Decizia nr. 138 din 1 februarie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 244 din 7 aprilie 2011, prin care Curtea a răspuns și unor critici similare cu cele formulate în prezenta cauză).23. Pe de altă parte, Curtea observă că dispozițiile legale criticate se referă la competența secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului în circumscripția căruia se află sediul autorității contractante de a judeca în primă instanță în anumite cauze privind achizițiile publice, respectiv acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, executarea, nulitatea, anularea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor de achiziție publică, iar procedura ordonanței de plată este o procedură specială care are ca domeniu de aplicare creanțele certe, lichide și exigibile constând în obligații de plată a unor sume de bani care rezultă dintr-un contract civil, astfel încât cele două reglementări legale au domenii diferite de aplicare.24. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,
    CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
    În numele legii
    DECIDE:    Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Societatea Kasdum GF - S.R.L. din Timișoara în Dosarul nr. 286/30/2016 al Tribunalului Timiș - Secția de contencios administrativ și fiscal și constată că dispozițiile art. 286 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii sunt constituționale în raport cu criticile formulate.Definitivă și general obligatorie.Decizia se comunică Tribunalului Timiș - Secția de contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.Pronunțată în ședința din data de 28 noiembrie 2019.
    PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE
    prof. univ. dr. VALER DORNEANU
    Magistrat-asistent,
    Andreea Costin    -----