DECIZIE nr. 93 din 25 februarie 2016
referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 271^1 alin. (1) şi (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii
EMITENT
  • CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
  • Publicat în  MONITORUL OFICIAL nr. 296 din 19 aprilie 2016



        Augustin Zegrean - preşedinte
        Valer Dorneanu - judecător
        Petre Lăzăroiu - judecător
        Mircea Ştefan Minea - judecător
        Daniel Marius Morar - judecător
        Puskas Valentin Zoltan - judecător
        Simona-Maya Teodoroiu - judecător
        Tudorel Toader - judecător
        Ioniţa Cochinţu - magistrat-asistent

    Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Luminiţa Nicolescu.
    1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 271^1 alin. (1) şi (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, excepţie ridicată de Societatea Comercială GB Indco - S.R.L. din Bucureşti în Dosarul nr. 83/44/2015 al Curţii de Apel Galaţi - Secţia contencios administrativ şi fiscal şi care formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 988 D/2015.
    2. La apelul nominal se prezintă, pentru autoarea excepţiei de neconstituţionalitate, domnul avocat Grigore Tomescu, cu împuternicire avocaţială depusă la dosar. Se constată lipsa celeilalte părţi. Procedura de citare este legal îndeplinită.
    3. Magistratul-asistent referă asupra cauzei şi arată că partea Spitalul Clinic Judeţean de Urgenţă "Sfântul Apostol Andrei" din Galaţi a depus înscrisuri prin care arată că prevederile criticate au mai format obiectul controlului de constituţionalitate, iar Curtea a respins ca neîntemeiată excepţia de neconstituţionalitate.
    4. Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele acordă cuvântul apărătorului ales al autoarei excepţiei de neconstituţionalitate, care arată că excepţia vizează dispoziţiile art. 271^1 alin. (1) şi (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 din perspectiva încălcării art. 21 în relaţie cu art. 53 din Constituţie. Astfel, arată că măsura introducerii garanţiei de bună conduită este o măsură nelegitimă prin consecinţele pe care le-a produs, respectiv prin restrângerea numărului contestaţiilor, ca un reflex al liberului acces la justiţie, şi prezervarea sistemului de achiziţii publice aşa cum acesta funcţionează de mai mulţi ani. În motivarea introducerii acestei măsuri, Guvernul a arătat că aceasta este necesară pentru a fluidiza procesul de achiziţii publice, invocând greutăţile pe care le realizează în finalizarea procedurilor de achiziţii publice contestaţiile pe care le introduc, în mod abuziv, unii operatori economici. Or, exercitarea dreptului de a formula contestaţii nu duce la o prelungire excesivă a procedurilor de achiziţie publică. Argumentul de prima facia este acela că, dacă nu ar exista întârzieri în soluţionarea contestaţiilor, ar dispărea însuşi interesul de a formula contestaţii; în aceste condiţii trebuie tratate cauzele, şi nu efectele, în ceea ce priveşte prelungirea excesivă a duratei unei proceduri de achiziţie publică. Însă, în mod nelegal, Guvernul a decis să transfere asupra operatorilor economici aspecte care trebuiau rezolvate de acesta, respectiv să realizeze şi să impună, prin alocarea de fonduri pentru logistică şi resurse umane, acele mijloace necesare pentru ca procedura în materie să se deruleze rapid, mai ales în faza administrativă şi în faza de judecată, unde termenele acordate de instanţe sunt foarte mari. Totodată, precizează că măsura aleasă pentru a realiza această fluidizare nu este rezonabilă, legală şi oportună pentru societate. În acest context, face referire la numărul contestaţiilor soluţionate de către Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor înainte de introducerea garanţiei de bună conduită şi după instituirea acesteia şi arată că procentajul de admitere a acestor contestaţii a rămas acelaşi, astfel că măsura nu a rezolvat problemele. În continuare arată că măsura instituită nu este necesară în sistemul de drept român şi, în general, într-o societate democratică, astfel cum sunt cerinţele prevăzute de art. 53 din Constituţie, deoarece pentru a combate abuzul de drept există proceduri de drept comun, precum şi măsuri similare prevăzute la art. 43^1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006, respectiv garanţia de participare. De asemenea, măsura este una excesivă, deoarece antrenează costuri suplimentare şi semnificative, care se adaugă la cheltuielile aferente plăţii serviciului justiţiei şi la garanţia de participare. În final, precizând aspecte referitoare la procedura achiziţiilor publice parcursă de un operator economic, consideră că, din perspectiva art. 53 din Constituţie, instituirea garanţiei de bună conduită este o măsură care nu este necesară, nu este proporţională cu scopul urmărit, ce aduce atingere însăşi existenţei dreptului de acces liber la justiţie.
    5. Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepţiei de neconstituţionalitate ca neîntemeiată, având în vedere jurisprudenţa Curţii Constituţionale în materie.
    CURTEA,
    având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:
    6. Prin Încheierea din 2 aprilie 2015, pronunţată în Dosarul nr. 83/44/2015, Curtea de Apel Galaţi - Secţia contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 271^1 alin. (1) şi (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, excepţie ridicată de Societatea Comercială GB Indco - S.R.L. din Bucureşti într-o cauză întemeiată pe dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006.
    7. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autoarea acesteia susţine, în esenţă, că prin instituirea obligativităţii constituirii garanţiei de bună conduită, ca o condiţie de admisibilitate a exercitării căii de atac a contestaţiei adresate Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor sau direct instanţei de judecată, legiuitorul a reglementat o limitare a accesului liber la justiţie, aspect care se constituie într-o veritabilă intervenţie a statului în configurarea şi structurarea acestui drept fundamental. Astfel, indiferent de calea urmată pentru a ataca un act al autorităţii contractante considerat abuziv, participantul la o procedură de achiziţie publică este supus aceleiaşi obligaţii de constituire a unei garanţii de bună conduită. Scopul urmărit de legiuitor prin adoptarea acestei măsuri este unul nelegitim, deşi în mod declarativ are în vedere fluidizarea procedurii de achiziţii publice. Or, la adoptarea Directivei 89/665/CEE privind coordonarea actelor cu putere de lege şi a actelor administrative privind aplicarea procedurilor care vizează căile de atac faţă de atribuirea contractelor de achiziţii publice de produse şi a contractelor publice de lucrări sa relevat drept principal motiv în adoptarea acestei reglementări comunitare forţa regeneratoare şi reformatoare a exercitării căilor de atac din sistemul de achiziţii publice.
    8. Aşadar, scopul legitim al instituirii căilor de atac împotriva actelor autorităţilor contractante este acela de a feri sistemul de abuzurile acestor autorităţi. În acest context susţine că dacă se va aprecia că scopul declarat al adoptării măsurii criticate în cauză prevalează asupra celui real, efectiv, fiind îndeplinită condiţia legitimităţii scopului urmărit de legiuitor, în ceea ce priveşte măsura introducerii garanţiei de bună conduită, aceasta este redundantă şi excesivă, existând deja reglementări care să asigure acelaşi scop. Astfel, termenele prevăzute de lege pentru derularea căilor de atac din sistemul achiziţiilor publice sunt scurte şi asigură celeritatea impusă de natura procedurilor de achiziţie publică.
    9. În ceea ce priveşte pretinsele pagube ce le-ar suferi autorităţile contractante şi statul în ansamblul său ca urmare a promovării abuzive a căilor de atac din sistemul achiziţiilor publice, acestea pot fi sancţionate şi recuperate prin procedurile de drept comun. De altfel, chiar legea specială în materia achiziţiilor publice are deja prevederi menite să descurajeze utilizarea abuzivă a căilor de atac şi să asigure despăgubirea rapidă a autorităţii contractante prejudiciate, respectiv art. 43^1 cu privire la garanţia de participare din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006. În practică, însă, pretinsele părţi prejudiciate nu au utilizat aceste mijloace existente în legislaţie pentru a descuraja fenomenul şi pentru a obţine despăgubirile cuvenite pentru prejudiciul pretins. Faţă de acestea, consideră că legiuitorul a adoptat o măsură care nu este necesară, inutilă din perspectiva legislaţiei deja existente, cu scopul de a restricţiona accesul agenţilor economici la căile de atac, şi nu există un raport rezonabil de proporţionalitate între cerinţele de interes general referitoare la buna administrare a sistemului de achiziţii publice şi protecţia drepturilor fundamentale ale participantului la acest sistem, consacrându-se un dezechilibru între cele două interese concurente.
    10. Condiţionarea exercitării căii de atac de constituirea, la dispoziţia autorităţii contractante, a unei garanţii de bună conduită drept condiţie de admisibilitate a accesului la justiţie impune condiţii excesive pentru exercitarea căii de atac, respectiv şi cheltuieli ocazionate de plata taxei judiciare de timbru, fără a fi însă reglementat un mecanism de natură a acorda ajutor public judiciar pentru agenţii economici care doresc utilizarea căilor de atac şi se află în imposibilitate de aşi finanţa aceste obligaţii procesuale. În acest context, menţionează Directiva 2007/66/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 11 decembrie 2007 de modificare a Directivelor 89/665/CEE şi 92/13/CEE ale Consiliului în ceea ce priveşte ameliorarea eficacităţii căilor de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţii publice. De asemenea, expune aspecte referitoare la situaţia concretă a societăţii şi susţine că, deşi teoretic statul permite accesul liber la justiţie, practic persoana participantă la o procedură de achiziţie publică nu se poate adresa justiţiei. Totodată, precizează că drepturile fundamentale trebuie garantate într-o manieră concretă şi reală, iar nu iluzorie şi teoretică. În acest sens, având în vedere jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, arată că imposibilitatea concretă de sesizare a unei instanţe de către persoana interesată constituie o încălcare a dreptului de acces la justiţie (Hotărârea din 9 octombrie 1979, pronunţată în Cauza Airey împotriva Irlandei), iar restricţiile care sunt de o natură pur financiară şi care sunt complet lipsite de legătura cu temeiurile căii de atac sau cu şansele sale de succes trebuie să fie supuse în mod special unei cercetări din punctul de vedere al intereselor justiţiei (Hotărârea din 26 iulie 2005, pronunţată în Cauza Podbielski şi PPU Polpure împotriva Poloniei).
    11. Curtea de Apel Galaţi - Secţia contencios administrativ şi fiscal opinează în sensul că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată, sens în care arată că textele criticate nu încalcă prevederile constituţionale invocate în susţinerea excepţiei, ci reglementează reguli procedurale cu privire la judecarea contestaţiei în materia achiziţiilor publice. Faţă de principiile ce guvernează materia achiziţiilor publice, faţă de caracterul şi termenele impuse de aceste proceduri, este de dorit să fie evitate situaţiile în care s-ar promova contestaţii prin abuz de drept, iar sancţiunea prevăzută de norma în discuţie vizează tocmai aceste situaţii.
    12. Potrivit dispoziţiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.
    13. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul şi Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepţia de neconstituţionalitate.
    CURTEA,
    examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, susţinerile părţii prezente, notele scrise depuse, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:
    14. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze prezenta excepţie.
    15. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile art. 271^1 alin. (1) şi (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 418 din 15 mai 2006, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 337/2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 625 din 20 iulie 2006, cu modificările şi completările ulterioare.
    16. Dispoziţiile art. 271^1 alin. (1) şi (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 au fost introduse prin art. I pct. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 51/2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 486 din 30 iunie 2014, şi au următorul cuprins: "(1) În scopul de a proteja autoritatea contractantă de riscul unui eventual comportament necorespunzător; contestatorul are obligaţia de a constitui garanţia de bună conduită pentru întreaga perioadă cuprinsă între data depunerii contestaţiei/cererii/plângerii şi data rămânerii definitive a deciziei Consiliului/hotărârii instanţei de judecată de soluţionare a acesteia.
    (2) Contestaţia/Cererea/Plângerea va fi respinsă în cazul în care contestatorul nu prezintă dovada constituirii garanţiei prevăzute la alin. (1)."
    17. În susţinerea neconstituţionalităţii acestor dispoziţii legale sunt invocate prevederile constituţionale ale art. 21 alin. (1), (2) şi (4) referitor la accesul liber la justiţie. Totodată, având în vedere motivarea autoarei excepţiei de neconstituţionalitate cuprinsă în notele scrise, susţinerea apărătorului ales al acesteia în faţa Curţii Constituţionale, precum şi Decizia nr. 1.313 din 4 octombrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 12 din 6 ianuarie 2012, Curtea reţine ca temei constituţional şi prevederile art. 53 din Constituţie.
    18. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea observă că asupra prevederilor criticate s-a mai pronunţat, sens în care sunt, spre exemplu, Decizia nr. 5 din 15 ianuarie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 188 din 19 martie 2015, prin care a respins ca neîntemeiată excepţia de neconstituţionalitate în raport cu dispoziţiile constituţionale ale art. 21 alin. (1), (2) şi (4) din Constituţie (paragrafele 31-36), Decizia nr. 271 din 23 aprilie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 502 din 8 iulie 2015, sau Decizia nr. 400 din 28 mai 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 583 din 4 august 2015.
    19. Referitor la critica de neconstituţionalitate raportată la dispoziţiile constituţionale ale art. 21 alin. (1) şi (2), Curtea a constatat că liberul acces la justiţie semnifică faptul că orice persoană poate sesiza instanţele judecătoreşti în cazul în care consideră că drepturile, libertăţile sau interesele sale legitime au fost încălcate, iar nu faptul că acest acces nu poate fi supus niciunei condiţionări; competenţa de a stabili regulile de desfăşurare a procesului în faţa instanţelor judecătoreşti revenindu-i legiuitorului, prevederile criticate fiind o aplicare a dispoziţiilor constituţionale cuprinse în art. 126 alin. (2), potrivit cărora "Competenţa instanţelor judecătoreşti şi procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege".
    20. În acest context, Curtea a reţinut faptul că, astfel cum reiese din preambulul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 51/2014 [care modifică şi completează Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006], legiuitorul delegat, având în vedere necesitatea adoptării unor măsuri urgente care să fluidizeze procedura de atribuire a contractelor de achiziţii publice şi care să protejeze autorităţile contractante împotriva depunerii unor contestaţii abuzive care tind să modifice scopul pentru care au fost instituite căile de atac în domeniul achiziţiilor publice, a instituit garanţia de bună conduită. Aşadar, dispoziţiile criticate, prin instituirea garanţiei de bună conduită, astfel cum aceasta a fost introdusă prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 51/2014, reglementează reguli procedurale specifice cu privire la judecarea contestaţiei în materia achiziţiilor publice, fără a putea fi calificată ca fiind o îngrădire a dreptului de acces liber la justiţie.
    21. În ceea ce priveşte gratuitatea jurisdicţiilor administrative raportat la prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006, analizând dispoziţiile ce reglementează procedura soluţionării contestaţiilor în faţa Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, Curtea a constatat că nu există nicio normă care să ateste existenţa vreunei taxe sau cauţiuni care să se facă venit la bugetul de stat ori la bugetul autorităţii administrativ-jurisdicţionale. Curtea a reţinut că gratuitatea consacrată de norma constituţională cuprinsă în art. 21 alin. (4) semnifică lipsa oricărei contraprestaţii pecuniare din partea persoanei care, alegând calea contenciosului administrativ-jurisdicţional, beneficiază gratuit de serviciul prestat de autoritatea administrativ-jurisdicţională (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 282 din 27 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 317 din 11 mai 2012). Având în vedere dispoziţiile art. 271^2 alin. (6) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006, potrivit cărora "Sumele încasate de autoritatea contractantă din executarea garanţiei de bună conduită reprezintă venituri ale autorităţii contractante", Curtea a reţinut că soluţia legislativă criticată respectă cerinţa constituţională referitoare la caracterul neoneros al procedurii administrativ-jurisdicţionale, întrucât sumele reprezentând garanţia de bună conduită se fac venit la autoritatea contractantă, fără a constitui o taxă pentru administrarea justiţiei sau prestarea unor servicii de către aceasta ori, după caz, de către Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor.
    22. De altfel, Curtea a considerat că această garanţie de bună conduită are semnificaţia unei cauţiuni menite să asigure exercitarea corespunzătoare şi neabuzivă a drepturilor procesuale, cu toate consecinţele procesuale care decurg din finalitatea urmărită prin instituirea acesteia (Decizia nr. 5 din 15 ianuarie 2015, precitată, paragraful 41).
    23. Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură să justifice reconsiderarea jurisprudenţei în materie a Curţii Constituţionale, îşi menţin valabilitatea cele reţinute în deciziile mai sus menţionate.
    24. Având în vedere că nu s-a constatat restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi, Curtea reţine că prevederile art. 53 din Constituţie nu au incidenţă în cauză.
    25. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,

    CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

    În numele legii

    DECIDE:

    Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Societatea Comercială GB Indco - S.R.L. din Bucureşti în Dosarul nr. 83/44/2015 al Curţii de Apel Galaţi - Secţia contencios administrativ şi fiscal şi constată că dispoziţiile art. 271^1 alin. (1) şi (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii sunt constituţionale în raport cu criticile formulate.
    Definitivă şi general obligatorie.
    Decizia se comunică Curţii de Apel Galaţi - Secţia contencios administrativ şi fiscal şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
    Pronunţată în şedinţa din data de 25 februarie 2016.

    PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE

    AUGUSTIN ZEGREAN

    Magistrat-asistent,

    Ioniţa Cochinţu

    -------