DECIZIE nr. 1.609 din 9 decembrie 2010
referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 21 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004
EMITENT
  • CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
  • Publicat în  MONITORUL OFICIAL nr. 70 din 27 ianuarie 2011



    Augustin Zegrean - preşedinte
    Aspazia Cojocaru - judecător
    Acsinte Gaspar - judecător
    Mircea Ştefan Minea - judecător
    Iulia Antoanella Motoc - judecător
    Ion Predescu - judecător
    Puskas Valentin Zoltan - judecător
    Tudorel Toader - judecător
    Valentina Bărbăţeanu - magistrat-asistent
    Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Carmen-Cătălina Gliga.
    Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 21 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie ridicată de Societatea Comercială "Reutil" - S.A. din Braşov în Dosarul nr. 4.350/1/2009 al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal.
    Dezbaterile au avut loc în şedinţa publică din 7 decembrie 2010, fiind consemnate în încheierea de şedinţă de la acea dată, când Curtea, având nevoie de timp pentru a delibera, a dispus amânarea pronunţării pentru data de 9 decembrie 2010.
    CURTEA,
    având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:
    Prin Încheierea din 11 februarie 2010, pronunţată în Dosarul nr. 4.350/1/2009, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 21 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie ridicată de Societatea Comercială "Reutil" - S.A. din Braşov într-o cauză având ca obiect soluţionarea cererii de revizuire a unei decizii pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal.
    În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia susţine, în esenţă, că textul de lege criticat este neconstituţional, întrucât părţile participante la procesele în contencios administrativ nu au o reprezentare exactă a drepturilor şi obligaţiilor lor în ceea ce priveşte momentul în care urmează a se face comunicarea hotărârilor care le sunt opozabile, nefiind clar dacă motivarea şi redactarea hotărârilor sau numai comunicarea acestora urmează a se face, prin derogare de la prevederile art. 17 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în termen de 15 zile de la pronunţarea hotărârilor a căror revizuire se solicită. În opinia sa, este nesocotit principiul certitudinii juridice, obligaţiile revizuentului nefiind bine precizate, deoarece textul de lege criticat nu arată cu exactitate dacă acestuia îi revine obligaţia unei cereri temeinic motivate sau este doar o opţiune şi nici în ce constă temeinicia motivării cererii. Interpretarea textului conduce la ideea că instanţa ar putea refuza motivarea, redactarea şi comunicarea hotărârii în termenul scurt de 15 zile, dacă apreciază că solicitarea părţii nu este "temeinic motivată". Astfel, părţii i se poate refuza dreptul de a promova revizuirea, hotărârea urmând a-i fi comunicată după redactarea şi motivarea în termenul general de 30 de zile, deci după expirarea termenului de exercitare a revizuirii. Autorul excepţiei face referire şi la Decizia nr. 189 din 2 martie 2006 prin care Curtea Constituţională a admis excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 20 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, precizând că prevederile de lege criticate au o redactare ambiguă, care permite judecătorilor să adauge la lege, în detrimentul justiţiabililor, prin stabilirea cazurilor, condiţiilor şi părţilor faţă de care termenul de recurs curge de la pronunţare, respectiv de la comunicare. Susţine că, în mod similar, dispoziţiile art. 21 alin. (2) din aceeaşi lege acordă instanţelor facultatea de a interpreta în mod subiectiv textul de lege criticat, partea interesată fiind pusă în situaţia de a nu putea cunoaşte termenul de la care începe să curgă termenul de revizuire. Astfel, textul nu precizează în mod expres care este data la care se comunică hotărârile judecătoreşti susceptibile să fie atacate cu revizuire şi nici dacă cererea temeinic motivată a părţii interesate să promoveze revizuirea este obligatorie sau facultativă şi nici termenul exact în care aceasta trebuie introdusă. Prin urmare, susţine că părţilor le este, practic, îngrădit accesul liber la justiţie, fiind nevoite să promoveze calea de atac a revizuirii fără să cunoască termenele şi condiţiile de exercitare a acesteia şi nici considerentele hotărârii pronunţate.
    Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal consideră că textul de lege criticat este neconstituţional, întrucât, în cazul promovării unei cereri de revizuire, părţile nu au un reper sigur al termenului în care pot ataca cu revizuire hotărârea pronunţată, ceea ce face ca accesul lor la justiţie să fie limitat, deoarece sunt obligate să promoveze o cale de atac fără să cunoască considerentele hotărârii pronunţate pentru a motiva cererea de revizuire. Precizează că, în aceste condiţii, ambiguitatea prevederilor art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 obligă judecătorul să stabilească el însuşi, pe cale jurisprudenţială, în afara legii, adică substituindu-se legiuitorului, regulile necesare pentru a se pronunţa asupra revizuirii cu judecarea căruia a fost învestit, încălcându-se astfel prevederile art. 1 alin. (4), raportate la art. 61 alin. (1) din Constituţie.
    Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.
    Avocatul Poporului apreciază că dispoziţiile de lege criticate sunt constituţionale. În argumentarea acestui punct de vedere, reiterează cele reţinute în considerentele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 675 din 12 iunie 2008, în sensul că, prin reglementarea termenului de 15 zile pentru introducerea cererii de revizuire, calculat de la data comunicării hotărârii definitive şi irevocabile pronunţate de instanţa de contencios administrativ, norma criticată îndeplineşte condiţiile de accesibilitate, previzibilitate şi claritate. Arată că textul de lege criticat conţine norme de procedură, instituind, în mod excepţional, un nou motiv de revizuire şi stabileşte condiţiile şi termenele în care această cale extraordinară de atac poate fi exercitată. În acest fel, dă expresie prevederilor art. 126 alin. (2) din Constituţie, potrivit cărora competenţa instanţelor judecătoreşti şi procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege. Constată, de asemenea, că motivele invocate privesc, în esenţă, modul de interpretare şi aplicare a legii, iar interpretarea unui text legal în procesul de aplicare a legii este atributul instanţei de judecată.
    Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.
    CURTEA,
    examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:
    Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.
    Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie prevederile art. 21 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 510 din 30 iulie 2007, care au următorul cuprins:
    - Art. 21 alin. (2): "Constituie motiv de revizuire, care se adaugă la cele prevăzute de Codul de procedură civilă, pronunţarea hotărârilor rămase definitive şi irevocabile prin încălcarea principiului priorităţii dreptului comunitar, reglementat de art. 148 alin. (2), coroborat cu art. 20 alin. (2) din Constituţia României, republicată. Cererea de revizuire se introduce în termen de 15 zile de la comunicare, care se face, prin derogare de la regula consacrată de art. 17 alin. (3), la cererea temeinic motivată a părţii interesate, în termen de 15 zile de la pronunţare. Cererea de revizuire se soluţionează de urgenţă şi cu precădere, într-un termen maxim de 60 de zile de la înregistrare."
    Art. 17 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, la care face referire textul de lege criticat, prevede că "Hotărârile se redactează şi se motivează în cel mult 30 de zile de la pronunţare".
    În opinia autorului excepţiei de neconstituţionalitate, textul de lege criticat contravine următoarelor dispoziţii din Constituţie: art. 21 care consacră dreptul de acces liber la justiţie, art. 24 alin. (1) care garantează dreptul la apărare şi art. 61 alin. (1) potrivit căruia Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării.
    Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine următoarele:
    I. Prin textul de lege criticat, a fost introdus un nou motiv pentru care părţile interesate pot ataca pe calea revizuirii hotărârile rămase definitive şi irevocabile pronunţate de instanţele de contencios administrativ. Acest nou motiv este reprezentat de încălcarea de către instanţă, cu prilejul pronunţării hotărârii, a principiului priorităţii dreptului comunitar. Legiuitorul român a considerat necesară sancţionarea unei astfel de ipoteze, ţinând cont de prevederile art. 148 alin. (2) din Constituţie care instituie un mecanism eficient de rezolvare a conflictelor dintre legea naţională şi legislaţia Uniunii Europene, prin acordarea priorităţii de aplicare prevederilor tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum şi celorlalte reglementări europene cu caracter obligatoriu, faţă de dispoziţiile contrare din legile interne. Prin consacrarea în cuprinsul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 a dreptului de a cere revizuirea unei hotărâri pronunţate cu nesocotirea acestui principiu, s-a conferit eficacitate prevederii constituţionale menţionate, instituindu-se o modalitate concretă de asigurare a aducerii la îndeplinire a obligaţiilor pe care statul român şi le-a asumat prin actul de aderare la Uniunea Europeană, inclusiv în ceea ce priveşte menţinerea unităţii şi stabilităţii ordinii normative europene.
    Curtea observă, totuşi, că teza întâi a alin. (2) al art. 21 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 foloseşte o formulare deficitară sub aspectul logicii juridice, stabilind că noul motiv de revizuire îl reprezintă "pronunţarea hotărârilor rămase definitive şi irevocabile prin încălcarea principiului priorităţii dreptului comunitar". Într-o interpretare riguroasă din punct de vedere gramatical şi semantic, din această redactare s-ar putea înţelege că rămânerea definitivă şi irevocabilă a hotărârii judecătoreşti ar fi consecinţa încălcării principiului priorităţii dreptului comunitar. Desigur că legiuitorul nu a pornit, în reglementarea acestui nou caz de revizuire, de la o astfel de premisă, dar Curtea observă că, deşi nu este de natură să între în contradicţie cu vreun text constituţional, redactarea acestei teze este perfectibilă.
    Totodată, Curtea mai observă că, spre deosebire de prevederile Codului de procedură civilă, redactarea acestui text nu este foarte explicită nici sub aspectul hotărârilor care pot fi atacate pe calea de atac extraordinară a revizuirii în virtutea noului motiv de revizuire arătat mai sus. Astfel, dacă la art. 322 din Codul de procedură civilă se precizează că sunt supuse revizuirii hotărârile rămase definitive în instanţa de apel sau prin neapelare, precum şi cele date de o instanţă de recurs atunci când evocă fondul, teza întâi a alin. (2) al art. 21 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 se referă în mod generic la hotărârile "rămase definitive şi irevocabile", fără niciun fel de detaliere. Cum însă, potrivit art. 28 din Legea nr. 554/2004, dispoziţiile cuprinse în aceasta se completează cu prevederile Codului de procedură civilă, în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere specifice dreptului administrativ, Curtea observă că judecătorul şi părţile interesate dispun, totuşi, de reperele necesare încadrării unei hotărâri judecătoreşti în categoria celor susceptibile de a fi supuse revizuirii în condiţiile textului de lege criticat, astfel că nu poate reţine încălcarea dreptului de acces liber la justiţie şi la exercitarea căilor de atac prevăzute de lege, consacrat de art. 129 din Constituţie.
    II. În ceea ce priveşte teza a doua a alin. (2) al art. 21 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, împotriva căreia autorul excepţiei îşi îndreaptă în mod preponderent criticile, Curtea constată că are o redactare defectuoasă, generatoare de confuzii şi incertitudini care se pot constitui în veritabile obstacole în calea exercitării efective a dreptului de acces liber la justiţie.
    Astfel, teza a doua a alin. (2) al art. 21 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 stabileşte că cererea de revizuire împotriva soluţiei definitive şi irevocabile pronunţate de instanţa de contencios administrativ, întemeiată pe un nou motiv de revizuire, prevăzut de teza întâi a aceluiaşi text normativ, trebuie introdusă în termen de 15 zile de la comunicarea hotărârii a cărei revizuire se cere. Confuzia intervine în ceea ce priveşte momentul de la care începe să curgă acest termen, întrucât textul continuă cu precizarea că această comunicare se face, "prin derogare de la regula consacrată de art. 17 alin. (3), la cererea temeinic motivată a părţii interesate, în termen de 15 zile de la pronunţare". Or, art. 17 alin. (3) la care face trimitere acest text legal nu are în vedere comunicarea hotărârii, ci redactarea şi motivarea acesteia, operaţiuni care se realizează "în cel mult 30 de zile de la pronunţare". Aşadar, art. 17 alin. (3) stabileşte, - cu caracter de recomandare, de altfel -, termenul în care trebuie redactate şi motivate aceste hotărâri, nicidecum termenul în care acestea se comunică părţilor. Or, este evident că operaţiunea comunicării nu este simultană redactării şi motivării, ci, în mod firesc, ulterioară, între aceste momente scurgându-se un interval de timp a cărui durată nu este fixată de niciun text de lege. Prin urmare textul de lege criticat face trimitere la un alt text de lege care reglementează o cu totul altă problemă decât cea pe care legiuitorul ar fi dorit să o clarifice prin trimiterea făcută. O astfel de lipsă de rigoare juridică pune partea interesată în situaţia de a nu putea cunoaşte cu precizie termenul pe care trebuie să îl respecte pentru ca cererea sa de revizuire să nu fie respinsă ca tardiv introdusă ori, dimpotrivă, ca prematură.
    Textul prevede, în continuare, că, pentru a putea solicita revizuirea hotărârii, partea interesată trebuie să formuleze o cerere "temeinic motivată", prin care să ceară comunicarea acestei hotărâri în 15 zile de la pronunţare, "prin derogare de la regula consacrată de art. 17 alin. (3)" care, însă, aşa cum s-a arătat, nu se referă la comunicare, ci la motivarea şi redactarea hotărârii. Curtea constată că intenţia legiuitorului de a accelera, prin această reglementare, soluţionarea cererii de revizuire a fost concretizată printr-o normă legală confuză, întrucât face în mod eronat trimitere la un text legal care nu prevede cu privire la comunicarea hotărârilor judecătoreşti, ci reglementează alte etape ale activităţii desfăşurate de judecător, şi anume motivarea şi redactarea hotărârilor.
    În plus, este evident că judecătorul, primind cererea prin care se solicită comunicarea hotărârii, va trebui să o evalueze, pentru a vedea dacă este "temeinic motivată", astfel cum impune textul criticat. Această apreciere pe care judecătorul urmează să o facă ar trebui să aibă loc într-un cadru procesual care însă nu există, cererea fiind introdusă, în mod logic, ulterior pronunţării unei hotărâri definitive şi irevocabile (care, dacă nu este atacată cu o cale extraordinară de atac, reprezintă punctul final al procesului) şi anterior eventualei continuări a acestuia prin soluţionarea cererii de revizuire. Cu alte cuvinte este vorba despre o etapă exterioară oricărui cadru procesual, fiind ulterioară încheierii procesului - după exercitarea căilor ordinare de atac, şi premergătoare posibilei sale continuări - provocată de introducerea revizuirii. Or, dreptul de a exercita această cale extraordinară de atac poate fi anulat tocmai prin respingerea unei astfel de cereri al cărei unic scop îl constituie urgentarea comunicării hotărârii a cărei revizuire se doreşte. Faptul că analizarea acesteia are loc în afara procesului propriuzis, aşadar fără posibilitatea respectării unor minime garanţii procesuale, este, în condiţiile unui stat de drept, inacceptabil, constituind o nesocotire a dreptului la un proces echitabil.
    Imprecizia textului creează incertitudine şi în ceea ce priveşte judecătorul competent să se pronunţe asupra temeiniciei cererii prin care se solicită comunicarea hotărârii a cărei revizuire se intenţionează a se cere de către partea interesată, nefiind clar dacă aceasta va fi examinată de aceeaşi instanţă care a pronunţat hotărârea ce urmează să fie atacată ori de către altă instanţă. Viciul de redactare afectează, şi din această perspectivă, dreptul de acces liber la justiţie prin imposibilitatea părţii interesate de a şti cărei instanţe trebuie să adreseze cererea de comunicare a hotărârii.
    De asemenea, expresia "temeinic motivată" reprezintă o sintagmă derutantă, atât pentru parte, cât şi pentru judecător. Temeinicia devine o caracteristică ce poate fi relativizată, neexistând criterii de apreciere a acesteia. Astfel, partea nu îşi poate îndeplini obligaţia de a motiva cererea conform cerinţei cuprinse în textul de lege criticat, ca urmare a faptului că nu cunoaşte măsura în care motivele pe care le-ar invoca ar putea fi considerate suficiente pentru caracterizarea ca temeinică a motivării. Deopotrivă, judecătorul este pus în situaţia de a aprecia după criterii pe care nu le va putea stabili decât în mod discreţionar şi aleatoriu, în lipsa unor precizări legale în funcţie de care să decidă dacă cererea este sau nu temeinic motivată.
    În jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a statuat, de exemplu, prin Decizia nr. 189 din 2 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 307 din 5 aprilie 2006, că principiul accesului liber la justiţie, consacrat prin art. 21 din Legea fundamentală, implică, între altele, adoptarea de către legiuitor a unor reguli de procedură clare, în care să se prescrie cu precizie condiţiile şi termenele în care justiţiabilii îşi pot exercita drepturile lor procesuale, inclusiv cele referitoare la căile de atac împotriva hotărârilor pronunţate de instanţele de judecată. În acest sens s-a pronunţat în mod constant şi Curtea Europeană a Drepturilor Omului, care, de exemplu, în Hotărârea din 29 martie 2000, pronunţată în Cauza Rotaru împotriva României, a statuat că "o normă este «previzibilă» numai atunci când este redactată cu suficientă precizie, în aşa fel încât să permită oricărei persoane - care, la nevoie, poate apela la consultanţă de specialitate - să îşi corecteze conduita", iar în Hotărârea din 26 aprilie 1979, pronunţată în Cauza Sunday Times contra Regatului Unit, a decis că "[...] cetăţeanul trebuie să dispună de informaţii suficiente asupra normelor juridice aplicabile într-un caz dat şi să fie capabil să prevadă, într-o măsură rezonabilă, consecinţele care pot apărea dintr-un act determinat. Pe scurt, legea trebuie să fie, în acelaşi timp, accesibilă şi previzibilă".
    III. În fine, în ceea ce priveşte teza a treia a art. 21 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, Curtea constată că, stabilind că cererea de revizuire se soluţionează de urgenţă şi cu precădere, textul dă expresie caracteristicii generale a procedurii în contencios administrativ, anume cea a celerităţii, trăsătură specifică tuturor fazelor procesului desfăşurat potrivit normelor procedurale stabilite de Legea nr. 554/2004. Aceste prevederi sunt în deplină concordanţă cu dispoziţiile constituţionale ale art. 21 care consacră dreptul de acces liber la justiţie şi dreptul la un proces echitabil, judecat într-un termen rezonabil. De asemenea, nu se poate reţine nici încălcarea art. 24 din Legea fundamentală care garantează dreptul la apărare.
    IV. Curtea observă că, prin Decizia nr. 675 din 12 iunie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 474 din 27 iunie 2008, precum şi prin Decizia nr. 679 din 5 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 411 din 16 iunie 2009, a respins ca neîntemeiată excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 21 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, respectiv a art. 21 din aceeaşi lege. Cu acele prilejuri, examinarea constituţionalităţii acestora a fost însă realizată de instanţa de contencios constituţional din perspectiva unor critici care nu accentuau deficienţele semnalate prin prezenta motivare a excepţiei având acelaşi obiect. De aceea, reconsiderarea soluţiei pronunţate prin deciziile menţionate se justifică prin noutatea argumentelor aduse în sprijinul admiterii excepţiei, care au fost subliniate şi îmbogăţite şi de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal în opinia exprimată cu privire la constituţionalitatea textului de lege criticat în prezenta cauză.
    Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992,
    CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
    În numele legii
    DECIDE:
    I. Admite excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 21 alin. (2) teza a doua din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, ridicată de Societatea Comercială "Reutil" - S.A. din Braşov în Dosarul nr. 4.350/1/2009 al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal.
    II. Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 21 alin. (2) teza întâi şi a treia din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, ridicată de acelaşi autor în acelaşi dosar al aceleiaşi instanţe.
    Definitivă şi general obligatorie.
    Decizia se comunică preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului.
    Pronunţată în şedinţa publică din data de 9 decembrie 2010.
    PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,
    AUGUSTIN ZEGREAN
    Magistrat-asistent,
    Valentina Bărbăţeanu
    -------