DECIZIE nr. 36 din 7 noiembrie 2016
privind pronunţarea unei hotărâri prealabile referitoare la dispoziţiile art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004
EMITENT
  • ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE - COMPLETUL PENTRU DEZLEGAREA UNOR CHESTIUNI DE DREPT
  • Publicat în  MONITORUL OFICIAL nr. 104 din 7 februarie 2017



    Dosar nr. 1.867/1/2016
        Iulia Cristina Tarcea - preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi
                                       Justiţie - preşedintele completului
        Lavinia Curelea - preşedintele delegat al Secţiei I civile
        Roxana Popa - preşedintele delegat al
                                       Secţiei a II-a civile
        Ionel Barbă - preşedintele Secţiei de contencios
                                       administrativ şi fiscal, judecător la
                                       Secţia I civilă
        Carmen Georgeta Negrilă - judecător la Secţia I civilă
        Beatrice Ioana Nestor - judecător la Secţia I civilă
        Eugenia Puşcaşiu - judecător la Secţia I civilă
        Alina Iuliana Ţuca - judecător la Secţia I civilă
        Mirela Vişan - judecător la Secţia I civilă
        Virginia Florentina Duminecă - judecător la Secţia a II-a civilă
        Valentina Vrabie - judecător la Secţia a II-a civilă
        Iulia Manuela Cîrnu - judecător la Secţia a II-a civilă
        Ileana Izabela Dolache - judecător la Secţia a II-a civilă
        Marian Budă - judecător la Secţia a II-a civilă
        Mariana Constantinescu - judecător la Secţia de contencios
                                       administrativ şi fiscal
        Florentina Dinu - judecător la Secţia de contencios
                                       administrativ şi fiscal
        Decebal Constantin Vlad - judecător la Secţia de contencios
                                       administrativ şi fiscal
        Iulia Rîciu - judecător la Secţia de contencios
                                       administrativ şi fiscal
        Angelica Denisa Stănişor - judecător la Secţia de contencios
                                       administrativ şi fiscal

    Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a fost constituit conform dispoziţiilor art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă şi ale art. 27^5 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, republicat, cu modificările şi completările ulterioare (Regulamentul).
    Şedinţa este prezidată de doamna judecător Iulia Cristina Tarcea, preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
    La şedinţa de judecată participă domnul Aurel Segărceanu, magistrat-asistent desemnat în conformitate cu dispoziţiile art. 27^6 din Regulament.
    Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel Cluj - Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. 4.225/117/2014*, privind pronunţarea unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept:
    "Dispoziţiile art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), permit invocarea unei excepţii de nelegalitate direct în recurs sau acestea conţin o limitare, restricţie, raportat la momentul la care se poate invoca excepţia de nelegalitate?"
    Magistratul-asistent prezintă referatul privind obiectul sesizării, arătând că la dosar a fost depus raportul întocmit de judecătorii-raportori, raport care, conform dispoziţiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, a fost comunicat părţilor, iar acestea nu şi-au exprimat punctul de vedere. Totodată, se arată că la dosar au fost depuse puncte de vedere exprimate de instanţele de judecată cu privire la problema de drept supusă dezlegării şi, după caz, hotărâri judecătoreşti pronunţate în materie, precum şi răspunsul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în sensul că nu s-a verificat şi nici nu se verifică, în prezent, practică judiciară în vederea promovării unui recurs în interesul legii în problema de drept care formează obiectul sesizării.
    În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunţare asupra sesizării.
    ÎNALTA CURTE,
    deliberând asupra chestiunii de drept cu care a fost sesizată, constată următoarele:
    I. Titularul sesizării
    1. Titularul sesizării este Curtea de Apel Cluj - Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, învestită cu soluţionarea recursului declarat de reclamanta C.P.L. C.F.C.R. - S.R.L. împotriva Deciziei civile nr. 1 din 6 ianuarie 2015 a Tribunalului Cluj - Secţia mixtă de contencios administrativ şi fiscal, conflicte de muncă şi asigurări sociale.
    2. Titularul sesizării este legitimat procesual activ, în conformitate cu dispoziţiile art. 519 din Codul de procedură civilă, fiind o curte de apel care judecă în ultima instanţă un litigiu având ca obiect anularea unui act emis de autorităţile publice pârâte şi obligarea acestora la emiterea unui act administrativ.
    II. Obiectul şi temeiul juridic al sesizării
    3. Prin încheierea din 17 februarie 2016, pronunţată în Dosarul nr. 4.225/117/2014*, Curtea de Apel Cluj - Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a sesizat, în temeiul dispoziţiilor art. 519-520 din Codul de procedură civilă, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri pentru dezlegarea chestiunii de drept sus-menţionate.
    III. Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanţei care a solicitat pronunţarea hotărârii prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina
    4. Prin acţiunea înregistrată pe rolul Tribunalului Cluj - Secţia mixtă de contencios administrativ şi fiscal, conflicte de muncă şi asigurări sociale, reclamanta C.P.L. C.F.C.R. - S.R.L. a chemat în judecată pe pârâţii primarul comunei A şi comuna A, solicitând anularea unui act emis de autorităţile publice pârâte şi obligarea acestora la emiterea unui act administrativ - autorizaţie de construire pentru lucrările "înlocuire conductă şi branşamente gaze naturale-presiune redusă", stabilirea unui termen de executare a obligaţiei de emitere a autorizaţiei de construire, sub sancţiunea obligării la plata penalităţilor de întârziere, până la data îndeplinirii obligaţiei, precum şi obligarea pârâţilor, în solidar, la plata despăgubirilor reprezentând cuantumul prejudiciului cauzat prin răspunsul negativ la solicitarea de emitere a autorizaţiei de construire.
    5. Prin Decizia (sentinţa) civilă nr. 1 din 6 ianuarie 2015, instanţa de fond a respins acţiunea formulată de reclamantă şi a admis cererea de intervenţie în interesul pârâţilor, formulată de intervenienta S.C. G.S.A., obligând reclamanta să plătească pârâtei comuna A şi intervenientei cheltuieli de judecată.
    6. Instanţa de fond a reţinut, în esenţă, că reclamanta deţine calitatea de concesionar-operator al serviciului de distribuţie a gazelor naturale din comuna A, conform licenţei din 2003, emisă de Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei. Or, autorizaţia de construire se emite doar la solicitarea titularului unui drept real asupra unui imobil - teren şi/sau construcţii, conform dispoziţiilor art. 108 alin. (1) lit. i) din Legea energiei electrice şi a gazelor naturale nr. 123/2012, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 123/2012). Cum cererea reclamantei de emitere a autorizaţiei de construire a fost respinsă cu motivarea că "... documentaţia nu poate fi promovată întrucât nu cuprinde toate acordurile solicitate prin certificatul de urbanism (...), respectiv acordul proprietarului de reţea de distribuţie", iar reclamanta nu a dovedit că certificatul ar fi fost anulat de o instanţă judecătorească, refuzul pârâtelor de a rezolva cererea reclamantei nu este nejustificat.
    7. Prin încheierea din data de 18 decembrie 2014, instanţa de fond a apreciat că cererea de intervenţie accesorie este formulată în termenul legal, cuprinde elementele prevăzute de art. 148 din Codul de procedură civilă, iar intervenientul justifică un interes în formularea acestei cereri atât timp cât are calitatea de proprietar al reţelei de distribuţie a gazelor naturale asupra căreia reclamanta intenţionează efectuarea unor lucrări; pe cale de consecinţă, în temeiul art. 67 din Codul de procedură civilă, a încuviinţat în principiu cererea de intervenţie accesorie.
    8. Împotriva sentinţei, precum şi a încheierii din 18 decembrie 2014 pronunţate de prima instanţă, reclamanta a declarat recurs, înregistrat pe rolul Curţii de Apel Cluj - Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal.
    9. Recurenta a invocat excepţia de nelegalitate a certificatului de urbanism emis de pârâtul primarul comunei A, act administrativ care condiţionează emiterea autorizaţiei de construire de necesitatea obţinerii acordului proprietarilor.
    10. Intimata-intervenientă, prin întâmpinare, a invocat excepţia inadmisibilităţii invocării excepţiei de nelegalitate, pentru prima dată, în recurs, raportat la dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, în şedinţa din 27 ianuarie 2016.
    IV. Dispoziţiile legale supuse interpretării
    11. Legea nr. 554/2004:
    "Art. 4 - Excepţia de nelegalitate
    (1) Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate.
    (2) Instanţa învestită cu fondul litigiului şi în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate, constatând că de actul administrativ cu caracter individual depinde soluţionarea litigiului pe fond, este competentă să se pronunţe asupra excepţiei, fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunţa în cauză. În situaţia în care instanţa se pronunţă asupra excepţiei de nelegalitate prin încheiere interlocutorie, aceasta poate fi atacată odată cu fondul.
    (3) În cazul în care a constatat nelegalitatea actului administrativ cu caracter individual, instanţa în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate va soluţiona cauza, fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.
    (4) Actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepţiei de nelegalitate. Controlul judecătoresc al actelor administrative cu caracter normativ se exercită de către instanţa de contencios administrativ în cadrul acţiunii în anulare, în condiţiile prevăzute de prezenta lege."
    V. Motivele reţinute de titularul sesizării, care susţin admisibilitatea procedurii de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă
    12. Instanţa de trimitere a apreciat că sesizarea este admisibilă, întrucât este vorba despre un complet al unei curţi de apel, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, iar de chestiunea de drept supusă dezlegării depinde soluţionarea cauzei pe fond; cu privire la acest aspect se arată că atât timp cât legea nu distinge, nu se poate spune că numai o chestiune de drept material poate face obiectul sesizării, ci şi o chestiune procedurală controversată, dacă aceasta este esenţială pentru soluţionarea cauzei pe fond.
    13. Instanţa de trimitere apreciază că este îndeplinită şi condiţia noutăţii, în sensul celor reţinute de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin Decizia nr. 3 din 14 aprilie 2014*1); astfel, problema de drept este de dată recentă, neputând fi identificate hotărâri pronunţate de instanţele naţionale, într-un sens sau altul, cu privire la această chestiune, după modificarea textului art. 4 din Legea nr. 554/2004, intervenită prin pct. 1 al art. 54 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 76/2012). Notă

    ──────────

    *1) Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 437 din 16 iunie 2014.

    ──────────

    14. Problema de drept nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, conform evidenţelor Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, consultate la data formulării sesizării.
    VI. Punctul de vedere al părţilor cu privire la dezlegarea chestiunii de drept
    15. Recurenta a susţinut că formularea unei excepţii de nelegalitate direct în etapa procesuală a recursului este admisibilă, raportat la textele normative care reglementează această procedură judiciară specială şi având în vedere jurisprudenţa constantă în această materie. Astfel, a arătat că această concluzie este evidentă în raport cu modul de formulare a dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, conform cărora "legalitatea ... poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces".
    16. Intimatul-pârât primarul comunei A a susţinut că, în actuala reglementare, în care excepţia de nelegalitate este o simplă excepţie/apărare de fond, invocarea acesteia direct în recurs nu poate fi respinsă de plano ca inadmisibilă (tardivă), însă nici nu poate fi considerată, în toate cazurile, admisibilă, ci, de la caz la caz, instanţa trebuie să verifice natura normelor încălcate prin actul atacat cu excepţia de nelegalitate şi momentul la care cel interesat să invoce excepţia a cunoscut motivul de nelegalitate invocat în cazul excepţiilor "relative", în raport cu dispoziţiile art. 246-247 din Codul de procedură civilă.
    17. Intimata-intervenientă a susţinut că excepţia de nelegalitate nu poate fi invocată în faza de judecată a recursului, întrucât posibilitatea de invocare a unei astfel de excepţii în orice fază procesuală poate duce, pe de o parte, la un dezechilibru procesual între părţi, iar, pe de altă parte, la probleme procedurale nesoluţionate legal.
    VII. Punctul de vedere al completului de judecată care a sesizat instanţa supremă cu privire la dezlegarea chestiunii de drept
    18. În opinia instanţei de trimitere, excepţia de nelegalitate, astfel cum este reglementată de dispoziţiile legale în vigoare, apare ca fiind transformată într-un mijloc de apărare comun, soluţie care nu poate conduce decât la concluzia că ea poate fi invocată pentru prima dată oricând, inclusiv în căile de atac, în speţă, în recurs.
    19. Deşi dispoziţiile alin. (2) al art. 4 din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora "instanţa învestită cu fondul litigiului şi în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate" par a contrazice sintagma "oricând în cadrul unui proces", conţinută de prevederile alin. (1) al aceluiaşi articol, curtea de apel apreciază că prevederile alin. (2) nu limitează doar la etapa judecării pe fond a cauzei, în faţa primei instanţe, posibilitatea de a se invoca o excepţie de nelegalitate.
    20. O altfel de interpretare ar fi incompatibilă şi cu alte prevederi ale Legii nr. 554/2004, şi anume cu cele ale art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, care prevăd obligaţia instanţei de recurs de a "rejudeca litigiul în fond", în complet de recurs. Mai mult, ori de câte ori legiuitorul a dorit să evidenţieze prima etapă a judecăţii, excluzând căile de atac, a folosit sintagma "prima instanţă", iar nu "instanţa de fond" (a se vedea art. 94 pct. 1, art. 95 pct. 1, art. 96 pct. 1 şi art. 213 din Codul de procedură civilă). Pe de altă parte, raportat la prevederile art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, de vreme ce instanţa de recurs are posibilitatea să "rejudece litigiul în fond", în mod evident, ea poate fi considerată o instanţă "învestită cu fondul litigiului" (prin însăşi cererea de recurs, prin care se solicită casarea sentinţei primei instanţe), în faţa căreia, deci, să poată fi ridicată, ipotetic vorbind, excepţia de nelegalitate.
    VIII. Răspunsul Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
    21. Prin Adresa nr. 478/C/2041/III-5/2016 din 7 iunie 2016, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că la nivelul Secţiei judiciare - Serviciul judiciar civil, nu s-a verificat şi nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării.
    IX. Jurisprudenţa instanţelor naţionale în materie
    A. În jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nu au fost identificate hotărâri relevante cu privire la problema de drept a cărei dezlegare se solicită.
    B. Curţile de apel şi tribunalele
    22. La solicitarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, curţile de apel au comunicat, după caz, jurisprudenţă şi/sau puncte de vedere cu privire la problema de drept supusă dezlegării.
    23. Din analiza jurisprudenţei instanţelor naţionale se desprind următoarele orientări:
    a) excepţia de nelegalitate poate fi invocată direct în recurs*2), aşa cum prevăd, în mod evident, dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 544/2004, prin formularea "oricând în cadrul unui proces"; Notă

    ──────────

    *2) Curtea de Apel Oradea - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal (Decizia nr. 1.404 din 17.06.2016); Tribunalul Vâlcea - Secţia a II-a civilă (Sentinţa nr. 4.497 din 20.11.2014); Curtea de Apel Galaţi - Secţia pentru cauze de contencios administrativ şi fiscal (deciziile nr. 1.394 şi 1.395 din 25.06.2015); Curtea de Apel Ploieşti - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal (Decizia nr. 2.151 din 15.09.2015); Curtea de Apel Alba Iulia - Secţia de contencios administrativ şi fiscal (Decizia nr. 1.156 din 23.03.2015); Curtea de Apel Braşov - Secţia contencios administrativ şi fiscal (încheierea din 8.03.2016, pronunţată în Dosarul nr. 5.859/62/2014); Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a IV-a civilă (încheierea din 1.09.2014, pronunţată în Dosarul nr. 26.709/299/2009, şi încheierea din 4.06.2015, pronunţată în Dosarul nr. 34.328/3/2009**); Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie (Decizia nr. 1.398 din 6.10.2014).

    ──────────

    b) excepţia de nelegalitate este inadmisibilă, dacă este invocată direct în recurs*3); în acest sens s-a reţinut că excepţia de nelegalitate, ca mijloc de apărare într-un proces, poate fi invocată numai în faţa instanţei care judecă fondul, soluţia putând fi atacată odată cu fondul. Invocarea acestei excepţii în faţa instanţei de recurs, cale extraordinară de atac, în care sunt analizate doar aspectele de nelegalitate ale soluţiei instanţei de fond, este inadmisibilă. Notă

    ──────────

    *3) Curtea de Apel Ploieşti - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal (Decizia nr. 2.128 din 9.09.2015); Curtea de Apel Constanţa - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal (Decizia nr. 120/CA din 18.02.2016).

    ──────────

    24. Din analiza punctelor de vedere exprimate de instanţele naţionale se desprind următoarele opinii:
    a) dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 nu conţin o limitare în privinţa stadiului procesual al soluţionării litigiului, invocarea excepţiei de nelegalitate fiind permisă atât la judecata în fond, cât şi în căile de atac*4); în acest sens s-a arătat că, în condiţiile art. 3 din Legea nr. 76/2012, coroborate cu cele ale art. 4 din Legea nr. 554/2004, excepţia de nelegalitate poate fi invocată direct în recurs, deoarece, prin invocarea acestei excepţii, nu se declanşează un nou litigiu, ci se rezolvă doar un incident procedural, care, în procesele pornite după 15 februarie 2013, va fi soluţionat de instanţa care soluţionează litigiul principal, în cadrul căruia va fi invocată excepţia. S-a susţinut că excepţia de nelegalitate este o excepţie absolută, deoarece se solicită instanţei să cenzureze un act administrativ prin raportare la legea în executarea căreia a fost emis şi este o excepţie de fond, deoarece este o chestiune prejudicială referitoare la legalitatea actului administrativ aplicabil litigiului dedus judecăţii; ca excepţie de ordine publică, excepţia de nelegalitate poate fi invocată "de parte sau de instanţă în orice stare a procesului, dacă prin lege nu se prevede altfel"; de asemenea, "poate fi ridicată înaintea instanţei de recurs numai dacă, pentru soluţionare, nu este necesară administrarea altor dovezi în afara înscrisurilor noi", conform art. 247 alin. (1) din Codul de procedură civilă; Notă

    ──────────

    *4) Tribunalele Cluj, Galaţi, Vrancea, Bistriţa-Năsăud, Sălaj, Covasna, Braşov, Constanţa, Satu Mare, Bihor, Argeş, Prahova, Buzău şi Dâmboviţa şi curţile de apel Craiova şi Suceava, precum şi secţiile a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie şi a IV-a civilă ale Curţii de Apel Bucureşti.

    ──────────

    b) dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 nu permit invocarea excepţiei de nelegalitate direct în recurs*5); în sprijinul acestei opinii s-a arătat că excepţia de nelegalitate reprezintă un mijloc de apărare, iar din punct de vedere procedural, prin raportare la dispoziţiile art. 494 cu referire la art. 478 alin. (2) din Codul de procedură civilă, părţile nu se pot folosi, în căile de atac, de alte mijloace de apărare în afara celor invocate în faţa instanţei de fond. S-a invocat o inconsecvenţă a legiuitorului în reglementarea, din punct de vedere procedural, a momentului până la care poate fi invocată excepţia, apreciindu-se că se impune a se da eficienţă dispoziţiilor art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, care sunt în concordanţă cu prevederile art. 494 raportat la art. 478 alin. (2) din Codul de procedură civilă, iar nu dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care contrazic nu doar normele de procedură generale, ci chiar normele procedurale speciale, inserate în cuprinsul aceleiaşi legi [art. 4 alin. (2)]; Notă

    ──────────

    *5) Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

    ──────────

    c) în opinia exprimată de către judecătorii din cadrul Curţii de Apel Iaşi, în calea de atac a recursului poate fi ridicată excepţia de nelegalitate numai în măsura în care, ca urmare a admiterii recursului, conform motivelor invocate, se ajunge la judecarea pricinii în fond.
    25. Chestiunea de drept supusă dezlegării a făcut obiectul dezbaterilor şi cu prilejul întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, de la Suceava, din perioada 23-24 octombrie 2014, concluzia la care s-a ajuns fiind aceea că invocarea excepţiei este admisibilă chiar în faţa instanţei de recurs.
    26. O soluţie contrară, în sensul inadmisibilităţii invocării excepţiei de nelegalitate direct în recurs, a fost susţinută cu ocazia unei conferinţe în materia Noului Cod de procedură civilă, organizată în luna februarie 2015 la Bucureşti, în sprijinul acestei opinii invocându-se împrejurarea că excepţia este nemijlocit legată de fondul litigiului, iar a admite invocarea ei în faţa instanţelor de recurs şi cenzurarea argumentelor folosite în susţinerea excepţiei, din perspectiva motivelor de casare reglementate de art. 488 din Codul de procedură civilă, ar echivala cu transformarea instanţei de recurs în instanţă de fond.
    X. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale
    27. Curtea Constituţională s-a pronunţat asupra dispoziţiilor art. 4, în integralitate, şi a art. 4 alin. (1), (2) şi (3) din Legea nr. 554/2004 prin următoarele decizii: nr. 1.682 din 17 decembrie 2009*6), nr. 1.171 din 15 septembrie 2011*7) şi nr. 267 din 7 mai 2014*8). Notă

    ──────────

    *6) Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 52 din 22 ianuarie 2010.

    *7) Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 840 din 28 noiembrie 2011.

    *8) Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 538 din 21 iulie 2014.

    ──────────

    XI. Jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului şi a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene
    28. În jurisprudenţa instanţelor europene nu au fost identificate hotărâri relevante pentru soluţionarea problemei de drept a cărei dezlegare se solicită.
    XII. Raportul asupra chestiunii de drept
    29. Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă, se apreciază că, faţă de dispoziţiile art. 519 din acelaşi cod, sunt întrunite condiţiile pentru declanşarea mecanismului privind pronunţarea unei hotărâri prealabile.
    30. Pe fondul problemei supuse dezbaterii, soluţia propusă prin raport este aceea că dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 permit invocarea excepţiei de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter individual, direct în recurs.
    XIII. Înalta Curte
    31. Examinând sesizarea în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorii-raportori şi chestiunea de drept a cărei dezlegare se solicită, constată următoarele:
    A) Asupra admisibilităţii
    32. Sesizarea îndeplineşte condiţiile de admisibilitate, prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă.
    33. Astfel, instanţa de trimitere este un complet de judecată al unei curţii de apel, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă.
    34. De problema de drept a cărei lămurire se solicită depinde soluţionarea cauzei pe fond, chiar dacă sesizarea priveşte o chestiune procedurală, iar nu una de drept material, deoarece dezlegarea acestei chestiuni de drept este esenţială pentru soluţionarea pe fond a cauzei, condiţie cerută de art. 519 din Codul procedură civilă.
    35. Chestiunea de drept este nouă, întrucât, aşa cum s-a arătat prin Decizia nr. 3 din 14 aprilie 2014, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, menţionată mai sus, determinante în legătură cu criteriul noutăţii sunt existenţa şi dezvoltarea unei jurisprudenţe continue şi constante în această materie; or, în legătură cu chestiunea de drept a cărei dezlegare se solicită, nu s-a făcut dovada existenţei unei jurisprudenţe continue şi constante în această materie, pe de o parte, iar, pe de altă parte, respectiva reglementare este relativ nouă, intervenind după modificarea textului art. 4 din Legea nr. 554/2004, prin art. 54 pct. 1 din Legea nr. 76/2012.
    36. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat asupra chestiunii de drept ce face obiectul sesizării, iar aceasta nu face nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, conform evidenţelor Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, consultate la data formulării sesizării.
    B) Asupra chestiunii de drept ce face obiectul sesizării
    37. Potrivit dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, supuse interpretării, "legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate".
    38. Excepţia de nelegalitate, după cum este reglementată de dispoziţiile legale citate, în vigoare în prezent, reprezintă un mijloc de apărare comun, această soluţie rezultând chiar din cuprinsul textului de lege [(alin. (1)], care precizează că legalitatea unui act administrativ cu caracter individual poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces civil, ştiut fiind faptul că procesul civil începe cu introducerea cererii de chemare în judecată şi se finalizează cu soluţionarea ultimei căi de atac, dacă nu este posibilă executarea silită sau dacă hotărârea se execută de bună voie ori odată cu executarea silită dacă este posibilă executarea silită, iar debitorul nu îndeplineşte obligaţia stabilită prin hotărârea definitivă.
    39. Anumite dificultăţi de interpretare prezintă alin. (2) al art. 4 din Legea nr. 554/2004, care se referă la "instanţa învestită cu fondul litigiului ..."; dificultatea nu este, însă, insurmontabilă, dacă se are în vedere că judecata "în fondul litigiului" nu este echivalentă cu judecata "în prima instanţă", fondul litigiului privind atât judecata în primă instanţă, cât şi judecata în căile de atac.
    40. În speţa în legătură cu care s-a formulat sesizarea, această interpretare este clară, deoarece în cuprinsul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 se prevede obligaţia instanţei de recurs de a "rejudeca litigiul în fond".
    41. Prin urmare, câtă vreme instanţa de recurs are posibilitatea să "rejudece litigiul în fond", aceasta poate fi considerată o instanţă "învestită cu fondul litigiului", în sensul dispoziţiilor alin. (2) al art. 4 din Legea nr. 554/2004.
    42. De asemenea, în cuprinsul Codului de procedură civilă, ori de câte ori legiuitorul a vrut să se refere la prima etapă a judecăţii, cu excluderea căilor de atac, a folosit sintagma "prima instanţă", iar nu "instanţa de fond" (art. 94 pct. 1, art. 95 pct. 1, art. 96 pct. 1 şi art. 213).
    43. În ce priveşte calea de atac a apelului, în art. 476 alin. (1) din Codul de procedură civilă, se prevede că "apelul exercitat în termen provoacă o nouă judecată asupra fondului, instanţa de apel statuând atât în fapt, cât şi în drept".
    44. Ca atare, este cât se poate de clar faptul că o instanţă care judecă în apel este "învestită cu fondul litigiului", în sensul dispoziţiilor alin. (2) al art. 4 din Legea nr. 554/2004, şi că, prin urmare, o excepţie de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată în calea de atac a apelului.
    45. O problemă de interpretare s-ar putea ivi în cazul unei instanţe învestite cu soluţionarea recursului.
    46. Argumentul invocat în cazul căii de atac a apelului este valabil şi în acest caz, instanţa de recurs fiind "învestită cu fondul litigiului", în sensul alin. (2) al art. 4 din Legea nr. 554/2004.
    47. Astfel, potrivit art. 488 alin. (1) din Codul de procedură civilă, casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: când instanţa nu a fost alcătuită potrivit dispoziţiilor legale; dacă hotărârea a fost pronunţată de alt judecător decât cel care a luat parte la dezbaterea pe fond a procesului sau de un alt complet de judecată decât cel stabilit aleatoriu pentru soluţionarea cauzei ori a cărui compunere a fost schimbată, cu încălcarea legii; când hotărârea a fost dată cu încălcarea competenţei de ordine publică a altei instanţe, invocată în condiţiile legii; când instanţa a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti; când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii; când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei; când s-a încălcat autoritatea de lucru judecat; când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.
    48. Prin urmare, instanţa de recurs trebuie să aibă în vedere motivele de nelegalitate prevăzute de acest text de lege; or, coroborând dispoziţiile cuprinse în art. 488 alin. (1) din Codul de procedură civilă, cu dispoziţiile art. 494 - potrivit cărora dispoziţiile de procedură privind judecata în primă instanţă şi în apel se aplică şi în instanţa de recurs, în măsura în care nu sunt potrivnice celor cuprinse în prezenta secţiune" - şi cu dispoziţiile art. 389 din acelaşi cod - conform cărora "dezbaterile procesului poartă asupra împrejurărilor de fapt şi temeiurilor de drept, invocate de părţi în cererile lor sau, după caz, ridicate de către instanţă din oficiu" - rezultă că şi instanţa de recurs, care soluţionează recursul după judecata în apel, analizează fondul cauzei în ce priveşte nelegalitatea deciziei recurate.
    49. Mai mult, potrivit prevederilor art. 498 alin. (1) din Codul de procedură civilă, "în cazul în care competenţa de soluţionare a recursului aparţine tribunalului sau curţii de apel şi s-a casat hotărârea atacată, rejudecarea procesului în fond se va face de către instanţa de recurs ...". Prin urmare, în cazul în care recursul nu este soluţionat de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, chiar şi în caz de casare, rejudecarea procesului se va face pe fondul cauzei, astfel încât, şi în această situaţie, ne aflăm în ipoteza prevăzută de alin. (2) al art. 4 din Legea nr. 554/2004.
    50. Şi în cazul în care recursul este judecat de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, ne aflăm în aceeaşi ipoteză, reglementată de art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, aceasta indiferent dacă excepţia de nelegalitate se invocă în faţa instanţei supreme, ca instanţă de drept civil, respectiv de contencios administrativ.
    51. Astfel, chiar dacă recursul reprezintă o cale extraordinară de atac, care implică compararea hotărârilor atacate numai pentru motive de nelegalitate, aceasta nu reprezintă un impediment pentru a constata că instanţa de recurs rezolvă "fondul litigiului", în sensul textului de lege amintit. Verificarea respectării dispoziţiilor legale şi aplicării legii de către instanţa ce a pronunţat hotărârea recurată implică cercetarea "fondului litigiului", fiind în consens, în acord cu dispoziţiile legale în discuţie.
    52. Dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 reprezintă, aşadar, o instituţie juridică a cărei finalitate este aceea de a lipsi de efecte, exclusiv în cauza dedusă judecăţii, actul administrativ individual de care partea adversă s-ar putea prevala, în cadrul litigiului pendinte, uneori chiar direct în recurs, situaţie în care cealaltă parte ar fi lipsită de posibilitatea apărării pe calea excepţiei de nelegalitate, neputând să o invoce în această fază procesuală; or, conform art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, excepţia poate fi invocată "oricând în cadrul unui proces", interpretarea în sensul că excepţia nu poate fi invocată în recurs fiind contrară principiului conform căruia "legea trebuie interpretată în sensul aplicării ei, iar nu în sensul neaplicării".
    53. O altă problemă care s-ar putea ridica este aceea a lipsei unei căi de atac împotriva hotărârii prin care instanţa se pronunţă asupra excepţiei de nelegalitate, în situaţia în care excepţia de nelegalitate a fost ridicată pentru prima dată în recurs.
    54. Nici această problemă nu reprezintă un impediment pentru invocarea excepţiei de nelegalitate, direct, în calea de atac a recursului.
    55. Astfel, Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 1.682 din 17 decembrie 2009, menţionată mai sus, s-a pronunţat cu privire la constituţionalitatea dispoziţiilor art. 4 alin. (1) teza a III-a din Legea nr. 554/2004, este adevărat, în forma nemodificată prin Legea nr. 76/2012, respingând, ca inadmisibilă, excepţia de neconstituţionalitate. S-a reţinut că invocarea excepţiei de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter individual, în timpul soluţionării litigiului ajuns deja în recurs, nu pune probleme de constituţionalitate, deoarece partea interesată are dreptul de a introduce o acţiune directă prin care să solicite verificarea legalităţii actului administrativ respectiv, cu suspendarea consecutivă a soluţionării litigiului principal.
    56. Raţionamentul este asemănător şi în cazul noii reglementări, când excepţia de nelegalitate este soluţionată chiar de către instanţa de recurs, aceasta pronunţându-se mai întâi asupra excepţiei de nelegalitate a actului administrativ individual, după care va soluţiona fondul litigiului.
    57. De altfel, Codul de procedură civilă prevede şi alte situaţii în care, deşi o hotărâre poate fi atacată, de regulă, în mod separat, la instanţa ierarhic superioară, atunci când această hotărâre este pronunţată de o instanţă de recurs, hotărârea este definitivă, nemaifiind supusă niciunei căi de atac, precum cazurile prevăzute de art. 53 alin. (1), când încheierea este pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, art. 414 alin. (1), când suspendarea a fost dispusă de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, art. 421 alin. (2), atunci când perimarea se pronunţă de Completul de 5 judecători.
    58. În mod incidental, Curtea Constituţională s-a mai pronunţat asupra constituţionalităţii dispoziţiilor art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, prin Decizia nr. 267 din 7 mai 2014. În speţa respectivă a fost invocată excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 4 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 554/2004, susţinându-se că aceste texte de lege ar intra în contradicţie cu prevederile art. 126 alin. (2) din Constituţie, pe motiv că orice instanţă, de orice grad, ar putea să judece excepţia de nelegalitate privind un act administrativ individual, iar nu doar instanţele de contencios administrativ, aşa cum a apreciat autorul excepţiei de neconstituţionalitate.
    59. Curtea Constituţională a statuat că respectivele dispoziţii sunt constituţionale, fiind posibilă invocarea excepţiei de nelegalitate chiar direct în recurs, precizându-se că, după modificarea Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 76/2012, instanţele de drept comun pot soluţiona excepţia de nelegalitate, însă numai pentru actele administrative cu caracter individual, nu şi pentru actele administrative cu caracter normativ, care, potrivit alin. (4) al art. 4 din Legea nr. 554/2004, pot fi verificate sub aspectul legalităţii doar de către instanţa de contencios administrativ în cadrul acţiunii în anulare, în condiţiile prevăzute de Legea nr. 554/2004.
    60. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 521, cu referire la art. 519 din Codul de procedură civilă,

    ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE

    În numele legii

    DECIDE:

    Admite sesizarea formulată de Curtea de Apel Cluj - Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. 4.225/117/2014*, privind pronunţarea unei hotărâri prealabile şi, în consecinţă, stabileşte că:
    Dispoziţiile art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, permit invocarea excepţiei de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter individual, direct în recurs.
    Obligatorie, potrivit dispoziţiilor art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă.
    Pronunţată în şedinţa publică din data de 7 noiembrie 2016.

    PREŞEDINTELE ÎNALTEI CURŢI DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE

    IULIA CRISTINA TARCEA

    Magistrat-asistent,

    Aurel Segărceanu

    -----