DECIZIA nr. 44 din 31 ianuarie 2017referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 7 alin. (1) şi ale art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România
EMITENT
  • CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
  • Publicat în  MONITORUL OFICIAL nr. 211 din 28 martie 2017



    Valer Dorneanu- preşedinte
    Marian Enache- judecător
    Petre Lăzăroiu- judecător
    Mircea Ştefan Minea- judecător
    Daniel Marius Morar- judecător
    Mona-Maria Pivniceru- judecător
    Livia Doina Stanciu- judecător
    Simona-Maya Teodoroiu- judecător
    Varga Attila- judecător
    Claudia-Margareta Krupenschi- magistrat-asistent-şef
    Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu Drăgănescu.1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 7 şi ale art. 11 din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, excepţie ridicată din oficiu de Tribunalul Mehedinţi - Secţia I civilă în Dosarul nr. 16.900/225/2014 şi care constituie obiectul Dosarului nr. 548D/2016 al Curţii Constituţionale.2. La apelul nominal se constată lipsa părţilor. Procedura de citare este legal îndeplinită.3. Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care, invocând precedentul constituţional în materie, pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepţiei.
    CURTEA,
    având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:4. Prin Încheierea din 7 aprilie 2016, pronunţată în Dosarul nr. 16.900/225/2014, Tribunalul Mehedinţi - Secţia I civilă a sesizat din oficiu Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 7 şi ale art. 11 din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, excepţie ridicată din oficiu într-o cauză civilă având ca obiect soluţionarea apelului declarat împotriva unei sentinţe prin care, în temeiul art. 11 din Legea nr. 165/2013, a fost admisă excepţia prematurităţii şi, în consecinţă, a fost respinsă cererea de reconstituire a dreptului de proprietate (introdusă în data de 19 decembrie 2014).5. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, invocată din oficiu de Tribunalul Mehedinţi - Secţia I civilă, instanţa de judecată consideră că, prin modificarea adusă art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2015, în sensul prorogării termenului de îndeplinire a obligaţiei comisiilor locale şi judeţene de fond funciar sau, după caz, a Comisiei de Fond Funciar a Municipiului Bucureşti de a soluţiona toate cererile de restituire, de a efectua punerile în posesie şi de a elibera titlurile de proprietate până la data de 1 ianuarie 2017 - perioadă până la care nu poate fi contestată în instanţă inactivitatea comisiilor de fond funciar -, s-a creat un dezechilibru între mijloacele folosite şi scopul vizat de legiuitor, astfel că norma legală criticată afectează exercitarea liberului acces la justiţie, astfel cum este garantat de art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.6. Se susţine, în acest sens, că, deşi au trecut aproximativ 3 ani de la adoptarea Legii nr. 165/2013, nu se poate stabili cu certitudine stadiul îndeplinirii obligaţiilor instituite în sarcina comisiilor locale şi judeţene de fond funciar şi nici care cereri au fost soluţionate de către acestea, astfel încât, în lipsa unor criterii care să privească o anumită ordine de soluţionare a cererilor de reconstituire sau un alt criteriu în funcţie de care să se poată aprecia activitatea acestor comisii în perioada 2013-2016, practic, dispoziţia este lipsită de eficienţă, deoarece aceste comisii se vor prevala în continuare de termenul-limită prorogat la 1 ianuarie 2017, fără a putea fi făcute responsabile pentru nesoluţionarea lor. Or, în Hotărârea din 13 ianuarie 2009, pronunţată în Cauza Faimblat împotriva României, paragraful 33, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a constatat că respingerea acţiunii reclamanţilor fără să examineze conduita administraţiei şi respectarea de către aceasta a procedurii prevăzute de Legea nr. 10/2001 pune la îndoială efectivitatea accesului la o instanţă, acordat reclamanţilor în cadrul procedurii de constatare. În cauză, prin efectul art. 11 alin. (2) din Legea nr. 165/2013, instanţa nu poate verifica conduita autorităţii statale în sensul de a vedea dacă şi-a îndeplinit obligaţiile legale. Este adevărat că, potrivit art. 11 alin. (2), persoana nemulţumită se poate adresa instanţei pentru neîndeplinirea respectivelor obligaţii, însă, evident, această posibilitate nu poate fi pusă în practică decât după 1 ianuarie 2017.7. De asemenea, instanţa de judecată arată că, în speţă, petenta a formulat cerere de reconstituire încă din 12 martie 1991, fără a obţine, până în prezent, măcar o soluţie, un răspuns din partea autorităţilor cu privire la cererea sa, darămite reconstituirea dreptului de proprietate. Chiar dacă petenta a avut în toată această perioadă o manifestare minimă, revenind la intervale mari de timp cu solicitări către autoritate, nu este mai puţin adevărat că aceasta din urmă, în speţă comisia de fond funciar, are ca obiect de activitate tocmai analizarea sau soluţionarea cererilor de reconstituire, iar a sancţiona petenta cu respingerea acţiunii ca prematură, deşi autoritatea a stat în pasivitate aproximativ 25 de ani, încalcă raportul rezonabil de proporţionalitate între mijloacele folosite de legiuitor şi scopul vizat, petenta suportând o perioadă foarte îndelungată de incertitudine asupra dreptului său.8. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.9. Guvernul apreciază că dispoziţiile art. 7 şi ale art. 11 din Legea nr. 165/2013 nu aduc atingere art. 21 din Constituţie, întrucât, potrivit art. 11 alin. (2) din aceeaşi lege, persoana care se consideră îndreptăţită poate formula plângere la judecătoria în a cărei rază teritorială este situat terenul, în situaţia neîndeplinirii obligaţiilor în termenul prevăzut la alin. (1). De asemenea, sub aspectul termenului exagerat de lung, Guvernul consideră că ar fi incidente în cauză şi considerentele ce au stat la baza pronunţării Deciziei nr. 684 din 26 noiembrie 2014, în care Curtea Constituţională a reţinut că „în condiţiile în care legiuitorul român a încercat să confere eficienţă procesului de restituire a imobilelor preluate în mod abuziv, stabilirea unui termen bine definit este benefică acestui demers. Cu privire la durata acestui interval, legiuitorul a apreciat în funcţie de situaţia economică financiară a statului român, stabilind o durată realistă, adaptată condiţiilor concrete“.10. Avocatul Poporului consideră că prevederile art. 7 şi ale art. 11 din Legea nr. 165/2013 sunt constituţionale. Acestea nu pun în discuţie, din perspectiva art. 21 din Constituţie şi a art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, îngrădirea dreptului părţilor interesate de a se adresa justiţiei pentru valorificarea drepturilor pretinse şi a intereselor lor legitime ori de a se prevala, în tot cursul litigiului, de toate garanţiile care condiţionează, într-o societate democratică, procesul echitabil. Oricum, obţinerea drepturilor pretinse trebuie realizată în cadrul unui litigiu ce se desfăşoară după anumite reguli prescrise de legiuitor, în temeiul art. 126 alin. (2) din Constituţie. Totodată, arată că prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2015 nu aduc atingere dispoziţiilor constituţionale indicate, ci doar stabilesc o dată până la care autorităţile publice cu atribuţii în materie au obligaţia de a soluţiona toate cererile de restituire, de a efectua punerile în posesie şi de a elibera titlurile de proprietate. În plus, prin adoptarea unui termen suplimentar, statul este în măsură să asigure un just echilibru între interesele sale şi interesele beneficiarilor legilor privind restituirea proprietăţilor, dacă avem în vedere faptul că situaţia care a determinat amânarea termenelor este temporară.11. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.
    CURTEA,
    examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului şi Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului şi dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:12. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.13. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie, potrivit încheierii de sesizare, prevederile art. 7 şi ale art. 11 din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 278 din 17 mai 2013. Din motivarea excepţiei de neconstituţionalitate Curtea constată că instanţa de judecată are în vedere doar dispoziţiile art. 7 alin. (1) şi ale art. 11 alin. (1) din lege, astfel că asupra acestora urmează a se exercita controlul de constituţionalitate. De asemenea, Curtea constată că, ulterior sesizării sale cu soluţionarea prezentei excepţii de neconstituţionalitate, termenul prevăzut de dispoziţiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 a fost prorogat prin art. III din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 98/2016 pentru prorogarea unor termene, instituirea unor noi termene, privind unele măsuri pentru finalizarea activităţilor cuprinse în contractele încheiate în cadrul Acordului de împrumut dintre România şi Banca Internaţională pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare pentru finanţarea Proiectului privind reforma sistemului judiciar, semnat la Bucureşti la 27 ianuarie 2006, ratificat prin Legea nr. 205/2006, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1030 din 21 decembrie 2016, astfel că textele de lege criticate au în prezent următoarea redactare:– Art. 7 alin. (1): „(1) Până la întocmirea situaţiei centralizatoare la nivel local, se suspendă emiterea hotărârilor de validare/invalidare de către comisiile judeţene de fond funciar sau, după caz, de către Comisia de Fond Funciar a Municipiului Bucureşti, eliberarea titlurilor de proprietate, punerea în posesie de către comisiile locale de fond funciar, precum şi orice alte proceduri administrative în domeniul restituirii fondului funciar.“;– Art. 11 alin. (1): „(1) Comisiile locale şi judeţene de fond funciar sau, după caz, Comisia de Fond Funciar a Municipiului Bucureşti au obligaţia de a soluţiona toate cererile de restituire, de a efectua punerile în posesie şi de a elibera titlurile de proprietate până la data de 1 ianuarie 2018.“14. Curtea reţine că, la momentul invocării excepţiei prin Încheierea din 7 aprilie 2016, dispoziţiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 aveau următoarea redactare, configurată prin modificările cuprinse la articolul unic din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2015 privind prorogarea termenelor prevăzute la art. 11 alin. (1), art. 20 alin. (5) şi art. 27 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 986 din 31 decembrie 2015: „(1) Comisiile locale şi judeţene de fond funciar sau, după caz, Comisia de Fond Funciar a Municipiului Bucureşti au obligaţia de a soluţiona toate cererile de restituire, de a efectua punerile în posesie şi de a elibera titlurile de proprietate până la data de 1 ianuarie 2017.“15. Având în vedere faptul că termenul legal vizat de instanţa de judecată la sesizarea din oficiu cu soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate şi-a încetat aplicabilitatea la 1 ianuarie 2017, însă a fost din nou prelungit până la 1 ianuarie 2018, rezultă că prorogarea criticată este, practic, în vigoare şi produce efecte juridice în continuare, astfel că instanţa de contencios constituţional se va pronunţa asupra dispoziţiilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, în redactarea configurată prin art. III din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 98/2016, respectiv cu referire la termenul de prorogare pentru data de 1 ianuarie 2018 (în acelaşi sens, a se vedea, de exemplu, Decizia nr. 850 din 18 octombrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 827 din 10 decembrie 2012).16. Instanţa de judecată motivează neconstituţionalitatea dispoziţiilor art. 7 alin. (1) şi ale art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 prin raportare la prevederile art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, cu referire la încălcarea dreptului de acces la instanţă. Având în vedere prevederile art. 11 alin. (2) şi ale art. 20 din Constituţie, care consacră prioritatea tratatelor internaţionale privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte, atunci când există neconcordanţe între acestea şi legile interne, cu excepţia cazului în care Constituţia sau legile interne conţin dispoziţii mai favorabile, Curtea va analiza constituţionalitatea textelor de lege criticate prin raportare la dispoziţiile corespondente din Constituţia României, respectiv ale art. 21 - Accesul liber la justiţie, prin prisma exigenţelor stabilite de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în interpretarea Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale [a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 697 din 29 noiembrie 2016*), nepublicată în Monitorul Oficial al României la momentul pronunţării deciziei de faţă]. Notă
    *) Decizia Curţii Constituţionale nr. 697 din 29 noiembrie 2016 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 138 din 23 februarie 2017.
    17. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea constată că instanţa de judecată susţine, în esenţă, neconstituţionalitatea dispoziţiilor art. 7 alin. (1) şi ale art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 prin faptul că prorogarea termenului de soluţionare a cererilor de reconstituire a dreptului de proprietate „până la data de 1 ianuarie 2017, realizată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2015“, perioadă până la care nu poate fi contestată în instanţă inactivitatea comisiilor de fond funciar, determină încălcarea raportului rezonabil de proporţionalitate între mijloacele folosite şi scopul vizat de legiuitor şi afectează, astfel, dreptul de acces la instanţă în însăşi substanţa sa. În plus, arată că prorogarea termenelor în cadrul cărora autorităţile competente ale statului au obligaţia de soluţionare a cererilor de reconstituire a dreptului de proprietate, fără reglementarea niciunui fel de criteriu sau a vreunei sancţiuni, lipseşte de eficienţă însăşi dispoziţia de prorogare, neexistând nicio posibilitate de control asupra activităţii desfăşurate de organele administraţiei publice. În acest context, subliniază faptul că petenta nu a putut obţine, din 12 martie 1991 şi până la momentul invocării excepţiei de neconstituţionalitate (7 aprilie 2016), o soluţie cu privire la cererea sa adresată comisiilor de fond funciar, instanţa de judecată fiind obligată, în virtutea textelor de lege criticate, să respingă ca prematur introdusă tocmai cererea îndreptată împotriva pasivităţii de 25 de ani a autorităţii de stat.18. Faţă de aceste susţineri, Curtea reţine că excepţia de neconstituţionalitate a fost invocată din oficiu de Tribunalul Mehedinţi - Secţia I civilă într-o cauză având ca obiect soluţionarea apelului declarat împotriva unei sentinţe civile prin care Judecătoria Drobeta-Turnu Severin a admis, în temeiul art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, excepţia prematurităţii cererii de chemare în judecată (excepţie ridicată din oficiu) şi, pe fond, a respins cererea ca prematur formulată. Cererea de chemare în judecată a fost formulată la data de 19 decembrie 2014 de către petenta Schinteie Gh. Maria, în contradictoriu cu Comisia locală de fond funciar Husnicioara şi comisia judeţeană pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor de pe lângă Instituţia Prefectului Mehedinţi, aceasta solicitând ca, prin hotărârea judecătorească, instanţa să oblige pârâţii la reconstituirea dreptului de proprietate. În fapt, la data de 12 martie 1991, petenta a formulat, în temeiul Legii fondului funciar nr. 18/1991, cerere de reconstituire a dreptului de proprietate asupra unei suprafeţe de 19,6983 ha. La data de 23 martie 2004 Comisia locală de fond funciar Husnicioara a emis titlul de proprietate doar pentru o parte dintre terenurile revendicate (1.000 mp). Petenta s-a adresat aceleiaşi autorităţi emitente, solicitând reconstituirea dreptului de proprietate şi în privinţa diferenţei de teren, invocând art. 9 din Legea nr. 18/1991. Întrucât nu a primit niciun răspuns, la data de 19 decembrie 2014, petenta s-a adresat instanţei judecătoreşti, respectiv Judecătoriei Drobeta-Turnu Severin, care a respins cererea ca prematur introdusă, în temeiul art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, ca urmare a admiterii excepţiei prematurităţii cererii, invocate din oficiu. Împotriva acestei sentinţe civile petenta a formulat apel, în cadrul căruia instanţa de control judiciar a ridicat, din oficiu, excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 7 şi ale art. 11 din Legea nr. 165/2013, ce constituie obiectul dosarului de faţă.19. În ce priveşte evoluţia modificărilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, Curtea reţine că, la momentul promulgării Legii nr. 165/2013 şi intrării sale în vigoare la data de 20 mai 2016, termenul prevăzut la art. 11 alin. (1), până la care comisiile locale şi judeţene de fond funciar sau, după caz, Comisia de Fond Funciar a Municipiului Bucureşti aveau obligaţia de a soluţiona toate cererile de restituire, de a efectua punerile în posesie şi de a elibera titlurile de proprietate, era data de 1 ianuarie 2016. La data sesizării Curţii Constituţionale prin Încheierea din 7 aprilie 2016, acest termen fusese prorogat pentru data de 1 ianuarie 2017, prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2015 privind prorogarea termenelor prevăzute la art. 11 alin. (1), art. 20 alin. (5) şi art. 27 alin. (1) din Legea nr. 165/2013. Ulterior sesizării Curţii, prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 98/2016 pentru prorogarea unor termene, instituirea unor noi termene, privind unele măsuri pentru finalizarea activităţilor cuprinse în contractele încheiate în cadrul Acordului de împrumut dintre România şi Banca Internaţională pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare pentru finanţarea Proiectului privind reforma sistemului judiciar, semnat la Bucureşti la 27 ianuarie 2006, ratificat prin Legea nr. 205/2006, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1030 din 21 decembrie 2016, termenul prevăzut la art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 a fost prorogat pentru data de 1 ianuarie 2018.20. Sub aspectul jurisprudenţei sale în materie, Curtea Constituţională a pronunţat numeroase decizii de respingere, ca inadmisibilă, a excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, pe considerentul că litigiile în care aceasta a fost invocată nu vizau cereri de reconstituire a dreptului de proprietate întemeiate pe Legea fondului funciar nr. 18/1991, ci pe Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, astfel că textul criticat nu era incident în speţă. Criticile de neconstituţionalitate formulate în acele dosare vizau, în esenţă, termenul apreciat ca depăşind o perioadă rezonabilă, fiind afectate, astfel, dreptul de acces la instanţă şi dreptul de proprietate al petenţilor (a se vedea, cu titlu exemplificativ, Decizia nr. 188 din 3 aprilie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 484 din 30 iunie 2014, Decizia nr. 329 din 12 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 605 din 14 august 2014, sau Decizia nr. 445 din 16 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 640 din 22 august 2015).21. Totodată, prin Decizia nr. 684 din 26 noiembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 109 din 11 februarie 2015, Curtea a respins ca neîntemeiată excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 4 teza întâi raportate la cele ale art. 7 alin. (1) şi art. 11 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 165/2013, reţinând, la paragraful 21, următoarele: „În ce priveşte art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, criticat în cauză sub aspectul termenelor exagerat de lungi, Curtea constată că acesta fixează data de 1 ianuarie 2016 ca dată maximă până la care comisiile locale şi judeţene de fond funciar sau, după caz, Comisia de Fond Funciar a Municipiului Bucureşti au obligaţia de a soluţiona toate cererile de restituire, de a efectua punerile în posesie şi de a elibera titlurile de proprietate. Or, în condiţiile în care legiuitorul român a încercat să confere eficienţă procesului de restituire a imobilelor preluate în mod abuziv, stabilirea unui termen bine definit este benefică acestui demers. Cu privire la durata acestui interval, legiuitorul a apreciat în funcţie de situaţia economică financiară a statului român, stabilind o durată realistă, adaptată condiţiilor concrete.“22. Curtea constată că cele anterior referite, reţinute prin Decizia nr. 684 din 26 noiembrie 2014, şi care vizau termenul de 1 ianuarie 2016, prevăzut, la acea dată, de art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, nu mai pot fi menţinute în prezent, în raport cu actualul conţinut al art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, care prevede termenul de 1 ianuarie 2018.23. Prin urmare, Curtea va admite excepţia de neconstituţionalitate, pentru următoarele argumente:24. În privinţa admisibilităţii excepţiei, Curtea reţine, mai întâi, că această condiţie este îndeplinită, prin prisma exigenţelor cuprinse la art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale. Condiţia „legăturii cu soluţionarea cauzei“, impusă de textul legal menţionat, presupune atât aplicabilitatea textului criticat în cauza dedusă judecăţii, cât şi necesitatea invocării excepţiei de neconstituţionalitate în scopul restabilirii stării de legalitate, condiţii ce trebuie întrunite cumulativ (exemplificative, în acest sens, sunt Decizia nr. 289 din 22 mai 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 516 din 10 iulie 2014, sau Decizia nr. 756 din 16 decembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 110 din 11 februarie 2015). Din această perspectivă, Curtea observă, mai întâi, din descrierea situaţiei de fapt şi de drept specifice litigiului, mai sus expuse, că dispoziţiile art. 7 alin. (1) şi ale art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 au incidenţă în litigiul în cadrul căruia a fost invocată excepţia, acesta având ca obiect soluţionarea unei cereri de retrocedare întemeiate pe Legea fondului funciar nr. 18/1991. Totodată, Curtea reţine că dreptul de acces la instanţă al petentei a fost negat prin respingerea cererii introductive, ca prematur introduse, în temeiul art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, acesta fiind şi motivul formulării apelului în cadrul căruia instanţa de control judecătoresc a sesizat, din oficiu, Curtea Constituţională. De altfel, la aceeaşi dată la care Tribunalul Mehedinţi - Secţia I civilă a sesizat Curtea, a pronunţat şi soluţia de respingere, ca nefondat, a apelului. Aşadar, chiar temeiul legal al respingerii, ca prematură, a acţiunii de chemare în judecată reprezintă obiectul excepţiei de neconstituţionalitate, astfel că soluţia pronunţată în această cauză are o legătură directă asupra soluţionării cererii.25. Pe fondul excepţiei, Curtea constată că, faţă de situaţia existentă la momentul sesizării sale, prin Încheierea din 7 aprilie 2016 a Tribunalului Mehedinţi - Secţia I civilă, când termenul de soluţionare a cererilor de retrocedare era limitat la 1 ianuarie 2017, acesta este, în prezent, prorogat la 1 ianuarie 2018, fiind aplicabil în continuare speţei.26. Curtea reţine că reglementarea Legii nr. 165/2013 a fost determinată de pronunţarea de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului, la 12 octombrie 2010, a Hotărârii-pilot în Cauza Maria Atanasiu şi alţii împotriva României, această lege reprezentând soluţia legislativă de îmbunătăţire a mecanismului de acordare a despăgubirilor în materia retrocedărilor, în considerarea observaţiilor şi recomandărilor Curţii de la Strasbourg cu privire la ineficacitatea mecanismului intern de despăgubiri existent la acel moment, de natură a crea o problemă sistemică, recurentă şi de amploare. Curtea Europeană a Drepturilor Omului a suspendat pentru 18 luni analiza cererilor cu obiect similar şi a stabilit în sarcina statului român obligaţia ca în acest timp să ia măsuri care să garanteze protecţia efectivă a drepturilor enunţate de art. 6 pct. 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale şi de art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţie, în contextul tuturor cauzelor similare cauzei analizate. Măsurile recomandate în acest sens au fost: amendarea mecanismului de restituire prin intermediul unei reforme legislative care să creeze reguli clare, accesibile, simplificate şi previzibile, dublate de o practică judiciară şi administrativă coerentă, stabilirea unor termene constrângătoare şi realiste şi sancţiuni pentru fiecare etapă administrativă etc.27. Ulterior, prin Hotărârea din 29 aprilie 2014, pronunţată în Cauza Preda şi alţii împotriva României, Curtea de la Strasbourg a analizat Legea nr. 165/2013 inclusiv în privinţa termenelor apreciate de reclamanţi ca fiind neserioase şi disproporţionate, observând următoarele: legea impune termene clare pentru fiecare etapă administrativă (spre exemplu, art. 5, 8, 11, 27 etc.) şi prevede posibilitatea unui control jurisdicţional care să permită tribunalului să verifice nu numai legalitatea deciziilor administrative, dar şi să pronunţe o hotărâre de restituire sau de acordare de despăgubiri; ca urmare a termenelor stabilite în procedura administrativă, la care se pot adăuga cele din procedurile judiciare, soluţionarea definitivă a cererilor poate dura mai mulţi ani, însă această situaţie, având caracter excepţional, este inerentă complexităţii faptice şi juridice pe care o implică restituirea bunurilor confiscate sau naţionalizate cu mai bine de 60 de ani în urmă şi care au cunoscut numeroase schimbări de proprietari; faţă de adoptarea recentă a legii, nu sa putut dezvolta o practică judiciară sau administrativă relevantă, motiv pentru care nu se poate concluziona, la acest moment, că mecanismul creat este ineficace, urmând a se face această analiză pe viitor; având în vedere că mecanismul pus în operă de Legea nr. 165/2013 prevede termene administrative ce se întind până în 2016, Curtea nu poate specula, la momentul aprilie 2014, cu privire la eficacitatea procedurilor reglementate, astfel încât, abia după expirarea acestora, va fi în măsură să analizeze dacă în continuare se pune problema încălcării art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţie sub aspectul nerespectării dreptului persoanei de a se bucura de bun sau sub aspectul privării de bun prin neacordarea de despăgubiri.28. Aşadar, dacă faţă de momentul adoptării Legii nr. 165/2013 şi al analizării ei, în 2014, de Curtea Europeană a Drepturilor Omului prin Hotărârea pronunţată în Cauza Preda şi alţii împotriva României, respectiv de Curtea Constituţională (prin Decizia nr. 684/2014, precitată), durata iniţială a termenului administrativ prevăzut de art. 11 alin. (1) din legea criticată a fost acceptată prin raportare la certitudinea (cel puţin legală, din acel moment) epuizării lui la data de 1 ianuarie 2016, Curtea constată că aceleaşi considerente nu mai pot fi valabile şi în actualul context normativ al prorogării (ulterioare anului 2014) succesive a termenului, mai întâi până la 1 ianuarie 2017, apoi până la 1 ianuarie 2018. Acele argumente au fost formulate în considerarea faptului că, în redactarea iniţială, dispoziţiile art. 11 alin. (1) prevedeau un termen bine definit, clar şi unic, până la 1 ianuarie 2016, iar Curtea Europeană a Drepturilor Omului a exprimat fără echivoc posibilitatea de a-şi reconsidera considerentele ulterior epuizării acestor termene administrative, acestea fiind valabile numai sub rezerva respectării lor în acea formă (1 ianuarie 2016).29. Prin urmare, Curtea constată că dispoziţiile legale criticate, ce constituie obiectul prezentei excepţii de neconstituţionalitate, derogă de la recomandările Curţii Europene a Drepturilor Omului referitoare la reglementarea unui mecanism eficient, atât în etapa administrativă, cât şi judiciară, pentru soluţionarea cererilor de retrocedare şi/sau despăgubire.30. Termenul rezonabil este un concept esenţialmente variabil, iar aprecierea sa se face în raport cu circumstanţele cauzei. În acest sens, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a enunţat, în jurisprudenţa sa, 3 criterii în funcţie de care acesta poate fi stabilit: 1) complexitatea cauzei; 2) comportamentul reclamanţilor şi cel al autorităţilor competente; 3) miza litigiului pentru părţile în cauză (în acest sens, de exemplu, Hotărârea din 19 mai 2015, pronunţată în Cauza Parohia Greco-Catolică Lupeni şi alţii împotriva României, paragraful 97, Hotărârea din 10 ianuarie 2008, pronunţată în Cauza Karamitrov şi alţii împotriva Bulgariei, paragraful 54, sau Hotărârea din 19 iunie 2001, pronunţată în Cauza Zwierzyński împotriva Poloniei, paragraful 41). Aceste criterii sunt opozabile, în primul rând, judecătorului a quo, atunci când are de apreciat asupra duratei procedurilor administrative şi judiciare specifice unei cauze, până la soluţionarea ei definitivă.31. Curtea Constituţională se pronunţă asupra constituţionalităţii dispoziţiilor legale în privinţa cărora este sesizată, fără a putea analiza, aidoma unei instanţe judecătoreşti sau Curţii Europene a Drepturilor Omului, regularitatea respectării procedurilor aplicate într-o anume speţă. În ce priveşte caracterul rezonabil al unui termen legal, acesta nu poate fi apreciat de Curtea Constituţională decât in abstracto, prin aplicarea testului de proporţionalitate ce vizează respectarea unor cerinţe stricte referitoare la calitatea legii, legitimitatea scopului vizat şi la principiul proporţionalităţii.32. În acest sens relevantă este Decizia nr. 528 din 12 decembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 63 din 24 ianuarie 2014, prin care Curtea, având de apreciat asupra caracterului rezonabil al termenului de reeşalonare a plăţii unor debite ale statului, a constatat că emiterea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 10/2013 [pentru plata eşalonată a despăgubirilor stabilite potrivit dispoziţiilor Legii nr. 9/1998 privind acordarea de compensaţii cetăţenilor români pentru bunurile trecute în proprietatea statului bulgar în urma aplicării Tratatului dintre România şi Bulgaria, semnat la Craiova la 7 septembrie 1940, ale Legii nr. 290/2003 privind acordarea de despăgubiri sau compensaţii cetăţenilor români pentru bunurile proprietate a acestora, sechestrate, reţinute sau rămase în Basarabia, Bucovina de Nord şi Ţinutul Herţa, ca urmare a stării de război şi a aplicării Tratatului de Pace între România şi Puterile Aliate şi Asociate, semnat la Paris la 10 februarie 1947, precum şi ale Legii nr. 393/2006 privind acordarea de compensaţii cetăţenilor români pentru bunurile trecute în proprietatea fostului Regat al Sârbilor, Croaţilor şi Slovenilor, în urma aplicării Protocolului privitor la câteva insule de pe Dunăre şi la un schimb de comune între România şi Iugoslavia, încheiat la Belgrad la 24 noiembrie 1923, şi a Convenţiei dintre România şi Regatul Sârbilor, Croaţilor şi Slovenilor, relativă la regimul proprietăţilor situate în zona de frontieră, semnată la Belgrad la 5 iulie 1924, precum şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 9/1998, Legii nr. 290/2003 şi Legii nr. 393/2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 114 din 28 februarie 2013], în temeiul căreia executarea integrală a unei creanţe asupra statului ar avea loc în decursul a 10 ani, este de natură a nu răspunde cerinţei termenului rezonabil ce se circumscrie noţiunii de proces echitabil, care include şi faza executării, afectând, în acest mod, drepturi fundamentale ale cetăţeanului, respectiv dreptul la un proces echitabil şi dreptul de proprietate. Concluzia Curţii a fost determinată şi de faptul că ordonanţa de urgenţă instituia o a doua eşalonare a plăţii unei creanţe asupra statului, fiind atins astfel termenul de 10 ani pentru plata despăgubirilor. Curtea a arătat că măsura astfel instituită nu poate fi considerată una de natură a menţine un just echilibru între interesele debitorului - stat şi cele ale creditorului - persoană îndreptăţită la despăgubiri, ci, dimpotrivă, se poate aprecia că persoana îndreptăţită suportă o sarcină disproporţionată şi excesivă în privinţa dreptului său de a beneficia de despăgubirile acordate prin lege.33. În cazul de faţă, termenul acordat entităţilor administrative pentru a soluţiona cererile de reconstituire a dreptului de proprietate a fost succesiv prorogat, până la 1 ianuarie 2018. Sub acest aspect, Curtea constată, aplicând testul de proporţionalitate, că dispoziţiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 nu întrunesc cerinţa previzibilităţii legii, componentă a constituţionalităţii normei sub aspectul calităţii sale. Astfel, persoanele interesate nu pot avea o previziune exactă a epuizării duratei termenului în care sunt obligate să aştepte soluţionarea pe cale administrativă a cererilor lor, fiind împiedicate a se adresa în mod eficient instanţei judecătoreşti pentru apărarea dreptului lor de proprietate. Guvernul a intervenit intempestiv, prima dată la 30 decembrie 2015 (prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 986 din 31 decembrie 2015), apoi la 15 decembrie 2016 (prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 98/2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1030 din 21 decembrie 2016), chiar la finele termenului în vigoare, prelungindu-l pentru încă un an.34. În ce priveşte cerinţa legitimităţii scopului măsurii adoptate, Curtea observă că scopul declarat prin actele normative de prorogare este, în sine, unul legitim, vizând finalizarea procedurilor administrative de inventariere a terenurilor disponibile şi de centralizare a acestora, pentru a fi asigurată, ulterior, soluţionarea într-un mod cât mai just a tuturor cererilor de reconstituire a dreptului de proprietate.35. În concret, Curtea reţine că Guvernul a adoptat aceste acte normative pentru a acorda timp suplimentar entităţii administrative să îşi ducă la îndeplinire obligaţiile legale. Practic, în acest caz, Executivul pare a fi acţionat, în sensul legiferării, în funcţie de posibilitatea concretă a autorităţii administrative competente de a realiza sau nu la timp sarcinile sale, acoperind, în realitate, prin două acte normative, lipsa sa de eficienţă faţă de rezultatele preconizate anterior. Or, în aceste condiţii, Curtea observă o răsturnare a raporturilor dintre legiuitorul delegat şi subiectul de drept al normei adoptate printr-un act al Guvernului, în sensul că destinatarul normei este cel ce imprimă legiuitorului delegat direcţia de a legifera într-un anumit sens, ceea ce este de neacceptat. În plus, urmând acelaşi raţionament invocat de emitentul actelor normative de prorogare, s-ar putea considera, în mod rezonabil, că, la finele anului 2017, Guvernul va adopta o nouă ordonanţă de urgenţă în acelaşi scop al prorogării termenului administrativ, dacă entităţile statale competente nu vor epuiza etapa soluţionării administrative a cererilor de reconstituire a dreptului de proprietate, invocând aceleaşi motive ca în anii 2015 şi 2016.36. În plus, în legătură cu cele mai sus arătate, Curtea observă, aşa cum susţine şi instanţa de judecată în motivarea excepţiei, că nu există nicio sancţiune reglementată în plan normativ pentru nerespectarea termenelor administrative, ceea ce este de natură a afecta eficienţa mecanismului de soluţionare administrativă a cererilor, reglementat de Legea nr. 165/2013. Astfel, persoanele interesate se află în imposibilitatea de a reclama pasivitatea, lipsa de diligenţă a entităţii statale sau, până la urmă, lipsa unui răspuns cu privire la cererea lor.37. În privinţa păstrării unui just echilibru între interesele generale ale societăţii şi cele private, precum şi a proporţionalităţii între scopul vizat şi măsurile adoptate, Curtea constată că acestea sunt afectate prin faptul că, în cazul de faţă, interesul general coincide cu totalitatea intereselor persoanelor vizate de norma criticată, autori ai cererilor de retrocedare şi/sau despăgubire; or, tocmai acestea sunt împiedicate în exercitarea accesului liber la justiţie, ca garanţie a realizării dreptului pretins, cel de proprietate. Singurul subiect de drept avantajat de măsurile adoptate este statul, reprezentat, în speţă, de comisiile locale şi judeţene de fond funciar, care obţin, astfel, mai mult timp pentru îndeplinirea unor obligaţii faţă de care nu deţin mijloace şi resurse eficiente şi suficiente. Or, acest motiv nu este suficient pentru a justifica afectarea interesului persoanelor vizate de normă, interes constând în realizarea dreptului de proprietate prin exercitarea dreptului de acces la justiţie.38. Termenul prorogat, în prezent, până la 1 ianuarie 2018 este unul prohibitiv, împiedicând în substanţa sa exercitarea dreptului de acces efectiv la instanţă şi afectând, astfel, posibilitatea realizării dreptul de proprietate pretins. Potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, de asemenea criticat, „Până la întocmirea situaţiei centralizatoare la nivel local, se suspendă emiterea hotărârilor de validare/invalidare de către comisiile judeţene de fond funciar sau, după caz, de către Comisia de Fond Funciar a Municipiului Bucureşti, eliberarea titlurilor de proprietate, punerea în posesie de către comisiile locale de fond funciar, precum şi orice alte proceduri administrative în domeniul restituirii fondului funciar.“ Astfel, orice acţiune judecătorească îndreptată împotriva entităţilor administrative - comisia locală şi/sau judeţeană competentă -, pe motivul neemiterii unei hotărâri de validare/invalidare, va fi respinsă ca inadmisibilă, în temeiul art. 11 alin. (1) din lege, situaţie concretizată în litigiul în care a fost invocată prezenta excepţie de neconstituţionalitate.39. Cât priveşte rezonabilitatea termenului, Curtea subliniază că aceasta nu mai poate fi susţinută în condiţiile prorogării succesive, pentru a doua oară, prin intervenţii legislative intempestive ale Guvernului, a termenului care, în redactarea originară a Legii nr. 165/2013, era fixat pentru 1 ianuarie 2016. Perioada de aproape 2 ani prevăzută iniţial de legea criticată pentru epuizarea etapei administrative se încadrează în conceptul de termen rezonabil, nu însă şi prelungirea acesteia cu încă 2 ani. În aplicarea acestui nou termen rezultă, în final, o perioadă de peste 4 ani necesară doar pentru efectuarea operaţiunilor administrative de inventariere şi centralizare, prealabile emiterii titlurilor de proprietate şi punerii în posesie a persoanelor îndreptăţite. O eventuală etapă jurisdicţională, de contestare a hotărârilor entităţilor învestite de lege şi de stabilire în mod definitiv, pe cale judecătorească, a drepturilor pretinse, urmată de procedura derulată în faţa Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor - în situaţia în care nu este posibilă restituirea în natură -, operaţiunile de calcul al despăgubirilor acordate, în principal, în puncte, precum şi valorificarea acestora în bani, astfel cum prevede, în esenţă, Legea nr. 165/2013, conturează un mecanism complex şi, mai ales, îndelungat, îndepărtându-se, practic, de dezideratul legii în sine şi de recomandările Curţii Europene a Drepturilor Omului.40. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,
    CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
    În numele legii
    DECIDE:
    Admite excepţia de neconstituţionalitate şi constată că dispoziţiile art. 7 alin. (1) şi ale art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România sunt neconstituţionale.Definitivă şi general obligatorie.Decizia se comunică celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Tribunalului Mehedinţi - Secţia I civilă şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.Pronunţată în şedinţa din data de 31 ianuarie 2017.
    PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE
    prof. univ. dr. VALER DORNEANU
    Magistrat-asistent-şef,
    Claudia-Margareta Krupenschi
     +   +  OPINIE SEPARATĂ1. În dezacord cu soluţia adoptată, cu majoritate de voturi, prin Decizia nr. 44 din 31 ianuarie 2017, considerăm că dispoziţiile art. 7 alin. (1) şi art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România sunt constituţionale, fiind în acord cu art. 21 din Constituţie.2. Potrivit art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, în redactarea sa iniţială, comisiile locale şi judeţene de fond funciar sau, după caz, Comisia de Fond Funciar a Municipiului Bucureşti aveau obligaţia de a soluţiona toate cererile de restituire, de a efectua punerile în posesie şi de a elibera titlurile de proprietate până la data de 1 ianuarie 2016. Acest termen a fost prorogat prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2015 pentru 1 ianuarie 2017 şi, ulterior, prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 98/2016 pentru 1 ianuarie 2018. Se constată că, odată cu adoptarea Legii nr. 165/2013, legiuitorul a stabilit un termen de 2 ani şi 7 luni în care comisiile locale şi judeţene de fond funciar sau, după caz, Comisia de Fond Funciar a Municipiului Bucureşti să soluţioneze cererile de restituire, iar prin cele două acte normative Guvernul a prelungit acest termen cu 2 ani, ajungându-se, astfel, la o perioadă totală de 4 ani şi 7 luni în care autorităţile menţionate trebuie să îşi îndeplinească sarcinile stabilite prin lege. Prin decizia adoptată, practic, Curtea a agreat termenul de 3 ani şi 7 luni, dar nu şi pe cel de 4 ani şi 7 luni.3. Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat, prin Hotărârea din 12 octombrie 2010, pronunţată în Cauza Maria Atanasiu împotriva României, că statul trebuie să garanteze prin măsuri legale şi administrative adecvate respectarea dreptului de proprietate, iar una dintre aceste măsuri sugerate a fost aceea a implementării urgente a unor proceduri simplificate şi eficiente, întemeiate pe măsuri legislative şi pe o practică judiciară şi administrativă coerentă, care să poată menţine un just echilibru între diferitele interese în cauză (paragraful 232). În sensul celor sugerate de Curtea de la Strasbourg se înscrie şi Legea nr. 165/2013, în general, şi art. 7 alin. (1) şi art. 11 alin. (1), în special, cu referire la cererile de retrocedare formulate în temeiul Legii nr. 18/1991.4. Este de observat că, spre deosebire de cererile formulate potrivit Legii nr. 10/2001 cu privire la care legiuitorul a stabilit termene exacte şi care nu au fost modificate pe parcurs (art. 33 sau art. 34 din Legea nr. 165/2013), în privinţa cererilor de restituire întemeiate pe Legea nr. 18/1991, legiuitorul, deşi a stabilit termene exacte, totuşi, a simţit nevoia prorogării lor cu o perioadă de 2 ani. În aceste condiţii se pune problema dacă există vreo justificare în acest sens; răspunsul este dat în nota de fundamentare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 98/2016, în care se subliniază: „Comisiile locale şi judeţene de fond funciar au sesizat însă că, dacă se menţine termenul de 1 ianuarie 2017, există riscul unor grave perturbări ale procesului de restituire, cu consecinţa afectării drepturilor foştilor proprietari. [...] În acelaşi timp, multe solicitări privind punerea la dispoziţie a unor terenuri nu au fost încă analizate şi soluţionate, prin protocoale de predare-primire, de către Agenţia Domeniilor Statului, ceea ce nu a permis aplicarea principiului prevalenţei restituirii în natură. Menţinerea în vigoare a termenului de 1 ianuarie 2017, ca dată-limită pentru soluţionarea tuturor cererilor [...] ar însemna practic o împiedicare a foştilor proprietari în redobândirea terenurilor“.5. Aşadar, se constată că autorităţile administraţiei publice cu competenţe în domeniu nu şi-au îndeplinit sarcinile trasate prin Legea nr. 165/2013 în termenul prescris de art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, drept pentru care a intervenit legiuitorul în două rânduri [2015 şi 2016]. Se observă, aşadar, că intervenţia legiuitorului, în mod evident, a prelungit faza administrativă a procesului de restituire şi, în mod coroborat, a menţinut în continuare suspendarea emiterii hotărârilor de validare/invalidare de către comisiile judeţene de fond funciar sau, după caz, de către Comisia de Fond Funciar a Municipiului Bucureşti, a eliberării titlurilor de proprietate, a punerii în posesie de către comisiile locale de fond funciar, precum şi orice alte proceduri administrative în domeniul restituirii fondului funciar [art. 7 alin. (1)].6. Acest mecanism administrativ a fost conceput de legiuitor pentru a permite autorităţilor competente să rezolve cererile depuse ţinând cont de complexitatea acestora. Analiza complexităţii cererilor nu trebuie realizată numai din punctul de vedere al aprecierii calităţii de proprietar, al rarităţii/abundenţei/ specificităţii/conţinutului actelor care atestă dreptul de proprietate anterioare anului 1945, al eventualelor neconcordanţe existente între actele doveditoare ale cererii, ci şi faptic, în sensul că situaţia de pe teren nu coincide întotdeauna cu realitatea juridică atestată prin actele de proprietate ale persoanei îndreptăţite. Prin urmare, autorităţile administrative competente au un dublu rol, şi anume trebuie să soluţioneze cererile de retrocedare depuse şi coroborat să determine situaţia juridică a terenurilor pe vechile amplasamente pentru că, în ipoteza în care restituirea terenurilor agricole pe vechile amplasamente nu este posibilă, după validarea întinderii dreptului lor de proprietate de către comisiile judeţene de fond funciar sau, după caz, de către Comisia de Fond Funciar a Municipiului Bucureşti, fostului proprietar sau moştenitorilor acestuia li se atribuie un teren pe un alt amplasament, în următoarea ordine [art. 12 alin. (1)]:a) pe terenurile din rezerva comisiei locale de fond funciar;b) pe terenurile proprietate publică, trecute, în condiţiile legii, în proprietatea privată a statului, sau pe terenurile proprietate privată a statului, care au fost administrate pe raza unităţii administrativ-teritoriale de institute, de staţiuni de cercetare ori de alte instituţii publice;c) pe terenurile proprietate publică, trecute, în condiţiile legii, în proprietatea privată a statului, sau pe terenurile proprietate privată a statului, care au fost administrate de institute, de staţiuni de cercetare ori de instituţii publice pe raza localităţilor învecinate, aflate în acelaşi judeţ;d) pe terenurile ocupate de izlazuri.7. Pentru terenurile de la poziţiile b) şi c) este nevoie de efectuarea unor operaţiuni administrative anterioare atribuirii terenului şi aceasta în situaţia de dorit în care a fost întocmită situaţia terenurilor agricole, cu sau fără investiţii, şi forestiere, aflate în domeniul public sau privat al statului sau, după caz, al unităţii administrativ-teritoriale, care pot face obiectul reconstituirii dreptului de proprietate pe fiecare unitate administrativ-teritorială, iar comisia judeţeană de fond funciar sau, după caz, comisia de Fond Funciar a Municipiului Bucureşti a centralizat situaţiile întocmite la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale [art. 6 alin. (1) şi (4) din lege]. Or, prin modificarea art. 10 alin. (1) din lege, se deduce că, prin instituirea unui nou termen, respectiv data de 15 aprilie 2018, până la care Agenţia Naţională de Cadastru şi Publicitate Imobiliară va întocmi, pentru fiecare unitate administrativ-teritorială, situaţia comparativă a cererilor şi disponibilului de teren, ulterior finalizării situaţiilor anterior menţionate, aceste situaţii centralizatoare şi comparative nu au fost întocmite. În consecinţă, era firească prelungirea termenului de la art. 11 alin. (1) din lege, această prelungire fiind, în cea mai mare parte, o consecinţă a situaţiei juridice incerte a amplasamentelor alternative celor vechi pe care se poate reconstitui dreptul de proprietate privată.8. Aşadar, prorogarea dispusă prin art. 11 alin. (1) din lege nu este una nejustificată, ci are la bază o raţiune ce ţine, pe de o parte, de necesitatea analizei cu minuţiozitate a cererilor de retrocedare depuse (pentru a nu se ajunge în situaţia, spre exemplu, a suprapunerii de titluri de proprietate, a se vedea Decizia Curţii Constituţionale nr. 724 din 16 decembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 120 din 16 februarie 2015, paragraful 39, sau a emiterii unor titluri de proprietate care nu au acoperire legală) şi, pe de altă parte, de dificultatea pe care o implică identificarea unor terenuri pe care să se poată face reconstituirea dreptului de proprietate, în cazul în care această operaţiune nu poate fi realizată pe vechiul amplasament.9. Punerea în balanţă a drepturilor în cauză şi a câştigurilor şi pierderilor diferitelor persoane afectate de procesul de transformare a economiei şi a sistemului juridic al statului constituie un exerciţiu de o dificultate deosebită, presupunând intervenţia diverselor autorităţi interne. Prin urmare, Curtea apreciază că statului trebuie să i se lase o marjă largă de apreciere pentru a alege măsurile destinate să garanteze respectarea drepturilor patrimoniale sau să reglementeze raporturile de proprietate din ţară şi pentru punerea lor în aplicare (Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat, prin Hotărârea din 12 octombrie 2010, pronunţată în Cauza Maria Atanasiu şi alţii împotriva României, paragraful 223). Prin urmare, apreciem că prelungirea cu 1 an a termenului ce expira la 31 decembrie 2016 reprezintă o măsură ce se plasează în cadrul marjei de apreciere a statului, ea fiind, totodată, justificată prin realitatea faptică/obiectivă existentă la nivelul ţării.10. În acelaşi sens se reţine că instanţa constituţională, în jurisprudenţa sa, a stabilit că termenul rezonabil este un concept esenţialmente variabil şi aprecierea sa se face în funcţie de circumstanţele cauzei, de complexitatea cauzei, de comportamentul reclamanţilor şi de cel al autorităţilor competente, precum şi de miza litigiului pentru părţile în cauză (Decizia nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011). Raportat la cauza de faţă, miza litigiului ţine, pe de o parte, de necesitatea valorificării unui drept de proprietate al justiţiabilului în privinţa bunului imobil ce se solicită a fi retrocedat, iar, pe de altă parte, de necesitatea asigurării unei securităţi a circuitului juridic civil raportat la obligaţia statului de a asigura o procedură unitară, coerentă şi efectivă de soluţionare a cererilor de retrocedare. Apreciem că în stabilirea acestui just echilibru între cele două interese concurente trebuie acordată precădere celui din urmă pentru considerentele deja enunţate.11. Prin urmare, existenţa unei faze administrative de 3 ani şi 7 luni sau 4 ani şi 7 luni nu este o chestiune care să impieteze asupra accesului liber la justiţie, extinderea temporală a acestei faze în dauna celei judiciare fiind justificată de complexitatea cererilor depuse şi, corelativ, de identificarea unor soluţii viabile pentru realizarea punerii în posesie şi emiterii, în consecinţă, a titlului de proprietate.12. Decizia de admitere pronunţată de Curtea Constituţională echivalează cu eliminarea fazei administrative pentru eliberarea titlurilor de proprietate şi generarea unui lung şir de litigii pe rolul instanţelor judecătoreşti şi preluarea de către acestea a unor atribuţiuni care prima facie trebuiau realizate de autorităţile administrative. În aceste condiţii, legiuitorul putea să nici nu mai reglementeze o fază administrativă şi să lase soluţionarea cererii de retrocedare în sarcina instanţelor judecătoreşti. Inacţiunea sau inerţia autorităţilor administrative nu este scuzabilă, dar este justificabilă prin prisma caracterului complex al procesului de restituire pe care statul şi l-a asumat.13. Prin urmare, considerăm că ar fi fost mai înţelept ca asemenea Deciziei nr. 42 din 22 ianuarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 210 din 25 martie 2014 (şi jurisprudenţa generată în urma acestei decizii, cu titlu exemplificativ reţinându-se Decizia nr. 706 din 27 noiembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 21 din 12 ianuarie 2015, paragraful 23, Decizia nr. 129 din 10 martie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 347 din 20 mai 2015, paragraful 23, sau Decizia nr. 861 din 10 decembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 144 din 25 februarie 2016, paragraful 23), Curtea, în considerentele deciziei, să avertizeze legiuitorul şi, totodată, autorităţile administraţiei publice în sensul accelerării întocmirii situaţiei terenurilor agricole pe unităţi administrativ-teritoriale şi a celei centralizatoare a acestora, precum şi a soluţionării cererilor de retrocedare, a punerilor în posesie şi a emiterii titlurilor de proprietate, pentru că în caz contrar s-ar ajunge la încălcarea art. 21 şi art. 44 din Constituţie. Aşadar, apreciem că soluţia de admitere adoptată va genera din nou acelaşi haos administrativ şi judiciar în gestionarea problematicii cererilor de restituire, situaţie care s-a dorit a fi înlăturată prin adoptarea Legii nr. 165/2013, chiar dacă operaţiunile cu caracter general ce trebuie efectuate sunt întârziate, consecinţă a anvergurii lor. Este adevărat că nu administraţia dictează şi structurează politica legislativă a ţării, ci ea se supune şi execută ceea ce Parlamentul a legiferat, însă, situaţiile de o mare complexitate fac necesară o colaborare mult mai apropiată între aceste două puteri ale statului pentru a se ajunge la finalitatea dorită. Prin urmare, paradoxal, în cauza de faţă, se ajunge la sancţionarea legiuitorului, chiar delegat, în condiţiile în care administraţia nu a reuşit să se conformeze imperativelor Legii nr. 165/2013 în termenul iniţial defipt de aceasta.14. De asemenea, mai este de observat că până şi în cauza care a generat prezenta excepţie de neconstituţionalitate acţiunea introductivă de instanţă a fost formulată la 19 decembrie 2014, cu mult înainte de expirarea termenului stabilit iniţial prin Legea nr. 165/2013 pentru soluţionarea cererilor de retrocedare, respectiv 1 ianuarie 2016. Or, nu este permis ca o acţiune prematur formulată, prin jocul unor acte normative/decizii ale Curţi Constituţionale care privesc un alt interval temporal, brusc să îşi piardă caracterul prematur. De aceea, apreciem că decizia Curţii poate viza numai cererile introduse după 1 ianuarie 2017, nicidecum pe cele anterioare acestei date, care au fost, sunt şi rămân prematur formulate.15. Pentru considerentele mai sus expuse, considerăm că dispoziţiile art. 7 alin. (1) şi art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 sunt constituţionale, iar excepţia de neconstituţionalitate ar fi trebuit respinsă ca neîntemeiată.
    Judecător,
    prof. univ. dr. Mona-Maria Pivniceru
    ----