DECIZIA nr. 448 din 11 iulie 2019referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 44 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală
EMITENT
  • CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
  • Publicat în  MONITORUL OFICIAL nr. 920 din 14 noiembrie 2019



    Mona-Maria Pivniceru- președinte
    Cristian Deliorga- judecător
    Marian Enache- judecător
    Daniel Marius Morar- judecător
    Gheorghe Stan- judecător
    Livia Doina Stanciu- judecător
    Elena-Simina Tănăsescu- judecător
    Varga Attila- judecător
    Ionița Cochințu- magistrat-asistent
    Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Veisa. 1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 44 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, excepție ridicată de Cristian Catană și de Carmen Magdalena Catană în Dosarul nr. 7.524/105/2014 al Curții de Apel Ploiești - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 405D/2017.2. La apelul nominal se constată lipsa părților, față de care procedura de citare este legal îndeplinită.3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate ca neîntemeiată, menționând în acest sens jurisprudența Curții Constituționale în materie.
    CURTEA,
    având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:4. Prin Încheierea din 16 ianuarie 2017, pronunțată în Dosarul nr. 7.524/105/2014, Curtea de Apel Ploiești - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 44 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, excepție ridicată de Cristian Catană și de Carmen Magdalena Catană într-o cauză întemeiată pe dispozițiile Ordonanței Guvernului nr. 92/2003.5. În motivarea excepției de neconstituționalitate se susține, în esență, că prevederile art. 44 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003 sunt neconstituționale în măsura în care se interpretează în sensul că organul fiscal emitent poate să procedeze la comunicarea actului administrativ fiscal prin poștă cu scrisoare recomandată cu confirmare de primire, cu înlăturarea nejustificată a ordinii de realizare a modalităților de comunicare prevăzute de același text. Astfel, textul criticat enumeră modalitățile de comunicare a actului administrativ fiscal, fără să conțină vreo precizare referitoare la ordinea în care acestea ar trebui utilizate, însă din interpretarea teleologică a acestuia se deduce că enumerarea are o ordine de prioritate în ceea ce privește aplicarea acestora, respectiv aducerea efectivă la cunoștința contribuabilului a faptului că există unele obligații fiscale în sarcina sa. Prin urmare, în cazul actelor administrative fiscale, comunicarea prin poștă cu scrisoare recomandată cu confirmare de primire, ca primă modalitate de comunicare, aduce atingere accesului liber la justiție, ținând cont de faptul că momentul de la care începe să curgă termenul pentru introducerea contestației îl reprezintă data comunicării, iar incertitudinea acestuia reprezintă un obstacol în exercitarea dreptului de acces la instanță, ceea ce este contrar art. 21, art. 24 și art. 52 din Constituție ca urmare a imposibilității verificării și sancționării nerespectării de către organul fiscal a ordinii prevăzute în textul criticat.6. Curtea de Apel Ploiești - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal arată că, potrivit textului criticat, modalitatea de comunicare a actelor administrative fiscale este alternativă și este lăsată la latitudinea organului fiscal, neimpunând o ordine de prioritate anume, context în care organele fiscale au tendința de a proceda în mod direct la comunicarea prin poștă cu scrisoare recomandată cu confirmare de primire. Or, această interpretare aduce atingere accesului liber la justiție al contribuabilului, în condițiile în care momentul de la care începe să curgă termenul pentru introducerea contestației îl reprezintă data comunicării, iar incertitudinea acestuia reprezintă un obstacol în exercitarea dreptului de acces la instanță, ceea ce este contrar și art. 24 și art. 52 din Constituție ca urmare a imposibilității verificării și sancționării unei eventuale nerespectări de către organul fiscal a ordinii prevăzute în textul criticat. În acest context, se arată că, deși nu s-a prevăzut că modalitatea comunicării prin poștă a actului administrativ fiscal poate fi folosită numai în cazul în care contribuabilului nu i-a fost remis actul, cu asigurarea primirii sub semnătură a acestuia, din interpretarea prevederilor criticate rezultă că legiuitorul a dorit să instituie o anumită ordine pentru modalitățile de comunicare a actelor administrativ fiscale.7. Potrivit dispozițiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.8. Guvernul, având în vedere jurisprudența Curții Constituționale în materie, apreciază că excepția de neconstituționalitate este inadmisibilă, deoarece ridicarea unei excepții de neconstituționalitate pentru motive deja lămurite de către instanța de contencios constituțional în jurisprudența sa tinde la înfrângerea caracterului general obligatoriu al deciziei Curții Constituționale, care se atașează inclusiv deciziilor prin care se constată neconstituționalitatea legilor sau a ordonanțelor ori a unor dispoziții din acestea. Indiferent de interpretările ce se pot aduce unui text, atunci când Curtea Constituțională a hotărât că numai o anumită interpretare este conformă cu Constituția, menținându-se astfel prezumția de constituționalitate a textului în această interpretare, atât instanțele judecătorești, cât și organele administrative trebuie să se conformeze deciziei Curții și să o aplice ca atare. Astfel, se consideră că sunt relevante considerentele Deciziei nr. 536 din 28 aprilie 2011, prin care Curtea Constituțională a arătat că „enumerarea pe care o conțin nu este întâmplătoare, ci modalitățile de comunicare a actelor administrative fiscale sunt menționate într-o ordine de prioritate în ceea ce privește aplicarea lor“.9. Avocatul Poporului consideră că prevederile criticate sunt constituționale. În acest sens se arată că reglementarea legală privind ordinea de comunicare a actelor administrative fiscale - în forma anterioară textului de față a fost supusă controlului de constituționalitate, instanța de contencios constituțional reținând în jurisprudența sa că „actele trebuie să fie comunicate în ordinea stabilita de legiuitor“ (a se vedea Decizia nr. 536 din 28 aprilie 2011 și Decizia nr. 667 din 30 aprilie 2009). Cât privește textul de lege în forma criticată în prezenta speță, din interpretarea sa teleologică, având în vedere folosirea de către legiuitor a conjuncției disjunctive „sau“, se înțelege că sunt reglementate două căi alternative de comunicare a actului administrativ fiscal (remiterea directă, respectiv transmiterea prin poștă a actului), nicidecum obligația de folosire a ambelor variante în mod consecutiv. De altfel, în Nota de fundamentare a Ordonanței Guvernului nr. 2/2012 (care modifică prevederile art. 44 din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003) se menționează în mod expres „comunicarea prin poștă, ca regulă generală“, intenția declarată a legiuitorului delegat fiind „revizuirea procedurii de comunicare a actului administrativ fiscal [...], în vederea eliminării dificultăților apărute în practică în legătură cu aplicarea actualului text și pentru a oferi textului o mai mare claritate“. Prin urmare, reglementarea unor modalități alternative de comunicare a actelor administrativ fiscale nu este de natură a afecta dreptul la apărare și accesul liber la justiție, termenul pentru introducerea contestației fiind cert, și anume de la data comunicării actului fie prin remitere directă, fie prin poștă.10. Președinții celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepția de neconstituționalitate.
    CURTEA,
    examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului și Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele: 11. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze prezenta excepție.12. Obiectul excepției de neconstituționalitate, astfel cum reiese din încheierea de sesizare, îl constituie dispozițiile art. 44 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 513 din 31 iulie 2007, în redactarea avută la data de data de 3 martie 2014, respectiv astfel cum au fost modificate prin Ordonanța Guvernului nr. 2/2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 71 din data de 30 ianuarie 2012, care au următorul cuprins: „(2) Actul administrativ fiscal se comunică prin remiterea acestuia contribuabilului/ împuternicitului, dacă se asigură primirea sub semnătură a actului administrativ fiscal sau prin poștă, cu scrisoare recomandată cu confirmare de primire.“13. Ulterior, art. 44 din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003 a fost reconfigurat prin art. I pct. 3 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 40/2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 455 din 23 iunie 2014, păstrându-se soluția legislativă cuprinsă la alin. (2), fiind efectuată o precizare cu privire la forma actului administrativ fiscal emis, respectiv pe suport hârtie, astfel că acesta a primit următorul conținut: „(2) Actul administrativ fiscal emis pe suport hârtie se comunică prin remiterea acestuia contribuabilului/ împuternicitului, dacă se asigură primirea sub semnătură a actului administrativ fiscal, sau prin poștă, cu scrisoare recomandată cu confirmare de primire.“14. Ordonanța Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală a fost abrogată prin art. 354 lit. a) din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 547 din 23 iulie 2015, însă, având în vedere Decizia Curții Constituționale nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, Curtea urmează a analiza dispozițiile criticate, astfel cum acestea produc efecte juridice în cauza de față.15. În susținerea neconstituționalității acestor dispoziții legale sunt invocate prevederile constituționale ale art. 21 privind accesul liber la justiție, art. 24 referitor la dreptul la apărare și ale art. 52 cu privire la dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică.16. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că, în dinamica legislativă, prevederile art. 44 alin. (2) și (3) din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală au mai format obiectul controlului de constituționalitate prin prisma modalităților de comunicare a actelor administrative fiscale și ordinii de utilizare a acestora de către organul fiscal, prevederi care aveau următorul cuprins: „(2) Actul administrativ fiscal se comunică după cum urmează: a) prin prezentarea contribuabilului la sediul organului fiscal emitent și primirea actului administrativ fiscal de către acesta sub semnătură, data comunicării fiind data ridicării sub semnătură a actului; b) prin remiterea, sub semnătură, a actului administrativ fiscal de către persoanele împuternicite ale organului fiscal, potrivit legii, data comunicării fiind data remiterii sub semnătură a actului; c) prin poștă, la domiciliul fiscal al contribuabilului, cu scrisoare recomandată cu confirmare de primire, precum și prin alte mijloace, cum sunt fax, e-mail, dacă se asigură transmiterea textului actului administrativ fiscal și confirmarea primirii acestuia; d) prin publicitate. (3) Comunicarea prin publicitate se face prin afișarea, concomitent, la sediul organului fiscal emitent și pe pagina de internet a Agenției Naționale de Administrare Fiscală, a unui anunț în care se menționează că a fost emis actul administrativ fiscal pe numele contribuabilului. În cazul actelor administrative emise de organele fiscale prevăzute la art. 35, afișarea se face, concomitent, la sediul acestora și pe pagina de internet a autorității administrației publice locale respective. În lipsa paginii de internet proprii, publicitatea se face pe pagina de internet a consiliului județean. În toate cazurile, actul administrativ fiscal se consideră comunicat în termen de 15 zile de la data afișării anunțului.“17. Astfel, în ceea ce privește critica de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 44 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003, prin Decizia nr. 774 din 16 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 609 din 30 august 2011, și prin Decizia nr. 193 din 12 februarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 160 din 16 martie 2009, Curtea a reținut că actul administrativ fiscal se comunică: la domiciliul fiscal al contribuabilului, domiciliu declarat de contribuabilul persoană fizică sau juridică străină la înregistrarea ca plătitor de taxe și impozite, sau există posibilitatea de a se face și la adresa unde acesta locuiește în mod efectiv. Mai mult, Curtea a observat că, în cazul străinului, această adresă este cea de reședință, consemnată ca atare în permisul de ședere eliberat de autoritățile române. În acest context, Curtea Constituțională nu a reținut nicio contrarietate între textul criticat și prevederile constituționale și convenționale invocate în susținerea excepției de neconstituționalitate.18. Totodată, atât prin Decizia nr. 774 din 16 iunie 2011, precitată, cât și prin Decizia nr. 891 din 6 iulie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 582 din 17 august 2010, și prin Decizia nr. 667 din 30 aprilie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 437 din 26 iunie 2009, Curtea a reținut, în mod judicios, că prevederile art. 44 alin. (3) din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003, care consacră posibilitatea realizării comunicării prin publicitate, reglementează o modalitate ultimă și subsidiară de comunicare a actelor administrative fiscale, folosită doar în cazul în care celelalte modalități de comunicare nu au putut fi îndeplinite din motive obiective. Curtea a observat, cu acele prilejuri, că este apanajul exclusiv al instanțelor judecătorești constatarea folosirii abuzive a acestui mod de comunicare a actelor administrative.19. Ulterior, prin Decizia nr. 536 din 28 aprilie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 482 din 7 iulie 2011, fiind antamată o problemă similară în ceea ce privește ordinea în care se utilizează modalitățile de comunicare a actelor administrative-fiscale, Curtea a arătat că interpretarea prevederilor art. 44 alin. (2) din Codul de procedură fiscală potrivit căreia enumerarea cuprinsă în acesta constituie și ordinea de prioritate pentru realizarea modalităților de comunicare a actelor administrative fiscale, la respectarea căreia instanțele de judecată trebuie să vegheze, este singura care poate înlătura viciul de neconstituționalitate de care textul suferă prin lipsa unei mențiuni exprese în acest sens. În acest context, Curtea a observat că ridicarea unei excepții de neconstituționalitate pentru motive deja lămurite de către Curtea Constituțională în jurisprudența sa tinde la înfrângerea caracterului general obligatoriu al deciziei Curții Constituționale, care se atașează inclusiv deciziilor prin care se constată neconstituționalitatea legilor sau a ordonanțelor ori a unor dispoziții din acestea. Indiferent de interpretările ce se pot aduce unui text, atunci când Curtea Constituțională a hotărât că numai o anumită interpretare este conformă cu Constituția, menținându-se astfel prezumția de constituționalitate a textului în această interpretare, atât instanțele judecătorești, cât și organele administrative trebuie să se conformeze deciziei Curții și să o aplice ca atare.20. Pentru a da o forță sporită celor anterior circumscrise prin jurisprudența anterioară și fără a marca o reconsiderare a jurisprudenței sale, Curtea, prin Decizia nr. 536 din 28 aprilie 2011, a constatat neconstituționalitatea oricărei alte interpretări pe care practica administrativă sau judecătorească ar putea să o atribuie textelor legale criticate față de cea consacrată prin Decizia nr. 667 din 30 aprilie 2009.21. Prin urmare, Curtea, având în vedere și alte aspecte procedurale, a statuat faptul că ordinea în care sunt prevăzute în lege modalitățile de comunicare a actelor administrative fiscale nu este întâmplătoare, enumerarea trebuind respectată în ordinea prevăzută de lege, astfel că „actele trebuie să fie comunicate în ordinea stabilită de legiuitor“ (a se vedea Decizia nr. 536 din 28 aprilie 2011 și Decizia nr. 667 din 30 aprilie 2009). 22. Însă, ulterior acestor decizii, textul art. 44 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003 a fost modificat prin Ordonanța Guvernului nr. 2/2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 71 din data de 30 ianuarie 2012, (în prezent abrogată prin Codul de procedură fiscală - Legea nr. 207/2015) în sensul că actul administrativ fiscal se comunică prin remiterea acestuia contribuabilului/împuternicitului, dacă se asigură primirea sub semnătură a actului administrativ fiscal sau prin poștă, cu scrisoare recomandată cu confirmare de primire.23. Astfel, din economia textului criticat, Curtea observă că, în acest context, legiuitorul a instituit două căi alternative de comunicare a actului administrativ fiscal - remiterea directă sau transmiterea prin poștă a actului, nemaifiind prevăzută o enumerare a acestora. De asemenea, în nota de fundamentare a Ordonanței Guvernului nr. 2/2012 [prin care modifică prevederile ale art. 44 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003], având în vedere aspecte ce țin de instituția domiciliului fiscal în contextul transpunerii Directivei 2011/16/UE a Consiliului din 15 februarie 2011 privind cooperarea administrativă în domeniul fiscal, se arată că procedurile de comunicare anterioare îngreunează mult activitatea de comunicare și cea de administrare a acestor modalități (cheltuieli de resurse, timp îndelungat de transmitere, întârzierea aplicării măsurilor de executare silită etc.). Prin urmare, intenția legiuitorului a fost revizuirea procedurii de comunicare a actului administrativ fiscal, în vederea eliminării dificultăților apărute în practică în legătură cu aplicarea actualului text și pentru a oferi textului o mai mare claritate art. 44 din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003, respectiv acesta să prevadă următoarele: comunicarea directă prin remitere sub semnătură, fax, e-mail etc., numai dacă prin această modalitate se realizează comunicarea; „comunicare prin poștă“, ca regulă generală, care se va realiza în condițiile în care actul nu s-a comunicat prin remitere, fax, e-mail etc., aceste din urmă modalități fiind utilizate doar în cazul special al asigurării comunicării; comunicarea actului administrativ fiscal prin publicitate numai în cazul în care comunicarea acestuia nu s-a realizat prin poștă.24. Astfel, textul art. 44 din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003 s-a modificat în sensul că actul administrativ fiscal se comunică prin remiterea acestuia contribuabilului/împuternicitului, dacă se asigură primirea sub semnătură a actului administrativ fiscal sau prin poștă, cu scrisoare recomandată cu confirmare de primire. Actul administrativ fiscal poate fi comunicat și prin alte mijloace, cum sunt fax, e-mail sau alte mijloace electronice de transmitere la distanță, dacă se asigură transmiterea textului actului administrativ fiscal și confirmarea primirii acestuia și dacă contribuabilul a solicitat expres acest lucru. În cazul în care comunicarea prin antereferitele modalități nu a fost posibilă, aceasta se realizează prin publicitate.25. Prin urmare, intenția legiuitorului este clară și, dacă se are în vedere interpretarea teleologică a textului, Curtea constată că legiuitorul a dorit de această dată reglementarea unor modalități alternative de comunicare a actelor administrativ fiscale, „comunicare prin poștă“ fiind regula generală, aspect ce nu este de natură a afecta dreptul la apărare și accesul liber la justiție, termenul pentru introducerea contestației fiind cert, și anume de la data comunicării actului fie prin remitere directă, fie prin poștă. În acest context, prevederile art. 52 din Constituție nu au incidență.26. Față de cele mai sus expuse, în contextul prezentat, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 44 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003, în raport cu prevederile constituționale invocate în susținerea acesteia, urmează a fi respinsă ca neîntemeiată.27. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,
    CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
    În numele legii
    DECIDE:
    Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Cristian Catană și de Carmen Magdalena Catană în Dosarul nr. 7.524/105/2014 al Curții de Apel Ploiești - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și constată că dispozițiile art. 44 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală sunt constituționale în raport cu criticile formulate.Definitivă și general obligatorie.Decizia se comunică Curții de Apel Ploiești - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.Pronunțată în ședința din data de 11 iulie 2019.
    PREȘEDINTE,
    prof. univ. dr. MONA-MARIA PIVNICERU
    Magistrat-asistent,
    Ionița Cochințu
    -----